開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇集體土地流轉(zhuǎn)問題思考，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。

集體土地流轉(zhuǎn)問題思考:對我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題與思考

我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的各個時期，都有著各自不同的客觀形勢和狀況。現(xiàn)階段我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形成了新的形勢，出現(xiàn)了一些新的狀況，結(jié)合當(dāng)前我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)，這些形勢和狀況可以歸納為幾個方面。

一、在土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

1.財務(wù)管理人員素質(zhì)偏低

隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷變化與發(fā)展，財務(wù)管理人員的素質(zhì)無疑對企業(yè)的財務(wù)管理工作起著舉足輕重的作用。財務(wù)人員的素質(zhì)直接影響著企業(yè)財務(wù)管理工作的質(zhì)量。同時，財務(wù)管理工作對于管理人員素質(zhì)的要求也越來越高。現(xiàn)有的財務(wù)管理人員大多是會計人員，掌握基本的財會知識，在實(shí)際工作中缺乏財務(wù)管理方面的知識，不能同時應(yīng)付會計核算和財務(wù)管理的關(guān)系。甚至有些財會人員憑關(guān)系上崗，沒有經(jīng)過專門的知識培訓(xùn)，也沒有取得相應(yīng)的資格證書，在工作中，連最起碼的賬務(wù)都不懂，更別說財務(wù)管理方面的工作，給企業(yè)造成了巨大的損失。

流轉(zhuǎn)程序、手續(xù)不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：一是雙方未按法律規(guī)定的程度簽訂合同，雙方的意愿、合理要求未能及時協(xié)調(diào)解決，引起糾紛不能得到有效的方式解決。二是部分流轉(zhuǎn)協(xié)議條款不齊全，雙方權(quán)利義務(wù)不夠明確，合同未能鑒證和公證，一旦遇上天災(zāi)或承租人故意賴賬，民事糾紛便由此引發(fā)。

2.村組(自然村)財務(wù)管理混亂。

表現(xiàn)在簽字手續(xù)不到位，報銷手續(xù)不嚴(yán)格。有的村由村主任一人簽字，就可報賬；有的村打張白條都可以從保管手里領(lǐng)錢；有的村小組的資金存款由一個人掌管，經(jīng)常出現(xiàn)私自挪用情況發(fā)生，甚至出現(xiàn)因保管人員突然死亡，其家屬不認(rèn)賬的現(xiàn)象發(fā)生。另外，部分村報賬員財務(wù)管理知識欠缺，對一些財務(wù)術(shù)語、賬面項目都不能理解，更容易產(chǎn)生財務(wù)管理上的漏洞。

3.對土地分配政策理解有偏差。政策規(guī)定土地承包期30年不變，“增人不增地，減人不減地”，在一些村社集體沒有機(jī)動地或所留機(jī)動地較少，而人員發(fā)生變化又較大的情況下，由于不能及時調(diào)整承包地，個別地方人地矛盾十分突出。許多人思想上還有土地分配平均化的思維定勢，即人口增加就要求分配給承包地，人口減少承包地就要退包，對土地分配政策的理解存在偏差。因而有的在獲得轉(zhuǎn)包、租賃和代耕的土地后就視為己有，不履行事前的約定，從而使有的人寧愿讓土地閑置也不讓其流轉(zhuǎn)，他們怕流出后不能再取得土地收益。

4.缺乏流轉(zhuǎn)的服務(wù)組織。目前是事前信息無人收集，事中無人提供服務(wù)，事后無機(jī)構(gòu)監(jiān)管，有的檔案資料都沒人管理。要真正準(zhǔn)確說出一個市、一個區(qū)、一個鎮(zhèn)、甚至一個村社的土地流轉(zhuǎn)情況還不是沒有困難，還存在統(tǒng)計+估計的情況，實(shí)際是土地流轉(zhuǎn)還沒真正“走”起來。

二、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的思考

1.加強(qiáng)培訓(xùn)，提高基層干部和村會計及合同管理人員、鎮(zhèn)鄉(xiāng)合同管理人員的政策水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。要通過各種形式，加強(qiáng)對鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村干部及合同管理人員的培訓(xùn)工作，不斷提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策水平。特別是在組織、發(fā)包、指導(dǎo)合同簽訂、解決合同糾紛等問題中做到依法辦事，按政策規(guī)章辦事，促使土地流轉(zhuǎn)工作規(guī)范有序地進(jìn)行。

2.把握原則，指導(dǎo)土地合法流轉(zhuǎn)。一是堅持依法流轉(zhuǎn)的原則，土地流轉(zhuǎn)必須按照有關(guān)法律法規(guī)和中央的政策進(jìn)行，不得違背“土地管理法”和“農(nóng)村土地承包法”的有關(guān)規(guī)定。二是堅持平等協(xié)商、自愿有償?shù)脑瓌t。農(nóng)戶是土地承包和流轉(zhuǎn)的主體，任何單位和個人不得強(qiáng)迫或阻止承包方進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，同時要注意兼顧轉(zhuǎn)入方與轉(zhuǎn)出方兩者的利益。三是堅持不改變土地所有權(quán)和土地用途的原則。流轉(zhuǎn)后的土地仍歸農(nóng)村集體所有，承包經(jīng)營者不得擅自改變土地用途。四是堅持承包期限內(nèi)流轉(zhuǎn)的原則。不論采取何種方式流轉(zhuǎn)，其流轉(zhuǎn)的期限都不得超過原承包合同規(guī)定的承包期限。

3.加強(qiáng)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)。各級政府應(yīng)當(dāng)在開展土地流轉(zhuǎn)工作的過程中，積極推進(jìn)失地農(nóng)民的社會保障體系建設(shè)，采取“三個一點(diǎn)”，既政府、失地農(nóng)民、土地受讓方各拿一點(diǎn)的方式，為失地農(nóng)民建立最基本的社會保障。同時要盡快建立適合于我縣的農(nóng)村就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障，逐步改變農(nóng)民靠田吃飯，對土地依賴程度很高的狀況。

4.健全制度，促進(jìn)土地規(guī)范流轉(zhuǎn)。建立健全農(nóng)村土地承包合同管理制度、土地管理制度、土地流轉(zhuǎn)管理制度等。一要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。堅持農(nóng)戶申請，選擇對象，雙方協(xié)商，集體協(xié)調(diào)，簽訂合同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)和村社集體經(jīng)濟(jì)組織備案。二是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同。土地流轉(zhuǎn)合同要明確流轉(zhuǎn)的形式、流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、質(zhì)量、年限、用途、流轉(zhuǎn)費(fèi)與復(fù)耕費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)及支付方式、當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)、期滿后地上附著物的歸屬、違約責(zé)任等。三是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。要按照有關(guān)政策，積極做好土地流轉(zhuǎn)的管理與服務(wù)，對土地流轉(zhuǎn)的具體內(nèi)容要進(jìn)行審查、監(jiān)督，任何單位和個人不得以任何名義強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地。

5.加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是小型農(nóng)田水利建設(shè)，是基層干部和老百姓反映最強(qiáng)烈最突出的問題，同樣是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最基礎(chǔ)的問題。這個問題不能很好地解決，直接制約土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)。同時要把推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)合起來，用農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)劃去引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，打破村與村、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)的界限，跨地域發(fā)展大規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)土地規(guī)模經(jīng)營業(yè)主互相聯(lián)手，形成最大化的規(guī)模效應(yīng)，打造跨縣跨市的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢板塊，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。

(作者單位：152000黑龍江省綏化市北林區(qū)經(jīng)管站)

集體土地流轉(zhuǎn)問題思考:農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題及措施

摘要：對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理是一項重要工作，是土地正常、有序、合理、合法流轉(zhuǎn)的保障。加大力度監(jiān)督管理，確保土地流轉(zhuǎn)市場的平穩(wěn)，給農(nóng)民創(chuàng)造一個和諧的土地流轉(zhuǎn)環(huán)境。

關(guān)鍵詞：土地；流轉(zhuǎn)；規(guī)范；規(guī)模

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，惠農(nóng)政策的實(shí)施，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的興起，勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)就更顯重要了。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)推動土地適度規(guī)模經(jīng)營，可有效增加農(nóng)業(yè)規(guī)模型投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高人們的收入，改善農(nóng)村生活質(zhì)量。

當(dāng)前國家《憲法》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)村土地承包法》中都有明確規(guī)定，土地使用權(quán)可依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓，所謂的轉(zhuǎn)讓實(shí)質(zhì)就是流轉(zhuǎn)。

1 農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的類型

農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，由于兩種用地類別不同，它的流轉(zhuǎn)類型也就存在差異。

1.1 農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)類型

（1）直接轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，主要是雙方通過協(xié)議方式將該宗集體土地使用權(quán)連同該宗地上的建筑附著物一同轉(zhuǎn)讓，也可以由集體經(jīng)濟(jì)組織直接進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，不限制轉(zhuǎn)讓時間、次數(shù)，這種類型簡單、快捷。

（2）土地使用權(quán)的出租，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個人把土地和地上附著物出租給其他單位或個人的行為，由受租人向原土地使用者支付租金的行為并履行義務(wù)。

（3）入股合作經(jīng)營，指集體土地所有者以土地作為資本投入與其他單位或個人入股合作經(jīng)營，建立股份制企業(yè)。農(nóng)民可憑借土地使用權(quán)擁有企業(yè)股份并按股分紅。

（4）其他類型。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，村辦企業(yè)破產(chǎn)并出售或重組等形式導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。這種類型常見于農(nóng)村村辦企業(yè)或出售或重新組合，形式新的企業(yè)使土地使用權(quán)發(fā)生變化。

1.2 農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的類型

（1）轉(zhuǎn)包，指土地使用者將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)包給新的承包人，雙方簽訂協(xié)議，由新承包人對原土地使用者履行承包協(xié)議的義務(wù)，這是土地使用者與新承包人直接發(fā)生的協(xié)議關(guān)系，對其該農(nóng)用地的一些主觀條件和客觀條件自行商定，各自行使其權(quán)利和履行義務(wù)。

（2）互換，指兩個分別擁有土地使用權(quán)的土地使用者為了方便生產(chǎn)經(jīng)營需要，雙方自行協(xié)商將其土地使用權(quán)進(jìn)行互換，各自履行義務(wù)。這樣有利于方便經(jīng)營和開展規(guī)模性經(jīng)營，減少一些生產(chǎn)經(jīng)營上的不便因素，達(dá)到利大于弊。

（3）轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，指現(xiàn)土地使用者將承包未到期的土地在一定年限內(nèi)一次性轉(zhuǎn)讓給另一方使用者經(jīng)營使用，該地新的土地使用者對其土地?fù)碛幸欢ǖ氖找鏅?quán)和處置權(quán)，其使用權(quán)不受原土地使用者限制，具有自主權(quán)，但要得到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)同，并接受集體經(jīng)濟(jì)組織對其的監(jiān)督。

（4）作價入股，指土地使用者在承包年限內(nèi)，以土地使用權(quán)為資本作價入股，成立股份制企業(yè)，自己享有股份，年終享受分紅，它有利于土地的規(guī)模經(jīng)營，有利于土地資源的合理配置，提高土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效益，增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。

2 當(dāng)前農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的一些問題。

由于受老思想舊觀念的影響，有些農(nóng)民還在傳統(tǒng)觀念中生活，所以土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還很零散，沒能形成規(guī)模性，所以存在許多急需解決的問題。

2.1 農(nóng)村土地制度不夠完善，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不夠健全

制度不完善，機(jī)制不健全就存在許多制約因素，不能有效促進(jìn)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的良性發(fā)展，大多數(shù)還處在沒有秩序和不受 保護(hù)狀態(tài)。大多數(shù)轉(zhuǎn)包、互換、租賃土地等都是雙方口頭協(xié)議，沒能落實(shí)到書面上，沒能在法律部門公證，不受法律保護(hù)，缺乏穩(wěn)定性，有隨時反悔和更改的隱患，給自己和他人的生產(chǎn)經(jīng)營帶來不便，同時影響了農(nóng)民長期投入經(jīng)營的打算，造成積極性低下。

2.2 缺乏社會保障，制約著土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村的土地是農(nóng)民生活的命脈，相當(dāng)一部分農(nóng)民把土地看得很重要，特別是近幾年又取消農(nóng)業(yè)稅，國家又給予糧種補(bǔ)貼，農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等各種惠民政策，所以農(nóng)民把土地看成是生活的命根子。即使自己不種從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也不愿將土地轉(zhuǎn)讓出去。另外就是土地是農(nóng)民就業(yè)和生活的載體，在土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全的情況下，缺乏法律和社會保障，從而使農(nóng)民存在許多疑慮和后顧之憂，造成土地流轉(zhuǎn)的制約因素。

2.3 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小，零散

現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)都是以單戶土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，而單戶擁有的農(nóng)用地使用權(quán)面積又少，而且大部分單戶擁有的農(nóng)用地不在同一地塊，又很少有多戶同時流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，從而造成流轉(zhuǎn)的地塊規(guī)模小，并且零散，不能形成規(guī)模。從而制約土地規(guī)模性經(jīng)營，降低了對地塊的基礎(chǔ)設(shè)施和土地經(jīng)營的投入。

3 完善和規(guī)范農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的措施

3.1 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制

國家依照相關(guān)法律制定相關(guān)政策，讓農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時有法可依，排除后顧之憂，保障和保護(hù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的合法性，加大土地流轉(zhuǎn)的惠民政策，加大對土地的投入，增加農(nóng)民的積極性，給農(nóng)民規(guī)模性經(jīng)營創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

3.2 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場，使土地流轉(zhuǎn)合法化

相關(guān)政府應(yīng)健全規(guī)范化土地流轉(zhuǎn)制度和規(guī)章，在土地流轉(zhuǎn)時完善土地流轉(zhuǎn)合同，明確合同條款，健全交易合同手續(xù)，使流轉(zhuǎn)得以合法化。

合理界定集體土地流轉(zhuǎn)的條件，使土地交易公開、公正、公平，確保土地交易合理、合法，保證土地市場規(guī)范有序。

3.3 成立農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)合作社

為了保證土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化，集體經(jīng)濟(jì)組織可成立土地流轉(zhuǎn)合作社，在合作社中對土地質(zhì)量、地塊面積、規(guī)模等土地資源信息進(jìn)行分析研究，簽訂合法流轉(zhuǎn)合同。這樣不但提高了土地流轉(zhuǎn)的可靠性，而且提高了土地流轉(zhuǎn)的成功效率，增強(qiáng)了農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的信心，加大了土地流轉(zhuǎn)的范圍，加快土地流轉(zhuǎn)速度。從而促進(jìn)土地集約規(guī)模經(jīng)營。

3.4 加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理

對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理是一項重要工作，是土地正常、有序、合理、合法流轉(zhuǎn)的保障。加大力度監(jiān)督管理，確保土地流轉(zhuǎn)市場的平穩(wěn)，給農(nóng)民創(chuàng)造一個和諧的土地流轉(zhuǎn)環(huán)境。

集體土地流轉(zhuǎn)問題思考:農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題探討

農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,加快了開發(fā)的步伐,但在流轉(zhuǎn)過程中也存在著一些隱患,引發(fā)出一些問題,如何引導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),是當(dāng)前值得我們探討的重要課題。

一、農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題及原因

1.管理部門職責(zé)不清,落實(shí)不到位。

按照有關(guān)規(guī)定,縣級以上行政主管部門分別依照各自職責(zé),負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地管理。土地部門主要管理集體土地建設(shè)用地,改變土地性質(zhì)這一塊。但在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中,相關(guān)管理部門之間職責(zé)并不十分明確,管理上存在多頭管理,各部門的職權(quán)不清。

2.農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范。

3.有關(guān)的法律法規(guī)、政策宣傳不到位。

4.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理機(jī)制不健全。

5.土地流轉(zhuǎn)市場化程度低,缺少中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。

土地流轉(zhuǎn)沒有形成完善的市場體系,缺乏一個由上到下網(wǎng)狀的中介服務(wù)機(jī)構(gòu),不能為農(nóng)戶提供農(nóng)地評估、土地法律咨詢等方面的服務(wù),致使土地供求雙方的信息受阻,信息輻射面狹小。

6.土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的糾紛開始顯現(xiàn)。

由于對土地流轉(zhuǎn)前期管理不規(guī)范,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已開始出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)糾紛。許多糾紛是由于土地承包和延包時,農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)證標(biāo)明的面積大小、四至界限、圖文與其實(shí)際占有不一致。現(xiàn)在取消農(nóng)業(yè)稅,經(jīng)營土地效益提高,土地流轉(zhuǎn)獲利,受利益驅(qū)動,原來埋下的隱患,現(xiàn)在顯現(xiàn)出來了。

7.極少數(shù)農(nóng)戶把承包地多數(shù)流轉(zhuǎn),變相成為失地農(nóng)民,其生存與發(fā)展令人擔(dān)憂;極個別村組集體只顧眼前利益,將集體擁有的土地一次性轉(zhuǎn)讓,一次性收取租金,成為集體經(jīng)濟(jì)空殼村。

8.改變耕地使用性質(zhì)的現(xiàn)象仍存在。

在農(nóng)田流轉(zhuǎn)或重組過程中仍有一部分無視《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定,擅自改變其土地使用性質(zhì)或改魚塘或種植長期作物,甚至占用建房,特別是公路沿線,農(nóng)戶將承包地自建房屋、或轉(zhuǎn)讓出去后被承租人建房、建廠房等,改變了土地使用性質(zhì),未辦理合法手續(xù)。

二、規(guī)范農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的建議

1.進(jìn)一步加強(qiáng)對涉及農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)、宣傳和教育。一是加強(qiáng)對業(yè)務(wù)部門人員技術(shù)技能培訓(xùn),充分掌握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)和政策以及操作規(guī)程。二是采取多種形式廣泛開展《農(nóng)村土地承包法》、《合同法》、《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的宣傳教育活動,廣泛組織村民學(xué)習(xí),做到進(jìn)村入戶,家喻戶曉,提高廣大農(nóng)民的法制意識和誠信意識,讓老百姓懂法守法。

2.進(jìn)一步明確相關(guān)部門的管理職責(zé),形成齊抓共管的局面。雖然現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)還不是十分完善,但只要解決好它們之間的銜接問題,使各部門和各級組織的工作相互銜接起來,明確各自的職權(quán)、責(zé)任和相應(yīng)的利益,形成合力,土地流轉(zhuǎn)就能走向規(guī)范化。

3.清理整頓和規(guī)范歷年土地流轉(zhuǎn)的積留問題。鑒于大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范,必須用一定的時間對歷年土地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范合同、沒有簽辦合同的進(jìn)行清理整頓或補(bǔ)辦手續(xù),印制規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同文本,在全市統(tǒng)一使用,以使其規(guī)范化,也為第三輪土地承包打下好的基礎(chǔ)。

4.建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機(jī)制。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的要求,在市、縣要建立健全農(nóng)村土地承包與流轉(zhuǎn)合同糾紛仲裁機(jī)構(gòu),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、司法、國土等部門組成土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機(jī)構(gòu),及時依法調(diào)處土地承包與流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的爭議與糾紛,要謹(jǐn)防因土地流轉(zhuǎn)糾紛引起農(nóng)民群體事件,保持農(nóng)村社會穩(wěn)定。

5.發(fā)揮好政府服務(wù)功能,積極培育土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)。積極培育縣鄉(xiāng)兩級土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu),為流轉(zhuǎn)雙方提供法律、政策幫助,收集土地流轉(zhuǎn)信息,為土地流轉(zhuǎn)搭建平臺,這樣,即可以通過透明的市場化運(yùn)作為土地流轉(zhuǎn)提供各種信息服務(wù),又可以將農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)推向市場。

集體土地流轉(zhuǎn)問題思考:農(nóng)村集體土地用益及使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題初探

我國農(nóng)村集體土地用益及使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定現(xiàn)狀

土地是人類生活之本，是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”［1］它的稀缺性和重要性要求我們必須有一整套有效的制度來保證土地的充分、合理利用，使之為人類的發(fā)展謀福利、創(chuàng)成果。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國農(nóng)村集體土地用益制度越來越不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要，越來越不能反映農(nóng)民大眾的經(jīng)濟(jì)愿望，已經(jīng)影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。世界上大多數(shù)國家土地使用權(quán)甚至所有權(quán)流轉(zhuǎn)都是有充分法律保障的，然而，長期以來，我國集體所有的土地使用權(quán)是不能有償讓渡于他人使用的，農(nóng)村集體土地使用權(quán)不能作為一種商品流通。

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，我國農(nóng)村集體土地的用益分三個部分：一部分是農(nóng)用地，主要通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包形式承包于農(nóng)戶耕種使用；一部分是宅基地，由集體組織無償劃撥于農(nóng)戶建房使用，一部分是集體企業(yè)建設(shè)用地以及農(nóng)村集體公益事業(yè)用地。雖然無論是我國于1988年修訂的以及1998年修訂的《土地管理法》都有關(guān)于“土地使用權(quán)可以依法有償轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，但對于農(nóng)村集體土地使用權(quán)來說，其效力卻不甚明朗，如1988年《土地管理法》第2條規(guī)定：“國有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法由國務(wù)院另行規(guī)定。”可是，國務(wù)院只規(guī)定了國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的辦法（1990年5月19日國務(wù)院令［55］號《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》），卻一直也沒有對于農(nóng)村集體土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓做出具體規(guī)制，使農(nóng)村集體土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓一度處在政策的空隙中成長。2002年8月29日，全國人民代表大會常務(wù)委員會第29次會議通過了《農(nóng)村土地承包法》，具體規(guī)定了農(nóng)民長期而有穩(wěn)定保障的農(nóng)用土地使用權(quán)，并規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或其它方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)（第32－50條），但流轉(zhuǎn)的原則限制有：平等協(xié)商、自愿有償，不受干涉原則；不改變土地所有權(quán)性質(zhì)及土地用途原則；期限不超過承包期剩余期限原則；受讓方須具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力原則；同等條件下，本集體組織成員享有優(yōu)先權(quán)原則。該法確定于2003年3月1日起正式實(shí)施。它的通過和實(shí)施，使我國農(nóng)民終于可以從多變的政策中解脫出來，擁有了穩(wěn)定的、可以自由流轉(zhuǎn)的土地承包權(quán)，對于繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有著極其重要的意義。

可是到現(xiàn)今，我國法律仍對農(nóng)村建設(shè)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格的限制。依據(jù)1998年《土地管理法》第63條的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，唯一例外的是符合土地規(guī)劃的企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形而導(dǎo)致土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的可以不以這一限制，其第62條也規(guī)定了一個農(nóng)戶只能擁有一處宅基地，若出賣、出租房屋后再申請宅基地的則不予批準(zhǔn)。以上述這些規(guī)定與我國國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定比較，對農(nóng)村集體土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等規(guī)定的限制要比國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要多的多，當(dāng)然，其中有些限制是必要的，更有些限制是不必要的甚至是有害的。

二、現(xiàn)實(shí)的矛盾與思考

（一）近年來，農(nóng)村房地產(chǎn)市場逐漸活躍，農(nóng)民往往將其在宅基地上所建的房屋轉(zhuǎn)讓與他人或出租于他人，購買者或承租者有農(nóng)民本集體組織成員，但也隨著人口流動的擴(kuò)大趨勢而有許多非本集體組織人員，如外來打工者、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民等。類似的房屋買賣或出租若發(fā)生糾紛，則涉及的首要問題是：合同有沒有效，如果合同有效，根據(jù)“地隨房走房隨地走”的原則，則可能使購房者通過房屋的受讓而使自己擁有宅基地的面積超過國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，這又與農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地相矛盾。如果合同無效，顯然不符合法律的精神，因為現(xiàn)行法律僅確定農(nóng)村村民在出賣出租房屋之后不能再申請宅基地，也即僅規(guī)定了宅基地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，卻沒有限制建筑于宅基地之上房屋的轉(zhuǎn)讓。

（二）隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及土地使用制度的改革，農(nóng)村集體土地的非法交易現(xiàn)象日益嚴(yán)重。［2］農(nóng)村集體土地被非法出賣、轉(zhuǎn)讓或低價出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，破壞了城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃，侵蝕著農(nóng)業(yè)的土地基礎(chǔ)，并最終給人民的最基本生活保障造成威脅。這里固然有政府有關(guān)部門監(jiān)管不力以及農(nóng)村干部或村民法律意識淡薄的原因，但最根本卻是源于改革開放以來我國滯后發(fā)展的農(nóng)村土地用益制度。比如一些需要用地的單位無法在城市中取得國有土地使用權(quán)（地價過高是原因之一），于是將目光投向農(nóng)村集體土地，而依我國現(xiàn)今的農(nóng)村集體土地用益規(guī)定，通過正常的途徑取得其使用權(quán)亦是相當(dāng)困難的，所以就勢必產(chǎn)生了大量的非法交易。

（三）我國1998年《土地管理法》第2條第4款確定，國家為公共利益的需要，可以依法對農(nóng)村集體所有的土地實(shí)行征用。同時我國《城市房地產(chǎn)管理法》第8條所規(guī)定：城市規(guī)劃區(qū)的集體所有土地，經(jīng)征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能依國有土地使用權(quán)有償出讓允許從事房地產(chǎn)開發(fā)。我國有許多法律曾提到“公共利益”，但卻沒有一部對“公共利益”作出明確解釋。然而這一從事房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)的集體土地征用是否是為了“公共利益”？而且，在這種情況下，國家以既不能體現(xiàn)地租又不能體現(xiàn)土地價格的微薄的征地補(bǔ)償費(fèi)的形式取得土地，再以能充分體現(xiàn)地租又能體現(xiàn)土地價格的土地出讓金出讓土地使用權(quán)，這對農(nóng)村集體來說，對本來就不富裕的農(nóng)民來說，是否公平？

或許實(shí)質(zhì)上，問題的關(guān)鍵在于，為什么農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)在不違背國家規(guī)劃，在不違反國家土地用途管制的基礎(chǔ)上就不能像國有土地使用權(quán)那樣通過出讓、轉(zhuǎn)讓或其它流轉(zhuǎn)方式體現(xiàn)土地的利用價值，國有土地和集體土地皆為土地，為什么要把集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)排除在土地交易市場之外？農(nóng)村靠地為業(yè)，農(nóng)民靠地為生，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的市場活不起來，那些被“綁”在土地上的農(nóng)民也只能繼續(xù)窮下去。

三、完善我國農(nóng)村集體土地用益及使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

有學(xué)者針對農(nóng)村集體土地所有權(quán)及使用權(quán)的弊端（諸如權(quán)屬不明、主體地位虛置等），提出構(gòu)建農(nóng)村集體土地國家所有權(quán)的設(shè)想。［3］可是卻沒有就如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地國有化提出具體意見。實(shí)際上這是否可行？如果國家以征用的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地國有化，那勢必就是對農(nóng)民的無情掠奪，如果以補(bǔ)償農(nóng)民地租的形式去實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地國有化的話，那又怎么能籌措到相應(yīng)的如此多的資金？還有第三條道路可走嗎？

筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體土地國有化或不國有化并不重要，關(guān)鍵在于，要通過一系列的物權(quán)制度的安排體現(xiàn)土地的利用價值。世界物權(quán)制度發(fā)展到今天，對不動產(chǎn)特別是土地的關(guān)注已經(jīng)從所有權(quán)的歸屬問題轉(zhuǎn)移到土地的用益上來。我們完全可以利用土地物權(quán)用益制度來解決上述種種矛盾和困惑。而在我國，對農(nóng)村集體土地用益創(chuàng)新當(dāng)然也有現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗可以借鑒，那就是國有土地使用權(quán)制度的先驗。

（一）我國農(nóng)村集體土地用益及使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度架構(gòu)

依完善我國現(xiàn)行土地法律的考慮，我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)紛雜而繁多，卻又可成體系；

1.農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)以及基于承包權(quán)的其它流轉(zhuǎn)權(quán)

這在我國《土地承包法》有明確的規(guī)定，農(nóng)村集體組織成員取得農(nóng)用地承包權(quán)要采取“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部家庭承包方式”，不宜采用家庭承包的荒地、荒溝、荒丘、荒灘等，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包（第3條）。通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其它方式流轉(zhuǎn)，并須簽訂書面合同，其中“轉(zhuǎn)讓”須經(jīng)發(fā)包方同意，其它應(yīng)報發(fā)包方備案，農(nóng)用地承包及承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)未經(jīng)登記不得對抗善意第三人。

2. 宅基地使用權(quán)的取得及其流轉(zhuǎn)

符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶的宅基地，都以劃撥的方式取得。如果該農(nóng)戶欲轉(zhuǎn)讓其房屋，可以將宅基地由劃撥轉(zhuǎn)為出讓而連同土地上之建筑物一并轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓人若再申請宅基地的，允不允許應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)本集體宅基地使用的情況確定；出租的，出租人不再申請宅基地者，可以不轉(zhuǎn)出讓，再申請宅基者，須轉(zhuǎn)為出讓并由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織視情況而定。一個變通的做法是，一個新的農(nóng)戶欲購買他人房屋而他是本集體成員又沒有宅基地的，可以互換的名義分給轉(zhuǎn)讓方新的宅基地并不把其轉(zhuǎn)為出讓。在此有一點(diǎn)須注意，劃撥者，土地使用期限非固定，以農(nóng)戶本身的存續(xù)為期，而出讓則有固定期限。

3.企業(yè)建設(shè)用地及其它建設(shè)用地使用權(quán)的取得及其流轉(zhuǎn)

除公益（用）事業(yè)集體用地采劃撥方式之外，企業(yè)及其它建設(shè)占用農(nóng)村集體土地，應(yīng)當(dāng)以有償方式繳納土地出讓金而取得使用權(quán)，這樣的情況所取得的土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)一樣可以進(jìn)入二級市場流轉(zhuǎn)，只是集體土地使用權(quán)出讓的唯一限制就是杜絕將農(nóng)用地改變用途用于出讓。

（二）我國農(nóng)村集體土地用益及使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律特征

1.我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)的出讓法律關(guān)系的主體一般包括兩方當(dāng)事人。一方為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，代表農(nóng)民集體行使對土地的所有權(quán)，也作為農(nóng)村集體土地使用權(quán)的出讓方（農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)包方），另一方為農(nóng)村集體內(nèi)的農(nóng)戶或村民以及該集體之外的人，他們可以作為農(nóng)村集體土地使用權(quán)的受讓方（承包方）而取得農(nóng)村集體土地使用權(quán)。該農(nóng)村集體土地使用權(quán)可以再以合法的方式移轉(zhuǎn)于第三人。客體是農(nóng)村集體土地使用權(quán)，與國有土地使用權(quán)一樣，是土地的用益而非土地的所有，即是使用權(quán)而非所有權(quán)。但用益也好，所有也好，都屬于物權(quán)性質(zhì)，其權(quán)利的行使在法律規(guī)定的限度內(nèi)受到國家強(qiáng)制力的保護(hù)并不允許受非法干涉。內(nèi)容包括權(quán)利和義務(wù)，所有者代表有出讓權(quán)（發(fā)包權(quán)）并負(fù)不干涉土地用益的義務(wù)；而土地使用權(quán)人享有使用權(quán)（承包權(quán)），并負(fù)合法用益的義務(wù)。

2.農(nóng)村集體土地用益及使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到物權(quán)法定原則的約束

根據(jù)物權(quán)法定的原則，當(dāng)事人不能創(chuàng)設(shè)亦不能修改法律強(qiáng)制規(guī)定的物權(quán)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)卻是物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，他們當(dāng)然受到法律強(qiáng)制力的約束。因此，農(nóng)村集體土地使用權(quán)受到較強(qiáng)的的法律干預(yù)，權(quán)利僅得以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使，并且，國家的土地政策、土地利用開發(fā)的戰(zhàn)略與原則都會對土地的利用形成較大的影響，如農(nóng)村集體土地對農(nóng)用地和建設(shè)用地相區(qū)分的原則就是一個很好的證明。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，糧食生產(chǎn)關(guān)系到國家存亡，因此必須保護(hù)耕地及其它農(nóng)用地，未經(jīng)審批和許可，不得擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。但是，法律的干預(yù)以及國家的意向性并不代表可以對農(nóng)村集體所有的土地利用進(jìn)行肆意干涉，其必須有一定的限度。干涉過少會造成土地資源利用的不當(dāng)或浪費(fèi)，但干涉過多也會對農(nóng)村集體土地利用的效率造成負(fù)面影響，比如對其過多的流轉(zhuǎn)限制就會導(dǎo)致土地利用效率低下，不能實(shí)現(xiàn)土地本身的資源價值。

3.我國農(nóng)村集體土地使用采取有償與無償相結(jié)合的原則

有學(xué)者提出，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)要發(fā)展到有償使用，并且，在某些沿海地區(qū)也正在進(jìn)行這樣的試點(diǎn)，或許這是一個農(nóng)村集體宅基地使用的發(fā)展方向，但現(xiàn)實(shí)的看，依目前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的發(fā)展?fàn)顩r，要在全國推行宅基地使用的有償使用尚為時過早。因此，在今后的至少幾十年的時間里，農(nóng)村宅基地使用還是主要通過劃撥而取得的。但這也并不意味著限制了農(nóng)村集體土地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，如我國《土地承包法》就確定了農(nóng)村承包土地的有償流轉(zhuǎn)。前述的例子中農(nóng)民售房與宅基地使用權(quán)的矛盾就可以通過農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)來解決，法律規(guī)定一個農(nóng)民戶只能擁有一處宅基地，若他將房屋賣出，先須向集體繳納土地使用權(quán)費(fèi)用（也即由劃撥轉(zhuǎn)出讓）再將土地使用權(quán)與房屋一并賣出就可以了，或者，進(jìn)行宅基地的調(diào)換。并且，農(nóng)村集體土地使用權(quán)可以出讓后，符合國家開發(fā)建設(shè)的項目不必再通過征用手續(xù)，直接辦理出讓就可以了。

（三）我國農(nóng)村集體土地用益及使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則

我國《土地管理法中》所確定的基本原則當(dāng)然是我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則，如保護(hù)土地、合理開發(fā)利用原則，保護(hù)耕地原則，土地用途管制原則，土地使用統(tǒng)一規(guī)劃和管理原則以及公開、公平、公正原則等等，這些原則的確立，是根據(jù)我國土地資源的現(xiàn)狀確立的，是保證充分、合理開發(fā)利用土地，為全國人民可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的最基本的土地利用準(zhǔn)則。但是涉及到具體的農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，除要遵循以上基本原則之外，它還有自己的特殊原則：

1.土地權(quán)屬不變原則

無論是農(nóng)用地承包經(jīng)營，還是宅基地及其它建設(shè)用地，無論是有償使用，還是無償使用，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)都不改變其集體所有的權(quán)屬。許多學(xué)者研究表明，我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)權(quán)屬不明，所有者缺位造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使存在重大瑕疵，并且，對于“農(nóng)村集體土地所有權(quán)”本身也存在“集體組織享有”[4]和“總有”[5]的性質(zhì)爭議。筆者認(rèn)為，從深層次講，集體所有權(quán)與全民所有權(quán)一樣，都不能是一種直接所有權(quán)，而只能是一種“間接所有權(quán)”。我國《農(nóng)村土地承包法》確定的“村集體經(jīng)濟(jì)組織村民委員會”作為發(fā)包方，實(shí)際上是確認(rèn)為了其代表行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)的地位。

2.農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)自由原則

農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，在不違背法律的強(qiáng)制性規(guī)不定期，不違反國家的合理干預(yù)的前提下，應(yīng)當(dāng)堅持市場化運(yùn)作，防止不當(dāng)干預(yù)而侵害使用權(quán)人的合法權(quán)益，防止以“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的名義肆意干涉承包土地的經(jīng)營自由權(quán)（如強(qiáng)制收回或調(diào)換已被承包的土地以及干涉各類土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包等）。

實(shí)際上，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，也可以分為一級市場和二級市場。一級市場是集體經(jīng)濟(jì)組織將土地使用權(quán)讓渡給土地使用者，稱出讓；二級市場是土地使用者再將其使用權(quán)讓渡于他人，稱轉(zhuǎn)讓（出租等）。合理的出讓請求應(yīng)被準(zhǔn)許，合法的轉(zhuǎn)讓（出租）等流轉(zhuǎn)方式應(yīng)不受干預(yù)。當(dāng)然，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)自由原則僅在于其方式或過程不受干涉，但其自由的最顯著的限制是，土地利用符合規(guī)劃，并用途非經(jīng)許可不得改變，如農(nóng)用地承包僅能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

3.農(nóng)村集體土地使用權(quán)附期限原則

法律規(guī)定農(nóng)用地承包30-50年，雖然宅基地沒有確定的期限，但在農(nóng)戶不再存續(xù)時，土地要收回，這實(shí)際上也是有期限限制的。至于企業(yè)的建設(shè)用地，法律沒有規(guī)定期限，這是不正確的，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)，除公益事業(yè)建設(shè)用地之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及外資企業(yè)或其它企業(yè)進(jìn)行建設(shè)都應(yīng)支付土地使用權(quán)出讓金，并規(guī)定與國有土地使用權(quán)相一致的期限。

4.農(nóng)村集體組織內(nèi)部成員優(yōu)先原則

這可能是農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度最大的不同。只有具備農(nóng)村集體“社員權(quán)”的農(nóng)戶或農(nóng)民才能成為集體的一員，集體所有制度首先就要保證集體內(nèi)成員的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，具體而講可以體現(xiàn)在居住權(quán)、耕種權(quán)等。所以，無論是農(nóng)用地承包還是建設(shè)用地的準(zhǔn)許使用，最初的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓必須是本集體組織成員優(yōu)先。在農(nóng)用承包和建設(shè)用地使用權(quán)取得之后，依據(jù)集體內(nèi)部互助原則，承包轉(zhuǎn)讓、出租以及建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租等流轉(zhuǎn)仍然須確定在同等條件下本集體組織成員優(yōu)先受讓。

(作者單位：山東省青島市嶗山區(qū)委政法委人行深圳市分行)

集體土地流轉(zhuǎn)問題思考:集體土地流轉(zhuǎn)中的若干法律問題

摘要：集體土地流轉(zhuǎn)應(yīng)注意以下法律問題：一是解決政策與法律的基本矛盾。二是必須完善土地流轉(zhuǎn)的法律程序。三是必須提高土地流轉(zhuǎn)的法律意識。在土地流轉(zhuǎn)中，樹立風(fēng)險法律意識、合同法律意識、企業(yè)法律意識、債權(quán)法律意識等。四是必須建立失地農(nóng)民的社會保障。

關(guān)鍵詞：集體土地；流轉(zhuǎn)；法律程序

土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象在我國農(nóng)村非常多，而且流轉(zhuǎn)的速度規(guī)模有加快和擴(kuò)大之勢，這對提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的集約化，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展無疑是一種利好。但是，其中的一些法律問題亟待引起我們的重視。這些問題主要有：解決政策與法律的基本矛盾；完善土地流轉(zhuǎn)的法律程序；提高土地流轉(zhuǎn)的法律意識；建立失地農(nóng)民的社會保障。

一、解決政策與法律的基本矛盾

在政策層面上，土地流轉(zhuǎn)是得到支持的。《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》雖未提及“土地流轉(zhuǎn)”，但明確規(guī)定：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。”眾所周知，現(xiàn)行建設(shè)用地市場呈現(xiàn)二元狀態(tài)，國有建設(shè)用地市場和集體建設(shè)用地市場是相分離的，國有建設(shè)用地是允許自由流轉(zhuǎn)的，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)則受到限制。要建立一個統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，要么將國有建設(shè)用地市場改變?yōu)榧w建設(shè)用地市場而統(tǒng)一，要么將集體建設(shè)用地市場改變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地市場而統(tǒng)一。前者顯然不可行，后者便成為統(tǒng)一建設(shè)用地市場的唯一途徑。可見，建立一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場意味著集體建設(shè)用地需要像國有建設(shè)用地一樣自由流轉(zhuǎn)。

但在法律層面上，土地流轉(zhuǎn)受到限制。土地流轉(zhuǎn)的最大障礙來源于《土地管理法》，該法規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”(第43條)“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”(第63條)可見，在法律層面上，單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須申請使用國有土地，不得使用集體建設(shè)用地。單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用集體土地的，必須經(jīng)過國家征收這一程序。而土地流轉(zhuǎn)正是要破除這種限制，使得集體建設(shè)用地的使用權(quán)在農(nóng)民集體和建設(shè)單位等相關(guān)主體之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

政策與法律的上述矛盾導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)處于尷尬境地。實(shí)踐中，土地流轉(zhuǎn)或是暗中進(jìn)行，或是由政府制定規(guī)章或規(guī)范性文件(如《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《安徽省集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法》、《南京市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》、《無錫市集體建設(shè)用地使用權(quán)管理暫行辦法》、《海安縣集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》等來規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。但嚴(yán)格來說，這些規(guī)章和規(guī)范性文件的合法性是值得商榷的。

因此，土地流轉(zhuǎn)需要首先應(yīng)在國家層面處理好政策與法律的關(guān)系。當(dāng)法律與政策不一致時，“必須權(quán)衡政策與法律誰更能全面、準(zhǔn)確、及時地集中和體現(xiàn)人民意志。如果政策比現(xiàn)行法律更能全面、準(zhǔn)確、及時地集中和體現(xiàn)人民意志，政策就要突破現(xiàn)行法律的內(nèi)容和框架，并指導(dǎo)法律隨之應(yīng)進(jìn)行改變。”土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)階段人民意志的集中反映。一方面，土地流轉(zhuǎn)有利于中國的城市化進(jìn)程。中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，城市化步伐愈來愈快，大量農(nóng)村勞動力流向城市以另尋生路，農(nóng)村土地大量閑置，這就為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了機(jī)會。另一方面，土地流轉(zhuǎn)有利于提高農(nóng)民的收入。允許集體土地流轉(zhuǎn)，“農(nóng)民集體就能以土地所有者身份，以平等的市場主體與作為市場主體的土地使用者討價還價，在市場交易中獲得土地使用的市場價格，而不是補(bǔ)償價格，這樣農(nóng)民就能得到比征用補(bǔ)償更多的對價利益，用于保障其基本生活和解決再就業(yè)的困難”。可以說，土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)下農(nóng)民最迫切的需求。因此，建議及時修改《土地管理法》第43條和第63條等相關(guān)規(guī)定，破除現(xiàn)有的法律限制，吸收政策的相關(guān)規(guī)定，解決政策與法律的基本矛盾。

在此基礎(chǔ)上，各地應(yīng)在以下幾個方面做好土地流轉(zhuǎn)的法律保障工作：一是清理與土地流轉(zhuǎn)不一致的地方立法。例如，《江蘇省土地管理條例》第23條規(guī)定：“因建設(shè)需要征用農(nóng)民集體所有土地、使用國有土地的，實(shí)行統(tǒng)一征地、統(tǒng)一供地。”可見，土地流轉(zhuǎn)仍是被否定的，需要修改該條并作出授權(quán)性規(guī)定，如可將該條修改為：“農(nóng)村集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，具體流轉(zhuǎn)辦法由省政府另行規(guī)定。”二是因為土地流轉(zhuǎn)的政策變化，應(yīng)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。各地應(yīng)破除土地流轉(zhuǎn)的限制，根據(jù)自身的特點(diǎn)和需要制定具體的土地流轉(zhuǎn)管理辦法，其立法內(nèi)容大致為總則(包括目的、流轉(zhuǎn)的前提步驟等)、土地流轉(zhuǎn)程序(包括流轉(zhuǎn)主體、客體、具體程序、收益分配等)、失地農(nóng)民的社會保障等。只有這樣，才能保證各地土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化，推進(jìn)這一工作的順利進(jìn)行。三是做好相關(guān)政策和法律規(guī)定的解釋工作，并保證執(zhí)法與司法工作適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)的變化。

二、必須完善土地流轉(zhuǎn)的法律程序

土地流轉(zhuǎn)程序是土地流轉(zhuǎn)制度的優(yōu)秀問題之一。從某種意義上說，土地流轉(zhuǎn)主要解決的就是一個程序問題，因為完整的土地流轉(zhuǎn)法律制度是建立在完整的土地流轉(zhuǎn)程序基礎(chǔ)上的。現(xiàn)在，土地流轉(zhuǎn)程序主要散見于政府規(guī)章或政府規(guī)范性文件中，各類主體制定的土地流轉(zhuǎn)程序不具有統(tǒng)一性，各有一套做法。這種土地流轉(zhuǎn)程序的分散性不僅僅表現(xiàn)在省與省之間的分散，還表現(xiàn)為省內(nèi)各地方的分散。各地的土地流轉(zhuǎn)程序又具有殘缺性特征，如流轉(zhuǎn)主體不明確，流轉(zhuǎn)客體不清，審批制度設(shè)計不合理等。為此，需要完善土地流轉(zhuǎn)的法律程序，著重解決以下問題：

第一，應(yīng)該以農(nóng)民專業(yè)合作社作為土地流轉(zhuǎn)主體。土地流轉(zhuǎn)主體在實(shí)踐中呈現(xiàn)出多元化特點(diǎn)，既有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組集體經(jīng)濟(jì)組織等集體土地所有者，也有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府和村委會，更有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和農(nóng)民個人等集體土地使用者。這一問題產(chǎn)生的根源在于現(xiàn)行法律規(guī)定不清。《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”可見，農(nóng)村土地歸集體所有，但這個“集體”是指什么?憲法本身沒有具體規(guī)定。《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有

的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”從這一規(guī)定中我們可得出以下結(jié)論：一是村農(nóng)民集體對集體土地享有所有權(quán)，該村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會對該集體土地享有管理、經(jīng)營權(quán)；二是村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體對集體土地享有所有權(quán)，該村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組對該集體土地享有管理、經(jīng)營權(quán)；三是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體對集體土地享有所有權(quán)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對該集體土地享有管理、經(jīng)營權(quán)。據(jù)此，集體土地的所有者為村農(nóng)民集體或者為村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體或者為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體，集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會等行使的是經(jīng)營、管理權(quán)，它們絕不是產(chǎn)權(quán)所有者。在此種情況下，無論是讓農(nóng)民集體還是村委會或集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地流轉(zhuǎn)主體都存在法律上的困惑。首先，“集體經(jīng)濟(jì)組織”概念含糊不清，到底何謂集體經(jīng)濟(jì)組織在法律上沒有明確規(guī)定；其次，“農(nóng)民集體”更是一個虛擬的概念，它不是一個實(shí)體，根本不具有操作性；最后，“村委會”雖然是一個實(shí)體，但作為農(nóng)村的自治組織，它無權(quán)自主處置集體土地。

我們在南京市六合區(qū)新光社區(qū)趙壩組(自然村)實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，趙壩組成立了具有法人資格的農(nóng)民專業(yè)合作社，由其對外簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。需要指出的是，農(nóng)民專業(yè)合作社的設(shè)立是有法律支撐的，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》已經(jīng)對其作出了詳細(xì)的規(guī)定。因此，將農(nóng)民專業(yè)合作社作為土地流轉(zhuǎn)的主體具有兩大優(yōu)勢：一是該主體破除了農(nóng)民集體的“虛位”性，成為一個法律實(shí)體；二是該實(shí)體是農(nóng)民自下而上創(chuàng)立的，是農(nóng)民自己的組織，不具有行政色彩。在是否流轉(zhuǎn)的決定權(quán)上，作為趙壩組議事機(jī)構(gòu)的“農(nóng)民議會”更是發(fā)揮了極大作用。該議事機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)全組農(nóng)民就土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行表決，使集體土地的所有者歸位，農(nóng)民集體成了真正的集體土地所有者。

第二，應(yīng)該以商業(yè)性的農(nóng)村集體建設(shè)用地作為流轉(zhuǎn)客體。土地流轉(zhuǎn)的客體即土地流轉(zhuǎn)所針對的對象。土地流轉(zhuǎn)的客體是什么?現(xiàn)在各方面的認(rèn)識不盡一致。例如，有學(xué)者指出，“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)包括土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”。也有學(xué)者認(rèn)為，“土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)在土地使用者之間的轉(zhuǎn)移，不應(yīng)包括發(fā)生在土地使用者與土地所有者之間的土地使用權(quán)‘首次流轉(zhuǎn)’，更不應(yīng)該將流轉(zhuǎn)的客體擴(kuò)大到農(nóng)用地”。我們認(rèn)為，這是土地流轉(zhuǎn)廣義和狹義上的區(qū)別。按土地用途劃分，農(nóng)村集體土地可分為農(nóng)用地和非農(nóng)用地。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，在法律上是允許的，并由《農(nóng)村土地承包法》調(diào)控，而非農(nóng)用地流轉(zhuǎn)主要即集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，暫時受到《土地管理法》限制。廣義上的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)包含著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。狹義上的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)僅指集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。在實(shí)踐中，土地流轉(zhuǎn)爭議較大的是集體建設(shè)用地是否應(yīng)該流轉(zhuǎn)以及如何流轉(zhuǎn)等。所以，應(yīng)當(dāng)將土地流轉(zhuǎn)的客體限定在農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方面。

根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。由于我們所談土地流轉(zhuǎn)指狹義上的，即集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)的客體當(dāng)然僅限于集體建設(shè)用地，問題是集體建設(shè)用地是否都適合流轉(zhuǎn)?如果不是，哪些集體建設(shè)用地不宜流轉(zhuǎn)?哪些又適宜流轉(zhuǎn)?有學(xué)者根據(jù)非農(nóng)建設(shè)用地的性質(zhì)和用途的不同，區(qū)分為公益性建設(shè)用地和商業(yè)性建設(shè)用地，并主張客體限于商業(yè)性建設(shè)用地。我們認(rèn)為，將客體限于商業(yè)性建設(shè)用地較為合理。一方面，“公益設(shè)施作為公共物品固然既可由集體經(jīng)濟(jì)組織也可由私人投資完成，但是因其目的的特定化，為了防止私人權(quán)利壟斷財產(chǎn)的使用，妨礙公共利益，不允許設(shè)置私權(quán)，也不允許步人流通領(lǐng)域”。另一方面，土地流轉(zhuǎn)的最大驅(qū)動力在于給農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)上的收益，最能給農(nóng)民帶來收益的顯然是具有商業(yè)性的建設(shè)用地，公益設(shè)施作為流轉(zhuǎn)客體給農(nóng)民帶來的收益不大，沒有流轉(zhuǎn)必要。在此需要指出的是，以商業(yè)性建設(shè)用地作為流轉(zhuǎn)客體還要具備產(chǎn)權(quán)明確這一條件，即需要有產(chǎn)權(quán)證明。我們認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)代表由農(nóng)民專業(yè)合作社來行使較為適當(dāng)。如前所述，農(nóng)民專業(yè)合作社具有法人資格，又是土地流轉(zhuǎn)主體，由它來代表農(nóng)民集體行使產(chǎn)權(quán)既合理又方便。

第三，應(yīng)該以備案制代替審批制。目前，土地流轉(zhuǎn)審批制度設(shè)計得不合理，大部分地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件在規(guī)定土地流轉(zhuǎn)程序時都傾向于審批制。例如，南京、無錫、海安等地都將土地流轉(zhuǎn)需有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)置為一道重要程序。我們認(rèn)為，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的審批制缺乏足夠的法律依據(jù)，是對農(nóng)民土地所有權(quán)的不尊重，也容易滋生腐敗現(xiàn)象。當(dāng)然，支持審批制的觀點(diǎn)可能認(rèn)為，缺乏審批制會引發(fā)土地流轉(zhuǎn)秩序的紊亂。實(shí)際上，這一問題完全可以用備案制來解決，流轉(zhuǎn)合同也應(yīng)采取登記生效主義。集體土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)本身需具備一定的條件，并遵循一定的程序，最后通過備案制這種事后審查方式來對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行審查。如果發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)不符合相關(guān)規(guī)定，可以采取事后追懲制來處理。可以說，備案制取代審批制將大大提高土地流轉(zhuǎn)的效率，并真正實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的市場化。

因此，我們建議，土地流轉(zhuǎn)的法律程序可以統(tǒng)一規(guī)定為：首先，由農(nóng)民集體作為土地所有者決定是否同意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，該決議需要村民會議2／3以上村民或者2／3以上村民代表的同意。其次，農(nóng)民專業(yè)合作社作為流轉(zhuǎn)方與被流轉(zhuǎn)方簽訂書面合同，確定雙方權(quán)利義務(wù)。再次，被流轉(zhuǎn)方將相關(guān)文件(包括農(nóng)民集體同意流轉(zhuǎn)證明、書面合同、集體土地所有權(quán)證明等)向所在行政區(qū)域內(nèi)的國土資源局備案，接受單位應(yīng)出具備案證明。第四，被流轉(zhuǎn)方持備案證明向市、區(qū)或縣政府辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)。最后，政府頒發(fā)集體土地權(quán)利證書。至此，被流轉(zhuǎn)方獲得集體土地使用權(quán)。

三、必須提高土地流轉(zhuǎn)的法律意識

農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展需要土地流轉(zhuǎn)，但法律意識的缺乏有可能使土地流轉(zhuǎn)得不到預(yù)期效果。當(dāng)前，應(yīng)將培養(yǎng)土地流轉(zhuǎn)法律意識和普及土地流轉(zhuǎn)法律知識盡快納入各地普法計劃中，并在土地流轉(zhuǎn)中樹立以下法律意識：

第一，風(fēng)險法律意識。集體土地流轉(zhuǎn)的一個內(nèi)在驅(qū)動力是它有助于提高農(nóng)民的收入，這一點(diǎn)對農(nóng)民的刺激最大。農(nóng)民希望土地流轉(zhuǎn)主要是從經(jīng)濟(jì)角度考慮，增加收入，提高生活水平。但是，土地流轉(zhuǎn)暗含著一個風(fēng)險問題，農(nóng)民很可能會忽略土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險。農(nóng)民對這種風(fēng)險意識的缺乏主要由于兩個原因：一是農(nóng)民參與市場經(jīng)濟(jì)大多是作為小商品的買賣者，而將土地使用權(quán)作為“商品”進(jìn)行流轉(zhuǎn)幾乎沒有經(jīng)驗，很容易忽視

隱藏的風(fēng)險；二是在土地流轉(zhuǎn)中，對被流轉(zhuǎn)方是否具有盈利能力缺乏判斷能力。例如，在以入股方式進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民的收益來源是分紅，而被流轉(zhuǎn)方是否具有盈利的能力在土地流轉(zhuǎn)前較難判斷。

第二，合同法律意識。毫無疑問，土地流轉(zhuǎn)是一種法律行為。農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)中必將與被流轉(zhuǎn)方簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，這是對雙方權(quán)利、義務(wù)的確立。然而，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合同意識是比較缺乏的，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是缺乏訂立書面合同的意識，口頭訂約遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于書面訂約；二是對合同法本身的了解不夠，很可能掉入“合同陷阱”。這種狀況會對今后的維權(quán)產(chǎn)生很大的障礙。

第三，企業(yè)法律意識。在土地流轉(zhuǎn)中，企業(yè)法律意識的重要性主要表現(xiàn)在：從設(shè)立到經(jīng)營、管理、發(fā)展乃至撤銷、解散，企業(yè)自始至終受法律的指引和規(guī)范。因此，土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民作為股東，必須了解企業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)、管理等情況，了解并維護(hù)自身的合法權(quán)益，了解并遵守企業(yè)的規(guī)章制度，保證企業(yè)擁有良好的運(yùn)作機(jī)制，使各種資源配置能夠積極創(chuàng)造價值。同時，土地流轉(zhuǎn)的方式較多，其中以“入股”形式對土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)尤其要注重與《公司法》等法律法規(guī)的銜接。

第四，債權(quán)法律意識。土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，雙方訂立契約后即形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系。同時，公司在正常運(yùn)轉(zhuǎn)中也會產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系。因此，我們必須嚴(yán)肅考慮土地流轉(zhuǎn)中的債權(quán)實(shí)現(xiàn)問題。例如，土地流轉(zhuǎn)出去，受讓人虧損或破產(chǎn)了，農(nóng)民的債權(quán)是否能夠及時、有效地通過法律途徑解決，債權(quán)人如何實(shí)現(xiàn)其債權(quán)?債權(quán)意識是和風(fēng)險意識等緊密聯(lián)系在一起的一個問題。

四、必須建立失地農(nóng)民的社會保障

土地是農(nóng)民最基本的社會保障。土地流轉(zhuǎn)則是一種法律行為，更是一種投資風(fēng)險行為。因此，土地流轉(zhuǎn)是一把雙刃劍，利用得好，將大大促進(jìn)農(nóng)民的收入；否則，失地農(nóng)民很可能成為“流民”。

為了免除土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，必須完善土地流轉(zhuǎn)的配套機(jī)制，即完善失地農(nóng)民的社會保障。社會保障，簡言之就是國家依據(jù)規(guī)定，為保證社會成員基本生活權(quán)利而提供的各種救助和補(bǔ)貼。社會保障包括社會保險、社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫，其中社會保險為優(yōu)秀。目前，我國社會保障呈現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民在社會保障方面存在巨大差異，這一局面短期內(nèi)仍難改觀。因此，我們建議對失地農(nóng)民的社會保障可分兩步走，即確立短期目標(biāo)和長期目標(biāo)。

短期目標(biāo)是要建立失地農(nóng)民的基本生存保險，并允許失地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。需要指出的是，失地農(nóng)民的基本生存保險旨在確保失地農(nóng)民的生存，不至于因失去土地而發(fā)生生存危機(jī)。我們建議，將失地農(nóng)民的基本生存保險納入《社會保險法(草案)》中。《社會保險法(草案)》第70條規(guī)定：“土地已被全部征用且未就業(yè)的農(nóng)村居民可以參加城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，其應(yīng)當(dāng)繳納的社會保險費(fèi)從征地安置補(bǔ)助費(fèi)中支付，不足部分由當(dāng)?shù)厝嗣裾畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫兄С觥！蔽覀兘ㄗh將其修改為：“國家建立失地農(nóng)民的基本生存保險，失地農(nóng)民可以參加城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險。”這樣，既設(shè)立了失地農(nóng)民的基本生存保險，又?jǐn)U大了參加城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的范圍，即由被征地農(nóng)民擴(kuò)大至失地農(nóng)民，使土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民也可以參加城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。

長期目標(biāo)是要逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)社保。《社會保險法(草案)》第24條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，合并實(shí)施。”這一規(guī)定已經(jīng)體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的大致趨勢。