發布時間：2022-07-20 03:27:09
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摘要:文章闡述了高校部門預算管理工作的現狀,分析了高校目前部門預算編制和執行過程中存在的主要問題,提出了當前形勢下深化高校部門預算改革的基本思路。
關鍵詞:高校;預算;管理;研究
一、引言
高校部門預算管理工作,是高校財務管理工作的一個重要組成部分,部門預算管理工作的結果,直接影響到高等學校的事業計劃的完成情況。自2001年開始,我國政府開始在高等院校試行以部門預算改革為主的財政四項改革,將原來的預算外收入納入部門預算統籌安排,實現了真正意義上的綜合財務預算,推進了高校財務管理的科學化、規范化。但是,目前我國的部門預算的研究多立足于公共財政部門,預算編制方法也主要是適應財政部門的特點而制定的。由于高校不同于一般的行政事業單位,其收入和支出均有特殊性。高校在部門預算的編制和執行過程中,還存在一些問題,高校的部門預算在編制、制度和管理方面,都存在著一些需要解決的問題,高校部門預算改革必須進一步深化和完善。
二、當前高校部門預算管理中存在的問題及主要原因分析
(一)在部門預算制度建設方面有待完善和加強
1、部門預算科目設置不能完整反映高校財務工作實際?，F行部門預算科目的設置,沒有考慮高校的特點,相對功能復雜,資金來源與用途交叉、多樣的高等學校而言,可操作性不強。對于高校的教學和科研這兩大中心工作的經費支出不能在部門預算中獨立體現,對于高校最主要的經費支出――教學經費支出和科研經費支出情況都沒有給予應有的反映。相關具體教學經費支出會計核算科目無法與部門預算支出科目直接銜接和對應,削弱了部門預算對高校經費的預算管理力度。
2、與部門預算改革配套的高校財務管理制度改革滯后。目前,我國高等學校執行的會計制度是財政部和原國家教委1998年印發的,由于我國事業單位綜合改革尚未完成,因此,新的高等教育財務管理制度還沒有得到修訂,現行制度中相關規定早已不適應目前高校財務管理和部門預算改革的需要。具體表現在會計核算科目的設置、核算內容上,有不少內容與部門預算編報口徑不一致,在編制部門預算時,必須將會計科目預算進行分解后才能得出預算科目數據;在執行預算時,按照現行會計制度的規定進行核算,造成財務決算資料不能直接或清晰地反映部門預算完成情況。
3、現行高校非稅收入管理制度、國庫支付制度與高校部門預算不相適應。由于高校的預算外收入一般在每年的9月后開始實現,而預算安排的支出從年初就開始了,因此高校的預算外收入預算實現和預算安排的支出的均衡性產生了矛盾。如果要求學校按收支兩條線的規定完成非稅收入預算,學校只有在1-8月利用銀行貸款或其他自有資金墊支,按照目前的國庫集中支付制度,不允許將資金撥付到學校的老賬號,這與實際工作相矛盾。實際工作中,一些高校很難全部完成收入預算計劃,部門預算執行質量也就難以保證。
(二)高校部門預算編制質量不高,執行不嚴肅
1、高校預算編制方法和程序不科學。實際工作中,大多數高校沒有把學校的長期發展目標與預算聯系起來,不能充分發揮預算的資源配置功能,缺乏科學的、可操作的中長期計劃,從而造成長期發展目標和年度預算脫節。不少高校管理者沒有認識到預算管理的獨特作用,未能將學校理財與預算有機地結合起來。不少高校領導和職能部門認為預算編制只是財務部門的事情,上報預算僅僅是為了申請財政撥款,在實際工作中出現預算申報程序不明確,基層和其他職能部門參與度不高,預算編制基礎不扎實等現象。學校財務部門一般根據上年經驗或參照上年預算執行情況核定本年支出,有時或多或少還會出現“領導項目”、“關系項目”,既不客觀,又不公平,同時還缺乏透明度。所以,在高校預算管理中,年初爭預算、年中申請追加、年末超預算的情況經常發生。甚至有的項目是先施工、后立項,然后再追加預算,尤其是基建工程超預算現象嚴重。這樣極容易造成學校資金的浪費,同時又影響了預算的嚴肅性和有效性。有些高校沒有建立相應的預算跟蹤、分析和評價機制,對各單位的各項預算經費難以做出準確、具體的分析評價,對資金的使用效益難以做出正確、完整的評價。
2、高校的內部預算編制與財政部門預算編制脫節。2000年以來,國家財政部門一直在推行部門預算改革,眾多高校也在教育主管部門的組織下編制了預算,并由教育部門匯總上報財政部門形成了教育部門預算,最后經過財政部門的規定形成并批復下達到高校執行,但由于相關配套的制度、法規滯后,有的高校沒有按照財政部門批復的預算范圍執行,而是另行編制學校內部預算,有的高校根本就不編制學校內部預算,客觀上造成預算執行與財政部門預算的不一致。
3、預算的編制和執行脫節,高校部門預算績效考核監督機制尚未建立。部門預算改革在高校已實行近10年,不少高校重編制、輕執行。教育財務管理部門也沒有建立起系統的、有效的績效考核評價機制。首先,在學校內部預算執行過程中,存在預算執行、調整隨意性的問題,預算的嚴肅性大大降低,預算的約束力不強。學校現行的預算管理普遍只重視事前和事中管理而不重視事后管理,預算管理一直停留于制訂預算和執行預算的水平,將大部分的人力、物力花費于審核哪些支出該開支,哪些支出不該開支,為了審核而審核,并沒有將部門經費和工作目標捆綁,與工作績效掛鉤,缺乏有效的預算管理獎懲機制,造成各部門爭奪資金,加劇資金短缺的矛盾,而對資金使用的效益卻無人考核,造成資金使用效益低下。其次,有的高校預算經批復后,在執行中出現偏離預算的情況。例如,預算外收入預算因為資金調度困難執行不到位,不能及時入庫,用于安排的支出項目不能執行;對預算安排的項目不按規定期限實施,擅自改變預算經費使用的用途等。
根據以上對高校部門預算中存在的各種問題的研究,本文提出以下對策以求解決相關問題,推進高校的部門預算和財務管理工作。
三、加強高校部門預算管理的對策
(一)高等教育財務管理部門應采取的對策
1、制訂和完善高校部門預算收入支出科目體系,出臺適應地方特點的高校部門預算編制規范性文件。財政部門應不斷完善政府收支分類科目改革,使部門預算科目的設置應進一步適應財政改革的要求,充分考慮高校的特點,滿足高校實際管理的需要。同時應出臺高校部門預算編制規范性文件,明確高校部門預算編制原則、編制程序、編制方法,規范部門預算收入和支出科目使用范圍,從制度上規范高校預算編制行為。
2、修訂和完善高等學校會計制度。高校教育、財政管理部門應加緊修訂和完善高等學校會計制度。要將部門預算的有關制度和與會計核算、財務決算能更好地銜接起來,科學設置會計科目,將政府收支科目和會計核算科目口徑統一起來。
3、制定和完善適應高校管理實際的部門預算執行制度和預算監督制度。首先,針對高校預算外收入的特殊性,財政部門應允許高校在1-8月份根據工作需要向國庫支付部門申請使用預算外資金計劃,即國庫向學校先行墊付預算外資金,秋季開學后,學校立即將所收學費等預算外收入上繳預算外資金專戶,這樣才能做到嚴格執行收支兩條線。其次,教育、財政管理部門應建立預算監督制度,根據年初批復的學校部門預算及年中調整預算,對高校財務決算進行預算執行情況的檢查。
(二)高校應采取的對策
1、加強預算管理機構建設,規范預算編制程序。學校應該成立由財務部門牽頭組成的預算編制機構,該機構成員應由人事部門、財務部門、教務部門、科研管理部門、資產管理、各學院代表等組成,它的職能是制定預算定額標準,匯總全校各部門申報的預算,論證項目預算,撰寫預算草案并向學校預算管理委員會提出建議。預算編制時,校內可實行“兩上兩下”的編制程序。即預算基礎數據應首先來自各學院、系、部、處單位;其次由財務部門牽頭組成預算評審小組,對各部門預算進行調研和審定,向各部門下達收支限額和修訂意見,各部門按照收支限額和修改意見,編制部門預算正式文本,上報財務處;最后由財務部門將上級批準的學校預算分解并報學校領導批準后,以文件方式下達部門。各部門在本年度內按批準的預算指標開展業務活動,以加強部門預算的管理。
2、采取有力措施,改進預算編制方法。首先,強化預算管理,把財政布置的部門預算和校內綜合預算合二為一。這樣才能及時執行當年預算、安排預算指標,使日常會計核算的賬務處理能夠及時。其次,推行校內部門預算,改進支出預算的編制方法。要求高校各學院(部門)編制預算,在編制方法上,必須改革“基數增長法”,全面試行和推廣“零基預算法”,即在編制預算時,對所有的預算支出均以零為基礎,從根本上研究、分析每項預算支出的必要性和支出數額,使預算數字更切合當期的實際情況。這種方法有利于克服學校內部各種隨意性的支出,保證重大計劃項目的資金需要。再次,實行預算經費定員、定額管理。不管是人員經費還是一般公用經費均按定員、定額來測算,對專項經費實行滾動預算,建立預算項目庫,克服支出預算編制的隨意性。
3、建立預算的績效評估與激勵機制。部門預算強調以效率為中心。高校在部門預算的執行過程中,也應該突出“效”的地位,建立績效考評制度。預算的績效評估與激勵機制是預算管理的重要環節,是全面衡量經費使用績效的重要階段。在預算執行過程中建立健全責任預算制度,制定切實可行的“問效”工作程序和考核指標,對績效考評結果采取相應的獎懲措施。通過績效評估,檢查預定的計劃目標實行情況,為今后預算管理提供經驗和教訓。同時應充分發揮內部審計監察部門的作用,將各部門預算管理、執行情況納入內部審計范疇,通過對各部門預算執行情況的審計,客觀公正地評價各級經濟責任人在其崗位、管理職責范圍內預算管理過程中取得的成績和存在的問題。
預算管理在高校財務管理中具有重要的地位和作用。堅持高校財務預算管理,既是落實國家財務管理政策的需要,也是學?？茖W管理的需要,更是學校長期發展的必然要求。只有摸索出一套符合國家預算管理政策,適應學校發展的預算管理體制和管理模式,才能加強預算管理,提高辦學效益,才能促進教育事業全面協調地可持續發展。
(作者單位:武漢工程大學。作者為會計師)
隨著部門預算改革的不斷深化，特別是國庫集中支付在高校試點的展開，對高校預算管理提出了更高的要求。部門預算不僅對教育部的部門預算管理產生積極影響，對教育部部門預算組成單位的高等學校預算管理也產生以下方面的影響：
一是實行一個部門一本預算，編制綜合預算。根據《預算法》和《高等學校會計制度》的有關規定，高等學校預算是指高等學校根據事業發展計劃和任務編制的年度財務收支計劃，是學校經濟狀況的綜合反映，是高校進行各項財務活動的前提和依據。結合部門預算改革的要求，高等學校實行一個部門一本預算，集中高校的所有財力，編制綜合財務預算。
綜合財務預算將部門所有收支統一納入預算管理，將基本建設預算和高校事業收支預算一起編制，根據高校事業發展和建設的需要進行統籌安排；將預算支出劃分為基本支出和項目支出兩部分，在預算安排上，先保證基本支出，后安排項目支出，而項目支出則根據高校財力情況，按輕重緩急，突出重點，逐年解決，對非重點項目，則要從緊安排，堅持“有所為，有所不為”。
二是增強預算的約束力和權威性。自《預算法》頒布實施以來，教育部要求各高校按照《預算法》的規范要求，編制學校的年度財務預算，各個學校也根據事業計劃編制了年度財務預算，但由于各高校事業計劃經常變化，預算追加和調整頻繁，實際上使預算的約束力軟化。實行部門預算后，需要自下而上編制預算，而且要求各高校提前編制，具有較強的約束力。
三是基本數字在預算撥款中的作用得到增強。各高校的基本數字反映事業規模和事業計劃完成情況，它既是編制各項支出預算的主要依據，也是財政部門核定財政撥款的依據。以往，各高校為了趕編報表，提供的基本數字準確性較差，而且學校各部門所提供基本數字的口徑和具體數字不一致，不僅影響教育部對基本數字的部門匯總，也不能真實反映學校的事業規模和事業計劃完成情況。部門預算將基本數字作為核定財政撥款的主要依據，使各高校逐漸重視基本數字的準確性和一致性。
四是預算管理從“重分配”逐步轉變為“重管理”。由于部門預算的基本支出按定員定額核定，而項目支出按輕重緩急進行分類、排序，并要通過嚴格的評估和審核，實行項目庫滾動管理和績效考評管理，因此，高校減少了預算分配的主觀隨意性，促進了預算管理觀念由“重分配”向“重管理”的合理轉變，為了加強管理，必將傾注更多的精力對預算資金的使用過程進行監督，對使用效益進行考核分析，以便進一步提高預算資金的使用效益。
筆者建議從以下方面進行相應的改革，以加強高校預算管理：
一是財政部門和教育主管部門應從更長遠的角度考慮，制定切實可行的預算制度，相應改革現行高校會計制度，并保持相對穩定，以利于高校的會計核算，并為預算編制提供口徑一致、可比的核算資料。
二是適當延長預算編制時間，要求高校相關業務部門積極參與學校的預算編制工作。預算編制是預算管理過程中最為重要的一環，預算編制的質量很大程度上決定了預算執行的質量和資金的使用效益。除采用科學、規范的方法編制預算，提高預算的準確度外，還應當適當延長預算編制的時間。此外，立法部門對預算的審批時間也應提前到預算年度開始前，以解決預算實際執行與審批的時間差問題。同時，預算編制是一項與學校事業活動密切相關的重要工作，應當由多方人士參與研究、討論及論證，并接受師生員工的監督。高校預算不僅是財務部門的工作，也涉及到各個院系、職能部門；預算反映的不僅是財務指標，還應包括高校的各項事業計劃和任務，包括教學、科研、管理活動的各個環節。所以，財務部門應當做好宣傳工作，調動學校相關職能部門參與預算編制工作的積極性，使編制出的學校年度財務預算客觀反映學校財務收支的全貌，并盡量細化預算的編制，以符合學校教學科研等各項事業活動的實際情況。
三是加強預算管理，提高預算的約束力和權威性，確保預算的圓滿實現。高校應當制定相應的預算規章制度，加強對預算執行過程的管理、控制；定期、不定期地檢查預算執行情況，盡早發現差異，找出原因，加以控制；通過預算執行反映出來的各種信息應及時傳遞到各有關管理部門，以利于學校進行宏觀調控；預算年度終了時，學校在年度財務報表中，應對預算執行情況進行分析、評價，及時找出存在的問題，并提出改進意見及改進措施，不斷完善預算執行的監督機制。
此外，各學校應嚴格執行《高等學校財務制度》的有關規定，避免預算的隨意追加、調整。高校預算一經批復后，就必須嚴格執行，不得隨意追加或調整。經常性支出項目一般不應調整；對于確需追加或調整的，應當按照預算追加程序，由學校最高決策部門審批并報主管部門和財政部門批準。只有這樣，才能真正樹立預算的嚴肅性、權威性。
四是改進預算編制方法，優化預算資金分配，提高資金使用效益。《高等學校財務制度》規定，“高等學校預算參考以前年度預算執行情況，根據預算年度事業發展計劃和任務及財務可能，以及年度收支增減因素進行編制”，即通常所說的“基數法”。用基數法編制支出預算既不符合公平原則，也不符合效率原則。對于校內各單位來說，總是希望得到的經費越多越好，這就形成了學校與各單位之間的博弈，而這正是軟預算約束的表現。因此，高校在編制支出預算時，應摒棄基數法，筆者建議采用績效預算法。采用績效預算法制定支出預算，可解決在現有財力資源的約束條件下，學校應如何分配資金才更加合理有效的問題。采用績效預算，將使那些無績效或者績效與經費不配比的單位暴露出來，為學校合理削減支出提供了依據。此外，績效預算還可以將各單位現狀與發展計劃以及單位領導的業績考核結合起來。
一、從推行預算改革至今，高校的部門預算在編制與執行中已經積累了一定的經驗。但由于高校內的部門多、課題多、資金來源渠道多、資金量大、資金使用復雜等原因，故在高校財政部門預算的編制執行中仍存在許多的問題，主要歸納為以下幾點
（一）預算編制方法不科學，預算科目編制不夠完善
1.預算編制的依據缺乏科學合理性。部分高校預算的編制仍然是“基數+增長”的方法，這種方法顯然缺乏科學性。職能部門可能有意擴大日常支出，以便在以后年度獲得較大的預算支出，使年度核定的支出指標與實際情況差距較大，導致資金在高校內部各部門之間無法合理有效地分配。
2.收入預算編制項目不完整，科目細化不完善。部門預算要求學校的一切財務收支都必須納入預算管理，預算的內容應盡可能做到全面、系統、完整。但實際執行中大部份學校主要是針對當年所需資金或某個項目編制相關預算，對預算外資金、科研經費、二級機構收支等不列入預算或只是在預算中列一個收支數字，無法反映全額預算。
（二）預算執行沒有嚴格參照預算指標，編制和執行相脫節
1.在預算執行過程中沒有嚴格按照預算指標來執行，在思想上欠缺對預算嚴肅性的認識，在操作上隨意使用指標導致某些指標超額使用，某些指標到年末仍有大量可用余額，失去了預算原本的作用。
2.對預算下達后的執行進度缺乏跟蹤、分析，也沒有實時反饋機制。從而使預算執行情況成為盲點，導致預算執行存在一定的隨意性，影響了預算的權威性和有效性。
3.很多高校尚未建立完善的預算管理網絡和科學的管理程序， 相應的預算執行情況考核制度不健全。預算指標沒有按規定執行的情況一般要等到結題或年末審計時才發現，此時再做調整不僅浪費了大量的時間和人力，而且也會耽誤項目的進程。
（三）預算監督不夠有力，缺乏健全的考評機制
1.缺乏健全的考評機制，高校部門預算考核流于形式。平時沒有統一的經費分析和考核機制，年終考核一般由財務部門根據預算的執行數與定額數對比，用超預算與不超預算作為評判標準，方法過于簡單。
2.沒有完善的問責制度，預算透明度不高，使預算失去了公平性和公正性。整個監督體系猶如一盤散沙，缺乏必要的溝通和信息傳播反饋。沒有科學的獎懲制度，使得預算監督乏力。
二、針對上述高校校內預算的編制、執行、監督等方面存在的問題提出以下對策
（一）完善編制方法 細化二級科目
1.編制預算是一項嚴肅而艱巨的工作，應采用“零基預算”的編制方法，依據各學校的機構、人員編制及學校當年的事業發展計劃和工作任務，按照規定的支出標準，從零開始計算確定預算金額。最終擬訂出初步的預算申請，提交評審機構審批。這樣可以使有限的資金分布更趨于合理，有利于提高資金整體使用效益。
2.校內預算收入主要由高校財務部門負責編制，測算時要貫徹積極穩妥的原則，做到各種收入項目細化，數字準確。核算越具體、越細化，預算的基礎資料就越容易取得?？颇壳逦髁?，有利于預算的編制、執行、調整、考核、分析等各項活動的實施。只有這樣才能進一步提高預算編制的準確性、完整性和規范性。
（二）嚴格把控預算執行 建立健全預警系統
1.要建立預算執行定期跟蹤調整機制?？捎蓪Ｈ素撠煂⒏黜楊A算執行進度按周或按月寫成報告，對于執行不到位或者超出預算的項目重點標注，反饋給決策部門。決策部門根據預算執行報告給出相應的指導意見，使問題及時得到解決，監督執行者嚴格按照預算指標執行，保證預算的順利完成。
2.利用科技創新，建立健全的控制預警系統。通過控制系統嚴格控制指標的執行情況，對于預算執行超標的情況及時制止，而非通過審計事后調整。對于預算執行不足的情況及時提醒，通過郵件等形式發給相關人員，以免造成年末突擊報賬等情況。
（三）完善事后監督體系，健全預算考核制度
1.建立健全績效預算評價體系。所有經費使用部門年終必須提交當年校內預算執行情況報告，對于校內一些重大項目經費可要求經費使用部門提交項目績效評價報告，學校再組織有關人員對該項目進行績效考評，所形成的報告作為以后年度安排校內預算的依據。
2.建立起以財務為中心，上至學校決策層下至各系、部門的局域網絡。加強溝通，及時傳遞、反饋信息，監督控制預算執行情況。制定相應的獎懲制度，對于積極增收節支，執行情況良好的部門給于獎勵；對于違背預算管理規定、執行較差的部門通報批評、削減下年度經預算等處罰，從而建立健全的監督體系。
3.實行項目預算追蹤問效制度。定期派人深入到各項目單位，對正在建設和已經完成的購置、修繕和基礎設施改造項目應進行跟蹤檢查?？偨Y項目資金使用的情況，如發現問題，及時處理。
部門預算是預算管理的優秀，高校部門預算的管理尚在探索階段，由于目前尚未建立科學的預算標準定額體系和完善的項目評審機構，在具體實施過程中也存在一些不足。因而需要我們在工作中積極探索與實踐，借鑒國際先進的方法，及時總結經驗，進一步完善高校預算管理體系。
為適應社會主義市場經濟體制下公共財政體系建設的要求，2000年，中央本級率先在農業部、科技部、教育部、勞動和社會保障部等四部門試編了部門預算。高等學校的財務預算作為教育部門預算的主要內容納入政府的部門預算管理，并根據部門預算的原則、方法和程序編制高等學校預算，按照國家有關財政法規制度和教育主管部門的相關規定執行財務預算。但目前，這項制度在高等學校的實踐中仍然存在許多問題需要進一步完善。筆者現結合廣東省高等院校情況，對深化部門預算改革問題進行剖析和探討。
一、目前我省高校部門預算編制和執行中存在的突出問題
（一）預算“兩張皮”現象普遍
高等學校預算應當與編制和報送的部門預算保持一致，禁止“部門預算”與“學校預算”兩張皮的現象，這是部門預算對高等學校預算最基本的要求。但目前，高等學校普遍存在部門預算和單位內部預算“兩張皮”的現象。一是按照部門預算的要求編制學校的“部門預算”，上交教育主管部門和財政部門；二是根據學校辦學的實際情況，按照現行財務制度的規定編制的校內執行的綜合財務收支預算，這就形成“兩本預算、兩張皮”的弊端。部門預算是按照《政府收支分類科目》的規定，按“類”、“款”、“項”分基本支出和項目支出編制的；而單位綜合財務收支預算是按照現行財務制度規定的支出的用途編制的，并作為高等學校校內預算執行的主要依據。由于兩本預算編制的依據和編制的方法不同，使得兩本預算的差異很大，相互脫節的現象比較嚴重。
（二）預算編制方法不夠科學
當前高校預算的編制方法仍然多采用增量預算法，即以上一年的實際支出為基礎，考慮下年度財務收支的各種因素的變化來確定新年度的預算。這種方法雖然簡單易行，但易于形成剛性支出，不利于支出數額與支出結構的調整和優化。況且基數是多年形成的，其中包含有不科學和不合理的因素，因此用這種方法編制的預算基本結果是一年比一年提高，節約使用經費的意識淡薄。廣東省高校部門預算“一上”編制的文件一般在暑假期間八月下達，要求10天左右報送，部門預算的編制也主要由財務部門個別人員參與，因為他們不參與學校戰略規劃，無法了解下一年度的工作計劃，對學校紛繁復雜的業務活動也了解有限，使得編制預算只能是在往年的開支基礎上進行簡單的加減，只要能保證填寫完整，保證勾稽關系正確，通過審核按時報送上去就行了，缺乏科學認證，編制預算成為“數字游戲”，使得教育主管部門難以了解和掌握高校部門預算的實際情況。
（三）預算編制范圍不完整
部門預算中應該把實際用于該部門的全部政府性財力都反映出來，實現部門預算內容的完整?！陡叩葘W校財務制度》提出了高校預算新概念，并規定了“大口徑”范圍，將學校的全部收支都納入預算管理，以準確反映高校財務收支總體規模。但是，由于高校資金來源日益多元化，下屬各院（系）、部門多渠道創收的收入和相應的支出往往沒有全部納入到預算中，脫離了預算的監督管理，而上級財政部門或主管部門對高校的專項經費撥款，由于年初具有不確定性，因此無法在年初部門預算中反映，只能在年中追加，特別是項目確立滯后，預算指標一般在下半年甚至年末下達，致使部門預算內容殘缺，預算不完整，使預算收支的口徑與會計核算的口徑不一致，對預算執行的考核缺乏可比性。
（四）信息系統有待進一步完善
實行部門預算、政府采購和國庫單一賬戶后，不但部門預算軟件沒有和原來各高校使用的會計賬務管理軟件聯網，部門預算、政府采購、國庫支付三個軟件也是互相獨立的。廣東省高校部門預算采用單機版的部門預算系統，實現預算數據錄入和倒盤上報預算數據，基本屬于數據錄入軟件，并沒有實現預算監督執行等管理功能；政府采購軟件實現政府采購計劃申報；國庫支付系統實現財政撥款資金的用款計劃申報和支付申請，高校財務部門使用的各軟件系統之間沒有銜接配套，不能達到數據共享。
（五）預算制度缺乏績效信息
目前，我國部門預算支出績效評價僅僅處于試點階段，尚未全面推開，并且缺乏系統性研究。從高等學校來說，存在重分配、輕監督的問題，當前的財政資金績效審計也主要監督各預算單位編制和執行預算的規范性，對資金使用的效益性和社會效果的關注不夠。各高校部門預算編制方法仍是投入預算，重心放在爭取預算撥款，而對預算執行中資金的產出和效果并不關心，資金分配后，缺少跟蹤問效，預算多少和績效之間沒有聯系，加之現行的《高等學校會計制度》沒有成本核算的概念，不能適應部門預算進一步深化改革建立預算績效考評的需要。
二、解決上述問題的對策和思路
（一）加強領導，統一思想，提高認識，轉變觀念，高度重視部門預算編制工作
部門預算編制的好壞，直接關系到一個部門下一年度經費需求的保障程度、各項工作的正常開展和各項任務的順利完成。因此，高校一定要認真把部門預算編制工作當作一件大事來抓，加強對部門預算編制工作的領導。單位領導應親自主持預算的制定，并監督執行。同時，在組織機構上要給予充分保障，加大編制預算的組織管理力度。要抽調一批政治素質好、業務能力強的同志，集中匯審編制預算，保證預算編制和報送時間。要明確各單位的責任，做到分工合理，責任明確，相互配合，環環相扣，保證預算編制工作的順利進行。要適應國家預算管理制度改革的要求，加快職能轉變的步伐，強化預算管理力量，將工作重點轉變到加強預算管理和監督預算執行上來。（二）完善制度，提高部門預算綜合性現行的《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》是1997，1998年頒布實施的，這兩項制度頒布實施時正值我國市場經濟體制改革的初期，與市場經濟體制相適應的公共財政體系建設問題尚處于理論探討階段，相應的財政預算管理體制改革是2000年前后的事。所以，相對于部門預算、政府采購、國庫單一賬戶等公共財政制度來說，現行的高等學校財務制度和會計制度已不能適應公共財政建設及相應制度改革的需要，必須及時地加以研究并作出修訂。但另一方面高校應當重視和加強預算管理，根據各項事業活動需要和財力可能，按照《預算法》和《高等學校財務制度》的規定編制預算，把高校的所有財務收支都納入預算管理。同時，也應當按照公共財政建設和部門預算制度改革的規定，編制高校的財務預算。也就是說，高等學校應當把學校的財務預算與部門預算有機地統一起來，嚴禁把高校校內預算與部門預算割裂開來，或把部門預算當作應付財政部門和主管部門的需要。只有把部門預算作為學校預算年度執行的校內預算來認真對待、認真編制，才能保證部門預算制度得到貫徹實施，也才能真正樹立起預算的權威性和嚴肅性。（三）健全預算信息管理系統
為提高部門預算編制的準確性和工作效率，加強部門預算編制基礎數據的搜集、整理工作，應采用先進的網絡技術和數據庫管理模式，使部門預算的編制能建立在一個扎實的基礎之上，加強財務管理的信息系統建設，為部門預算改革提供必要的技術信息保證，提高預算管理信息化水平。各高校應將現有的各個應用系統整合，建立綜合信息平臺，將單機版部門預算系統改進，變成網絡版，統籌管理預算基礎信息、專項支出項目庫、預算編制審查、預算指標管理、預算執行監測分析等工作，并將各項預算數據及預算執行情況都集中體現在網絡上，財務部門預算控制人員可隨時調用，查詢預算執行情況及單位財務狀況，以便全面控制各責任單位的業務活動情況，及時發現問題所在，糾正預算執行偏差。同時，在執行數據的匯總與分析的基礎上為滾動預算做數據準備。
（四）健全績效機制
績效管理作為一種有效的管理手段，它提供的絕對不僅僅是一個獎罰措施，更重要的意義在于它能為高校提供一個促進財務預算工作改進和業績提高的信號。這里，實現績效目標耗費的資源是成本費用的概念，而不是傳統預算管理中的支出概念。預算績效考核是對經費支出與產生的效果和影響進行評價的行為，是以支出“結果”和“追蹤問效”為導向，是以定性分析和定量評判為手段的預算支出管理模式，這對強化支出管理意識，優化預算支出結構，提高預算支出的社會效益和經濟效益具有重要作用。績效指標自20世紀80年代開始就在國外高校中得到了比較普遍的應用?？冃е笜说臏y量能夠提供關于高校運行狀況的準確信息，同時也衡量高校完成戰略目標的情況，使高校在進行預算編制時有據可依，確定了十分詳細和縝密的關鍵績效指標。我國高?？冃е笜梭w系可以使用平衡計分卡評價體系和關鍵績效指標體系相結合的方法，并借鑒《英國高校管理統計和績效指標體系》的做法，將我國高校的戰略目標劃分為教學績效、科研績效、自籌能力、資產績效、校產績效、聲譽績效等六大層次，然后在這六大層次中選取更詳盡的關鍵績效指標，對預算執行結果加以衡量，從一些看似細微的關鍵點衡量預算執行效果以及資金使用效率。
（五）完善監督體系
監督部門預算是一項復雜的行為，需要若干部門或組織分別從不同的角度進行，并形成一個有機體系。首先要落實人大的監督權，每年預算在上一年12月底前完成，人大代表要在次年3月人大會議期間審議，這說明每年在人大審議通過前其實已經在執行，而且審議時間只有短短幾天，并且多數代表并非這方面相關專家，所以每年都會提出報表看不懂的意見。為此，我們應通過一系列制度建設改進審批的效果，具體包括：人大代表可通過培訓或聘請專家或中介機構提高預算監督力量及專業水平，同時提前和延長預算審查時間，保證人大代表有足夠的時間進行審議，以提高預算監督的效率和效果。其次提高審計機構監督地位，每年高校內部審計部門會對部門預算進行例行審計，但審計的意見和建議得不到全面的落實和執行，所以很難發揮審計監督預算的作用，建議提高審計機構的監督地位，拓寬審計監督的范圍、推進預算審計的深度、增加預算審計的頻率等。再次是擴大及提升財政部門監督視角。目前高校已全面實現了國庫集中支付、收支兩條線及政府采購等各項改革，其中國庫集中支付和政府采購都是采用與財政聯網的系統實現，財政部門可以實時對部門預算的執行進行監管，財政部門應該充分利用這一優勢，不但對具體支付細節進行審核監控，更重要的是加強對財政部門預算的宏觀調控和對資源配置管理的優化。最后，加強群眾監督。對于高校來說就是要將部門預算通過教代會、互聯網等多渠道以易理解的方式向廣大教職工和學生公開，內容包括預算的編制和執行。這樣不僅有利于部門預算編制質量的提高，也有利于部門預算的執行。
總之，部門預算編制是一項涉及面廣、技術性強的工作，不僅需要各級領導的重視與支持，還需要不斷總結部門預算編制與執行中的經驗教訓，完善預算編制方法，提高預算資金管理水平，保證高等學校持續平穩發展。
為適應社會主義市場經濟體制下公共財政體系建設的要求，2000年，中央本級率先在農業部、科技部、教育部、勞動和社會保障部等四部門試編了部門預算。高等學校的財務預算作為教育部門預算的主要內容納入政府的部門預算管理，并根據部門預算的原則、方法和程序編制高等學校預算，按照國家有關財政法規制度和教育主管部門的相關規定執行財務預算。但目前，這項制度在高等學校的實踐中仍然存在許多問題需要進一步完善。筆者現結合廣東省高等院校情況，對深化部門預算改革問題進行剖析和探討。
一、目前我省高校部門預算編制和執行中存在的突出問題
（一）預算“兩張皮”現象普遍
高等學校預算應當與編制和報送的部門預算保持一致，禁止“部門預算”與“學校預算”兩張皮的現象，這是部門預算對高等學校預算最基本的要求。但目前，高等學校普遍存在部門預算和單位內部預算“兩張皮”的現象。一是按照部門預算的要求編制學校的“部門預算”，上交教育主管部門和財政部門；二是根據學校辦學的實際情況，按照現行財務制度的規定編制的校內執行的綜合財務收支預算，這就形成“兩本預算、兩張皮”的弊端。部門預算是按照《政府收支分類科目》的規定，按“類”、“款”、“項”分基本支出和項目支出編制的；而單位綜合財務收支預算是按照現行財務制度規定的支出的用途編制的，并作為高等學校校內預算執行的主要依據。由于兩本預算編制的依據和編制的方法不同，使得兩本預算的差異很大，相互脫節的現象比較嚴重。
（二）預算編制方法不夠科學
當前高校預算的編制方法仍然多采用增量預算法，即以上一年的實際支出為基礎，考慮下年度財務收支的各種因素的變化來確定新年度的預算。這種方法雖然簡單易行，但易于形成剛性支出，不利于支出數額與支出結構的調整和優化。況且基數是多年形成的，其中包含有不科學和不合理的因素，因此用這種方法編制的預算基本結果是一年比一年提高，節約使用經費的意識淡薄。廣東省高校部門預算“一上”編制的文件一般在暑假期間八月下達，要求10天左右報送，部門預算的編制也主要由財務部門個別人員參與，因為他們不參與學校戰略規劃，無法了解下一年度的工作計劃，對學校紛繁復雜的業務活動也了解有限，使得編制預算只能是在往年的開支基礎上進行簡單的加減，只要能保證填寫完整，保證勾稽關系正確，通過審核按時報送上去就行了，缺乏科學認證，編制預算成為“數字游戲”，使得教育主管部門難以了解和掌握高校部門預算的實際情況。
（三）預算編制范圍不完整
部門預算中應該把實際用于該部門的全部政府性財力都反映出來，實現部門預算內容的完整?！陡叩葘W校財務制度》提出了高校預算新概念，并規定了“大口徑”范圍，將學校的全部收支都納入預算管理，以準確反映高校財務收支總體規模。但是，由于高校資金來源日益多元化，下屬各院（系）、部門多渠道創收的收入和相應的支出往往沒有全部納入到預算中，脫離了預算的監督管理，而上級財政部門或主管部門對高校的專項經費撥款，由于年初具有不確定性，因此無法在年初部門預算中反映，只能在年中追加，特別是項目確立滯后，預算指標一般在下半年甚至年末下達，致使部門預算內容殘缺，預算不完整，使預算收支的口徑與會計核算的口徑不一致，對預算執行的考核缺乏可比性。
（四）信息系統有待進一步完善
實行部門預算、政府采購和國庫單一賬戶后，不但部門預算軟件沒有和原來各高校使用的會計賬務管理軟件聯網，部門預算、政府采購、國庫支付三個軟件也是互相獨立的。廣東省高校部門預算采用單機版的部門預算系統，實現預算數據錄入和倒盤上報預算數據，基本屬于數據錄入軟件，并沒有實現預算監督執行等管理功能；政府采購軟件實現政府采購計劃申報；國庫支付系統實現財政撥款資金的用款計劃申報和支付申請，高校財務部門使用的各軟件系統之間沒有銜接配套，不能達到數據共享。
（五）預算制度缺乏績效信息
目前，我國部門預算支出績效評價僅僅處于試點階段，尚未全面推開，并且缺乏系統性研究。從高等學校來說，存在重分配、輕監督的問題，當前的財政資金績效審計也主要監督各預算單位編制和執行預算的規范性，對資金使用的效益性和社會效果的關注不夠。各高校部門預算編制方法仍是投入預算，重心放在爭取預算撥款，而對預算執行中資金的產出和效果并不關心，資金分配后，缺少跟蹤問效，預算多少和績效之間沒有聯系，加之現行的《高等學校會計制度》沒有成本核算的概念，不能適應部門預算進一步深化改革建立預算績效考評的需要。
二、解決上述問題的對策和思路
（一）加強領導，統一思想，提高認識，轉變觀念，高度重視部門預算編制工作
部門預算編制的好壞，直接關系到一個部門下一年度經費需求的保障程度、各項工作的正常開展和各項任務的順利完成。因此，高校一定要認真把部門預算編制工作當作一件大事來抓，加強對部門預算編制工作的領導。單位領導應親自主持預算的制定，并監督執行。同時，在組織機構上要給予充分保障，加大編制預算的組織管理力度。要抽調一批政治素質好、業務能力強的同志，集中匯審編制預算，保證預算編制和報送時間。要明確各單位的責任，做到分工合理，責任明確，相互配合，環環相扣，保證預算編制工作的順利進行。要適應國家預算管理制度改革的要求，加快職能轉變的步伐，強化預算管理力量，將工作重點轉變到加強預算管理和監督預算執行上來。（二）完善制度，提高部門預算綜合性 現行的《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》是1997，1998年頒布實施的，這兩項制度頒布實施時正值我國市場經濟體制改革的初期，與市場經濟體制相適應的公共財政體系建設問題尚處于理論探討階段，相應的財政預算管理體制改革是2000年前后的事。所以，相對于部門預算、政府采購、國庫單一賬戶等公共財政制度來說，現行的高等學校財務制度和會計制度已不能適應公共財政建設及相應制度改革的需要，必須及時地加以研究并作出修訂。但另一方面高校應當重視和加強預算管理，根據各項事業活動需要和財力可能，按照《預算法》和《高等學校財務制度》的規定編制預算，把高校的所有財務收支都納入預算管理。同時，也應當按照公共財政建設和部門預算制度改革的規定，編制高校的財務預算。也就是說，高等學校應當把學校的財務預算與部門預算有機地統一起來，嚴禁把高校校內預算與部門預算割裂開來，或把部門預算當作應付財政部門和主管部門的需要。只有把部門預算作為學校預算年度執行的校內預算來認真對待、認真編制，才能保證部門預算制度得到貫徹實施，也才能真正樹立起預算的權威性和嚴肅性。
（三）健全預算信息管理系統
為提高部門預算編制的準確性和工作效率，加強部門預算編制基礎數據的搜集、整理工作，應采用先進的網絡技術和數據庫管理模式，使部門預算的編制能建立在一個扎實的基礎之上，加強財務管理的信息系統建設，為部門預算改革提供必要的技術信息保證，提高預算管理信息化水平。各高校應將現有的各個應用系統整合，建立綜合信息平臺，將單機版部門預算系統改進，變成網絡版，統籌管理預算基礎信息、專項支出項目庫、預算編制審查、預算指標管理、預算執行監測分析等工作，并將各項預算數據及預算執行情況都集中體現在網絡上，財務部門預算控制人員可隨時調用，查詢預算執行情況及單位財務狀況，以便全面控制各責任單位的業務活動情況，及時發現問題所在，糾正預算執行偏差。同時，在執行數據的匯總與分析的基礎上為滾動預算做數據準備。
（四）健全績效機制
績效管理作為一種有效的管理手段，它提供的絕對不僅僅是一個獎罰措施，更重要的意義在于它能為高校提供一個促進財務預算工作改進和業績提高的信號。這里，實現績效目標耗費的資源是成本費用的概念，而不是傳統預算管理中的支出概念。預算績效考核是對經費支出與產生的效果和影響進行評價的行為，是以支出“結果”和“追蹤問效”為導向，是以定性分析和定量評判為手段的預算支出管理模式，這對強化支出管理意識，優化預算支出結構，提高預算支出的社會效益和經濟效益具有重要作用?？冃е笜俗?0世紀80年代開始就在國外高校中得到了比較普遍的應用。績效指標的測量能夠提供關于高校運行狀況的準確信息，同時也衡量高校完成戰略目標的情況，使高校在進行預算編制時有據可依，確定了十分詳細和縝密的關鍵績效指標。我國高?？冃е笜梭w系可以使用平衡計分卡評價體系和關鍵績效指標體系相結合的方法，并借鑒《英國高校管理統計和績效指標體系》的做法，將我國高校的戰略目標劃分為教學績效、科研績效、自籌能力、資產績效、校產績效、聲譽績效等六大層次，然后在這六大層次中選取更詳盡的關鍵績效指標，對預算執行結果加以衡量，從一些看似細微的關鍵點衡量預算執行效果以及資金使用效率。
（五）完善監督體系
監督部門預算是一項復雜的行為，需要若干部門或組織分別從不同的角度進行，并形成一個有機體系。首先要落實人大的監督權，每年預算在上一年12月底前完成，人大代表要在次年3月人大會議期間審議，這說明每年在人大審議通過前其實已經在執行，而且審議時間只有短短幾天，并且多數代表并非這方面相關專家，所以每年都會提出報表看不懂的意見。為此，我們應通過一系列制度建設改進審批的效果，具體包括：人大代表可通過培訓或聘請專家或中介機構提高預算監督力量及專業水平，同時提前和延長預算審查時間，保證人大代表有足夠的時間進行審議，以提高預算監督的效率和效果。其次提高審計機構監督地位，每年高校內部審計部門會對部門預算進行例行審計，但審計的意見和建議得不到全面的落實和執行，所以很難發揮審計監督預算的作用，建議提高審計機構的監督地位，拓寬審計監督的范圍、推進預算審計的深度、增加預算審計的頻率等。再次是擴大及提升財政部門監督視角。目前高校已全面實現了國庫集中支付、收支兩條線及政府采購等各項改革，其中國庫集中支付和政府采購都是采用與財政聯網的系統實現，財政部門可以實時對部門預算的執行進行監管，財政部門應該充分利用這一優勢，不但對具體支付細節進行審核監控，更重要的是加強對財政部門預算的宏觀調控和對資源配置管理的優化。最后，加強群眾監督。對于高校來說就是要將部門預算通過教代會、互聯網等多渠道以易理解的方式向廣大教職工和學生公開，內容包括預算的編制和執行。這樣不僅有利于部門預算編制質量的提高，也有利于部門預算的執行。
總之，部門預算編制是一項涉及面廣、技術性強的工作，不僅需要各級領導的重視與支持，還需要不斷總結部門預算編制與執行中的經驗教訓，完善預算編制方法，提高預算資金管理水平，保證高等學校持續平穩發展。
