發布時間：2022-06-04 02:55:19
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇公共政策分析論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
內容摘要：農民負擔經歷了兩個發展階段，1994年分稅制改革是其分界線。政府采取的措施主要包括控制并減少農民稅賦、確定農民應承擔的勞務、精簡機構和人員、財政轉移支付和限制農村公共產品供給成本。從政策實施過程來看，農民負擔的增減交替進行、農民負擔增也政府減亦政府、農民負擔項目日益合法化、減輕農民負擔的政策制訂多落實少；從政府措施上看，減輕農民負擔為改革開放創造了有利條件，但也有不足之處，主要體現在：措施"單兵突進"、農業稅等據實征收不可操作、只給政策基層無法持久執行。減輕農民負擔公共政策再決策應該做到：構建城鄉統一的公共財政體制、構建財權與事權統一的公共產品供給體制、構建鄉村良性發展的制度變遷機制。
關鍵詞：減輕農民負擔；公共政策；價值評估；公共財政；制度變遷
當前，農民負擔過重是"三農"問題的集中體現之一，是擺在政府面前的一個沉重的問題，因而到了必須深入認識，并需要從體制改革入手著重解決的一個重中之中的問題。黨中央和國務院從1985年開始，不斷采取公共政策調整農民負擔，盡可能地減輕農民負擔，但是農民負擔在不斷"減輕"中穩步攀升，問題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農民負擔公共政策的成效。一項公共政策如果從低效方面出現路徑依賴，就需要對這項公共政策進行初始制度分析。
一、農民負擔與農民負擔成為"問題"的歷史背景
認識農民負擔問題，必先認識農民負擔內涵及形成農民負擔問題的歷史背景。
（一）農民負擔的內涵界定
"農民負擔"是一個中性詞，它是指農民作為獨立的經濟主體，在自身進行消費和投資之外，向國家、集體和社會無償支付和承擔的一切費用、實物和勞務的總和。農民負擔過重不僅是一個經濟問題，也是一個社會問題和政治問題。農民負擔本身不是一個"問題"，只有當農民負擔過重，影響了農民的生產和生活，阻礙著農村社會的發展，進而影響著整個國民經濟的順利發展時，才成為了"問題"。
農民負擔可以分為顯性負擔和隱性負擔。顯性負擔是指農民向國家、集體和社會有關方面直接支付的負擔。與之相對應的隱性負擔是指通過不合理的價格因素，主要通過工農業剪刀差形式暗中向農民轉嫁的負擔。
顯性負擔從其性質上可以分為四個部分：一是農業稅收。主要包括農業稅、農業特產稅、屠宰稅等；二是"三提五統"（即村提留和鄉統籌）。"三提"是指公積金、公益金、管理費，"五統"是指計劃生育費、民兵訓練費、衛生事業費、教育費以及村干部提留費；三是農民義務工；四是各種"三亂"，即各種針對農民的亂集資、亂罰款和亂攤派。前三者屬于合法負擔，"三亂"則屬于非法負擔。
（二）農民負擔成為"負擔"的歷史階段
農民負擔真正成為農民的"負擔"主要經歷了兩個歷史時期：
1．第一個歷史時期（1978--1994年）
從1982到1986年，中央連續發了五個"一號文件"針對當時農村的狀況進行的重大的經濟體制改革，這一改革推動了農村經濟的發展，主要是通過包產到戶（后來稱為家庭聯產承包責任制）手段，調到了農民的生產積極性，大大促進了農村勞動生產率的提高，使農村出現了空前的繁榮。此時的農民負擔狀況是歷史上最好的，農民負擔當然就不會成為"問題"了。
農民負擔問題的出現就是在1984年中共中央下發《關于經濟體制改革的決定》開始的。根據農村改革所取得的成就，《決定》將農村改革所取得的經驗推廣到城市中去，全面推進我國的經濟體制改革。城市的改革困難更大，難題更多，決非一個"承包"了得。全面改革的進行，標志著農村改革不再是改革的重點，中國決策層要將更多的精力，更多的資源放在城市改革，特別是國有大中型企業的改革上。此后農民負擔逐步出現了問題。1985年我國農村完成了"撤社建鄉"的體制改革，國家建立起了龐大的鄉鎮基層政權以及更為龐大的村組組織。這一年國務院決定實行"劃分稅種、核定收支、分級包干"的新財政體制，這一"分灶吃飯"的財政包干政策，在各級政府和部門之間形成了明確的利益關系，致使數萬個鄉鎮（即塊塊）都具有獨立的利益和增收欲望，都有追求地方工業化和現代化的強烈要求；此時，那些擁有國家權力又掌握著農村經濟發展各個領域的部門（即條條），也都成為既有壟斷權力又追求利益的行為主體。
1985年在農業產量持續增長的情況下出現的"賣糧難"，直接導致了農民負擔問題的出現。為了減輕農民負擔，黨和政府早在1985年采取了減輕農民負擔的政策措施。中共中央、國務院在1985年10月下發了《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》，明確指出引導農民負擔過重的主要原因在于各級機關及其領導，因為攤派和收費主要是上級機關和單位下達的。然而，農民負擔并未因此減下來，隨著城市改革的擴展，經濟體制在全國范圍內進行著快速的制度變遷，與農業生產有關的工業品的價格逐步放開，農民從事生產的成本日益增多，農民的比較收益在減少。
90年代初開始的農村各種達標活動，使農民背上了沉重的負擔，農民剛剛有所好轉的狀況，又陷入了困難之中。種田的比較收益減少，農民種田的積極性減弱，農業的投入也日益減少。農民負擔日益增重之時，也是政府減輕農民負擔的公共政策及法規不斷出臺之時：1990年《國務院關于切實減輕農民負擔的通知》出臺；1991年《農民承擔費用和勞務管理條例》下發；1992年國辦《關于進一步做好農民負擔和勞務監督管理工作的通知》下發；1993年中辦《關于減輕農民負擔的緊急通知》下發；1993年中辦《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》下發。這一時期，農民負擔的增長與中央減輕農民負擔的政策是同時進行的，農民負擔也與政策俱增。
2．第二個歷史時期（1994年--今）
農民負擔進入第二個歷史時期的標志是1994年進行的分稅制改革。
1993年12月25日，國務院通過了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，分稅制改革從1994年1月1日開始實現。這一改革也有自己的弊端，這一弊端在鄉鎮表現得極為突出。鄉鎮財政從20世紀90年代開始暴露出一系列嚴重問題。分稅制改革后，從中央到地方的財政狀況有句俗語概括為："中央財政很好過，省級財政也好過，地市財政也能過，縣鄉財政沒法過。"分稅后，稅費征收按先中央后地方，中央拿大頭，地方拿小頭；中央將一些優質稅源收為直管，省市依次效仿，因此，中央、省市財政較為充足，而縣鄉財政非常緊張。鄉鎮財政赤字增加，鄉鎮作為基層政府運轉失靈。要維護政府的運轉，向農民轉嫁負擔成了唯一可行的選擇，因此，農民負擔節節攀升。
從2000年開始，中央在16個省市實現稅費改革試點，其目的是通過將稅費合一，成為正稅，正稅之外再無費，以剛性的正稅，約束農民只交正稅，同時也以剛性的正稅約束政府及部門，不能在正稅之外另收費。鄉村稅費改革一方面減少了鄉村兩級直接向農民收費的權力，另一方面減少了政策外財力，鄉村財政收入迅速減少。稅費改革止住了亂收費，但是鄉村財政危機卻日益嚴重，特別是鄉村教育經費危機顯現，鄉村公共設施投入也捉襟見肘，如何維護農村政權的運轉、農民教育的運行，都成了問題。農民負擔和農村發展，陷入了困境。2004年1月，中央下發《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，成為改革開放以來中央的第六個一號文件。減輕農民負擔進入了一個新的階段，能否取得減輕負擔的后果，需要解決的問題很多。
[NextPage]
二、減輕農民負擔公共政策的主要內容
（一）控制并減少農民稅賦
1．控制"三亂"
俗話說"頭稅（農業稅）輕、二稅（農業特產稅）重、三稅（各種收費）是個無底洞"。控制亂收費、亂罰款和亂攤派的"三亂"成了農村改革開放后政府的一項重要的任務。1985年的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》指出上級機關和單位，下達的名目繁多的各種派款收費的決定，增加了農民負擔，因此需要做到：嚴加控制"集資"、"贊助"、"捐獻"等活動，更不準攤派指標；各級行政部門不得向農民攤派辦公費、交通工具購置費、服裝費。這一《通知》的目的是要控制上級政府和部門的各種"三亂"（亂收費、亂罰款、亂集資）①，這也是最早提出控制農業"三亂"的文獻。
1990年2月3日，國務院又下發了《關于切實減輕農民負擔的通知》，進一步明確農民合理負擔的項目和使用范圍，并明確規定農民負擔的比例一般應控制在上一年人均純收入的5％以內。這就為農民負擔定了一個"高壓線"，所有的攤派、收費和集資都不得觸這一"高壓線"。同年9月16日中共中央國務院聯合下發了《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，首次概括出農業"三亂"這一名詞，并使用了極為嚴厲的詞語要求自覺防止和抵制"三亂"的滋生和發展。
1991年12月7日，國務院將農民負擔通過《農民承擔費用和勞務管理條例》這一行政法規的形式確定下來了。國務院用法規的形式正面確立了農民應該交的費用，也就從正面排除了非此收費就為"三亂"。這就給農民確定和抵制"三亂"提供了法律依據。
1993年3月19日中共中央辦公廳、國務院辦公廳又下發了《關于切實減輕農民負擔的緊急通知》，關于村提留和鄉統籌費必須嚴格控制在上年農民人均純收入5％以內的規定繼續執行外，其他涉及要農民負擔費用的各種攤派、集資、達標活動和行政事業性收費，以及在農村建立各種基金等，不論是哪一級政府或哪一個部門制定的文件或規定，一律先停止執行，然后進行清理。
1994年中央實行分稅制改革后，地方財政的壓力增大，向農民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、國務院再次發文《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》強調有的地方"三亂"禁而不止，并且通過虛報農民收入超限額提取村提留鄉統籌費，因此要堅決把農民承擔的村提留鄉統籌費和勞務全面控制在國家規定的限額之內，嚴禁面向農村的亂收費、亂集資、亂漲價、亂罰款和各種攤派，取消一切加重農民負擔的達標升級活動。之后，又有中共中央1998年10月通過的《關于農業和農村工作若干問題的決定》，也一再提出制止"三亂"。
2000年中央開始在一些省份試行農村稅費改革，即并費入稅，稅外無費。全面禁止一切稅外之費。再一次從正面界定該收的，其余都是不該收的。
2．穩定正稅
農業稅、農業特產稅和屠宰稅這三種主要的"正稅"，長期以來保持著穩定。農業稅從58年以來一直沒有變化，94年從農業稅中分離出農業特產稅，并開征了農田上的農業特產稅。屠宰稅也要求據實征收。從各地政策執行情況來看，正稅基本上是穩定的，農民所反映的負擔不在正稅上，因為正稅相對來說比較輕而穩定。
（二）確定農民應承擔的勞務
改革開放初期，農民出人出工的現象比較少，90年代前后鄉鎮對于農民的用工需要增加，諸如水利工程的維修、公路鋪石、公共設施建設都要求農民出工，有的地方甚至要求農民以幣代勞。在農民的勞務和積累工越來越成為負擔的時候，1991年國務院下發《農民承擔費用和勞務管理條例》明確規定，農村義務工，主要用于植樹造林、防汛、公路建勤、修繕校舍等；勞動積累工，主要用于農田水利基本建設和植樹造林。
（三）精簡機構和人員
精簡機構和人員是減輕農民負擔的重中之重，政府精簡機構和人員的決心是非常大的，采取的政策也不少。十一屆三中全會以后，每一次黨的全國代表大會的文件決議都要提到精簡機構和人員問題。為了解決農民負擔問題，黨中央和國務院從1985年下發的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》開始，就要求"鄉的黨政干部只許減人不許增人。村干部人數過多的也應精簡。"此后，一系列的減輕農民負擔的文件，無不要求精簡機構和人員。這些要求和政策在一定程度對于政府，特別是鄉鎮基層組織的規模起到了一定的作用。然而，精簡機構和人員畢竟是一個系統工程，也是我國改革開放最令人頭痛的問題，僅僅從減輕農民負擔這個角度去精簡，現在看來，是無法達到目的的。
（四）財政轉移支付
財政轉移支付是中央政府采取的財政措施。中央實現減輕農民負擔以來，特別是部分試點實現稅費改革以來，中央政財拿出很大一部分資金（2001年是100億，2002年是200億），用這些資金來解決因稅費改革，帶來農村稅費減少而引發的財政缺口。
（五）限制農村公共產品的供給收費中共中央、國務院從1985年《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》就開始要求："農村社會主義建設需要辦的事情很多，但只能量力而行。要辦實事，講實效，絕不能擺花架子，更不能讓盲目大辦之風再起。"一些地方的黨政領導認為，當前的中心任務是加快經濟發展，講減輕農民負擔不合時宜，把減輕農民負擔與發展經濟對立起來；有的部門不考慮農民的承受能力，認為發展農村公益事業是為農民辦好事，不是增加農民負擔。針對這些錯誤思想，1996年《中共中央國務院關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》中指出："嚴禁一切要農民出錢出物出工的達標升級活動。各級政府和部門在農村開展工作，不得違反規定要求集體經濟組織和農民出錢出物出工，不得脫離農村實際定統一的標準、下統一的量化指標，也不得以檢查驗收和評比等形式搞變相的達標升級活動。"1998年中辦和國辦《關于切實做好當前減輕農民負擔工作的通知》基本重復了上述規定。2000年實行的稅費改革更是將農村公共產品的供給范圍限制在"一事一議"，每年的公共產品供給收費不得超過15元。
[NextPage]
三、對減輕農民負擔公共政策的價值評估
（一）對減輕農民負擔公共政策實施過程的評估
1．農民負擔的增減交替進行
農村改革之初，農民的生產積極性空前高漲，農業生產的收入出現快速增長，此時的農民負擔低于農業收入的增長。這一時期農村發展速度很快，農民負擔不成為問題。從1983年至1998年，"農民人均純收入增長12%，農民三項負擔性支出年均增長9.7%。"（孫梅君，1998，P7）這一時期，雖然沒有出現農民負擔過重問題，但黨中央和國務院早在1985年就開始下發《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》，這對農民負擔增長的預防起到了效果，加上改革開放以來的5個"一號文件"，的確在很大程度上解放了農民，提高了農村的生產力。
1988年至1992年，農民負擔在高位上運轉，"其間，農民人均三項負擔性支出年均遞增16.9%，高于前期7.2個百分點；而農民人均純收入年均遞增速度只有9.5%，低于負擔增速7.4個百分點。"（孫梅君，1998，P7）其原因是1984年全面推進改革后，城市改革成了中心，城市綜合配套改革的逐步實施，政策上向城市傾斜和工農產品比價復歸，造成農民收入增長的大幅回落，使得農民負擔性支出增幅明顯高于收入增長幅度。這一期間政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的難度遠遠大于農村，農村在這一期間，為城市的改革從經濟上做出了很大的貢獻。工農業的剪刀差，在這一期間比較大，農民的負擔由此走向高峰。
1992年至1994年前后雖然只有兩年時間，但這兩年是黨中央和國務院重新重視農村政策的兩年。1991年12月7日國務院公布《農民承擔費用和勞務管理條例》，明確農民應該承擔的負擔，1992年開始全面推行。1993年政府對農民負擔實行嚴格的比例控制，明令取消了中央國家機關37項涉及農民負擔的收費、集資和基金項目以及43項達標升級活動，糾正了10種錯誤的收費方法。當年農民三項負擔額出現絕對數額的下降。這兩年政府重視了農村問題，農民負擔也就止住了迅猛增長的勢頭。
但是，從1994后開始實施的分稅制改革之后，縣鄉政府的財政壓力太大，農民負擔反彈不可避免。1994年農民負擔便以高出收入12.6個百分點的增長速度反彈，1995年農民三項負擔性支出仍在高位運行。反彈的力度越大，黨中央和國務院壓制反彈的力度也就越大。1996年底，黨中央、國務院又進一步作出了《關于切實減輕農民負擔工作的決定》后，負擔又回落。之后，反彈--回落--又反彈，如此反復。農民負擔的增長和減輕更替進行，減輕負擔的政策在不斷地采取、不斷地出臺。雖然，這些政策對于壓制農民負擔的增長起到了一定的作用，但我們從如此頻繁地出臺政策措施的行為中，看不到解決減輕農民負擔的根本。政策出臺得越頻繁，政策的權威也就越下降。
2．農民負擔增也政府減亦政府
自1985年以來，政府就明確指出了，造成農民負擔增長的主要源頭在政府自身。中共中央、國務院減輕農民負擔的最早的一個文件1985年的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》就指出了，農民負擔加重"主要責任在各級領導，多數派款收費的決定，是上級機關和單位下達的。"為此，中共中央、國務院責成各部門和省、自治區、直轄市的黨政領導同志出面主持，對減輕農民負擔問題進行一次徹底檢查，并采取斷然措施，切實加以解決。1990年中共中央、國務院在《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》中又指出："三亂"的出現，有體制改革不配套、經濟過熱、法制不健全的原因，也有部分執法人員素質不高的原因，但"更主要的還在于有些地區和部門的領導缺乏全局觀念、群眾觀念和法制觀念，對''''三亂''''的危害性認識不足，管理不嚴，清理整頓態度不堅決，措施不得力，致使問題長期得不到解決。"1993年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于切實減輕農民負擔的緊急通知》中更加明確地指出："農民負擔重的問題，表現在農村，根子在上邊各部門。涉及農民負擔的攤派、集資、達標活動和行政事業性收費及罰款等方面的許多文件來自中央國家機關和省級國家機關。"
由此可見，政府早就看清了農民負擔的源頭在政府本身，主要來自中央各部門和省、自治區、直轄市。而黨中央和國務院也就把減輕農民負擔的責任交給了各部委和省、自治區、直轄市，責成其主要黨政領導主持這項工作，要求有關部門第一把手負責，立即行動起來，把涉及農民負擔的文件清理完畢，作出表率。
農民負擔增是上級政府，減亦靠上級政府。在增減的博弈行為中，具有明顯的制度性缺陷，黨中央和國務院對于當前的農民負擔問題，采取的壓力重，省、自治區和直轄市對于下面各個層次政府的壓力也就加重，農民負擔在總量上就會有所減少。而一旦壓力場消失了，減少的負擔迅速反彈。真是"成也蕭何，敗也蕭何"。減輕農民負擔靠政府自覺是何等脆弱的機制！這么多年來，農民負擔在中央的三令五申中，不斷地冒進，問題日益嚴重，就說明了這一政策實施中的治理模式出了問題。在這一治理的過程中，涉及到利益受損的農民一方，處于制度的邊緣，農民的權利與政府的權利完成不對等，農民在權力失衡的情況下，又缺少利益的表達主體，因此，增負和減負的這種博弈，完成取決于擁有權力的政府一方。雖說，各級政府代表的是最廣大人民群眾的利益，但是，一旦政府自身的利益受損的時候，政府自利的偏好就會顯現出來。
3．農民負擔項目日益合法化
80年初開始實行的農村體制改革，主要實行家庭聯產承包責任制，其優秀就是"交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的"。這種分配體制，當初極大地解放了農民的生產積極性。但是，這種分配制度，保留了與相對應的統籌制度。這種統籌制度與土地產權不清有著密切的關系。實現家庭聯產承包責任制后，農村的集體經濟事實上不存在了，而計劃體制下的政府萬能體制并未在農村根除，因此，與事實并不存在的農村集體經濟形式相對應的土地所有制形式，成了農民負擔的一個重要的載體。正是因為政府要向鄉村實現權力，因此才有了一個事實上并不存在的集體經濟形式。"現行的農村提留統籌制度，實際上沿用了''''三級所有、隊為基礎''''的收益分配方式，導致了一些過時不合理的事情合法化。從運行中看，它擾亂了農村公共分配關系，與廢除制度的改革現實相矛盾。它人為地增加了農村產權關系的模糊，導致了稅、租、費分配關系的紊亂，同時為侵害農民利益、增加農民負擔提供了可能，是導致農民負擔不斷加重的根源之一。"（馬曉河，2002，P17）
隨著城市改革的全面推行，農村分配制度改革被進一步延遲。隨后，與集體經濟形式相適應而建立起來的，旨在減輕農民負擔的公共政策，在實施過程中不可避免地修補和延續原有分配制度。1991年國務院發表的《農民承擔費用和勞務的條例》，就是以行政法規的方式將原來的分配制度進一步以法律的方法固定下來。這一行政法規的主旨是保護農民利益，從正面確定農民的負擔應該有哪些，除此以外，為不合法負擔。但是，這一法規卻從另一個側面，將農民本不應該有的、適應并不存在的集體經濟形式的負擔合法化。這一條例將直接面向集體經濟的村提留和鄉統籌堂而皇之地要求農民向集體交納，而事實上主要向鄉鎮政府交納，部分用于村委會這一自治組織的工資。"自從80年代初期，廢除了制度以來，在我國大多數農村，鄉村作為集體，已經不存在。因此，設立村提留、鄉統籌，實際上就是對農民超經濟強制，變相地平調了農民的財產，侵犯了農民的財產所有權。"（馬曉河，2002，P18）
我們在研究減輕農民負擔的政策文件時，經常發現，在有關農民負擔項目的博弈中，中央一面清理不合理的項目，一面又得照顧到部門和地方的利益，確立和承認一些項目為合法的，是可以向農民征收的。雖然，確立一些項目，否定一些項目，在短期內減輕了農民負擔。但是，新確立的項目卻又以非常合法的方式得以存在，當新一輪負擔項目上來時，中央又和部門及地方政府進行博弈，新的項目又得以固化為合法的負擔。如此累積，農民負擔在不斷減輕中增加，而且是以合法的方式增加著，重復著"黃宗羲定律"。②
4．減輕農民負擔的政策制訂多落實少
從90年代開始，減輕農民負擔的政策文件出臺的頻率是極其少見的，所使用詞語的嚴厲程度也是極其少見的。從1990年至2001年12年間，黨中央、國務院及其辦公廳就發了14個減輕農民負擔的文件，有的甚至以行政法規形式出現。然而，一項公共政策的成效并不以發文件的數量為標準。恰恰相反，對于同一公共事務文件越多，越是降低文件的權威性。
減輕農民負擔的公共政策制訂多，能全面落實的卻很少。其原因是多方面的，一是這項公共政策涉及的面太廣，難度太多，遠遠不是某級政府在某一時間內就能完成的；二是政策制訂后，缺少監管機制，如何落實政策、誰去落實政策缺少必要的組織機構去監管執行者；三是針對農民利益的政策措施，農民鮮有表達意見的地方，更缺少讓農民監督政策落實的程序。因此，當侵農事件發生，農民提出自己的主張，只有走并不能怎么解決問題的"上訪"一途，或者采用過激的自殺手段，來引起政策制訂和執行者的重視。的確，其中有些政策的確是在涉農事件發生后，引起中央的重視后采取的。但這種血的教訓，并不是一個法治社會所推崇的。
（二）對減輕農民負擔公共政策主要措施的評估
1．減輕農民負擔公共政策措施的積極成果
黨中央和國務院自1985年以來，隨著農村經濟的發展，不斷地強調減輕農民負擔的重要性。90年代之后，幾乎每年都要向地方政府和部門強調減輕農民負擔、讓農民休養生息的重要性，并采用極為嚴厲的言詞要求地方政府和各部門進行清理農民負擔，這在一定程度上壓制了農民負擔的增長速度。黨中央和國務院對解決農民負擔問題的態度是十分鮮明的，這既代表了國家利益，也符合農民利益。因此，每一個減輕農民負擔的中央文件都是農民反對負擔增加的重要武器。正是由于黨中央和國務院站在最廣大的農民階級的利益上思考問題，因此，減輕農民負擔的政策出臺后，農民最能支持。這一立足點，充分體現了國家利益和農民利益的一致性。正是這種一致性，引導著農民保持社會的穩定，雖然個別地方也出現過農民采用過激行為，沖擊地方政府現象，但是全國農民在負擔如此沉重的今天，仍然能相信黨中央和國務院，始終和黨中央保持一致。地方政府在執行了黨中央和國務院的減負政策之后，也能得到農民的支持和理解。所以說，雖然農民負擔成為"三農"問題的一個重點，但一問題并未引起農村社會的動蕩不安。因此可以說，黨中央和國務院在過去的近二十年中，減輕農民負擔的公共政策是卓有成效的，改革開放的二十幾年，正是在這種穩定中發展起來的。離開了農村的穩定，我們不可能取得改革開放的現有成果。
2000年開始在部分省市推行的稅費改革,以及2004年中共中央和國務院公布的《關于增加農民收入若干政策的意見》，再一次將減輕農民負擔的公共政策擺在農民面前。農民從黨中央和國務院推行的公共政策中看到了中央的決心，從而對于負擔的減輕也具有了信心。農村和農業在農民的支持下得到了一定的發展。雖然"三農"問題成為了我國改革開放諸多工作中的重中之重，農村成了發展最為危險的地方，但是一切都能在黨中央和國務院控制的范圍內順利進行。這是當前最為難得的農村社會發展的大好前提。離開了農民支持的一切改革都將成為泡影，即使取得了暫時的成就，也會被國民經濟體系的破壞所摧毀。
[NextPage]
2．減輕農民負擔公共政策措施的不足之處
（1）減輕農民負擔公共政策措施"單兵突進"
一是制訂的政策在內容上單一。只顧眼前的負擔，不顧與負擔相關問題的解決。減輕農民負擔是一個復雜的系統工程，僅靠一兩項公共政策是無法實現的，自1985年以來，我們不斷減負，特別是90年代以來，幾乎年年都在減負，而采取的政策只是針對某一方面或某幾個方面，要求地方政府或部門不要越雷池，如農民勞務重了，就控制勞務；"三亂"多了，就減"三亂"；教育集資多了，達標標準高了，就采取措施不準集資和搞達標。采取的政策給人的感覺是應急式的，缺少全盤治本式的改革措施。而減輕農民負擔需要全局性宏觀公共政策轉變，這將是一個重大的制度變遷，是在第一輪承包制度改革基礎上進行的更大的制度變遷。
二是減輕農民負擔僅停留在顯性負擔上，而對于隱性負擔政策措施少。"挖農補工"政策在特定歷史時期實行的，實行至今農民付出了沉重的代價。"據測算，1954-1978年，國家通過剪刀差從農民手中獲取5100億元的巨額資金；1978-1991年的剪刀差累計已高達12329.5億元，相當于同期農業生產總值的22%；1987-1991年每年剪刀差絕對額高達1000-1900億元，成倍于改革前的數額，進入20世紀90年代以后，剪刀差還呈不斷擴大的趨勢，每年剪刀差絕對額都在1000億元以上。"（羅文杰，2002，P53）剪刀差是一種極為隱蔽的農民負擔，不可否認這一做法在一定歷史時期起了作用，而持續實行，已損害了農業的發展。這一做法是以農民的長期貧困以及農村的長期落后為代價的，繼續實施對于國家的發展不利，也與實現全面小康不相稱。這一做法，也不符合國際慣例。農業是一個弱勢產業，農業生產受自然環境的影響太多，自身增值和積累的潛力是十分有限的，這一產業在市場競爭中始終處于弱勢。發達國家為了保持農業發展能得到平均利潤，在農民已采用機械化的基礎上仍然大量"以工補農"，給農民以大量的補助，扶持農業在國際上的競爭力。加入WTO后，我們已發現我國的農產品價格已超過了發達國家，農業廉價勞動力的優勢已不存在了。如果繼續采取"挖農被工"政策，損害的不再是農民的利益，而是國家的整體利益了。所以說，僅在表面對顯性化的農民負擔采取"單兵突進"措施，只能救一時，并不能使農業良性發展，顯性負擔和穩性負擔同時減輕才能深入到根子上去。
三是簡精鄉鎮機構和人員的手段單一。鄉鎮機構臃腫和人員膨脹是一個痼疾，在社會存在著事實上的等級制度的前提下，隨著高等級階層的人口增長，他們要就業，要取得較高的收入，以及要有較高的社會地位，這些必然導致政府機構的膨脹和財政支出擴大。"20世紀90年代中期以前，除了高校畢業生，我國就業的典型特征是行業內就業，父輩們在什么行業，子女們一般也是相應的行業。由于政府部門的干部享有最優的政治與社會待遇，所以人人想進政府部門，而進入政府設置的門檻在自己人面前往往不堪一擊，更不要說內部人控制，這樣我國機構膨脹-精簡-再膨脹和惡性循環就不能理解了。"（林光彬，2003，P97）鄉鎮機構和人員要精簡絕非如中央機構精簡那么容易，中央機構有著大量的下級可以分散人員，也有著巨額的財政支撐，因此，即使改革的成本很高，也能在一定時期內減下來。但是鄉鎮是最基層的組織了，高等級階層人口的增長及其就業的壓力，直接導致鄉村財政危機，加速"三農"問題的惡化，"三農問題是歷史上長期積淀形成的社會等級制度慣性、思想慣性和路途依賴在人口增加情況下在當代延續的結果，本質上是不平等制度下低等級農民負擔過重的問題。"（林光彬，2003，P97）如此復雜的社會問題，僅靠減輕負擔政策中的一而再地強調，一而再地斥責下級政府的執行不力，是肯定不行的。
（2）農業特產稅、屠宰稅據實征收不可操作
農業特產稅和屠宰稅要求據實征收，不得向農民下達指標，不得按人、按田畝平攤。這些規定對于農民來說不應成為負擔，但是農業特產稅和屠宰稅在征收過程中，如果要"據實征收"的話，幾乎是不可能的。即使一定要據實征收，那么征收的成本也是驚人的。這是因為，我國農民生產的分散性，鄉鎮稅務機關幾乎不可能得到農民生產農業特產的產量和質量等方面的準確的數據，加上鄉鎮稅務機關也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的稅源數據。即使能"據實征收"，稅收機關的征收成本也一定特別大。加上，許多地方政府在財政壓力下，為了增加財政收入，將這兩稅以指標的方式下發，因此，大多數地區，特別是農產區，對于這兩稅在上面的征收壓力下，只能平攤到田畝和人頭上。中央減輕農民負擔的政策無法落到實處。
（3）只給政策的減負措施基層無法持久執行
我國政府在采取減負政策時，時常采取只給政策不給資金支持的措施，中央下發文件（乃至行政法規），地方必須執行，但由于執行中央政策所帶來的成本往往由地方政府支付。在經濟比較發達的地區，地方政府財力相對雄厚，還可支撐，但大多數地區，主要是中西部地區，特別是糧食主產區，地方財政主要依賴農業稅費。1994年分稅制改革后，地方財政捉襟見肘，減輕農民負擔本質上就是減少地方財政的可用資金，再加上要求地方財政支付減負的成本，地方一千個不愿意。雖然中央能在一時采取強制手段，要使減負措施保持長久，幾乎是不可能的。甚至出現政策下達時，就是地方政府"想對策"應付，乃至欺騙中央之時，地方保護主義盛行。
"放權讓利改革戰略和''''分灶吃飯''''財政體制的實施，使得地方政府擔當了推動地區經濟增長的重任，其掌握的經濟決策權和可支配的資源也得到相應拓展。"（金太軍，2003，P45）當地方政府出現財政危機，機構難以順利運轉的時候，進一步減少地方財政的收入，并要求支付改革成本，減負的政策遭到地方政府的抵制，也就不足為奇了。比如，糧食統購統銷、教育工資縣級財政統管，都是如此。只給政策無資金支持，給基層財政過大的壓力。1993國務院下發了《關于建立糧食收購保護價格制度的通知》、1998年下發《糧食收購條例》，這些政策旨在保護農業的利益，用政策法規規定敞開收購，順價銷售，出現虧損，要由地方財政補貼；2001年鄉村教育系統教師工資沒有保障，嚴重影響了鄉村教育的發展，國務院下發了《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》，將鄉村教師工資由原來的鄉鎮財政改為縣財政發放，這解決了鄉村教師的工資問題，也在一定程度上解決了教師向農民伸手的問題，對于減輕農民負擔也肯定是有好處的。但是，縣財政發工資并不等于縣財政出錢解決鄉村教師的工資，縣財政強制從鄉鎮財政劃撥出這部分支出。其實，這部門支出還是由鄉鎮支付，只不過經過縣財政轉了一下手，成為鄉鎮財政一項剛性的支出而已，只是鄉鎮再也不能拖欠師工資了，只好進一步拖欠自己人（政府工作人員）工資了，鄉鎮財政的壓力進一步加大，向農民伸手的愿望也就更加迫切。這些措施忽視了鄉鎮財政的支撐力，一旦上面的壓力減輕了，鄉鎮政府再向農民伸手，成為百般無賴的選擇了。
[NextPage]
四、對減輕農民負擔公共政策再決策的建議
（一）構建城鄉統一的公共財政體制
1．國家集權型財政體制帶來的農民負擔問題
農民負擔過重的問題根源于中國不合理的國家集權型財政體制，長期以來的城鄉二元經濟體制，就是通過城鄉分割的非公共財政體制實現的。集權型的財政體制是以城市為中心的體制，采取工商業（城市）中心，工商業剝奪農業、國有（營）工商業剝奪私營工商業的方式來集中中央的財力。"在國家集權型財政體制下，一旦國家選擇以工業化作為其合法性的依據，它就必然要最大限度地控制所有的權力資源，以推動工業化的進程。由于長期的農業基礎型財政體制的影響，我國的工商業相對十分落后，工業化資金的來源就在于最大程度地掌握農業生產剩余。……國家對農業剩余的控制也進一步從最初的流通領域而轉向對生產、流通領域的全面控制。統購統銷剝奪了農民對其剩余產品的支配權，工農業價格''''剪刀差''''將這一剝奪進一步加深。"（劉志廣，2003，P47）
國家采取的減輕農民負擔的公共政策，事實上就是采用國家權力置配資源的過程。家庭聯產承包責任制最大限度地解放了農民生產剩余產品的積極性，但經過幾年的工商業的汲取，特別是1984年之后，城市改革發展需要汲取農業的資源，農村政策的使用達到極限，農民負擔問題在1985年之后就凸現出來了。因此，就有了1985年的減輕農民負擔公共政策的首度出臺。隨著改革開放后，經濟的發展，特別是從鄉鎮企業到三資企業，再到民營經濟的發展，私人市場（經濟）也逐步發展起來。這樣就形成了以城市為中心的國家和以民營經濟為主的市場，共同從農業中汲取資源（包括人力資源--農民工），作為弱勢產業的農業無論如何也不可能抵擋如此強烈的"抽血"，農民的生存空間和生活機會越來越窄。控制"三亂"、穩定正稅、稅費改革、減輕勞務等等，都沒有觸及這個根本性問題。
1994年的分稅制改革，進一步強化了中央的財力，也就進一步增強了城市（工商業）汲取農業的能力，權力資源為城市改革所運用達到了極限，農業資源的被抽取，也就達到了極限。同時，這一改革還給地方財政，特別鄉鎮財政帶來了空前的壓力，進一步強化了鄉村財政危機。鄉村組織要正常運行，轉嫁危機的對象就只有農民，如此一來，任何強制減輕農民負擔的公共政策只能救一時，不能救長久。
2．城鄉統一的公共財政體制的建立
公共財政著眼于公共需要，它是由所有社會成員作為一個整體共同提出，或者說大家都需要，而不是由哪一個或哪一些社會成員單獨或分別提出。建立公共財政就必須將廣大的農村納入公共需要角度上的國家財政軌道上來，因此，這就要求把城市和鄉村作為一個共同的平等的主體，工商業和農業都是我國社會發展所必需的，都要得到重視，沒有誰是中心，沒有誰該為誰作出犧牲。如果說要有所犧牲的話，根據公共需要，由強勢群體或強勢產業向弱勢群體和弱勢產業作出犧牲。50多年的發展，特別是近26年來的改革開放，我們已經建立強大的工業基礎，我們已有較強大的國力，優先發展重工業、優先發展城市，不再具有時代意義了。盡快將鄉村納入公共管理之中，平等地對待城鄉經濟，成為時代的要求。
長期以來，對待"三農"問題的不平等是我們這個社會的最大的不平等，不管從憲政，還是從人權角度，都是說不過去的，憲法所賦予給人的美好的權利，在"三農"問題上看不到，而且這種最大的不平等，50多年來逐步固化為一般規則，使人們日益麻木，無法意識到問題的嚴重性，一旦有人提出歸還"三農"應有的權利（權益）時，其阻力可想而知。"所有社會價值--自由和機會、收入和財富、自尊的基礎--都要平等地分配，除非對其中的一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益。"（羅爾斯，1998，P62）集權型的財政體制在建國初期，對農民的不平等符合國家利益，但時至今日，既不符合國家利益，也不符合農民利益，到了非改不可的時候了。解決農民負擔問題，首先就得解決統一的公平正義的公共財政建立問題。不解決這個大的問題，一切具體的減負措施都不能從根本上解決農民問題。
（二）構建財權與事權統一的公共產品供給體制
從農民負擔不斷增長的發展階段，人們就能認識到農民負擔過重問題根子在"上面"，大多數的農民負擔是由各種"上級"以文件方式確立，交由基層去執行的。這些文件往往以剛性的言詞，配以"一票否決"的考核標準，強令基層政府去執行。基層政府以及被征收的對象--農民是沒有多少發言的余地的。
各種"上級"在下發各種文件的時候，都有冠冕堂皇的理由。最大的理由是發展農村經濟，促進農村的現代化。農村的發展，農民奔小康，這些都是農民所需要的，但由誰來實現呢？這就涉及到農村公共產品的供給問題。現行農村公共產品的供給體制是一種自上而下的制度外供給體制，所有上級政府和部門都認為自己有這個職能，要實現這個職能就需要動用行政手段，讓下級去落實，最終由鄉鎮政府去落實。鄉鎮政府也抱怨：不是鄉鎮要收費，是上級要收費。
農村公共產品的供給是農村發展是必需的，但是農村公共產品的生產成本應由誰來承擔呢？從理論上講農民交了農業稅、農業特產稅，農村公共產品應該由國家提供，正如城里人交了稅后，公共產品由城市政府提供一樣。城市道路橋梁、學校以及政府的經費從來都沒有聽說向城里人再征稅，因為這些都是公共產品，應由政府來提供。但是，國家的事權在鄉村是混淆不清的，國家推行的各種政策，大力發展農業的方針，國家在農村管理權的實現，這些成本都是由農民在稅外提供的。甚至鄉鎮政府的經費都是由農民承擔的，農村義務教育本應是國家的義務，現在成了農民的義務，修建校舍都得農民自己掏錢（不僅如此，政府還要下達校舍達標指標）。
國家權力對于農民經濟生活的干預，在延續了多年的計劃體制后，并未有多大的改善。從一定程度上說，國家權力干預農村生活為農村的發展創造了條件，但是本應由國家財政掏錢解決的公共產品供給成本，最終由農民掏腰包。于是，我們就不難理解農民負擔過重的內在原因了。國家應保障對不同地區鄉村基層的最低限度的基礎義務教育、公共衛生、社會治安、"五幼保"等基礎性公共產品的供給。如果基層機構的財力不足,則通過財政轉移支付解決。國家職能在農村的實現，需要國家財政的支持，國家要實現在農村的事務，首先就要從財力上做準備，因此，構建鄉村財權與事權一致的公共產品供給體制是減輕農民負擔所必須的。應該做到不管是哪一個"上級"，如果要在鄉村實現管理職能，為鄉村提供產品，必須有合理合法的公共財政作支撐，如果公共財政無力支撐，就不應強行在鄉村提供超越現實的公共產品。
（三）構建鄉村良性發展的制度變遷機制
1．稅費制度變遷
從稅費改革的過程來看，影響農民負擔的稅費在中央不斷強制減輕中，頑固地增長著。即使最近幾年在一些省市推行的備受關注的稅費改革，也"只是對合法稅費項目作出對當地政府和集體組織較為有利的硬性規定，不僅無根據地提高了農業稅、農業特產稅數量，而且把國務院關于農民承擔''''三提留五統籌''''不超過上年農民人均純收入5%的規定按5%的上限足額收取，同時，有的地方還在合法的稅費之外，加進了其他收費項目。"（中科院，2002，P151）農民稅費在不斷"減輕"中增長,這一悖論本身就說明了這種公共政策是缺少效率的,但是由于在歷史發展進程中不斷強化,逐步形成了路徑依賴,最后，要改變這種制度就必須采取交易費用極高的變革。
稅費制度的不斷改革，雖然在某一個階段農民負擔沒有更快地增長，但是增長的趨勢并沒有消滅。"一個社會如果沒有實現經濟增長，那就是因為該社會沒有為經濟方面的創新活動提供激勵。也就是說，沒有從制度方面去保證創新活動得到最低限度的報償和好處。"（諾思，2002，P9）推行稅費改革的基層政府并不能從中得到好處，農民也不能看到這種改革能帶來長久的好處，因此，必須從現有的制度依賴中跳出，進行稅費改革制度創新。
稅費制度創新應該逐步與世界發達國家農民稅費制度并軌，"世界各國都對農民施加補貼，2000年，美國對每公頃耕地的直接補貼是100-150美元，歐盟為300-350美元；我國卻是少數幾個向農業征收賦稅的國家，農業稅費攤到每公頃耕地上，約為100-130美元，我國農業的經營規模只有歐盟的1/40，美國的1/400。"（劉志廣，2003，P48）長期向農業"抽血"不僅使農業失去了國家競爭力，也使農業的發展成了難題，直接后果是農村的發展危機。因此，稅費制度變遷，主要著眼于建立一種規范政府的規制，用硬性的規制確定政府在若干年內逐步實現零稅費，直至給予農業生產的直接補貼。
2．高等級階層就業制度變遷
農業稅費逐步減少后，最直接的沖擊是鄉村財政危機加劇。原有的鄉村債務本就越積越多，切斷向農民伸手補充財政缺口后，鄉村的正常運轉面臨問題。鄉村財政危機又威脅著鄉村高等級階層的就業，高等級階層在鄉村社會擁有更多的資源和權力，因此，稅費制度變遷首先就要遭到這一階層的抵制，歷次通過精簡機構和人員的公共政策來減輕農民負擔都不勝而終，就是由于這一"行動集團"抵制的結果。"制度能否實現創新，便取決于由不同的人群組成的利益集體的選擇。當一項制度安排雖然可以降低交易成本，并能夠增加社會總福利，而又得不到實施時，原因就在于這項制度減少了某一利益集團的收益，他們為了集團的利益而繼續維持一項不合理的制度安排。"（程虹，2000，P154）不管什么樣減輕農民負擔的政策措施都會觸及這一階層的利益，雖然制度變遷的對于社會總體來說，新制度的成本低于舊制度，但是對于鄉村高等級階層來說，新制度的收益小于舊制度的收益，由此可見，如果沒有超越這一階層的新的有力量的階層（利益集團）出現，制度創新就缺少內生變量。
推動高等級階層就業制度變遷，可以從兩個方面的實現制度創新。一是國家在鄉村在職能定位，盡量收縮計劃經濟體制下形成的強政府、萬能政府的管理模式。基層政府機構之所以不斷擴張并無法遏制，一個重要原因就是政府加之鄉村太多的國家職能，這種外在推動力，為高等級階層就業提供了基礎。如果政府在諸多方面收手，不去管不屬于政府職能范圍內的事務，再上無管理這些事務的財政支撐，當然就不可能設置不需要的職能部門，什么"七所八站"，沒有管理職能的根本就不可能存在，即使存在也不會造成農民的負擔。糧食部門、供銷社原有的職能減少后沒有給農民造成多少負擔就是例子。砍掉鄉村不需要的部門的管理權力，機構精簡和裁員才有可能。這一措施是推動高級階層就業制度變遷的外生變量。
二是變革等級社會為公民社會，取消一切不平等的制度和政策，實現憲政民主。"社會的經濟的不平等應被這樣安排，使它們①被合理地期望適合于每個人的利益；并且②依系于地位和職務向所有人開放。"（羅爾斯，2001，P61）財富和收入無法做到平等,但憲法賦予公民的平等權力，既是我們所追求的，也是我們能做到的，權力地位和領導職務向所有人開放，包括向農民開放，是我們應該做到的。當農民能夠決定自己所需要的公共產品由誰來提供時，農民集團的自有權力才能得到鞏固，才有可能抵制高等級階層的侵權。農民階層自組織能力的增強，是推動高等級階層就業制度變遷的內生變量。靠政府的自覺，是難以解決政府機構精簡問題的。
3．鄉村自治制度變遷
"農民負擔的實質，是在對農村剩余產品進行分配的過程中，國家、集體和農民之間分配關系的反映。而過重的農民負擔，則反映了在新舊體制交替的時期，對三者之間利益進行調節的各種制度安排存在嚴重缺陷和不足。因此，探尋農民負擔過重的根源，應從制度性因素著手進行研究。"（楊軍，1995，P15）實行家庭聯產承包責任制后，鄉村集體經濟事實上已不存在，但是由于傳統政府管理體制的慣性，強政府的職能還需要在鄉村推行，國家參與農村剩余產品的分配也需要一個組織去落實，非私有的土地產權也需要附著于某一經濟體上，因此，從制度上分析集體經濟組織的延續也就可以探究農民負擔的根源。
集體經濟組織事實上不存在，而村民自治組織（村委會）更多地體現為政治性的組織，特別是政府權力向村落延伸的組織，這就出現了代表農民經濟利益的經濟組織體的缺位。從理論上和實踐上進一步推進農村改革就成了十分必要的了。而現存的體制內能體現農民經濟組織體的機構，那就只有村民自治組織了。但是，村民自治組織的太強的政治性--既代表國家利益，又代表村民利益--影響著村民自治組織實現村民的經濟利益，因此，只有對村民自治組織進行制度變遷才能達到代表農民利益的經濟組織體的出現。
現行的村民自治制度是在村民民主的基礎并不太厚實的基礎上，由政府提供的一種強制性的制度變遷，政府在設計這種制度時帶有較強烈的"統治者的偏好"，"如果新制度安排帶給國民的收入較高而帶給統治者的收益較低（由于統治者交易費用的緣故），那么在和原先制度安排進行比較時統治者可能會發現，建立這種新制度安排并不是他的利益所在。"（林毅夫，2003，P392）所以，在執行村民組織法時，村民自治帶有很強的政府色彩，是原有"大隊"的替代，也是原有"集體經濟"的組織替代，雖然村委會并不具有集體經濟組織的能力。村委會并不能真正意義上決定和提供鄉村公共產品，稅費中許多名目，雖說是借用村委會集體的名義收取，但由于村委會永遠也無法真正完成剛性的上級"計算"出來的稅費，因此，以集體名義提留的有限的費用，實際上都已上交了。有限的返還，大多不夠村委會成員的勞務，更不用說提供公共產品。一旦國家又以各種美好的"愿景"，要求鄉村發展某某時，從農民手上奪取幾乎少得可憐的分配剩余，就是唯一的選擇了。
新的制度安排，應該讓村民實現真正的自治，這種自治不僅是有限的政治（民主）上的，更應是經濟上的自治。鄉村公共產品應由農民自己說了算，由村民自治組織去執行。鄉村公共產品大多是農民自己的事，除了國家應該付錢去辦的（如教育和公共衛生、基本社會保障等），應由農民自己決定，也就是說鄉村的發展權，應由農民把握，政府只有指導權，沒有強行推行的所謂"逼民致富"的權力，因為農民并未賦予政府這種權力。主權與治權的統一，是這一制度變遷的根本性的問題。經濟是最大的政治，如果農民擁有鄉村自主發展的權力，那么有了經濟利益的自治就更能吸引農民參與，而不是被動地參與，這對鄉村民主的發展也是非常重要的，是鄉村良性發展的重要組織部分。
[摘要]隨著北部灣經濟區的構建和發展，對高技能人才的需求逐漸增加。本文結合北部灣經濟區高技能人才就業的特點，分析了產業政策、財稅政策、人事政策和勞動和社會保障政策等公共政策對高技能人才發展的影響，從公共政策的角度分析如何通過促進高技能人才發展來推動北部灣經濟區的經濟發展。
[關鍵詞]北部灣高技能人才公共政策公共管理
2008年1月14日，國家批準實施《廣西北部灣經濟區發展規劃》，標志著北部灣經濟區（以下簡稱：“北部灣”）正式納入國家發展戰略。北部灣地處我國沿海西南端，由南寧、北海、欽州、防城港四市組成。廣西作為西部欠發達的省份，工業化、城鎮化和市場化水平較低，經濟總量小，產業結構層次較低，面臨著來自東盟地區和國內各省份競相發展的競爭壓力。按照《廣西北部灣經濟區2008年～2015年人才發展規劃》，今后8年是北部灣社會經濟實現跨越式發展的重要時期，加強區域人才開發與合作，是加快區域經濟發展的必然要求。
一、新公共管理理論的啟示
新公共管理在西方被冠以不同的稱號,如管理主義、企業型政府等，它緣于1979年英國撒切爾政府。新公共管理的出現意味著政府的管理模式從公共行政向公共管理的轉變。新公共管理注重“顧客”導向、結果導向,強調績效導向,即以經濟、效率、效果三大變量來對績效進行測量與評估。在公共服務方面倡導市場導向,重視人力資源管理,不以固定職位而以實績為依據進行管理。
社會是政府的來源，服務社會是政府的職責和價值取向，新公共管理所提倡的“有限政府”、“服務型政府”、“市場導向型政府”等理念，反映了政府與社會互動關系的合理發展趨向。新公共管理理論可以指導政府運用市場機制和經濟學的方法來管理公共事務，確立行政服務的理念，整合各方利益，從而提高公共服務的效率。
當前我國的市場經濟基礎還很薄弱，市場還無力全面負責公共性很強的活動，政府仍需承擔必要的公共管理職能，這就要求政府在引入市場機制、培養市場力量的同時，還要規范市場管理，使市場得到健康、良好的發展，以便承擔更多、更重的公共服務，同時還要把政府建設成為真正全心全意為人民服務的政府——服務型政府。
為促進區域經濟的發展，北部灣可以通過轉變政府職能、調整公共政策、促進高技能人才的發展，進而促進區域經濟的發展，在理論上是有依據的，在實踐上也是可行的。
二、區域內高技能人才發展面臨的機遇和挑戰
1.北部灣經濟區對高技能人才需求旺盛
人才是區域經濟發展成敗的關鍵。目前北部灣的人才隊伍現狀和人才資源開發工作無法適應北部灣經濟區加快開放開發的需要，無法適應推動泛北部灣區域合作的需要，無法支撐起區域經濟社會的跨越式發展。
按照《廣西北部灣經濟區發展規劃》的發展目標，北部灣在石化、林漿紙、能源、鋼鐵和鋁加工、糧油食品加工、海洋產業、高技術、物流和現代服務業等九大重點發展的產業對相關人才需求較大。而發展沿海工業需要的技能人才等嚴重匱乏，已成為制約北部灣經濟區經濟社會發展的“瓶頸”。
隨著北部灣建設的不斷深入，以及工業化、城鎮化、新農村建設和對外開放合作等，區域內勞動密集型企業不斷向資本密集型企業的轉型，制造業產業結構全面升級，先進技術的大量應用和先進設備的大量更新，必將對從業人員的素質和技能以及人才的數量提出更高的要求。
2.北部灣區域內高技能人才發展的軟環境有待完善
北部灣的許多企業依然存在著“人才高消費”的用人觀念,企業招聘往往起點就是本科,甚至是碩士、博士,也不管是否真正需要。在許多企業中存在盲目追求高學歷造成的能級錯位和人才浪費現象。而學歷層次為大專及以下層次的高技能人才,依然遭受著“弱勢文憑”的社會歧視,存在就業機會少和就業層次低的現狀。
現有的人才評價體系對高技能人才明顯不利，仍然沿用老標準，將人才的定義為“具有中專以上學歷和初級以上職稱的人員”。而高級技工、技師和高級技師等高技能人才，卻因為學歷和職稱這兩道“硬門檻”，被摒棄在“人才隊伍”之外。許多地方為管理、技術研發人才提供好的待遇，卻忽視同樣做出巨大貢獻的高技能人才。
高技能人才被作為普通勞動力，勞動者權益遭到侵害的情況比較普遍。具體表現為;(1)試用期長,試用期工資低;(2)勞動合同簽訂率低或合同形式化;(3)工資增長緩慢,且存在隨意克扣或拖欠工資;(4)勞動時間被隨意延長,加班無報酬或少報酬;(5)社會福利和保險無著落,就業不穩定。(6)違規收取就業押金等費用。這些現象雖然不是北部灣所獨有,但在實際上阻礙了高技能人才的發展。
三、公共政策對促進高技能人才發展的影響分析及對策
1.產業政策的影響分析
產業政策是國家從宏觀角度調整產業發展的重要措施,是政府通過干預資源在產業之間的配置,以期達到優化產業結構,促進經濟發展的目的。產業結構升級對就業總量和就業結構產生影響，產業結構升級會對區域內掌握新技術的高技能人才的需求增加。
產業結構調整蘊藏著大量就業機會，第三產業的發展將成為擴大廣西就業的主要出路，而且廣西第三產業與發達地區相比差距很大，具有潛在優勢，同時加快發展第三產業能夠創造更多的就業機會。
產業結構的調整是一個長期的過程，政府的促進與保障是必要的。應該利用北部灣建設和發展這一契機，把握積極因素，克服消極因素，通過政策引導和相關配套體系的完善等途徑，最大程度的拓展高技能人才發展的渠道。
2.財稅政策的影響分析
財稅政策具有資源配置、收入再分配、促進充分就業和促進經濟穩定增長等宏觀調控職能。由于市場經濟的效率原則與市場機制失靈并存，要求財政與市場在資源配置中合理分工,相互配合,以實現經濟發展和充分就業。財稅政策可以促進市場發育和完善,保證資源最優配置,創造更多就業機會。財稅政策可以做到：(1)促進經濟增長。使經濟增長保持適當的協調比例，相應地擴大市場對勞動力的需求；(2)調整經濟結構。運用稅收政策調節產業結構，以期創造更多就業機會；(3)直接擴大就業需求。體現在：一是鼓勵自主創業；二是鼓勵企業雇傭人才。
3.人事政策的影響分析
通過制定和完善就業政策和法規,以立法的形式明確政府各級主管部門、用人單位和人才的權責利,可以對高技能人才就業實行單位控制和宏觀管理。強化立法約束和政策引導,建立和完善社會保障機制,勞動人事制度、戶籍管理制度改革,以及與之相適應的就業制度和服務體系,可以為高技能人才提供配套的就業服務。
政策因素對人才作用發揮的影響非常顯著。政策相對寬松的地區或部門，為人才作用的發揮提供了更為廣闊的空間，使人才的聰明才智可以自由發揮出來。人才為了追求才能的發揮和事業的成功，就必然產生向政策寬松地區流動的愿望。
4.勞動和社會保障政策的影響分析
現有的勞動和社會保障政策未能深入人心。《勞動法》和《勞動合同法》等法規被一些企業看作是影響企業發展的障礙而加以抵制。一些企業存在拖欠工資、加班不給報酬、不簽勞動合同等違法侵權行為，甚至以經濟效益差、社保負擔重為借口，采取瞞、漏報甚至逃避繳納社會保險費的法定義務。
在勞動和社會保障政策上存在法律“盲區”，或有法不依，或執法不嚴。有些地方全員參與招商引資,勞動執法部門借口以經濟建設為中心,不能履行法定的職責，甚至以保護外商投資者的利益為由對一些企業侵犯勞動者權益的行為包庇縱容,對勞動者維權的請求置之不理。
四、總結與建議——促進高技能人才發展的公共政策選擇
1.調整區域產業結構促進高技能人才就業
(1)積極承接東部發達地區的產業轉移，對第二產業結構進行相應調整。重點培育和發展兼備經濟增長點和就業增長點的行業，發掘優勢產業、朝陽產業的潛力。大力開發優勢資源，著力培育發展一批符合國家產業政策、產業關聯度高、就業帶動作用強、市場前景廣闊的、與東盟互補的新優勢產業，努力把潛在的資源優勢轉化為產業競爭優勢。
(2)借中國—東盟自由貿易區的構建，大力發展第三產業，改造傳統產業,盡可能挖掘就業潛能,同時發展新興產業盡可能拓展新的就業領域，從這兩個方面調整和優化第三產業內部結構。包括:①改造傳統的交通運輸倉儲業，向現代物流產業轉變;②大力發展房地產等關聯度大、拉動性強的行業;③大力發展旅游服務業，帶動與旅游業相關產業;④積極發展會展服務業等新興產業。
2.充分發揮財稅政策促進就業的作用
(1)調整和優化財政支出結構。在財政預算中設置“高技能人才就業補助”科目，從預算上給予資金保證。增加財政投入，建立就業與再就業培訓中心和各種培訓機構，加強勞動者就業與再就業培訓，提高勞動者的技能和再就業能力。
(2)促進完善社會保障制度的財政支出，完善社會福利制度，提高社會保障統籌層次，擴大社會保障覆蓋面，建立促進高技能人才發展的社會保障體系。
(3)加大財政轉移支付力度，完善財政管理體制。通過區域內財政轉移支付的模式，以政府投入為主導，對弱勢產業實施合理保護,創造就業機會并實施積極的救助,適當調節地區間公共服務水平的差異。
(4)通過稅收優惠來促進高技能人才發展。如采用對高技能人才創辦企業和企業雇傭的高技能人才，給予個人所得稅或者企業所得稅上的優惠的方式。政府要按照促進高技能人才就業與實現經濟增長的戰略，以直接增加就業崗位為目標，調整和完善現行稅收優惠政策，鼓勵社會穩定和增加就業崗位。
3.改革人事制度促進高技能人才發展
(1)建立科學的人才評價體系，提高高職人才的社會地位。高技能人才評價是一項復雜的社會工程，要樹立系統的戰略思想。要針對不同行業和職業要求，制定分類分層的人才評價系列、考核評價標準；評價重在業內、市場或社會認可，堅持實踐檢驗人才，形成包括群眾、專家、市場和技術等多元化的人才評價體系；要建立以能力和業績為導向的社會化的人才評價機制。
(2)建立正確的選人用人體系。要正確處理好人才培養近期與長遠目標、重點與全局發展、自主培養與吸引凝聚人才模式的關系，完善并規范企事業單位科學設崗、競聘上崗、以崗定酬、合同管理等環節，規范公開招聘制度和辭聘解聘制度，建立多種形式、多種渠道的高技能人才管理辦法，促進企事業單位由固定用人向合同用人、由身份管理向崗位管理的轉變。
4.完善勞動和社會保障制度促進人才發展
(1)進一步完善勞動立法，使其真正發揮保護勞動者權益的作用。根據目前我國勞動關系的特點,擴大勞動法的調整范圍,加強對中小企業、民營企業和外資企業的監管,切實保護好勞動者的權益。
(2)嘗試建立對高技能人才就業實施特別保護制度。可以借鑒國外關于促進就業和勞動保護的立法。比如德國實施的《強迫職業實習教育法》和《工業法典》等法律，鼓勵企業雇用技能人才并參與培養；《企業基本法》和《職業教育促進法》等法律，對技能型勞動者的權益加以規范和保護。
(3)建立統一的多層次的社會保障體系。全面落實和完善企業單位各類高技能人才的養老、失業、醫療、工傷、生育保障，依法推行人才全員參保制度，確實維護高技能人才的合法權益。
(4)建立職工憑技能、憑職業資格得到使用提升，憑業績貢獻確定收入分配的待遇機制。鼓勵企事業單位在薪酬中考慮技能貢獻的因素，建立科學合理的高技能人才薪酬制度；推廣高技能人才與其他人才在工資福利方面享受同等待遇的做法；對做出突出貢獻的高技能人才，由各級政府實行政府津貼等鼓勵政策。
[摘要]加強公共政策執行監督，形成公共政策執行監督理論體系，解決我國公共政策執行監督的困境問題，應該主要從以下幾個方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境；二從公共政策執行監督主體方面看我國公共政策執行監督的困境；三從監督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執行監督的困境。
[關鍵詞]公共政策執行監督公共政策執行監督主體困境問責制
公共政策執行監督，是公共政策正確貫徹執行，達到預期公共政策目標的重要保障。許多制定十分周密、科學的方案，在執行時偏離了既定的公共政策目標方向，最終導致政策失敗，一個非常重要的原因是公共政策執行監督不嚴格，不到位。為此，必須加強公共政策執行監督，形成公共政策執行監督理論體系，解決我國公共政策執行監督的困境問題。筆者認為應該主要從以下幾個方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境；二從公共政策執行監督主體方面看我國公共政策執行監督的困境；三從監督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執行監督的困境。
一、從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境
公共政策執行監督受諸多因素的影響，比如政治文化、公共政策自身特點、經濟發展水平、國際環境等等。本部分主要從政治文化和公共政策自身特點的角度來對公共政策執行監督的影響進行分析。
公共政策執行監督作為一種政治行為，必然受到一定的政治文化的影響。政治文化，是指通過政治社會化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治認知等。政治文化在很大程度上影響了公共政策執行監督的方式和程度。民主、現代的政治文化為有效的公共政策執行監督提供了文化背景，而封建社會專制的政治文化，則在很大程度上壓制了公共政策執行監督效率的提高，一般表現為官本位思想、臣民意識等。我國是一個具有幾千年歷史的文明古國，封建歷史相當的悠久，雖然我國改革開放已經取得了很大的進展，但是不可否認的是，幾千年封建社會遺留下來的“官本位”思想、為民做主思想等傳統政治文化殘余還是不能徹底清除，它的影響有時還是相當的深刻，造成了現代公共政策執行監督主體之一的人民群眾往往沒有參與公共政策執行監督的渠道，造成了參與公共政策執行監督的冷漠，普遍認為“在其位謀其政”，國家大事是那些當權者的事，于己無關，長期以往，就逐漸地失去了參與政策執行監督地熱情。而民主社會要求社會公眾能意識到自己是國家地主人，參與公共政策執行監督既是自己的一項權利，也是一項義務。所以這種封建社會政治文化殘余在一定程度上阻礙了社會公眾參與公共政策執行監督。
公共政策是“政府依據特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是對全社會的利益調配，而不是針對個人的利益。正是因為公共政策影響的不是一個人的利益，因而公共政策執行監督也存在著較強的外部效應。筆者認為人民群眾參與公共政策執行監督是一種群體行為，而不是個人行為。如果一個農民通過各種途徑游說政府，希望減輕他的農業稅，或者提高他的福利水平，他會遵循一種什么樣的準則呢？首先，我們不說這個農民是否具有這種游說的能力，即使有這種能力，他也不可能采取行動。奧爾森認為，在一個群體范圍內，集體受益是公共性的，即集體中的每一個人都能夠分享而不需要付出成本。如果這個農民去游說政府，那么得到利益的是整個農民階層。集體受益的這種性質促使每一個集體成員都想坐享其成，來“搭便車”。在現實的政治生活中，人民群眾可能都很想參與公共政策執行監督，因為公共政策與他們自身的利益息息相關，但是理性的個人選擇了不監督，原因很簡單，是因為個人參與公共政策執行監督并不是免費的，即使公共政策執行監督有效，受益者也不是他一個人，成本—受益不對稱，他人的“搭便車”心理導致了個人不會參與公共政策執行監督。這種情況必然阻礙社會公眾特別是目標群體對公共政策執行的監督。
二、從公共政策執行監督主體方面看我國公共政策執行監督的困境
狹義的公共政策執行監督主體是指行政機關內部的公共政策執行監督主體。廣義的公共政策執行監督主體，不僅包含行政機關內部的公共政策執行監督主體，還包括履行公共政策執行監督職能的政黨組織，立法機關，司法機關，社會輿論以及人民群眾等。公共政策執行監督作為公共政策監督體系的一個分系統，與公共政策制定監督相輔相成，相互促進。但是在我國現實的公共政策執行監督中，由于受行政管理體制、監督體制的影響，公共政策執行監督主體并沒有發揮出它應有的作用和功能，導致在現實的監督中，出現了“弱監”、“虛監”等現象，嚴重影響了監督的效果。追其原因，主要有以下幾點：
（一）公共政策執行監督主體地位不高，缺乏監督權力
要監督，就必須由監督權力。公共政策執行監督體現著監督權對執行權的制約。監督的效果在很大程度上取決于監督主體的地位、權能。但從目前我國公共政策執行監督主體的實際情況來看，大多數監督主體由于自身的依附性而缺乏制約力度，導致監督乏力。在行政系統內部，行使公共政策執行監督權的監察機構和審計機構實行雙重領導，受同級政府人事、財政制約。雖然1997年通過的《中華人民共和國行政監察法》規定：“縣級以上地方各級政府監察機關對本級政府和上級監察機關負責并報告工作，監察業務以上級監察機關領導為主”。但是，由于受同級政府人事、財政等的制約，在實際監督中沒有體現出應有的獨立性。在行政系統外部，行使公共政策執行監督權的各級人大實際上是法律地位高而實際地位低，突出體現在監督方面的法規不健全，力度不夠；機構不健全，強度不夠；手段不配套，深度不夠；尚未真正體現人大的監督作用。[2]
（二）公共政策執行監督主體功能不全，缺乏監督合力
公共政策執行監督主體以不同的方式在公共政策執行過程中發揮著監督功能。但是監督功能不全，導致它們沒有有機結合、密切配合，沒有能夠整合監督資源和監督力量，形成監督合力，充分發揮監督實效，體現多元監督的優勢：⑴黨的監督。中國共產黨，是領導社會主義建設的優秀，在監督的多元主體中處于優秀地位，對廣大黨員同志，尤其是廣大黨員領導干部做到廉潔自律、全心全意為人民服務發揮著領導和約束的作用，對公共利益的促進發揮重要的作用。但是，中國共產黨發揮監督作用的范圍和空間是有限的，它只能通過各級黨的紀律檢查委員會來實行監督，并不能對公共政策執行過程進行全面的動態跟蹤監督。⑵立法監督。人民代表大會及其常務委員會，作為國家權力機關，對公共政策執行的監督在理論上應該是最有效地、最權威的。但實際上，權力機關在行使監督權的時候存在著比較大的問題，“主要是監督方式單一，程序不完善，通常僅限于執法檢查、質詢等。”[3]因為人大既不同于行政機關行又不同于司法機關，它既沒有調查取證的權力，也無直接處理案件的權力，這樣就很明顯地削弱了各級人民代表大會及其常委會的監督效能，也無法顯示出人民代表大會作為我國權力機關的權威性。⑶司法監督。人民法院和人民檢察院，對于公共政策執行過程的監督受到很大程度的制約。根據《中華人民共和國行政訴訟法》的有關規定，我國目前行政訴訟的受案范圍只限于違法侵害公民、法人或者其他組織的人身權和財產權。公共政策執行，關乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他組織的利益，按照《行政訴訟法》的有關規定，則不能成為行政訴訟的監督申訴對象，因為只有公民、法人或者其他組織認為行政主體的具體行政行為違法侵害其合法權益才能提起訴訟。這樣顯然不利于行政訴訟的完善，不利于加強公共政策執行監督。⑷其他各種社會監督。在我國主要包括政協、共青團、婦聯等人民團體、人民群眾以及新聞媒體等。根據我國《憲法》和有關法律的規定，他們享有各種形式的監督權力，諸如舉報、信訪、輿論批評等。并且輿論媒體的最大優點是社會影響力大、效果顯著，但是無論怎樣，他們改不了“民間”的性質和定位，沒有“官方”的權威和地位，并且供他們發揮公共政策執行監督效用的空間也很小，這就在很大程度上影響了公共政策執行監督的效率。
綜上所述，不管行政系統內部的監督，還是行政系統外部的監督，在發揮公共政策執行監督效能過程中都受到了不同程度的制約，相互之間不能有機的融合，出現“弱監”、“虛監”則是必然表現了。
三、從監督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執行監督的困境
“責任最通常、最直接的含義是指與某個特定職位或機構相連的職責”。[4]責任的明確是公共政策執行和公共政策執行監督的必要前提。沒有責任，就沒有義務，則公共政策執行監督就沒有保障。作為公共政策執行監督的有效保障方式之一，沒有責任的監督是難以想象的，因為“一個地區或者部門反腐敗是否堅決有效，與這個地區或者部門的領導干部，特別是主要領導干部的態度和責任心有著很大的關系”，“少數領導干部責任觀念淡薄，由于制度不完善，除了問題追究不到個人”。2003年，包括原衛生部長、北京市長在內，全國有近千名官員因防治“非典”工作不力被罷官免職；2004年4月，總理主持國務院常務會議，親自聽取監察部關于中石油重慶開縣“12.23”特大井噴事故、北京密云縣迎春燈會特大傷亡事故、吉林市東百商廈特大火災3起責任事故的調查處理情況。4月底，國務院又先后責成嚴查江蘇“鐵本”案、安徽“阜陽劣質奶粉”案等，包括常州市委書記、安徽阜陽市市長等20多名政府官員受到黨紀政紀的嚴肅處分。這些案件的查處對于維護廣大人民群眾的切身利益起到了至關重要的作用，但是這種“問責制”與現行的行政體制和監督體制還是有著不相容的地方。作為一種監督方式，“問責制”實施的社會氛圍還沒有形成，因為科學的“問責制”的前提是合理的配置和劃分行政權力和監督權力，而這則有待于更深入的制度改革。
在現行的行政體制下，對公共政策項目，尤其是大型的公共政策項目，“問責制”存在著以下不足之處。
（一）“問責制”中權責不清、主體缺位
作為公共政策執行監督的一種方式，在很多情況下，監督主體不知道向誰問責，由誰來承擔這個責任，承擔責任的方式是什么，是一種直接責任，還是間接責任。給人的印象比較模糊，很難具體的界定這個“責任”。
“問責制”的主體是誰？結合專家、學者的觀點，筆者認為，“問責”的主體應該是人民群眾，人民行使問責權，“問責制”應該是一整套完整的責任體系，不能僅僅局限于行政部門內部的上下級監督關系。因為在這種問責的監督體制中，人民群眾追究各級政府的責任，各級政府再追究各級政府中行使公共政策執行權的公務人員的責任，這樣才能形成良性的監督互動。但是在現實的公共政策執行監督中，往往是下級因失誤影響了政策執行而被上級要求辭職，并不是因人民群眾的“問責”而辭職，造成了“問責”主體無權問責而缺位的局面。
（二）“問責制”定位不清
作為行政責任領域內的一個新術語，“問責”的定位到目前還不清楚。我國《國家公務員暫行條例》中明確規定，行政處分的種類分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。“問責”并不是行政處分的一種，在相關的行政法律法規中并沒有對它明確界定。所以，作為監督的一種方式，“問責”還是模糊的，界定不清的。在現實的公共政策執行監督中，“問責”的實際操作還缺乏可行性。
內容摘要：農民負擔經歷了兩個發展階段，1994年分稅制改革是其分界線。政府采取的措施主要包括控制并減少農民稅賦、確定農民應承擔的勞務、精簡機構和人員、財政轉移支付和限制農村公共產品供給成本。從政策實施過程來看，農民負擔的增減交替進行、農民負擔增也政府減亦政府、農民負擔項目日益合法化、減輕農民負擔的政策制訂多落實少；從政府措施上看，減輕農民負擔為改革開放創造了有利條件，但也有不足之處，主要體現在：措施"單兵突進"、農業稅等據實征收不可操作、只給政策基層無法持久執行。減輕農民負擔公共政策再決策應該做到：構建城鄉統一的公共財政體制、構建財權與事權統一的公共產品供給體制、構建鄉村良性發展的制度變遷機制。
關鍵詞：減輕農民負擔；公共政策；價值評估；公共財政；制度變遷
當前，農民負擔過重是"三農"問題的集中體現之一，是擺在政府面前的一個沉重的問題，因而到了必須深入認識，并需要從體制改革入手著重解決的一個重中之中的問題。黨中央和國務院從1985年開始，不斷采取公共政策調整農民負擔，盡可能地減輕農民負擔，但是農民負擔在不斷"減輕"中穩步攀升，問題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農民負擔公共政策的成效。一項公共政策如果從低效方面出現路徑依賴，就需要對這項公共政策進行初始制度分析。
一、農民負擔與農民負擔成為"問題"的歷史背景
認識農民負擔問題，必先認識農民負擔內涵及形成農民負擔問題的歷史背景。
（一）農民負擔的內涵界定
"農民負擔"是一個中性詞，它是指農民作為獨立的經濟主體，在自身進行消費和投資之外，向國家、集體和社會無償支付和承擔的一切費用、實物和勞務的總和。農民負擔過重不僅是一個經濟問題，也是一個社會問題和政治問題。農民負擔本身不是一個"問題"，只有當農民負擔過重，影響了農民的生產和生活，阻礙著農村社會的發展，進而影響著整個國民經濟的順利發展時，才成為了"問題"。
農民負擔可以分為顯性負擔和隱性負擔。顯性負擔是指農民向國家、集體和社會有關方面直接支付的負擔。與之相對應的隱性負擔是指通過不合理的價格因素，主要通過工農業剪刀差形式暗中向農民轉嫁的負擔。
顯性負擔從其性質上可以分為四個部分：一是農業稅收。主要包括農業稅、農業特產稅、屠宰稅等；二是"三提五統"（即村提留和鄉統籌）。"三提"是指公積金、公益金、管理費，"五統"是指計劃生育費、民兵訓練費、衛生事業費、教育費以及村干部提留費；三是農民義務工；四是各種"三亂"，即各種針對農民的亂集資、亂罰款和亂攤派。前三者屬于合法負擔，"三亂"則屬于非法負擔。
（二）農民負擔成為"負擔"的歷史階段
農民負擔真正成為農民的"負擔"主要經歷了兩個歷史時期：
1．第一個歷史時期（1978--1994年）
從1982到1986年，中央連續發了五個"一號文件"針對當時農村的狀況進行的重大的經濟體制改革，這一改革推動了農村經濟的發展，主要是通過包產到戶（后來稱為家庭聯產承包責任制）手段，調到了農民的生產積極性，大大促進了農村勞動生產率的提高，使農村出現了空前的繁榮。此時的農民負擔狀況是歷史上最好的，農民負擔當然就不會成為"問題"了。
農民負擔問題的出現就是在1984年中共中央下發《關于經濟體制改革的決定》開始的。根據農村改革所取得的成就，《決定》將農村改革所取得的經驗推廣到城市中去，全面推進我國的經濟體制改革。城市的改革困難更大，難題更多，決非一個"承包"了得。全面改革的進行，標志著農村改革不再是改革的重點，中國決策層要將更多的精力，更多的資源放在城市改革，特別是國有大中型企業的改革上。此后農民負擔逐步出現了問題。1985年我國農村完成了"撤社建鄉"的體制改革，國家建立起了龐大的鄉鎮基層政權以及更為龐大的村組組織。這一年國務院決定實行"劃分稅種、核定收支、分級包干"的新財政體制，這一"分灶吃飯"的財政包干政策，在各級政府和部門之間形成了明確的利益關系，致使數萬個鄉鎮（即塊塊）都具有獨立的利益和增收欲望，都有追求地方工業化和現代化的強烈要求；此時，那些擁有國家權力又掌握著農村經濟發展各個領域的部門（即條條），也都成為既有壟斷權力又追求利益的行為主體。
1985年在農業產量持續增長的情況下出現的"賣糧難"，直接導致了農民負擔問題的出現。為了減輕農民負擔，黨和政府早在1985年采取了減輕農民負擔的政策措施。中共中央、國務院在1985年10月下發了《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》，明確指出引導農民負擔過重的主要原因在于各級機關及其領導，因為攤派和收費主要是上級機關和單位下達的。然而，農民負擔并未因此減下來，隨著城市改革的擴展，經濟體制在全國范圍內進行著快速的制度變遷，與農業生產有關的工業品的價格逐步放開，農民從事生產的成本日益增多，農民的比較收益在減少。
90年代初開始的農村各種達標活動，使農民背上了沉重的負擔，農民剛剛有所好轉的狀況，又陷入了困難之中。種田的比較收益減少，農民種田的積極性減弱，農業的投入也日益減少。農民負擔日益增重之時，也是政府減輕農民負擔的公共政策及法規不斷出臺之時：1990年《國務院關于切實減輕農民負擔的通知》出臺；1991年《農民承擔費用和勞務管理條例》下發；1992年國辦《關于進一步做好農民負擔和勞務監督管理工作的通知》下發；1993年中辦《關于減輕農民負擔的緊急通知》下發；1993年中辦《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》下發。這一時期，農民負擔的增長與中央減輕農民負擔的政策是同時進行的，農民負擔也與政策俱增。
2．第二個歷史時期（1994年--今）
農民負擔進入第二個歷史時期的標志是1994年進行的分稅制改革。
1993年12月25日，國務院通過了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，分稅制改革從1994年1月1日開始實現。這一改革也有自己的弊端，這一弊端在鄉鎮表現得極為突出。鄉鎮財政從20世紀90年代開始暴露出一系列嚴重問題。分稅制改革后，從中央到地方的財政狀況有句俗語概括為："中央財政很好過，省級財政也好過，地市財政也能過，縣鄉財政沒法過。"分稅后，稅費征收按先中央后地方，中央拿大頭，地方拿小頭；中央將一些優質稅源收為直管，省市依次效仿，因此，中央、省市財政較為充足，而縣鄉財政非常緊張。鄉鎮財政赤字增加，鄉鎮作為基層政府運轉失靈。要維護政府的運轉，向農民轉嫁負擔成了唯一可行的選擇，因此，農民負擔節節攀升。
從2000年開始，中央在16個省市實現稅費改革試點，其目的是通過將稅費合一，成為正稅，正稅之外再無費，以剛性的正稅，約束農民只交正稅，同時也以剛性的正稅約束政府及部門，不能在正稅之外另收費。鄉村稅費改革一方面減少了鄉村兩級直接向農民收費的權力，另一方面減少了政策外財力，鄉村財政收入迅速減少。稅費改革止住了亂收費，但是鄉村財政危機卻日益嚴重，特別是鄉村教育經費危機顯現，鄉村公共設施投入也捉襟見肘，如何維護農村政權的運轉、農民教育的運行，都成了問題。農民負擔和農村發展，陷入了困境。2004年1月，中央下發《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，成為改革開放以來中央的第六個一號文件。減輕農民負擔進入了一個新的階段，能否取得減輕負擔的后果，需要解決的問題很多。
二、減輕農民負擔公共政策的主要內容
（一）控制并減少農民稅賦
1．控制"三亂"
俗話說"頭稅（農業稅）輕、二稅（農業特產稅）重、三稅（各種收費）是個無底洞"。控制亂收費、亂罰款和亂攤派的"三亂"成了農村改革開放后政府的一項重要的任務。1985年的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》指出上級機關和單位，下達的名目繁多的各種派款收費的決定，增加了農民負擔，因此需要做到：嚴加控制"集資"、"贊助"、"捐獻"等活動，更不準攤派指標；各級行政部門不得向農民攤派辦公費、交通工具購置費、服裝費。這一《通知》的目的是要控制上級政府和部門的各種"三亂"（亂收費、亂罰款、亂集資）①，這也是最早提出控制農業"三亂"的文獻。
1990年2月3日，國務院又下發了《關于切實減輕農民負擔的通知》，進一步明確農民合理負擔的項目和使用范圍，并明確規定農民負擔的比例一般應控制在上一年人均純收入的5％以內。這就為農民負擔定了一個"高壓線"，所有的攤派、收費和集資都不得觸這一"高壓線"。同年9月16日中共中央國務院聯合下發了《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，首次概括出農業"三亂"這一名詞，并使用了極為嚴厲的詞語要求自覺防止和抵制"三亂"的滋生和發展。
1991年12月7日，國務院將農民負擔通過《農民承擔費用和勞務管理條例》這一行政法規的形式確定下來了。國務院用法規的形式正面確立了農民應該交的費用，也就從正面排除了非此收費就為"三亂"。這就給農民確定和抵制"三亂"提供了法律依據。
1993年3月19日中共中央辦公廳、國務院辦公廳又下發了《關于切實減輕農民負擔的緊急通知》，關于村提留和鄉統籌費必須嚴格控制在上年農民人均純收入5％以內的規定繼續執行外，其他涉及要農民負擔費用的各種攤派、集資、達標活動和行政事業性收費，以及在農村建立各種基金等，不論是哪一級政府或哪一個部門制定的文件或規定，一律先停止執行，然后進行清理。
1994年中央實行分稅制改革后，地方財政的壓力增大，向農民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、國務院再次發文《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》強調有的地方"三亂"禁而不止，并且通過虛報農民收入超限額提取村提留鄉統籌費，因此要堅決把農民承擔的村提留鄉統籌費和勞務全面控制在國家規定的限額之內，嚴禁面向農村的亂收費、亂集資、亂漲價、亂罰款和各種攤派，取消一切加重農民負擔的達標升級活動。之后，又有中共中央1998年10月通過的《關于農業和農村工作若干問題的決定》，也一再提出制止"三亂"。
2000年中央開始在一些省份試行農村稅費改革，即并費入稅，稅外無費。全面禁止一切稅外之費。再一次從正面界定該收的，其余都是不該收的。
2．穩定正稅
農業稅、農業特產稅和屠宰稅這三種主要的"正稅"，長期以來保持著穩定。農業稅從58年以來一直沒有變化，94年從農業稅中分離出農業特產稅，并開征了農田上的農業特產稅。屠宰稅也要求據實征收。從各地政策執行情況來看，正稅基本上是穩定的，農民所反映的負擔不在正稅上，因為正稅相對來說比較輕而穩定。
（二）確定農民應承擔的勞務
改革開放初期，農民出人出工的現象比較少，90年代前后鄉鎮對于農民的用工需要增加，諸如水利工程的維修、公路鋪石、公共設施建設都要求農民出工，有的地方甚至要求農民以幣代勞。在農民的勞務和積累工越來越成為負擔的時候，1991年國務院下發《農民承擔費用和勞務管理條例》明確規定，農村義務工，主要用于植樹造林、防汛、公路建勤、修繕校舍等；勞動積累工，主要用于農田水利基本建設和植樹造林。
（三）精簡機構和人員
精簡機構和人員是減輕農民負擔的重中之重，政府精簡機構和人員的決心是非常大的，采取的政策也不少。十一屆三中全會以后，每一次黨的全國代表大會的文件決議都要提到精簡機構和人員問題。為了解決農民負擔問題，黨中央和國務院從1985年下發的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》開始，就要求"鄉的黨政干部只許減人不許增人。村干部人數過多的也應精簡。"此后，一系列的減輕農民負擔的文件，無不要求精簡機構和人員。這些要求和政策在一定程度對于政府，特別是鄉鎮基層組織的規模起到了一定的作用。然而，精簡機構和人員畢竟是一個系統工程，也是我國改革開放最令人頭痛的問題，僅僅從減輕農民負擔這個角度去精簡，現在看來，是無法達到目的的。
（四）財政轉移支付
財政轉移支付是中央政府采取的財政措施。中央實現減輕農民負擔以來，特別是部分試點實現稅費改革以來，中央政財拿出很大一部分資金（2001年是100億，2002年是200億），用這些資金來解決因稅費改革，帶來農村稅費減少而引發的財政缺口。
（五）限制農村公共產品的供給收費
中共中央、國務院從1985年《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》就開始要求："農村社會主義建設需要辦的事情很多，但只能量力而行。要辦實事，講實效，絕不能擺花架子，更不能讓盲目大辦之風再起。"一些地方的黨政領導認為，當前的中心任務是加快經濟發展，講減輕農民負擔不合時宜，把減輕農民負擔與發展經濟對立起來；有的部門不考慮農民的承受能力，認為發展農村公益事業是為農民辦好事，不是增加農民負擔。針對這些錯誤思想，1996年《中共中央國務院關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》中指出："嚴禁一切要農民出錢出物出工的達標升級活動。各級政府和部門在農村開展工作，不得違反規定要求集體經濟組織和農民出錢出物出工，不得脫離農村實際定統一的標準、下統一的量化指標，也不得以檢查驗收和評比等形式搞變相的達標升級活動。"1998年中辦和國辦《關于切實做好當前減輕農民負擔工作的通知》基本重復了上述規定。2000年實行的稅費改革更是將農村公共產品的供給范圍限制在"一事一議"，每年的公共產品供給收費不得超過15元。
三、對減輕農民負擔公共政策的價值評估
（一）對減輕農民負擔公共政策實施過程的評估
1．農民負擔的增減交替進行
農村改革之初，農民的生產積極性空前高漲，農業生產的收入出現快速增長，此時的農民負擔低于農業收入的增長。這一時期農村發展速度很快，農民負擔不成為問題。從1983年至1998年，"農民人均純收入增長12%，農民三項負擔性支出年均增長9.7%。"（孫梅君，1998，P7）這一時期，雖然沒有出現農民負擔過重問題，但黨中央和國務院早在1985年就開始下發《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》，這對農民負擔增長的預防起到了效果，加上改革開放以來的5個"一號文件"，的確在很大程度上解放了農民，提高了農村的生產力。
1988年至1992年，農民負擔在高位上運轉，"其間，農民人均三項負擔性支出年均遞增16.9%，高于前期7.2個百分點；而農民人均純收入年均遞增速度只有9.5%，低于負擔增速7.4個百分點。"（孫梅君，1998，P7）其原因是1984年全面推進改革后，城市改革成了中心，城市綜合配套改革的逐步實施，政策上向城市傾斜和工農產品比價復歸，造成農民收入增長的大幅回落，使得農民負擔性支出增幅明顯高于收入增長幅度。這一期間政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的難度遠遠大于農村，農村在這一期間，為城市的改革從經濟上做出了很大的貢獻。工農業的剪刀差，在這一期間比較大，農民的負擔由此走向高峰。
1992年至1994年前后雖然只有兩年時間，但這兩年是黨中央和國務院重新重視農村政策的兩年。1991年12月7日國務院公布《農民承擔費用和勞務管理條例》，明確農民應該承擔的負擔，1992年開始全面推行。1993年政府對農民負擔實行嚴格的比例控制，明令取消了中央國家機關37項涉及農民負擔的收費、集資和基金項目以及43項達標升級活動，糾正了10種錯誤的收費方法。當年農民三項負擔額出現絕對數額的下降。這兩年政府重視了農村問題，農民負擔也就止住了迅猛增長的勢頭。
但是，從1994后開始實施的分稅制改革之后，縣鄉政府的財政壓力太大，農民負擔反彈不可避免。1994年農民負擔便以高出收入12.6個百分點的增長速度反彈，1995年農民三項負擔性支出仍在高位運行。反彈的力度越大，黨中央和國務院壓制反彈的力度也就越大。1996年底，黨中央、國務院又進一步作出了《關于切實減輕農民負擔工作的決定》后，負擔又回落。之后，反彈--回落--又反彈，如此反復。農民負擔的增長和減輕更替進行，減輕負擔的政策在不斷地采取、不斷地出臺。雖然，這些政策對于壓制農民負擔的增長起到了一定的作用，但我們從如此頻繁地出臺政策措施的行為中，看不到解決減輕農民負擔的根本。政策出臺得越頻繁，政策的權威也就越下降。
2．農民負擔增也政府減亦政府
自1985年以來，政府就明確指出了，造成農民負擔增長的主要源頭在政府自身。中共中央、國務院減輕農民負擔的最早的一個文件1985年的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》就指出了，農民負擔加重"主要責任在各級領導，多數派款收費的決定，是上級機關和單位下達的。"為此，中共中央、國務院責成各部門和省、自治區、直轄市的黨政領導同志出面主持，對減輕農民負擔問題進行一次徹底檢查，并采取斷然措施，切實加以解決。1990年中共中央、國務院在《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》中又指出："三亂"的出現，有體制改革不配套、經濟過熱、法制不健全的原因，也有部分執法人員素質不高的原因，但"更主要的還在于有些地區和部門的領導缺乏全局觀念、群眾觀念和法制觀念，對''''三亂''''的危害性認識不足，管理不嚴，清理整頓態度不堅決，措施不得力，致使問題長期得不到解決。"1993年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于切實減輕農民負擔的緊急通知》中更加明確地指出："農民負擔重的問題，表現在農村，根子在上邊各部門。涉及農民負擔的攤派、集資、達標活動和行政事業性收費及罰款等方面的許多文件來自中央國家機關和省級國家機關。"
由此可見，政府早就看清了農民負擔的源頭在政府本身，主要來自中央各部門和省、自治區、直轄市。而黨中央和國務院也就把減輕農民負擔的責任交給了各部委和省、自治區、直轄市，責成其主要黨政領導主持這項工作，要求有關部門第一把手負責，立即行動起來，把涉及農民負擔的文件清理完畢，作出表率。
農民負擔增是上級政府，減亦靠上級政府。在增減的博弈行為中，具有明顯的制度性缺陷，黨中央和國務院對于當前的農民負擔問題，采取的壓力重，省、自治區和直轄市對于下面各個層次政府的壓力也就加重，農民負擔在總量上就會有所減少。而一旦壓力場消失了，減少的負擔迅速反彈。真是"成也蕭何，敗也蕭何"。減輕農民負擔靠政府自覺是何等脆弱的機制！這么多年來，農民負擔在中央的三令五申中，不斷地冒進，問題日益嚴重，就說明了這一政策實施中的治理模式出了問題。在這一治理的過程中，涉及到利益受損的農民一方，處于制度的邊緣，農民的權利與政府的權利完成不對等，農民在權力失衡的情況下，又缺少利益的表達主體，因此，增負和減負的這種博弈，完成取決于擁有權力的政府一方。雖說，各級政府代表的是最廣大人民群眾的利益，但是，一旦政府自身的利益受損的時候，政府自利的偏好就會顯現出來。
3．農民負擔項目日益合法化
80年初開始實行的農村體制改革，主要實行家庭聯產承包責任制，其優秀就是"交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的"。這種分配體制，當初極大地解放了農民的生產積極性。但是，這種分配制度，保留了與相對應的統籌制度。這種統籌制度與土地產權不清有著密切的關系。實現家庭聯產承包責任制后，農村的集體經濟事實上不存在了，而計劃體制下的政府萬能體制并未在農村根除，因此，與事實并不存在的農村集體經濟形式相對應的土地所有制形式，成了農民負擔的一個重要的載體。正是因為政府要向鄉村實現權力，因此才有了一個事實上并不存在的集體經濟形式。"現行的農村提留統籌制度，實際上沿用了''''三級所有、隊為基礎''''的收益分配方式，導致了一些過時不合理的事情合法化。從運行中看，它擾亂了農村公共分配關系，與廢除制度的改革現實相矛盾。它人為地增加了農村產權關系的模糊，導致了稅、租、費分配關系的紊亂，同時為侵害農民利益、增加農民負擔提供了可能，是導致農民負擔不斷加重的根源之一。"（馬曉河，2002，P17）
隨著城市改革的全面推行，農村分配制度改革被進一步延遲。隨后，與集體經濟形式相適應而建立起來的，旨在減輕農民負擔的公共政策，在實施過程中不可避免地修補和延續原有分配制度。1991年國務院發表的《農民承擔費用和勞務的條例》，就是以行政法規的方式將原來的分配制度進一步以法律的方法固定下來。這一行政法規的主旨是保護農民利益，從正面確定農民的負擔應該有哪些，除此以外，為不合法負擔。但是，這一法規卻從另一個側面，將農民本不應該有的、適應并不存在的集體經濟形式的負擔合法化。這一條例將直接面向集體經濟的村提留和鄉統籌堂而皇之地要求農民向集體交納，而事實上主要向鄉鎮政府交納，部分用于村委會這一自治組織的工資。"自從80年代初期，廢除了制度以來，在我國大多數農村，鄉村作為集體，已經不存在。因此，設立村提留、鄉統籌，實際上就是對農民超經濟強制，變相地平調了農民的財產，侵犯了農民的財產所有權。"（馬曉河，2002，P18）
我們在研究減輕農民負擔的政策文件時，經常發現，在有關農民負擔項目的博弈中，中央一面清理不合理的項目，一面又得照顧到部門和地方的利益，確立和承認一些項目為合法的，是可以向農民征收的。雖然，確立一些項目，否定一些項目，在短期內減輕了農民負擔。但是，新確立的項目卻又以非常合法的方式得以存在，當新一輪負擔項目上來時，中央又和部門及地方政府進行博弈，新的項目又得以固化為合法的負擔。如此累積，農民負擔在不斷減輕中增加，而且是以合法的方式增加著，重復著"黃宗羲定律"。②
4．減輕農民負擔的政策制訂多落實少
從90年代開始，減輕農民負擔的政策文件出臺的頻率是極其少見的，所使用詞語的嚴厲程度也是極其少見的。從1990年至2001年12年間，黨中央、國務院及其辦公廳就發了14個減輕農民負擔的文件，有的甚至以行政法規形式出現。然而，一項公共政策的成效并不以發文件的數量為標準。恰恰相反，對于同一公共事務文件越多，越是降低文件的權威性。
減輕農民負擔的公共政策制訂多，能全面落實的卻很少。其原因是多方面的，一是這項公共政策涉及的面太廣，難度太多，遠遠不是某級政府在某一時間內就能完成的；二是政策制訂后，缺少監管機制，如何落實政策、誰去落實政策缺少必要的組織機構去監管執行者；三是針對農民利益的政策措施，農民鮮有表達意見的地方，更缺少讓農民監督政策落實的程序。因此，當侵農事件發生，農民提出自己的主張，只有走并不能怎么解決問題的"上訪"一途，或者采用過激的自殺手段，來引起政策制訂和執行者的重視。的確，其中有些政策的確是在涉農事件發生后，引起中央的重視后采取的。但這種血的教訓，并不是一個法治社會所推崇的。
（二）對減輕農民負擔公共政策主要措施的評估
1．減輕農民負擔公共政策措施的積極成果
黨中央和國務院自1985年以來，隨著農村經濟的發展，不斷地強調減輕農民負擔的重要性。90年代之后，幾乎每年都要向地方政府和部門強調減輕農民負擔、讓農民休養生息的重要性，并采用極為嚴厲的言詞要求地方政府和各部門進行清理農民負擔，這在一定程度上壓制了農民負擔的增長速度。黨中央和國務院對解決農民負擔問題的態度是十分鮮明的，這既代表了國家利益，也符合農民利益。因此，每一個減輕農民負擔的中央文件都是農民反對負擔增加的重要武器。正是由于黨中央和國務院站在最廣大的農民階級的利益上思考問題，因此，減輕農民負擔的政策出臺后，農民最能支持。這一立足點，充分體現了國家利益和農民利益的一致性。正是這種一致性，引導著農民保持社會的穩定，雖然個別地方也出現過農民采用過激行為，沖擊地方政府現象，但是全國農民在負擔如此沉重的今天，仍然能相信黨中央和國務院，始終和黨中央保持一致。地方政府在執行了黨中央和國務院的減負政策之后，也能得到農民的支持和理解。所以說，雖然農民負擔成為"三農"問題的一個重點，但一問題并未引起農村社會的動蕩不安。因此可以說，黨中央和國務院在過去的近二十年中，減輕農民負擔的公共政策是卓有成效的，改革開放的二十幾年，正是在這種穩定中發展起來的。離開了農村的穩定，我們不可能取得改革開放的現有成果。
2000年開始在部分省市推行的稅費改革,以及2004年中共中央和國務院公布的《關于增加農民收入若干政策的意見》，再一次將減輕農民負擔的公共政策擺在農民面前。農民從黨中央和國務院推行的公共政策中看到了中央的決心，從而對于負擔的減輕也具有了信心。農村和農業在農民的支持下得到了一定的發展。雖然"三農"問題成為了我國改革開放諸多工作中的重中之重，農村成了發展最為危險的地方，但是一切都能在黨中央和國務院控制的范圍內順利進行。這是當前最為難得的農村社會發展的大好前提。離開了農民支持的一切改革都將成為泡影，即使取得了暫時的成就，也會被國民經濟體系的破壞所摧毀。
2．減輕農民負擔公共政策措施的不足之處
（1）減輕農民負擔公共政策措施"單兵突進"
一是制訂的政策在內容上單一。只顧眼前的負擔，不顧與負擔相關問題的解決。減輕農民負擔是一個復雜的系統工程，僅靠一兩項公共政策是無法實現的，自1985年以來，我們不斷減負，特別是90年代以來，幾乎年年都在減負，而采取的政策只是針對某一方面或某幾個方面，要求地方政府或部門不要越雷池，如農民勞務重了，就控制勞務；"三亂"多了，就減"三亂"；教育集資多了，達標標準高了，就采取措施不準集資和搞達標。采取的政策給人的感覺是應急式的，缺少全盤治本式的改革措施。而減輕農民負擔需要全局性宏觀公共政策轉變，這將是一個重大的制度變遷，是在第一輪承包制度改革基礎上進行的更大的制度變遷。
二是減輕農民負擔僅停留在顯性負擔上，而對于隱性負擔政策措施少。"挖農補工"政策在特定歷史時期實行的，實行至今農民付出了沉重的代價。"據測算，1954-1978年，國家通過剪刀差從農民手中獲取5100億元的巨額資金；1978-1991年的剪刀差累計已高達12329.5億元，相當于同期農業生產總值的22%；1987-1991年每年剪刀差絕對額高達1000-1900億元，成倍于改革前的數額，進入20世紀90年代以后，剪刀差還呈不斷擴大的趨勢，每年剪刀差絕對額都在1000億元以上。"（羅文杰，2002，P53）剪刀差是一種極為隱蔽的農民負擔，不可否認這一做法在一定歷史時期起了作用，而持續實行，已損害了農業的發展。這一做法是以農民的長期貧困以及農村的長期落后為代價的，繼續實施對于國家的發展不利，也與實現全面小康不相稱。這一做法，也不符合國際慣例。農業是一個弱勢產業，農業生產受自然環境的影響太多，自身增值和積累的潛力是十分有限的，這一產業在市場競爭中始終處于弱勢。發達國家為了保持農業發展能得到平均利潤，在農民已采用機械化的基礎上仍然大量"以工補農"，給農民以大量的補助，扶持農業在國際上的競爭力。加入WTO后，我們已發現我國的農產品價格已超過了發達國家，農業廉價勞動力的優勢已不存在了。如果繼續采取"挖農被工"政策，損害的不再是農民的利益，而是國家的整體利益了。所以說，僅在表面對顯性化的農民負擔采取"單兵突進"措施，只能救一時，并不能使農業良性發展，顯性負擔和穩性負擔同時減輕才能深入到根子上去。
三是簡精鄉鎮機構和人員的手段單一。鄉鎮機構臃腫和人員膨脹是一個痼疾，在社會存在著事實上的等級制度的前提下，隨著高等級階層的人口增長，他們要就業，要取得較高的收入，以及要有較高的社會地位，這些必然導致政府機構的膨脹和財政支出擴大。"20世紀90年代中期以前，除了高校畢業生，我國就業的典型特征是行業內就業，父輩們在什么行業，子女們一般也是相應的行業。由于政府部門的干部享有最優的政治與社會待遇，所以人人想進政府部門，而進入政府設置的門檻在自己人面前往往不堪一擊，更不要說內部人控制，這樣我國機構膨脹-精簡-再膨脹和惡性循環就不能理解了。"（林光彬，2003，P97）鄉鎮機構和人員要精簡絕非如中央機構精簡那么容易，中央機構有著大量的下級可以分散人員，也有著巨額的財政支撐，因此，即使改革的成本很高，也能在一定時期內減下來。但是鄉鎮是最基層的組織了，高等級階層人口的增長及其就業的壓力，直接導致鄉村財政危機，加速"三農"問題的惡化，"三農問題是歷史上長期積淀形成的社會等級制度慣性、思想慣性和路途依賴在人口增加情況下在當代延續的結果，本質上是不平等制度下低等級農民負擔過重的問題。"（林光彬，2003，P97）如此復雜的社會問題，僅靠減輕負擔政策中的一而再地強調，一而再地斥責下級政府的執行不力，是肯定不行的。
（2）農業特產稅、屠宰稅據實征收不可操作
農業特產稅和屠宰稅要求據實征收，不得向農民下達指標，不得按人、按田畝平攤。這些規定對于農民來說不應成為負擔，但是農業特產稅和屠宰稅在征收過程中，如果要"據實征收"的話，幾乎是不可能的。即使一定要據實征收，那么征收的成本也是驚人的。這是因為，我國農民生產的分散性，鄉鎮稅務機關幾乎不可能得到農民生產農業特產的產量和質量等方面的準確的數據，加上鄉鎮稅務機關也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的稅源數據。即使能"據實征收"，稅收機關的征收成本也一定特別大。加上，許多地方政府在財政壓力下，為了增加財政收入，將這兩稅以指標的方式下發，因此，大多數地區，特別是農產區，對于這兩稅在上面的征收壓力下，只能平攤到田畝和人頭上。中央減輕農民負擔的政策無法落到實處。
（3）只給政策的減負措施基層無法持久執行
我國政府在采取減負政策時，時常采取只給政策不給資金支持的措施，中央下發文件（乃至行政法規），地方必須執行，但由于執行中央政策所帶來的成本往往由地方政府支付。在經濟比較發達的地區，地方政府財力相對雄厚，還可支撐，但大多數地區，主要是中西部地區，特別是糧食主產區，地方財政主要依賴農業稅費。1994年分稅制改革后，地方財政捉襟見肘，減輕農民負擔本質上就是減少地方財政的可用資金，再加上要求地方財政支付減負的成本，地方一千個不愿意。雖然中央能在一時采取強制手段，要使減負措施保持長久，幾乎是不可能的。甚至出現政策下達時，就是地方政府"想對策"應付，乃至欺騙中央之時，地方保護主義盛行。
"放權讓利改革戰略和''''分灶吃飯''''財政體制的實施，使得地方政府擔當了推動地區經濟增長的重任，其掌握的經濟決策權和可支配的資源也得到相應拓展。"（金太軍，2003，P45）當地方政府出現財政危機，機構難以順利運轉的時候，進一步減少地方財政的收入，并要求支付改革成本，減負的政策遭到地方政府的抵制，也就不足為奇了。比如，糧食統購統銷、教育工資縣級財政統管，都是如此。只給政策無資金支持，給基層財政過大的壓力。1993國務院下發了《關于建立糧食收購保護價格制度的通知》、1998年下發《糧食收購條例》，這些政策旨在保護農業的利益，用政策法規規定敞開收購，順價銷售，出現虧損，要由地方財政補貼；2001年鄉村教育系統教師工資沒有保障，嚴重影響了鄉村教育的發展，國務院下發了《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》，將鄉村教師工資由原來的鄉鎮財政改為縣財政發放，這解決了鄉村教師的工資問題，也在一定程度上解決了教師向農民伸手的問題，對于減輕農民負擔也肯定是有好處的。但是，縣財政發工資并不等于縣財政出錢解決鄉村教師的工資，縣財政強制從鄉鎮財政劃撥出這部分支出。其實，這部門支出還是由鄉鎮支付，只不過經過縣財政轉了一下手，成為鄉鎮財政一項剛性的支出而已，只是鄉鎮再也不能拖欠師工資了，只好進一步拖欠自己人（政府工作人員）工資了，鄉鎮財政的壓力進一步加大，向農民伸手的愿望也就更加迫切。這些措施忽視了鄉鎮財政的支撐力，一旦上面的壓力減輕了，鄉鎮政府再向農民伸手，成為百般無賴的選擇了。
四、對減輕農民負擔公共政策再決策的建議
（一）構建城鄉統一的公共財政體制
1．國家集權型財政體制帶來的農民負擔問題
農民負擔過重的問題根源于中國不合理的國家集權型財政體制，長期以來的城鄉二元經濟體制，就是通過城鄉分割的非公共財政體制實現的。集權型的財政體制是以城市為中心的體制，采取工商業（城市）中心，工商業剝奪農業、國有（營）工商業剝奪私營工商業的方式來集中中央的財力。"在國家集權型財政體制下，一旦國家選擇以工業化作為其合法性的依據，它就必然要最大限度地控制所有的權力資源，以推動工業化的進程。由于長期的農業基礎型財政體制的影響，我國的工商業相對十分落后，工業化資金的來源就在于最大程度地掌握農業生產剩余。……國家對農業剩余的控制也進一步從最初的流通領域而轉向對生產、流通領域的全面控制。統購統銷剝奪了農民對其剩余產品的支配權，工農業價格''''剪刀差''''將這一剝奪進一步加深。"（劉志廣，2003，P47）
國家采取的減輕農民負擔的公共政策，事實上就是采用國家權力置配資源的過程。家庭聯產承包責任制最大限度地解放了農民生產剩余產品的積極性，但經過幾年的工商業的汲取，特別是1984年之后，城市改革發展需要汲取農業的資源，農村政策的使用達到極限，農民負擔問題在1985年之后就凸現出來了。因此，就有了1985年的減輕農民負擔公共政策的首度出臺。隨著改革開放后，經濟的發展，特別是從鄉鎮企業到三資企業，再到民營經濟的發展，私人市場（經濟）也逐步發展起來。這樣就形成了以城市為中心的國家和以民營經濟為主的市場，共同從農業中汲取資源（包括人力資源--農民工），作為弱勢產業的農業無論如何也不可能抵擋如此強烈的"抽血"，農民的生存空間和生活機會越來越窄。控制"三亂"、穩定正稅、稅費改革、減輕勞務等等，都沒有觸及這個根本性問題。
1994年的分稅制改革，進一步強化了中央的財力，也就進一步增強了城市（工商業）汲取農業的能力，權力資源為城市改革所運用達到了極限，農業資源的被抽取，也就達到了極限。同時，這一改革還給地方財政，特別鄉鎮財政帶來了空前的壓力，進一步強化了鄉村財政危機。鄉村組織要正常運行，轉嫁危機的對象就只有農民，如此一來，任何強制減輕農民負擔的公共政策只能救一時，不能救長久。
2．城鄉統一的公共財政體制的建立
公共財政著眼于公共需要，它是由所有社會成員作為一個整體共同提出，或者說大家都需要，而不是由哪一個或哪一些社會成員單獨或分別提出。建立公共財政就必須將廣大的農村納入公共需要角度上的國家財政軌道上來，因此，這就要求把城市和鄉村作為一個共同的平等的主體，工商業和農業都是我國社會發展所必需的，都要得到重視，沒有誰是中心，沒有誰該為誰作出犧牲。如果說要有所犧牲的話，根據公共需要，由強勢群體或強勢產業向弱勢群體和弱勢產業作出犧牲。50多年的發展，特別是近26年來的改革開放，我們已經建立強大的工業基礎，我們已有較強大的國力，優先發展重工業、優先發展城市，不再具有時代意義了。盡快將鄉村納入公共管理之中，平等地對待城鄉經濟，成為時代的要求。
長期以來，對待"三農"問題的不平等是我們這個社會的最大的不平等，不管從憲政，還是從人權角度，都是說不過去的，憲法所賦予給人的美好的權利，在"三農"問題上看不到，而且這種最大的不平等，50多年來逐步固化為一般規則，使人們日益麻木，無法意識到問題的嚴重性，一旦有人提出歸還"三農"應有的權利（權益）時，其阻力可想而知。"所有社會價值--自由和機會、收入和財富、自尊的基礎--都要平等地分配，除非對其中的一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益。"（羅爾斯，1998，P62）集權型的財政體制在建國初期，對農民的不平等符合國家利益，但時至今日，既不符合國家利益，也不符合農民利益，到了非改不可的時候了。解決農民負擔問題，首先就得解決統一的公平正義的公共財政建立問題。不解決這個大的問題，一切具體的減負措施都不能從根本上解決農民問題。
（二）構建財權與事權統一的公共產品供給體制
從農民負擔不斷增長的發展階段，人們就能認識到農民負擔過重問題根子在"上面"，大多數的農民負擔是由各種"上級"以文件方式確立，交由基層去執行的。這些文件往往以剛性的言詞，配以"一票否決"的考核標準，強令基層政府去執行。基層政府以及被征收的對象--農民是沒有多少發言的余地的。
各種"上級"在下發各種文件的時候，都有冠冕堂皇的理由。最大的理由是發展農村經濟，促進農村的現代化。農村的發展，農民奔小康，這些都是農民所需要的，但由誰來實現呢？這就涉及到農村公共產品的供給問題。現行農村公共產品的供給體制是一種自上而下的制度外供給體制，所有上級政府和部門都認為自己有這個職能，要實現這個職能就需要動用行政手段，讓下級去落實，最終由鄉鎮政府去落實。鄉鎮政府也抱怨：不是鄉鎮要收費，是上級要收費。
農村公共產品的供給是農村發展是必需的，但是農村公共產品的生產成本應由誰來承擔呢？從理論上講農民交了農業稅、農業特產稅，農村公共產品應該由國家提供，正如城里人交了稅后，公共產品由城市政府提供一樣。城市道路橋梁、學校以及政府的經費從來都沒有聽說向城里人再征稅，因為這些都是公共產品，應由政府來提供。但是，國家的事權在鄉村是混淆不清的，國家推行的各種政策，大力發展農業的方針，國家在農村管理權的實現，這些成本都是由農民在稅外提供的。甚至鄉鎮政府的經費都是由農民承擔的，農村義務教育本應是國家的義務，現在成了農民的義務，修建校舍都得農民自己掏錢（不僅如此，政府還要下達校舍達標指標）。
國家權力對于農民經濟生活的干預，在延續了多年的計劃體制后，并未有多大的改善。從一定程度上說，國家權力干預農村生活為農村的發展創造了條件，但是本應由國家財政掏錢解決的公共產品供給成本，最終由農民掏腰包。于是，我們就不難理解農民負擔過重的內在原因了。國家應保障對不同地區鄉村基層的最低限度的基礎義務教育、公共衛生、社會治安、"五幼保"等基礎性公共產品的供給。如果基層機構的財力不足,則通過財政轉移支付解決。國家職能在農村的實現，需要國家財政的支持，國家要實現在農村的事務，首先就要從財力上做準備，因此，構建鄉村財權與事權一致的公共產品供給體制是減輕農民負擔所必須的。應該做到不管是哪一個"上級"，如果要在鄉村實現管理職能，為鄉村提供產品，必須有合理合法的公共財政作支撐，如果公共財政無力支撐，就不應強行在鄉村提供超越現實的公共產品。
（三）構建鄉村良性發展的制度變遷機制
1．稅費制度變遷
從稅費改革的過程來看，影響農民負擔的稅費在中央不斷強制減輕中，頑固地增長著。即使最近幾年在一些省市推行的備受關注的稅費改革，也"只是對合法稅費項目作出對當地政府和集體組織較為有利的硬性規定，不僅無根據地提高了農業稅、農業特產稅數量，而且把國務院關于農民承擔''''三提留五統籌''''不超過上年農民人均純收入5%的規定按5%的上限足額收取，同時，有的地方還在合法的稅費之外，加進了其他收費項目。"（中科院，2002，P151）農民稅費在不斷"減輕"中增長,這一悖論本身就說明了這種公共政策是缺少效率的,但是由于在歷史發展進程中不斷強化,逐步形成了路徑依賴,最后，要改變這種制度就必須采取交易費用極高的變革。
稅費制度的不斷改革，雖然在某一個階段農民負擔沒有更快地增長，但是增長的趨勢并沒有消滅。"一個社會如果沒有實現經濟增長，那就是因為該社會沒有為經濟方面的創新活動提供激勵。也就是說，沒有從制度方面去保證創新活動得到最低限度的報償和好處。"（諾思，2002，P9）推行稅費改革的基層政府并不能從中得到好處，農民也不能看到這種改革能帶來長久的好處，因此，必須從現有的制度依賴中跳出，進行稅費改革制度創新。
稅費制度創新應該逐步與世界發達國家農民稅費制度并軌，"世界各國都對農民施加補貼，2000年，美國對每公頃耕地的直接補貼是100-150美元，歐盟為300-350美元；我國卻是少數幾個向農業征收賦稅的國家，農業稅費攤到每公頃耕地上，約為100-130美元，我國農業的經營規模只有歐盟的1/40，美國的1/400。"（劉志廣，2003，P48）長期向農業"抽血"不僅使農業失去了國家競爭力，也使農業的發展成了難題，直接后果是農村的發展危機。因此，稅費制度變遷，主要著眼于建立一種規范政府的規制，用硬性的規制確定政府在若干年內逐步實現零稅費，直至給予農業生產的直接補貼。
2．高等級階層就業制度變遷
農業稅費逐步減少后，最直接的沖擊是鄉村財政危機加劇。原有的鄉村債務本就越積越多，切斷向農民伸手補充財政缺口后，鄉村的正常運轉面臨問題。鄉村財政危機又威脅著鄉村高等級階層的就業，高等級階層在鄉村社會擁有更多的資源和權力，因此，稅費制度變遷首先就要遭到這一階層的抵制，歷次通過精簡機構和人員的公共政策來減輕農民負擔都不勝而終，就是由于這一"行動集團"抵制的結果。"制度能否實現創新，便取決于由不同的人群組成的利益集體的選擇。當一項制度安排雖然可以降低交易成本，并能夠增加社會總福利，而又得不到實施時，原因就在于這項制度減少了某一利益集團的收益，他們為了集團的利益而繼續維持一項不合理的制度安排。"（程虹，2000，P154）不管什么樣減輕農民負擔的政策措施都會觸及這一階層的利益，雖然制度變遷的對于社會總體來說，新制度的成本低于舊制度，但是對于鄉村高等級階層來說，新制度的收益小于舊制度的收益，由此可見，如果沒有超越這一階層的新的有力量的階層（利益集團）出現，制度創新就缺少內生變量。
推動高等級階層就業制度變遷，可以從兩個方面的實現制度創新。一是國家在鄉村在職能定位，盡量收縮計劃經濟體制下形成的強政府、萬能政府的管理模式。基層政府機構之所以不斷擴張并無法遏制，一個重要原因就是政府加之鄉村太多的國家職能，這種外在推動力，為高等級階層就業提供了基礎。如果政府在諸多方面收手，不去管不屬于政府職能范圍內的事務，再上無管理這些事務的財政支撐，當然就不可能設置不需要的職能部門，什么"七所八站"，沒有管理職能的根本就不可能存在，即使存在也不會造成農民的負擔。糧食部門、供銷社原有的職能減少后沒有給農民造成多少負擔就是例子。砍掉鄉村不需要的部門的管理權力，機構精簡和裁員才有可能。這一措施是推動高級階層就業制度變遷的外生變量。
二是變革等級社會為公民社會，取消一切不平等的制度和政策，實現憲政民主。"社會的經濟的不平等應被這樣安排，使它們①被合理地期望適合于每個人的利益；并且②依系于地位和職務向所有人開放。"（羅爾斯，2001，P61）財富和收入無法做到平等,但憲法賦予公民的平等權力，既是我們所追求的，也是我們能做到的，權力地位和領導職務向所有人開放，包括向農民開放，是我們應該做到的。當農民能夠決定自己所需要的公共產品由誰來提供時，農民集團的自有權力才能得到鞏固，才有可能抵制高等級階層的侵權。農民階層自組織能力的增強，是推動高等級階層就業制度變遷的內生變量。靠政府的自覺，是難以解決政府機構精簡問題的。
3．鄉村自治制度變遷
"農民負擔的實質，是在對農村剩余產品進行分配的過程中，國家、集體和農民之間分配關系的反映。而過重的農民負擔，則反映了在新舊體制交替的時期，對三者之間利益進行調節的各種制度安排存在嚴重缺陷和不足。因此，探尋農民負擔過重的根源，應從制度性因素著手進行研究。"（楊軍，1995，P15）實行家庭聯產承包責任制后，鄉村集體經濟事實上已不存在，但是由于傳統政府管理體制的慣性，強政府的職能還需要在鄉村推行，國家參與農村剩余產品的分配也需要一個組織去落實，非私有的土地產權也需要附著于某一經濟體上，因此，從制度上分析集體經濟組織的延續也就可以探究農民負擔的根源。
集體經濟組織事實上不存在，而村民自治組織（村委會）更多地體現為政治性的組織，特別是政府權力向村落延伸的組織，這就出現了代表農民經濟利益的經濟組織體的缺位。從理論上和實踐上進一步推進農村改革就成了十分必要的了。而現存的體制內能體現農民經濟組織體的機構，那就只有村民自治組織了。但是，村民自治組織的太強的政治性--既代表國家利益，又代表村民利益--影響著村民自治組織實現村民的經濟利益，因此，只有對村民自治組織進行制度變遷才能達到代表農民利益的經濟組織體的出現。
現行的村民自治制度是在村民民主的基礎并不太厚實的基礎上，由政府提供的一種強制性的制度變遷，政府在設計這種制度時帶有較強烈的"統治者的偏好"，"如果新制度安排帶給國民的收入較高而帶給統治者的收益較低（由于統治者交易費用的緣故），那么在和原先制度安排進行比較時統治者可能會發現，建立這種新制度安排并不是他的利益所在。"（林毅夫，2003，P392）所以，在執行村民組織法時，村民自治帶有很強的政府色彩，是原有"大隊"的替代，也是原有"集體經濟"的組織替代，雖然村委會并不具有集體經濟組織的能力。村委會并不能真正意義上決定和提供鄉村公共產品，稅費中許多名目，雖說是借用村委會集體的名義收取，但由于村委會永遠也無法真正完成剛性的上級"計算"出來的稅費，因此，以集體名義提留的有限的費用，實際上都已上交了。有限的返還，大多不夠村委會成員的勞務，更不用說提供公共產品。一旦國家又以各種美好的"愿景"，要求鄉村發展某某時，從農民手上奪取幾乎少得可憐的分配剩余，就是唯一的選擇了。
新的制度安排，應該讓村民實現真正的自治，這種自治不僅是有限的政治（民主）上的，更應是經濟上的自治。鄉村公共產品應由農民自己說了算，由村民自治組織去執行。鄉村公共產品大多是農民自己的事，除了國家應該付錢去辦的（如教育和公共衛生、基本社會保障等），應由農民自己決定，也就是說鄉村的發展權，應由農民把握，政府只有指導權，沒有強行推行的所謂"逼民致富"的權力，因為農民并未賦予政府這種權力。主權與治權的統一，是這一制度變遷的根本性的問題。經濟是最大的政治，如果農民擁有鄉村自主發展的權力，那么有了經濟利益的自治就更能吸引農民參與，而不是被動地參與，這對鄉村民主的發展也是非常重要的，是鄉村良性發展的重要組織部分。
注釋：
①最早使用"三亂"名稱的正式文獻是1990年6月5日，國家教委下發的《關于普通高等學校成人教育治理整頓工作的若干意見》，中，稱"亂辦學、亂收費、亂發文憑"為"三亂"。農村問題的"三亂"最早出現在1990年9月16日《中共中央國務院關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》。
②"黃宗羲定律"是清華大學秦暉教授在2000年11月3日《中國經濟時報》上發表的論文中首先概括出的。黃宗羲研究自秦以來整個中國農村的稅制變化，認為每次稅改都是在農民對苛捐雜稅不堪忍受的時候施行的，砍掉一些雜稅并入正稅，農民名義稅收增加但實際稅負減輕；然后在下一輪，官府覺得正稅不夠用了，又開始加雜稅；加到一定程度又覺得農民負擔太重，于是又砍掉一些雜稅并入正稅，如此反復。
內容提要：“公共’原則有著特殊的公共政策分析中的內涵。從可持續發展的角度來透視公共政策分析的理念、過程、公平目標及其模型等方面還存在若干違背“公共”原則的現實缺陷。必須使“公共”原則在公共政策分析的理念上得到反映，主體上得到遵循，公平目標的“立體”性上得到體現，內容上得到落實，才能確保相應的公共政策有利于經濟、社會的可持續發展。
美國公共政策學者斯圖亞持·尼古認為，公共政策分析就是根據政策與目標之間的關系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實現一套既定目標的過程。這一分析過程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實施的前提，從而決定了公共政策的性質。可持續發展，是指既滿足當代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發展；是指既實現人類經濟發展的目標，又保護人類賴以生存的自然資源，并促進人與環境和諧地發展。筆者認為，盡管不是每個具體而微的政策問題都與可持續發展問題有關，但至少從宏觀而言，在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經濟、社會的可持續發展。
一、“公共”原則的內涵
我國臺灣學者張世賢、陳恒均認為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標”的。日本學者藥師寺泰藏也認為，公共政策就是為“公共”而制定的政策。可見，“公共”指向的目的性是公共政策的本質屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現這一本質屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現為原則。公共利益是一個結構復雜的系統。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實現，甚至影響著正常的社會秩序。因此，政府作為“一個國家或社會的機構”，在借助政策手段行使公共權力、承擔公共責任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領域侵犯私權，或為少數人甚至政府自己謀取私利。“公共”原則要求，要以公共利益的實現問題為綱領性的政策問題進行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導各社會主體，包括政府自己在公共領域內以其秩序化的活動增進公共利益，并“中立”地使之為現實和未來的各社會主體所平等分享。
二是指政策目標取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現為原則。從一個歷史過程來看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標，規范、約束在既立足當代人的利益要求，又確保未來人可發展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執于當代的自私性、狹隘性。“發展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當代和未來連續、不間斷的發展，即持續發展，才能真正確保全社會公共利益的實現。這種代內和代際的持續發展，是當代人和未來人公共利益的根本體現。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實現意義上的“公共”原則的體現。
三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以整個發展系統全面、協調的發展為原則。根據前面的結論，持續發展問題也應該是當代政府綱領性的政策問題。持續發展是整個發展系統內各因素的全面、協調發展。目前，全球范圍內形成的威脅著持續發展的資源短缺、環境污染、人口劇增、生態破壞等嚴峻問題，正是由于當代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵人們對公共資源“各取所需”式的無節制開采與利用，才造成了發展系統內部各因素之間，尤其是人與資源、生態、環境之間關系的失調，使符合持續發展需要的公共資源的供給呈現出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問題認定的范圍來看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續發展的問題，包括從自然界到人類社會、從當代人到未來人的各種有關發展問題的有序而系統的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。
還需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原則，實際上已內在地與持續發展問題聯系在一起了。可持續發展既是一種持續發展的狀態，又是當代人類在發展問題上的一種價值取向。可持續發展問題與公共政策分析中的“公共”原則之間，是內在相連的。可持續發展理應成為人們透視公共政策分析的“公共”原則的基本角度。
二、當代公共政策分析對“公共”原則的偏離
從可持續發展這一基本角度看，當代公共政策分析在若干環節上的局限，使公共政策難以真正體現公共利益要求，實現代際發展目標，協調可持續發展的發展系統內各因素之間的關系，偏離甚至違背了“公共”原則。
（一）公共政策分析理念對“公共”原則的偏離
20世紀70年代以來，以美國哲學家約翰·羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個人利益先于公共利益的思想，一直深深地影響著現代政府的決策理念，以致于發展為約瑟夫·雷茨自由主義的國家中立原則，認為縱使公民的所作所為為社會上絕大多數人所不贊成或違背了絕大多數人的愿望，只要不侵犯他人權利，國家也不得干預。美國諾貝爾經濟獎獲得者肯尼思·阿羅甚至專門論證了“不可能定理”，認為社會一般不可能形成某種一致的選擇，或對事物進行一致的優劣排序；即使這里的所謂“一致”僅理解為“多數決定”，也是不太可能的。按照這樣的邏輯，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一種能夠明確定義，在現實中能夠實際起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在，片面強調國家中立，而不得干預所謂不損害他人利益的個人利益的決策理念，無法使公共政策分析體現“公共”原則，必然損害公共利益，當然也影響著體現了公共利益的經濟、社會的可持續發展。
（二）公共政策分析過程對“公共”原則的偏離
不少學者認為，“公共物品生產的資源配置問題不能通過經濟市場來解決，而要通過政治市場來解決”。因此，當代政府的政策分析過程，多是憑借政治市場進行博奕的過程。一方面，公共選擇理論認為，盡管政治市場在起點上具有一人一票的平等性，但在終點上受“少數服從多數”的主導，表現出了“多數”強制“少數”的不平等。并且，“國家在過去被看作是大公無私的，現在則被當成參與政治活動者進行交易的市場”。因此，作為有“經濟人”特征的選民與政治家，其政治市場上的價值取向，不能不受組織良好或力量強大的利益集團的影響，使政府常常不得不制定有違“公共”原則的政策，把公共資源的利用導向對公共利益的破壞，或者反過來，借公共利益之名，據公共資源為非“公共”之用。另一方面，受認知能力的局限，當代政府還不具備足夠的能力，按政治市場的要求去準確地收集信息，并形成與整個社會的公共要求相一致的偏好。這就使政府與其各個部門之間難以獲得有效的溝通，形成對公共利益的共識所需要的充分信息。其結果是，政府及其部門之間政出多門，難以協調發展系統內部諸因素間的矛盾，誤導出包括政府在內的各社會主
體對公共資源的無序利用，最終使發展失去其可利用的資源而被迫中斷，無法實現經濟、社會的可持續發展。
（三）公共政策分析的公平目標對“公共”原則的偏離
公共政策分析的公平目標，是指“政策執行之后，政策的標的團體，所分配到的社會資源，所享受到的效益，所負擔的成本等公平分配的程度”。公平應該是代內公平與代際公平的統一，是政府維護經濟、社會發展秩序，滿足社會公共利益要求，提高自己的合法性及其政策權威的重要目標。它既是一種客觀狀態，又是一種主觀判斷。從倫理上講，公平是指未來各代人與當代人分享資源與環境利益的平等權利。然而，當代人的認知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內公平的目標偏好，很難理性、自覺地從未來人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當代指向未來的持續發展。
不僅如此，當代政府還面對著解決有關代內公平的公共問題的現實壓力。斯圖亞持·尼古認為，“從政治上講，增加效益也許要比降低成本容易些”，效益的增長意味著政府及其政策“運作得更有效或會得到更高的評價”，“而降低成本或削減項目預算”，“也許會激起人們的反對”，因為這意味著在一定效率的條件下，人們可能獲得的效益將下降。因此，當代政府為了實現公平，在“使窮人的境況好起來，而不使富人的境況壞下去”的前提下，其“公共政策只有當它們提高最小人群組的福利時，才應該被采納執行”。可見，人們要求公共政策實現的代內公平目標，不是靠清教徒式的節儉，而是靠成本投入、靠自然資源利用量的不斷增加，來最大限度地提高社會平均效益，并擴大其在窮人當中的得益面與得益程度的。
顯然，嚴峻的問題是：公共政策分析的這種公平目標，存在著嚴重的結構缺陷。它忽視了代際公平而偏于代內公平；并且，在代內公平的現實壓力下，難以對超越資源與環境的承載能力、盲目追求當代人的利益要求進行有效限制，將斷送未來人發展的條件，使經濟、社會的發展呈現出間隙性。從人類歷史的動態過程來看，與其說當代公共政策分析由于公平目標的結構缺陷，不如說由于嚴重違背了“公共”原則，才使政府的職能范圍超出了其廣義的公共領域，使人類（包括本來人）的公共利益更多地滿足了當代人（或政府）的眼前私利，制約了經濟、社會的可持續發展。
（四）公共政策分析模型對“公共”原則的偏離
國內外學者都把公共政策分析的理論模型概括為多種決策模型。其中一些決策模型的固有局限，決定了相應公共政策偏離“公共”原則的傾向。國內也有相關著作對這些決策模型的局限性提出了批評。最典型的，一是團體決策模型的局限。該模型認為，作為政治過程產物的公共政策是利益團體間斗爭的產物，并反映占支配地位的利益團體的利益。隨著各利益團體力量和影響的消長，公共政策將變得有利于其影響增加的那些利益團體的利益。這就清楚地表明：該決策模型下產生的公共政策，反映的是占支配地位的利益團體的利益，而不是社會整體的公共利益。盡管在實際決策過程中，無論哪一個利益團體，在法理上，還是能力上，都無法取代政府的主導地位，公共政策不一定就反映影響力最大的利益團體的政策要求，但是，這種模型無視公共利益要求的傾向，無疑將是對政府及其政策背離“公共”原則的某種認可。二是精英決策模型的局限。該模型認為，公共政策是由掌握統治權的精英人物決定，并由行政官員和行政機關付諸實施的，公共政策反映的是精英階層的偏好、利益和價值選擇。很明顯，雖然該模型一定程度上反映了代議制民主下各國決策實際可能的情形，然而，與團體決策模型相比，該模型更多地強調了居社會少數的精英階層的利益，更是直接地背離了公共政策的“公共”原則，漠視了公眾的公共利益。總之，這些局限，將不同程度地帶來了公共政策分析對“公共”原則的偏離，弱化了政府的政策手段對人與公共資源間關系的協調能力，難以實現對公共資源掠奪性利用的控制，破壞了可持續發展賴以實現的條件。
三、公共政策分析應如何體現“公共”原則
公共政策從本質上是導向未來的。從可持續發展的角度看，在公共政策分析中體現“公共”原則，就是使公共政策能既立足當代，又面向未來；既面向人類自己，又兼顧資源、生態、環境，維護人（包括當代人和未來人）與自然共有的公共利益。只有這樣，人類才能真正在自然限度內合理地開發、利用和保護自然，并使其利益得到持續實現與尊重，進而使經濟、社會可持續發展具有可靠保障。
（一）公共政策分析的理念必須反映“公共”原則
人類的活動在自然界面前不是絕對自由的。為了保護更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳！日理念，形成以保護自然并協調其與人類的關系為主要內容的新理念，進而“建立一個以自然持續發展為基礎、經濟持續發展為任務、社會持續發展為目的”的人與自然和諧一致的新的發展觀。按可持續發展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原則，一方面，就是以新的倫理道德和價值標準，把人類利用自然的自由，限制在自然界本身作為人類生態體系總體利益中利益主體的一方，使其權利不被侵犯的范圍內，不再把自然界看作是被人類隨意盤剝和利用的對象，而看作是人類生命和價值的源泉；另一方面，就是要求當代政府必須將其關注的公共領域進一步拓展到自然界，使自然界中的每一個變化，無論是否人類活動所致，無論是否對人類有直接利害，都成為公共問題而進人政府的視野，進而進人政策議程。只有這樣，才能在更廣的范圍內，從根本上協調整個經濟、社會的發展系統，確保可持續發展的實現。
（二）公共政策分析的主體必須遵循“公共”原則
政府是公共政策分析最重要的主體。在公共政策分析過程中，能否滿足經濟、社會發展系統內各因素、各環節的利益要求，包括資源、生態、環境作為利益主體的利益要求，即能否遵循“公共”原則，既影響著政府自身的合法性，又造成人們對資源的種種不合理占用，進而使政府面臨著能否遵循“公共”原則，按可持續發展的要求協調人與自然之間關系的重大壓力，也就如著名政策科學家葉海卡·德羅爾所說的政策制定中的“逆境”。德羅爾認為，在決策主體處于“重大的兩難境地”時，應盡量“將這些政策堅持若干年”，“因為對大多數逆境來說，沒有持續和連貫的多年努力是不可能取得成效的”。這就提示人們，著眼于人與自然各自利益及其共同、長遠（包括本來人）的公共利益。公共政策分析主體理應在各種干擾面前“不為所動”，在人與自然組成的公共領域內，堅持“公共”原則，不徇政府私利，力戒價值偏好，協調整個發展系統內各利益主體的利益。否則，可持續發展將難以實現。
需要進一步指出，由于長期以來工業的盲目增長，已經導致了全球范圍內可持續發展的發展系統的失調。如若美國學者詹姆斯·安德森所說“政府的任務是服務和增進公共利益”，并且這種公共利益是“普遍而又連續不斷的為人們共同分享的利
益”的話，那么，當代各國政府作為決策主體，就應該遵循全球范圍內的“公共”原則，加強國際合作，解決全球性的環境污染、生態惡化、人口膨脹等公共問題，在可持續發展的條件下使全人類“可持續”地享受其應得的公益。可以認為，把利益的可持續性分享看作公共利益的屬性，是安德森有關公共決策問題的深刻見解，他實際上已經把公共利益與可持續發展問題內在地聯系起來了。從這個意義上講，為了全球的公共利益，即可持續發展，就會如德羅爾所說的，將“減少了各個國家政策制定的自主程度”。各國政府作為公共政策分析的主體，甚至不能因本國的價值偏好而違背全球范圍內的“公共”原則，損害可持續發展的全球條件。
［摘要］公共政策是現代社會的重要政治成果，公共政策學是社會實踐和科學研究相結合“科際整合”的產物。它是人類面對日益復雜的公共事務所誕生的理論產品，是自然科學、社會科學、思維科學、技術科學日益交融的知識結晶，是當代科學叢林中的一朵絢麗奇皅。公共政策學作為一門科學性、綜合性、應用性很強的全新的、獨立的學科，有它自己的理論支撐、學科場域、知識生態、研究方法、思維范式。本文從公共政策學的學科邏輯出發，主要探討建構公共政策學的理論支撐與研究路徑。
［關鍵詞］公共政策研究政治系統理論公共選擇理論管理主義理論
公共政策學是一個跨學科、綜合性的研究領域，人們從不同的立場和角度出發，必然會在有關公共政策的理論上形成不同的觀點和學派。在西方公共政策科學的發展中，不同的學者從不同的社會科學的框架中加以研究，形成了幾種較有影響的學科研究路徑，即政治學路徑、經濟學路徑、管理學路徑等。從不同的研究路徑出發，導致對公共政策的性質、原因和結果以及公共決策系統及其運行作出不同的描述和解釋，從而形成不同的公共政策學研究理論，這些理論主要包括功能過程理論、政治制度理論、政治系統理論、公共選擇理論、交易成本理論、管理主義理論等。
功能過程理論
功能過程理論（FunctionalCourseTheory）是由公共政策科學的創始人拉斯韋爾（H.D.Lasswell）提出來的。這種理論的要點是將公共政策看作一種政治行為或政治行動，通過政治與政策的關系對公共政策的政治行為進行階段性或程序化的研究。
拉斯韋爾認為，在整個公共政策的過程中，需要完成七項重要環節或功能：（1）情報。它包括與政策有關的問題是怎樣引起決策者注意的？決策者是怎樣收集和處理該方面的信息的？（2）建議。處理某一特定的政策問題的建議或那些解決政策問題的可供選擇的政策方案是怎樣形成和提出的？（3）規定。是誰制訂和頒布了那些對社會具有普遍約束力的規則？他們是怎樣制定和頒布這些規則的？（4）援引。誰擁有合法的權威，可以決定特定的行為是否違法，并要求人們遵守這些規則和法則？（5）實施。規則和法則在實際社會生活中是怎樣運用和實施的？（6）評估。怎樣去評估政策的實施情況？怎樣去評估政策的成功與失敗？（7）終止。最初的規則和法則是怎樣被終止的？或者這些規則和法則是怎樣從被改變了的形式繼續存在的？[1]
功能過程理論按照公共政策的動態過程，確定了公共政策的參與者在這個過程中的基本功能，概括了公共政策過程的基本問題。盡管一項實際的公共政策過程并非一定要把每一個環節或每一種功能包含無遺，但這一理論對公共政策過程中各種行為的把握，有利于對公共政策進行動態分析和研究實際的公共政策過程提供了較好的概念框架。這是行為主義政治學觀點在公共政策研究上的反映。一些政治學家力圖通過各種政治活動與公共政策的關系對公共政策加以界定，于是公共政策過程被視為由一系列的政治活動所構成。然而，必然注意這一理論蘊涵著這樣一個假定，即公共政策制定過程的變化必定引起公共政策內容的變化。實際的情況并非總是如此。政治的、社會的或技術的約束對政策內容影響非常之大，以至于有時政策過程對政策內容顯得微不足道。因而不能片面夸大過程因素，而必須考慮其他的因素對公共政策的影響。
政治制度理論
政治制度理論（PoliticalInstitutionTheory）是將公共政策看作政府機構或體制的產出。這種理論認為，不論在什么樣的國家中，政府都是公共政策的主要決定者和實施者，一項公共政策若不被政府所采納和執行，就不能成為政策。
制度或體制是個人或組織的結構化行為方式，或者說，一個制度是一整套長期存在的人類行為的規范化模式。正是各機構在行為模式上的不同，才能為立法、行政和司法這些廣義政府機關區別開來。政府機構賦予公共政策合法性、普遍性和強制性［2］，這是公共政策區別于其他社會團體或組織的規章制度或個人決策的根本之點。那些規定了政府行為模式的各種政府制度如政府機構的性質和組織形式，不同政府部門擁有的合法權力，政府機構的活動程序等，都影響著政府機構決策的方式，影響著政策的內容，影響著政府的實施政策的活動。規則和制度安排所產生的影響往往并不是中立的，相反，它們經常對一部分團體有利，對另一部分團體不利；對一部分人有利，而對另一部分不利；對某些政策結果有利，而對另一些結果不利。總之，不同的政府制度結構或體制產生非常不同的政策后果。因此，我們可以研究制度安排及機構設置和公共政策內容之間的關系，并將這些關系放到可以比較的系統的規范中加以調查研究。
政治制度是政治學傳統階段研究的內容，公共政策科學研究中的政治制度理論也可以看作是對國家政治制度研究的延伸。在一般情況下，政治制度的性質、特點和形式能夠從總體上規定政策的基本過程。不同性質和不同形式的政治制度在政策過程中勢必存在著不同的特點，因而公共政策學科就體現出了國際化（規范化）與本土化（個性化）的雙重特點。反過來，不同性質和特點的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性質、特點和形式，反映著不同的意識形態、價值觀念和倫理取向。
政治制度理論突出制度安排及機構設置與公共政策之間的關系，要求人們重視制度或體制對公共政策可能產生重要的影響，這顯然是公共政策研究的一個不可忽視的方面。但是，這種理論往往導致只分析制度結構，而忽視公共政策的政治過程；只注重靜態研究，而忽視動態研究；片面強調制度的作用，忽視其他社會、經濟因素對公共政策影響的傾向。
政治系統理論
政治系統理論（PoliticalSystemTheory）是美國政治學家戴維·伊斯頓（DavidEaston）在政治學研究中運用系統分析方法提出的一種理論。這一理論認為，公共政策是政治系統的產出，是對周圍環境所提出的要求的反應。政治系統按照動力學的術語進行分析，把政治過程闡釋為持續不斷且相互關聯的一連串行為，形成系統的流（flow），并建構了動力反應模式［3］。
政治系統是一個開放的系統，它容易受到環境的影響。環境是由社會大系統中除政治系統之外的各種狀況和條件所構成的其他子系統組成，包括社會內部環境（生態系統、生物系統、個人系統、社會系統）和社會外部環境（國際政治系統、國際生態系統、國際社會系統）。環境對政治系統的影響叫輸入，主要指環境的干擾或壓力，要求或支持。干擾（disturbances）用來特指一個系統總體環境作用于該系統，在作出刺激之后，改變該系統本身，有些干擾是有益的，另一些干擾可能造成壓力；要求是指個人或團體為了滿足自己的需要和利益向政治系統提出的采取行動的主張；支持是指個人或團體接受選舉結果、遵守法則、納稅并贊同政府采取的干預行動；要求過多或支持這少都會給政治系統造成壓力。政治系統為了維持自己的生存和發展，必須對壓力作出反應。要求和支持輸入政治系統后，經過轉換過程成為政治系統的輸出，從而對社會作出權威性的價值分配，即公共政策。隨著政治系統的輸出和政策的實施，政治系統又反饋于環境。反饋這一個概念則意味著公共政策（輸出）可能改變環境，改變環境提出的要求，以及改變政治系統的自身特點。政策輸出可能會產生新的要求，而這種新的要求將進一步導致政治系統的政策輸出。在政治系統循環往復、不斷變化的運動過程，公共政策源源不斷地產生。
政治系統理論對政策科學的影響很大。這不僅僅因為伊斯頓本人對公共政策科學進行了大力倡導，也由于系統分析方法本身就是一種科學的決策分析方法，是現代管理和政策研究中的一種比較通行的方法[來源:論文天下論文網]政治系統理論告訴我們，公共政策過程就是一種輸入——轉換——輸出的系統過程，這有助于我們探求公共政策的形成，提醒我們注意公共政策與環境的相互作用，政治系統如何影響公共政策的內容等方面的問題。但這一理論忽視了政治系統本身所有的價值觀念和系統理念的重要性，難以說明公共政策是如何在政治系統這一“暗箱”（blackbox）中操作并作具體權威性分配的。
公共選擇理論
公共選擇理論（PublicChoiceTheory）是當代西方經濟學的一個分支，同時也是現代政治學的一個重要研究領域。它是諾貝爾經濟學獎獲得者美國學者詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）創建的。它運用現代經濟學的邏輯和方法，分析現實生活中政治個體的行為特點和政府的行為特點；研究非市場決策的集體決策；并以人的自利作為出發點，分析個人在政治市場上對不同的決策規則和集體制度的反應（即公共選擇問題），以期闡明并構造一種真正能把個人的自利行為導向公共利益的政治秩序［4］。
公共選擇理論將政治市場上的集體決策作為主要研究內容，優秀問題是要闡明把個人偏好轉化為社會決策的機制或程序的選擇。該理論認為，公共物品的選擇包括公共政策的產生多在“政治市場”中完成的。與一般經濟市場不同，政治市場具有三個特點，即選擇結果有間斷性、政治選擇是一次性和不完全的、政治消費者不完全清楚自己選擇的最終結果的特點。集體決策也不同于市場決策，它包含三層涵義，即集體性、規則性和非市場性。在政治領域，重要的命題并不是政府、黨派、社會團體自己的選擇行為和選擇過程，而是這些集團之間與組成集團的個體之間，出于自利動機而進行的一系列交易的過程。有效率的政策結果并不是出于某個政治領袖的頭腦，而是產生于集團或組織集團的個體之間相互討價還價、妥協與調整的政治過程。
政治市場也是由供求雙方組成的。需求者是選民和納稅人，供給者是政治家和政府官員。政治家和政府官員負責向社會提供一定數量和質量的公共物品，選民和納稅人獲得公共物品并支付一定的稅收款項，至于具體的公共物品種類、數量、稅收額等內容的確定，則是通過選舉過程“討價還價”完成的。每一個政治市場的參與者，無論是選民還是政治家，在進行選擇時，都如同“經濟人”一樣，先要對個人的成本與收益進行計算，如果一項集體決策給他帶來的收益大于他投贊成票時所承擔的實際成本，那么，他就會支持這項決策；否則，就不支持甚至反對。但政治市場也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品組合的不完全性、選民權力的不平衡性、投票的“短見效應”，由此在政治選擇過程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短視的甚至無知的，這種選擇機制預先造就了政府的優先地位。政府行為缺乏內在刺激與約束機制，依據自身利益偏好行事，以“預算最大化”為工作目標，最終機構膨脹、“尋租”(RentSeeking)泛濫，政策失敗，最終“政府失效”。
公共選擇理論明確提出，在一個體制下產生了不好的政策或不好的結果，原因要么是現存的政治體制所對應的規則產生了錯誤的領導人，要么是在政治決策與執行過程中缺乏有效率的制約機制。因此，唯一的決定因素是規則——產生領導人與約束領導人的規則。其中產生領導人的規則，就是人們常說的投票規則，具體有一致同意規則、多數票規則、加權投票規則、否決投票規則等。
公共選擇理論分析和研究了公共政策產生的原由、規則和運行及其結果，采用經濟學的假設理論和方法研究非市場的決策，詳盡地告訴我們政策系統的“暗箱”運作過程，公共政策實質上是公共選擇的過程。瑞典皇家科學院在為布坎南頒發諾貝爾獎的公告中指出，公共選擇理論彌補了傳統經濟理論缺乏獨立的政治決策分析的缺陷，有助于解釋政府預算赤字為何難以消除的原因。同樣，它在政策科學上產生了相當大的影響，從而推動公共政策學的不斷發展。但是現實政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“經濟人”；而且集體決策也并非全都公正，多數人決策有可能造成集體行動的困境以及“多數人暴政”的后果；此外改變不好的公共政策，也并非僅僅改變產生領導人和約束領導人的規則所能做到的，它還包含許多自然的、社會的復雜因素。
交易成本理論
交易成本理論（TransactionCostTheory）是用比較制度分析方法研究經濟組織制度的理論。它是英國經濟學家羅納德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要論文“論企業的性質”中提出來的。它的基本思路是：圍繞交易費用節約這一中心，把交易作為分析單位，找出區分不同交易的特征因素，然后分析什么樣的交易應該用什么樣的體制組織來協調。
科斯認為，交易成本是獲得準確市場信息所需要的費用，以及談判和經常性契約的費用。也就是說，交易成本由信息搜尋成本、談判成本、締約成本、監督履約情況的成本、可能發生的處理違約行為的成本所構成。［5］科斯在嘗試解釋企業何以存在時為經濟理論“發現”的就是這種反復發生的交易成本。他的結論是，通過建立一種無限期的、半永久性的層級性關系，或者說通過將資源結合起來形成像企業那樣的組織，可以減少在市場中轉包某些投入的成本。一種多少具有持久性的組織關系，如一個雇員與企業的關系，對企業來說，能節省每天去市場上招聘雇員的成本；對于雇員來說，能減少每天去市場應聘的成本和失業風險成本。這種“持久性的組織關系”就是制度，包括契約，也包括政策等。因此，依靠體制組織、契約以及其上的政策等制度，采納和利用標準化的度量衡，能降低交易成本的水平。
交易成本理論中的制度在經濟分析中的重要性，使許多經濟學者重構了制度經濟學，并把它19世紀末20世紀初德國“歷史學派”和美國制度主義理論家的那種注重對制度作描述性分析的研究區分開來，冠之以“新制度經濟學”（NewInstitutionalEconomics），但我們仍然習慣地稱之為制度經濟學或制度分析學派。制度經濟學研究經濟生活與制度之間的雙向關系，關心的是分析各種具有協調功能的規則和規則集等。制度經濟學家也普遍關注公共政策與制度之間的互動關系。公共政策意味著通過政治的和集體的手段系統地追求某些目標。公共政策不僅由政府主體（議會、政治家、行政官員）來實施，它還由有組織集團的代表，像工會、行業協會、消費者和福利方面的院外集團、官僚和某些個人來實施。這些集團的代表左右著集體行動。集體行動涉及兩個以上伙伴之間的協議，并往往涉及隱含于一共同體內千萬人當中的協議。這種“協議”就是規則，而制度被定義為由人制定的規則，那么“這種協議”就是制度。它抑制著人際效中可能出現的任意行為和機會主義行為；它為一個共同體所共有并總是依靠某種懲罰而得以貫徹。由此可知，公共政策也是一種制度。同時，公共政策知識有助根據特定目標在現實世界中形成各種制度。經濟學家可以就如何才能在不同制度集的基礎上更有效率地追求特定目標提出政策建議。公共政策——在追求某些目標上對政治手段的系統應用——通常是在既定的制度約束中展開的，但它也可以靠努力改變制度的方式來實施。制度變革既可以通過明確的直接方式來實現，也可以表現為公共政策行動的一種副效應。
交易成本理論對于公共政策學的發展產生了重大的影響。它告訴我們，政策或制度的產生源于交易成本的降低，能夠協調組織行為，走向公正、秩序和安全，使我們從另一處角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基礎上形成的制度分析學派，對于公共政策的研究和分析發揮著越來越重要的作用。但由于過分強調“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和價值性受到懷疑[來。
管理主義理論
管理主義理論（ManagerialismTheory）以稱為新公共管理理論（NewPublicManagenentTheory）。“以市場為基礎的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企業型政府”等都是對管理主義或新公共管理的眾多稱呼。它是一種國際性思潮，它起源于英國、美國、新西蘭和澳大利亞，并迅速擴展到其他西方國家。管理主義運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領域范式的轉變。
管理主義的興起，是由于政府規模的擴大與政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿、經濟與財政壓力、社會問題與政府不可治理性增加等因素導致的。它所要解決的問題是使政府走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。英國學者胡德（C.C.Hood）在其擔任倫敦經濟學院院長的就職演說中將“管理主義”的過程，也就是他所說的“新公共管理”（NPM）概括為七個要點：（1）公共政策領域中的專業化管理；（2）績效的明確標準和測量；（3）格外重視產出控制；（4）公共部門內由聚合趨向分化；（5）公共部門向更具競爭性的方向發展；（6）對私營部門管理方式的重視；（7）強調資源利用要具有更大的強制性和節約性。［6］這些要點，胡德認為，是政府走出危機的對策性措施。這些措施在實踐的運用中包含著政府公共政策化和公共管理社會化的趨勢。
所謂政府公共政策化取決于公共政策職能與管理職能的分化。根據管理主義的理論設計，政府雖然還是專門的公共管理機構，但卻不是唯一的機構，在政府之外，也應當有一些準自治、半自治和自治的機構去承擔公共管理的職能。政府可以部分地甚至完全地從日常公共管理中解脫出來，專心致力于公共政策的制定和監督執行。管理主義理論認為，公共組織有政策組織、規制組織、服務提供組織和服從型組織，而政策組織應當完全屬于政府意義上的組織。政府嚴守公共政策制定的職能，運用公共政策的引導來保證政府外公共組織有效承擔公共管理職能。由于政府的公共管理部分職能“外移”，政府自然達到消腫減肥的目的，自身可以徹底告別官僚主義，并以旁觀者身分審視公共政策與公共管理的質量。政府的公共政策化本身就包含著公共管理社會化的內容。因為政府成為專門的公共政策制定和監督執行的領域是以公共管理轉移給政府外的社會性公共管理組織為前提的。公共管理的社會化意味著政府的“非管理化”，它預示著行政模式的變革，是政府職能定位的根本性轉變。
管理主義理論或新公共管理運動是一種正在成長著的新理論范式及實踐模式，為公共政策和公共管理研究奠定了更為廣泛的理論基礎，開創了理論視野，建立了一個更加全面、綜合的知識框架，它被人們稱為“以經濟學為基礎的新政策管理論”或“市場導向的公共行政學”。管理主義理論或新公共管理運動對傳統的政策科學提出了嚴峻的挑戰，它大大改變了公共部門管理尤其是政府管理學科的研究范圍、主題、研究方法、學科結構以及實踐模式，是公共管理學科和公共政策學科的又一次范式轉變。然而，正因為“管理主義”并非一種成熟的范式，遭到各方面對它的理論基礎、意識形態傾向、管理原則、管理方法與技術以及實踐模式等的批評。批評者認為它的規定不明確、責任減少、過于“政治化”，是一種“新泰勒主義”和保守的意識形態。但無論如何，這種范式正逐步取代傳統的政策科學范式而成為當代西方公共政策科學研究的主流。
簡短結語
功能過程理論、政治制度理論、政治系統理論、公共選擇理論、交易成本理論和管理主義理論等理論，在不同時期影響著公共政策學的發展。在20世紀70年代以前，公共政策學發展主要受到來自政治學途徑的功能過程理論、政治制度理論、政治系統理論以及集團理論（GroupTheory）、精英理論（EliteTheory）的影響；到了70年代以后，經濟學途徑逐漸居于主導地位，公共政策學發展明顯受到公共選擇理論、交易成本理論、委托——理論（PrincipalAgentTheory）、新古典經濟學理論（TheNeoclassicalTheory）等影響；到了90年代以后，融合各門學科的管理學途徑漸漸地引領公共政策學的發展，如治理理論（GovernanceTheory）、新公共管理理論等。此外，在同一時期內，公共政策學的發展也同時受到幾種理論的影響。由于各種學術理論的支撐和各種學科方法的滋養，西方公共政策研究呈現的一幅美妙的狂歡景象。目前，中國的公共政策研究還處于“嬰幼兒時期”、處于孩童時代的模仿和童稚狀態，西方公共政策研究的繁榮和公共政策學科的發展對于中國公共政策本土化研究和學科建制乃至于對中國學術的整體進步都提供了很好的啟示和范例。
管理主義理論
管理主義理論（ManagerialismTheory）以稱為新公共管理理論（NewPublicManagenentTheory）。“以市場為基礎的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企業型政府”等都是對管理主義或新公共管理的眾多稱呼。它是一種國際性思潮，它起源于英國、美國、新西蘭和澳大利亞，并迅速擴展到其他西方國家。管理主義運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領域范式的轉變。
管理主義的興起，是由于政府規模的擴大與政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿、經濟與財政壓力、社會問題與政府不可治理性增加等因素導致的。它所要解決的問題是使政府走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。英國學者胡德（C.C.Hood）在其擔任倫敦經濟學院院長的就職演說中將“管理主義”的過程，也就是他所說的“新公共管理”（NPM）概括為七個要點：（1）公共政策領域中的專業化管理；（2）績效的明確標準和測量；（3）格外重視產出控制；（4）公共部門內由聚合趨向分化；（5）公共部門向更具競爭性的方向發展；（6）對私營部門管理方式的重視；（7）強調資源利用要具有更大的強制性和節約性。［6］這些要點，胡德認為，是政府走出危機的對策性措施。這些措施在實踐的運用中包含著政府公共政策化和公共管理社會化的趨勢。
所謂政府公共政策化取決于公共政策職能與管理職能的分化。根據管理主義的理論設計，政府雖然還是專門的公共管理機構，但卻不是唯一的機構，在政府之外，也應當有一些準自治、半自治和自治的機構去承擔公共管理的職能。政府可以部分地甚至完全地從日常公共管理中解脫出來，專心致力于公共政策的制定和監督執行。管理主義理論認為，公共組織有政策組織、規制組織、服務提供組織和服從型組織，而政策組織應當完全屬于政府意義上的組織。政府嚴守公共政策制定的職能，運用公共政策的引導來保證政府外公共組織有效承擔公共管理職能。由于政府的公共管理部分職能“外移”，政府自然達到消腫減肥的目的，自身可以徹底告別官僚主義，并以旁觀者身分審視公共政策與公共管理的質量。政府的公共政策化本身就包含著公共管理社會化的內容。因為政府成為專門的公共政策制定和監督執行的領域是以公共管理轉移給政府外的社會性公共管理組織為前提的。公共管理的社會化意味著政府的“非管理化”，它預示著行政模式的變革，是政府職能定位的根本性轉變。
管理主義理論或新公共管理運動是一種正在成長著的新理論范式及實踐模式，為公共政策和公共管理研究奠定了更為廣泛的理論基礎，開創了理論視野，建立了一個更加全面、綜合的知識框架，它被人們稱為“以經濟學為基礎的新政策管理論”或“市場導向的公共行政學”。管理主義理論或新公共管理運動對傳統的政策科學提出了嚴峻的挑戰，它大大改變了公共部門管理尤其是政府管理學科的研究范圍、主題、研究方法、學科結構以及實踐模式，是公共管理學科和公共政策學科的又一次范式轉變。然而，正因為“管理主義”并非一種成熟的范式，遭到各方面對它的理論基礎、意識形態傾向、管理原則、管理方法與技術以及實踐模式等的批評。批評者認為它的規定不明確、責任減少、過于“政治化”，是一種“新泰勒主義”和保守的意識形態。但無論如何，這種范式正逐步取代傳統的政策科學范式而成為當代西方公共政策科學研究的主流。
簡短結語
功能過程理論、政治制度理論、政治系統理論、公共選擇理論、交易成本理論和管理主義理論等理論，在不同時期影響著公共政策學的發展。在20世紀70年代以前，公共政策學發展主要受到來自政治學途徑的功能過程理論、政治制度理論、政治系統理論以及集團理論（GroupTheory）、精英理論（EliteTheory）的影響；到了70年代以后，經濟學途徑逐漸居于主導地位，公共政策學發展明顯受到公共選擇理論、交易成本理論、委托——理論（PrincipalAgentTheory）、新古典經濟學理論（TheNeoclassicalTheory）等影響；到了90年代以后，融合各門學科的管理學途徑漸漸地引領公共政策學的發展，如治理理論（GovernanceTheory）、新公共管理理論等。此外，在同一時期內，公共政策學的發展也同時受到幾種理論的影響。由于各種學術理論的支撐和各種學科方法的滋養，西方公共政策研究呈現的一幅美妙的狂歡景象。目前，中國的公共政策研究還處于“嬰幼兒時期”、處于孩童時代的模仿和童稚狀態，西方公共政策研究的繁榮和公共政策學科的發展對于中國公共政策本土化研究和學科建制乃至于對中國學術的整體進步都提供了很好的啟示和范例。
內容摘要：農民負擔經歷了兩個發展階段，1994年分稅制改革是其分界線。政府采取的措施主要包括控制并減少農民稅賦、確定農民應承擔的勞務、精簡機構和人員、財政轉移支付和限制農村公共產品供給成本。從政策實施過程來看，農民負擔的增減交替進行、農民負擔增也政府減亦政府、農民負擔項目日益合法化、減輕農民負擔的政策制訂多落實少；從政府措施上看，減輕農民負擔為改革開放創造了有利條件，但也有不足之處，主要體現在：措施"單兵突進"、農業稅等據實征收不可操作、只給政策基層無法持久執行。減輕農民負擔公共政策再決策應該做到：構建城鄉統一的公共財政體制、構建財權與事權統一的公共產品供給體制、構建鄉村良性發展的制度變遷機制。
關鍵詞：減輕農民負擔；公共政策；價值評估；公共財政；制度變遷
當前，農民負擔過重是"三農"問題的集中體現之一，是擺在政府面前的一個沉重的問題，因而到了必須深入認識，并需要從體制改革入手著重解決的一個重中之中的問題。黨中央和國務院從1985年開始，不斷采取公共政策調整農民負擔，盡可能地減輕農民負擔，但是農民負擔在不斷"減輕"中穩步攀升，問題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農民負擔公共政策的成效。一項公共政策如果從低效方面出現路徑依賴，就需要對這項公共政策進行初始制度分析。
一、農民負擔與農民負擔成為"問題"的歷史背景
認識農民負擔問題，必先認識農民負擔內涵及形成農民負擔問題的歷史背景。
（一）農民負擔的內涵界定
"農民負擔"是一個中性詞，它是指農民作為獨立的經濟主體，在自身進行消費和投資之外，向國家、集體和社會無償支付和承擔的一切費用、實物和勞務的總和。農民負擔過重不僅是一個經濟問題，也是一個社會問題和政治問題。農民負擔本身不是一個"問題"，只有當農民負擔過重，影響了農民的生產和生活，阻礙著農村社會的發展，進而影響著整個國民經濟的順利發展時，才成為了"問題"。
農民負擔可以分為顯性負擔和隱性負擔。顯性負擔是指農民向國家、集體和社會有關方面直接支付的負擔。與之相對應的隱性負擔是指通過不合理的價格因素，主要通過工農業剪刀差形式暗中向農民轉嫁的負擔。
顯性負擔從其性質上可以分為四個部分：一是農業稅收。主要包括農業稅、農業特產稅、屠宰稅等；二是"三提五統"（即村提留和鄉統籌）。"三提"是指公積金、公益金、管理費，"五統"是指計劃生育費、民兵訓練費、衛生事業費、教育費以及村干部提留費；三是農民義務工；四是各種"三亂"，即各種針對農民的亂集資、亂罰款和亂攤派。前三者屬于合法負擔，"三亂"則屬于非法負擔。
（二）農民負擔成為"負擔"的歷史階段
農民負擔真正成為農民的"負擔"主要經歷了兩個歷史時期：
1．第一個歷史時期（1978--1994年）
從1982到1986年，中央連續發了五個"一號文件"針對當時農村的狀況進行的重大的經濟體制改革，這一改革推動了農村經濟的發展，主要是通過包產到戶（后來稱為家庭聯產承包責任制）手段，調到了農民的生產積極性，大大促進了農村勞動生產率的提高，使農村出現了空前的繁榮。此時的農民負擔狀況是歷史上最好的，農民負擔當然就不會成為"問題"了。
農民負擔問題的出現就是在1984年中共中央下發《關于經濟體制改革的決定》開始的。根據農村改革所取得的成就，《決定》將農村改革所取得的經驗推廣到城市中去，全面推進我國的經濟體制改革。城市的改革困難更大，難題更多，決非一個"承包"了得。全面改革的進行，標志著農村改革不再是改革的重點，中國決策層要將更多的精力，更多的資源放在城市改革，特別是國有大中型企業的改革上。此后農民負擔逐步出現了問題。1985年我國農村完成了"撤社建鄉"的體制改革，國家建立起了龐大的鄉鎮基層政權以及更為龐大的村組組織。這一年國務院決定實行"劃分稅種、核定收支、分級包干"的新財政體制，這一"分灶吃飯"的財政包干政策，在各級政府和部門之間形成了明確的利益關系，致使數萬個鄉鎮（即塊塊）都具有獨立的利益和增收欲望，都有追求地方工業化和現代化的強烈要求；此時，那些擁有國家權力又掌握著農村經濟發展各個領域的部門（即條條），也都成為既有壟斷權力又追求利益的行為主體。
1985年在農業產量持續增長的情況下出現的"賣糧難"，直接導致了農民負擔問題的出現。為了減輕農民負擔，黨和政府早在1985年采取了減輕農民負擔的政策措施。中共中央、國務院在1985年10月下發了《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》，明確指出引導農民負擔過重的主要原因在于各級機關及其領導，因為攤派和收費主要是上級機關和單位下達的。然而，農民負擔并未因此減下來，隨著城市改革的擴展，經濟體制在全國范圍內進行著快速的制度變遷，與農業生產有關的工業品的價格逐步放開，農民從事生產的成本日益增多，農民的比較收益在減少。
90年代初開始的農村各種達標活動，使農民背上了沉重的負擔，農民剛剛有所好轉的狀況，又陷入了困難之中。種田的比較收益減少，農民種田的積極性減弱，農業的投入也日益減少。農民負擔日益增重之時，也是政府減輕農民負擔的公共政策及法規不斷出臺之時：1990年《國務院關于切實減輕農民負擔的通知》出臺；1991年《農民承擔費用和勞務管理條例》下發；1992年國辦《關于進一步做好農民負擔和勞務監督管理工作的通知》下發；1993年中辦《關于減輕農民負擔的緊急通知》下發；1993年中辦《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》下發。這一時期，農民負擔的增長與中央減輕農民負擔的政策是同時進行的，農民負擔也與政策俱增。
2．第二個歷史時期（1994年--今）
農民負擔進入第二個歷史時期的標志是1994年進行的分稅制改革。
1993年12月25日，國務院通過了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，分稅制改革從1994年1月1日開始實現。這一改革也有自己的弊端，這一弊端在鄉鎮表現得極為突出。鄉鎮財政從20世紀90年代開始暴露出一系列嚴重問題。分稅制改革后，從中央到地方的財政狀況有句俗語概括為："中央財政很好過，省級財政也好過，地市財政也能過，縣鄉財政沒法過。"分稅后，稅費征收按先中央后地方，中央拿大頭，地方拿小頭；中央將一些優質稅源收為直管，省市依次效仿，因此，中央、省市財政較為充足，而縣鄉財政非常緊張。鄉鎮財政赤字增加，鄉鎮作為基層政府運轉失靈。要維護政府的運轉，向農民轉嫁負擔成了唯一可行的選擇，因此，農民負擔節節攀升。
從2000年開始，中央在16個省市實現稅費改革試點，其目的是通過將稅費合一，成為正稅，正稅之外再無費，以剛性的正稅，約束農民只交正稅，同時也以剛性的正稅約束政府及部門，不能在正稅之外另收費。鄉村稅費改革一方面減少了鄉村兩級直接向農民收費的權力，另一方面減少了政策外財力，鄉村財政收入迅速減少。稅費改革止住了亂收費，但是鄉村財政危機卻日益嚴重，特別是鄉村教育經費危機顯現，鄉村公共設施投入也捉襟見肘，如何維護農村政權的運轉、農民教育的運行，都成了問題。農民負擔和農村發展，陷入了困境。2004年1月，中央下發《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，成為改革開放以來中央的第六個一號文件。減輕農民負擔進入了一個新的階段，能否取得減輕負擔的后果，需要解決的問題很多。
二、減輕農民負擔公共政策的主要內容
（一）控制并減少農民稅賦
1．控制"三亂"
俗話說"頭稅（農業稅）輕、二稅（農業特產稅
重、三稅（各種收費）是個無底洞"。控制亂收費、亂罰款和亂攤派的"三亂"成了農村改革開放后政府的一項重要的任務。1985年的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》指出上級機關和單位，下達的名目繁多的各種派款收費的決定，增加了農民負擔，因此需要做到：嚴加控制"集資"、"贊助"、"捐獻"等活動，更不準攤派指標；各級行政部門不得向農民攤派辦公費、交通工具購置費、服裝費。這一《通知》的目的是要控制上級政府和部門的各種"三亂"（亂收費、亂罰款、亂集資）①，這也是最早提出控制農業"三亂"的文獻。
1990年2月3日，國務院又下發了《關于切實減輕農民負擔的通知》，進一步明確農民合理負擔的項目和使用范圍，并明確規定農民負擔的比例一般應控制在上一年人均純收入的5％以內。這就為農民負擔定了一個"高壓線"，所有的攤派、收費和集資都不得觸這一"高壓線"。同年9月16日中共中央國務院聯合下發了《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，首次概括出農業"三亂"這一名詞，并使用了極為嚴厲的詞語要求自覺防止和抵制"三亂"的滋生和發展。
1991年12月7日，國務院將農民負擔通過《農民承擔費用和勞務管理條例》這一行政法規的形式確定下來了。國務院用法規的形式正面確立了農民應該交的費用，也就從正面排除了非此收費就為"三亂"。這就給農民確定和抵制"三亂"提供了法律依據。
1993年3月19日中共中央辦公廳、國務院辦公廳又下發了《關于切實減輕農民負擔的緊急通知》，關于村提留和鄉統籌費必須嚴格控制在上年農民人均純收入5％以內的規定繼續執行外，其他涉及要農民負擔費用的各種攤派、集資、達標活動和行政事業性收費，以及在農村建立各種基金等，不論是哪一級政府或哪一個部門制定的文件或規定，一律先停止執行，然后進行清理。
1994年中央實行分稅制改革后，地方財政的壓力增大，向農民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、國務院再次發文《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》強調有的地方"三亂"禁而不止，并且通過虛報農民收入超限額提取村提留鄉統籌費，因此要堅決把農民承擔的村提留鄉統籌費和勞務全面控制在國家規定的限額之內，嚴禁面向農村的亂收費、亂集資、亂漲價、亂罰款和各種攤派，取消一切加重農民負擔的達標升級活動。之后，又有中共中央1998年10月通過的《關于農業和農村工作若干問題的決定》，也一再提出制止"三亂"。
2000年中央開始在一些省份試行農村稅費改革，即并費入稅，稅外無費。全面禁止一切稅外之費。再一次從正面界定該收的，其余都是不該收的。
2．穩定正稅
農業稅、農業特產稅和屠宰稅這三種主要的"正稅"，長期以來保持著穩定。農業稅從58年以來一直沒有變化，94年從農業稅中分離出農業特產稅，并開征了農田上的農業特產稅。屠宰稅也要求據實征收。從各地政策執行情況來看，正稅基本上是穩定的，農民所反映的負擔不在正稅上，因為正稅相對來說比較輕而穩定。
（二）確定農民應承擔的勞務
改革開放初期，農民出人出工的現象比較少，90年代前后鄉鎮對于農民的用工需要增加，諸如水利工程的維修、公路鋪石、公共設施建設都要求農民出工，有的地方甚至要求農民以幣代勞。在農民的勞務和積累工越來越成為負擔的時候，1991年國務院下發《農民承擔費用和勞務管理條例》明確規定，農村義務工，主要用于植樹造林、防汛、公路建勤、修繕校舍等；勞動積累工，主要用于農田水利基本建設和植樹造林。
（三）精簡機構和人員
精簡機構和人員是減輕農民負擔的重中之重，政府精簡機構和人員的決心是非常大的，采取的政策也不少。十一屆三中全會以后，每一次黨的全國代表大會的文件決議都要提到精簡機構和人員問題。為了解決農民負擔問題，黨中央和國務院從1985年下發的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》開始，就要求"鄉的黨政干部只許減人不許增人。村干部人數過多的也應精簡。"此后，一系列的減輕農民負擔的文件，無不要求精簡機構和人員。這些要求和政策在一定程度對于政府，特別是鄉鎮基層組織的規模起到了一定的作用。然而，精簡機構和人員畢竟是一個系統工程，也是我國改革開放最令人頭痛的問題，僅僅從減輕農民負擔這個角度去精簡，現在看來，是無法達到目的的。
（四）財政轉移支付
財政轉移支付是中央政府采取的財政措施。中央實現減輕農民負擔以來，特別是部分試點實現稅費改革以來，中央政財拿出很大一部分資金（2001年是100億，2002年是200億），用這些資金來解決因稅費改革，帶來農村稅費減少而引發的財政缺口。
（五）限制農村公共產品的供給收費
中共中央、國務院從1985年《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》就開始要求："農村社會主義建設需要辦的事情很多，但只能量力而行。要辦實事，講實效，絕不能擺花架子，更不能讓盲目大辦之風再起。"一些地方的黨政領導認為，當前的中心任務是加快經濟發展，講減輕農民負擔不合時宜，把減輕農民負擔與發展經濟對立起來；有的部門不考慮農民的承受能力，認為發展農村公益事業是為農民辦好事，不是增加農民負擔。針對這些錯誤思想，1996年《中共中央國務院關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》中指出："嚴禁一切要農民出錢出物出工的達標升級活動。各級政府和部門在農村開展工作，不得違反規定要求集體經濟組織和農民出錢出物出工，不得脫離農村實際定統一的標準、下統一的量化指標，也不得以檢查驗收和評比等形式搞變相的達標升級活動。"1998年中辦和國辦《關于切實做好當前減輕農民負擔工作的通知》基本重復了上述規定。2000年實行的稅費改革更是將農村公共產品的供給范圍限制在"一事一議"，每年的公共產品供給收費不得超過15元。
三、對減輕農民負擔公共政策的價值評估
（一）對減輕農民負擔公共政策實施過程的評估
1．農民負擔的增減交替進行
農村改革之初，農民的生產積極性空前高漲，農業生產的收入出現快速增長，此時的農民負擔低于農業收入的增長。這一時期農村發展速度很快，農民負擔不成為問題。從1983年至1998年，"農民人均純收入增長12%，農民三項負擔性支出年均增長9.7%。"（孫梅君，1998，P7）這一時期，雖然沒有出現農民負擔過重問題，但黨中央和國務院早在1985年就開始下發《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》，這對農民負擔增長的預防起到了效果，加上改革開放以來的5個"一號文件"，的確在很大程度上解放了農民，提高了農村的生產力。
1988年至1992年，農民負擔在高位上運轉，"其間，農民人均三項負擔性支出年均遞增16.9%，高于前期7.2個百分點；而農民人均純收入年均遞增速度只有9.5%，低于負擔增速7.4個百分點。"（孫梅君，1998，P7）其原因是1984年全面推進改革后，城市改革成了中心，城市綜合配套改革的逐步實施，政策上向城市傾斜和工農產品比價復歸，造成農民收入增長的大幅回落，使得農民負擔性支出增幅明顯高于收入增長幅度。這一期間政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的難度遠遠大于農村，農村在這一期間，為城市的改革從經濟上做出了很大的貢獻。工農業的剪刀差，在這一期間比較大，農民的負擔由此走向高峰。
1992年至1994年前后雖然只有兩年時間，但這兩年是黨中央和國務院重新重視農村政策的兩年。1991年12月7日國務院公布《農民承擔費用和勞務管理條例》，明確農民應該承擔的負擔，1992年開始全面推行。1993年政府對農民負擔實行嚴格的比例控制，明令取消了中央國家機
關37項涉及農民負擔的收費、集資和基金項目以及43項達標升級活動，糾正了10種錯誤的收費方法。當年農民三項負擔額出現絕對數額的下降。這兩年政府重視了農村問題，農民負擔也就止住了迅猛增長的勢頭。
但是，從1994后開始實施的分稅制改革之后，縣鄉政府的財政壓力太大，農民負擔反彈不可避免。1994年農民負擔便以高出收入12.6個百分點的增長速度反彈，1995年農民三項負擔性支出仍在高位運行。反彈的力度越大，黨中央和國務院壓制反彈的力度也就越大。1996年底，黨中央、國務院又進一步作出了《關于切實減輕農民負擔工作的決定》后，負擔又回落。之后，反彈--回落--又反彈，如此反復。農民負擔的增長和減輕更替進行，減輕負擔的政策在不斷地采取、不斷地出臺。雖然，這些政策對于壓制農民負擔的增長起到了一定的作用，但我們從如此頻繁地出臺政策措施的行為中，看不到解決減輕農民負擔的根本。政策出臺得越頻繁，政策的權威也就越下降。
2．農民負擔增也政府減亦政府
自1985年以來，政府就明確指出了，造成農民負擔增長的主要源頭在政府自身。中共中央、國務院減輕農民負擔的最早的一個文件1985年的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》就指出了，農民負擔加重"主要責任在各級領導，多數派款收費的決定，是上級機關和單位下達的。"為此，中共中央、國務院責成各部門和省、自治區、直轄市的黨政領導同志出面主持，對減輕農民負擔問題進行一次徹底檢查，并采取斷然措施，切實加以解決。1990年中共中央、國務院在《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》中又指出："三亂"的出現，有體制改革不配套、經濟過熱、法制不健全的原因，也有部分執法人員素質不高的原因，但"更主要的還在于有些地區和部門的領導缺乏全局觀念、群眾觀念和法制觀念，對''''三亂''''的危害性認識不足，管理不嚴，清理整頓態度不堅決，措施不得力，致使問題長期得不到解決。"1993年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于切實減輕農民負擔的緊急通知》中更加明確地指出："農民負擔重的問題，表現在農村，根子在上邊各部門。涉及農民負擔的攤派、集資、達標活動和行政事業性收費及罰款等方面的許多文件來自中央國家機關和省級國家機關。"
由此可見，政府早就看清了農民負擔的源頭在政府本身，主要來自中央各部門和省、自治區、直轄市。而黨中央和國務院也就把減輕農民負擔的責任交給了各部委和省、自治區、直轄市，責成其主要黨政領導主持這項工作，要求有關部門第一把手負責，立即行動起來，把涉及農民負擔的文件清理完畢，作出表率。
農民負擔增是上級政府，減亦靠上級政府。在增減的博弈行為中，具有明顯的制度性缺陷，黨中央和國務院對于當前的農民負擔問題，采取的壓力重，省、自治區和直轄市對于下面各個層次政府的壓力也就加重，農民負擔在總量上就會有所減少。而一旦壓力場消失了，減少的負擔迅速反彈。真是"成也蕭何，敗也蕭何"。減輕農民負擔靠政府自覺是何等脆弱的機制！這么多年來，農民負擔在中央的三令五申中，不斷地冒進，問題日益嚴重，就說明了這一政策實施中的治理模式出了問題。在這一治理的過程中，涉及到利益受損的農民一方，處于制度的邊緣，農民的權利與政府的權利完成不對等，農民在權力失衡的情況下，又缺少利益的表達主體，因此，增負和減負的這種博弈，完成取決于擁有權力的政府一方。雖說，各級政府代表的是最廣大人民群眾的利益，但是，一旦政府自身的利益受損的時候，政府自利的偏好就會顯現出來。
3．農民負擔項目日益合法化
80年初開始實行的農村體制改革，主要實行家庭聯產承包責任制，其優秀就是"交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的"。這種分配體制，當初極大地解放了農民的生產積極性。但是，這種分配制度，保留了與相對應的統籌制度。這種統籌制度與土地產權不清有著密切的關系。實現家庭聯產承包責任制后，農村的集體經濟事實上不存在了，而計劃體制下的政府萬能體制并未在農村根除，因此，與事實并不存在的農村集體經濟形式相對應的土地所有制形式，成了農民負擔的一個重要的載體。正是因為政府要向鄉村實現權力，因此才有了一個事實上并不存在的集體經濟形式。"現行的農村提留統籌制度，實際上沿用了''''三級所有、隊為基礎''''的收益分配方式，導致了一些過時不合理的事情合法化。從運行中看，它擾亂了農村公共分配關系，與廢除制度的改革現實相矛盾。它人為地增加了農村產權關系的模糊，導致了稅、租、費分配關系的紊亂，同時為侵害農民利益、增加農民負擔提供了可能，是導致農民負擔不斷加重的根源之一。"（馬曉河，2002，P17）
隨著城市改革的全面推行，農村分配制度改革被進一步延遲。隨后，與集體經濟形式相適應而建立起來的，旨在減輕農民負擔的公共政策，在實施過程中不可避免地修補和延續原有分配制度。1991年國務院發表的《農民承擔費用和勞務的條例》，就是以行政法規的方式將原來的分配制度進一步以法律的方法固定下來。這一行政法規的主旨是保護農民利益，從正面確定農民的負擔應該有哪些，除此以外，為不合法負擔。但是，這一法規卻從另一個側面，將農民本不應該有的、適應并不存在的集體經濟形式的負擔合法化。這一條例將直接面向集體經濟的村提留和鄉統籌堂而皇之地要求農民向集體交納，而事實上主要向鄉鎮政府交納，部分用于村委會這一自治組織的工資。"自從80年代初期，廢除了制度以來，在我國大多數農村，鄉村作為集體，已經不存在。因此，設立村提留、鄉統籌，實際上就是對農民超經濟強制，變相地平調了農民的財產，侵犯了農民的財產所有權。"（馬曉河，2002，P18）
我們在研究減輕農民負擔的政策文件時，經常發現，在有關農民負擔項目的博弈中，中央一面清理不合理的項目，一面又得照顧到部門和地方的利益，確立和承認一些項目為合法的，是可以向農民征收的。雖然，確立一些項目，否定一些項目，在短期內減輕了農民負擔。但是，新確立的項目卻又以非常合法的方式得以存在，當新一輪負擔項目上來時，中央又和部門及地方政府進行博弈，新的項目又得以固化為合法的負擔。如此累積，農民負擔在不斷減輕中增加，而且是以合法的方式增加著，重復著"黃宗羲定律"。②
4．減輕農民負擔的政策制訂多落實少
從90年代開始，減輕農民負擔的政策文件出臺的頻率是極其少見的，所使用詞語的嚴厲程度也是極其少見的。從1990年至2001年12年間，黨中央、國務院及其辦公廳就發了14個減輕農民負擔的文件，有的甚至以行政法規形式出現。然而，一項公共政策的成效并不以發文件的數量為標準。恰恰相反，對于同一公共事務文件越多，越是降低文件的權威性。
減輕農民負擔的公共政策制訂多，能全面落實的卻很少。其原因是多方面的，一是這項公共政策涉及的面太廣，難度太多，遠遠不是某級政府在某一時間內就能完成的；二是政策制訂后，缺少監管機制，如何落實政策、誰去落實政策缺少必要的組織機構去監管執行者；三是針對農民利益的政策措施，農民鮮有表達意見的地方，更缺少讓農民監督政策落實的程序。因此，當侵農事件發生，農民提出自己的主張，只有走并不能怎么解決問題的"上訪"一途，或者采用過激的自殺手段，來引起政策制訂和執行者的重視。的確，其中有些政策的確是在涉農事件發生后，引起中央的重視后采取的。但這種血的教訓，并不是一個法治社會所推崇的。
（二）對減輕農民負擔公共政策主要措施的評估
1．減輕農民負擔公共政策措施的
積極成果
黨中央和國務院自1985年以來，隨著農村經濟的發展，不斷地強調減輕農民負擔的重要性。90年代之后，幾乎每年都要向地方政府和部門強調減輕農民負擔、讓農民休養生息的重要性，并采用極為嚴厲的言詞要求地方政府和各部門進行清理農民負擔，這在一定程度上壓制了農民負擔的增長速度。黨中央和國務院對解決農民負擔問題的態度是十分鮮明的，這既代表了國家利益，也符合農民利益。因此，每一個減輕農民負擔的中央文件都是農民反對負擔增加的重要武器。正是由于黨中央和國務院站在最廣大的農民階級的利益上思考問題，因此，減輕農民負擔的政策出臺后，農民最能支持。這一立足點，充分體現了國家利益和農民利益的一致性。正是這種一致性，引導著農民保持社會的穩定，雖然個別地方也出現過農民采用過激行為，沖擊地方政府現象，但是全國農民在負擔如此沉重的今天，仍然能相信黨中央和國務院，始終和黨中央保持一致。地方政府在執行了黨中央和國務院的減負政策之后，也能得到農民的支持和理解。所以說，雖然農民負擔成為"三農"問題的一個重點，但一問題并未引起農村社會的動蕩不安。因此可以說，黨中央和國務院在過去的近二十年中，減輕農民負擔的公共政策是卓有成效的，改革開放的二十幾年，正是在這種穩定中發展起來的。離開了農村的穩定，我們不可能取得改革開放的現有成果。
2000年開始在部分省市推行的稅費改革,以及2004年中共中央和國務院公布的《關于增加農民收入若干政策的意見》，再一次將減輕農民負擔的公共政策擺在農民面前。農民從黨中央和國務院推行的公共政策中看到了中央的決心，從而對于負擔的減輕也具有了信心。農村和農業在農民的支持下得到了一定的發展。雖然"三農"問題成為了我國改革開放諸多工作中的重中之重，農村成了發展最為危險的地方，但是一切都能在黨中央和國務院控制的范圍內順利進行。這是當前最為難得的農村社會發展的大好前提。離開了農民支持的一切改革都將成為泡影，即使取得了暫時的成就，也會被國民經濟體系的破壞所摧毀。
2．減輕農民負擔公共政策措施的不足之處
（1）減輕農民負擔公共政策措施"單兵突進"
一是制訂的政策在內容上單一。只顧眼前的負擔，不顧與負擔相關問題的解決。減輕農民負擔是一個復雜的系統工程，僅靠一兩項公共政策是無法實現的，自1985年以來，我們不斷減負，特別是90年代以來，幾乎年年都在減負，而采取的政策只是針對某一方面或某幾個方面，要求地方政府或部門不要越雷池，如農民勞務重了，就控制勞務；"三亂"多了，就減"三亂"；教育集資多了，達標標準高了，就采取措施不準集資和搞達標。采取的政策給人的感覺是應急式的，缺少全盤治本式的改革措施。而減輕農民負擔需要全局性宏觀公共政策轉變，這將是一個重大的制度變遷，是在第一輪承包制度改革基礎上進行的更大的制度變遷。
二是減輕農民負擔僅停留在顯性負擔上，而對于隱性負擔政策措施少。"挖農補工"政策在特定歷史時期實行的，實行至今農民付出了沉重的代價。"據測算，1954-1978年，國家通過剪刀差從農民手中獲取5100億元的巨額資金；1978-1991年的剪刀差累計已高達12329.5億元，相當于同期農業生產總值的22%；1987-1991年每年剪刀差絕對額高達1000-1900億元，成倍于改革前的數額，進入20世紀90年代以后，剪刀差還呈不斷擴大的趨勢，每年剪刀差絕對額都在1000億元以上。"（羅文杰，2002，P53）剪刀差是一種極為隱蔽的農民負擔，不可否認這一做法在一定歷史時期起了作用，而持續實行，已損害了農業的發展。這一做法是以農民的長期貧困以及農村的長期落后為代價的，繼續實施對于國家的發展不利，也與實現全面小康不相稱。這一做法，也不符合國際慣例。農業是一個弱勢產業，農業生產受自然環境的影響太多，自身增值和積累的潛力是十分有限的，這一產業在市場競爭中始終處于弱勢。發達國家為了保持農業發展能得到平均利潤，在農民已采用機械化的基礎上仍然大量"以工補農"，給農民以大量的補助，扶持農業在國際上的競爭力。加入WTO后，我們已發現我國的農產品價格已超過了發達國家，農業廉價勞動力的優勢已不存在了。如果繼續采取"挖農被工"政策，損害的不再是農民的利益，而是國家的整體利益了。所以說，僅在表面對顯性化的農民負擔采取"單兵突進"措施，只能救一時，并不能使農業良性發展，顯性負擔和穩性負擔同時減輕才能深入到根子上去。
三是簡精鄉鎮機構和人員的手段單一。鄉鎮機構臃腫和人員膨脹是一個痼疾，在社會存在著事實上的等級制度的前提下，隨著高等級階層的人口增長，他們要就業，要取得較高的收入，以及要有較高的社會地位，這些必然導致政府機構的膨脹和財政支出擴大。"20世紀90年代中期以前，除了高校畢業生，我國就業的典型特征是行業內就業，父輩們在什么行業，子女們一般也是相應的行業。由于政府部門的干部享有最優的政治與社會待遇，所以人人想進政府部門，而進入政府設置的門檻在自己人面前往往不堪一擊，更不要說內部人控制，這樣我國機構膨脹-精簡-再膨脹和惡性循環就不能理解了。"（林光彬，2003，P97）鄉鎮機構和人員要精簡絕非如中央機構精簡那么容易，中央機構有著大量的下級可以分散人員，也有著巨額的財政支撐，因此，即使改革的成本很高，也能在一定時期內減下來。但是鄉鎮是最基層的組織了，高等級階層人口的增長及其就業的壓力，直接導致鄉村財政危機，加速"三農"問題的惡化，"三農問題是歷史上長期積淀形成的社會等級制度慣性、思想慣性和路途依賴在人口增加情況下在當代延續的結果，本質上是不平等制度下低等級農民負擔過重的問題。"（林光彬，2003，P97）如此復雜的社會問題，僅靠減輕負擔政策中的一而再地強調，一而再地斥責下級政府的執行不力，是肯定不行的。
（2）農業特產稅、屠宰稅據實征收不可操作
農業特產稅和屠宰稅要求據實征收，不得向農民下達指標，不得按人、按田畝平攤。這些規定對于農民來說不應成為負擔，但是農業特產稅和屠宰稅在征收過程中，如果要"據實征收"的話，幾乎是不可能的。即使一定要據實征收，那么征收的成本也是驚人的。這是因為，我國農民生產的分散性，鄉鎮稅務機關幾乎不可能得到農民生產農業特產的產量和質量等方面的準確的數據，加上鄉鎮稅務機關也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的稅源數據。即使能"據實征收"，稅收機關的征收成本也一定特別大。加上，許多地方政府在財政壓力下，為了增加財政收入，將這兩稅以指標的方式下發，因此，大多數地區，特別是農產區，對于這兩稅在上面的征收壓力下，只能平攤到田畝和人頭上。中央減輕農民負擔的政策無法落到實處。
（3）只給政策的減負措施基層無法持久執行
我國政府在采取減負政策時，時常采取只給政策不給資金支持的措施，中央下發文件（乃至行政法規），地方必須執行，但由于執行中央政策所帶來的成本往往由地方政府支付。在經濟比較發達的地區，地方政府財力相對雄厚，還可支撐，但大多數地區，主要是中西部地區，特別是糧食主產區，地方財政主要依賴農業稅費。1994年分稅制改革后，地方財政捉襟見肘，減輕農民負擔本質上就是減少地方財政的可用資金，再加上要求地方財政支付減負的成本，地方一千個不愿意。雖然中央能在一時采取強制手段，要使減負措施保持長久，幾乎是不可能的。甚至出現政策下達時，就是地方政府"想對策"應付，乃至欺騙中央之時，地方保護主義盛行。
"放權讓利改革戰略和''''分灶吃飯''''財政體制的實施，使得地方政府擔當了[
推動地區經濟增長的重任，其掌握的經濟決策權和可支配的資源也得到相應拓展。"（金太軍，2003，P45）當地方政府出現財政危機，機構難以順利運轉的時候，進一步減少地方財政的收入，并要求支付改革成本，減負的政策遭到地方政府的抵制，也就不足為奇了。比如，糧食統購統銷、教育工資縣級財政統管，都是如此。只給政策無資金支持，給基層財政過大的壓力。1993國務院下發了《關于建立糧食收購保護價格制度的通知》、1998年下發《糧食收購條例》，這些政策旨在保護農業的利益，用政策法規規定敞開收購，順價銷售，出現虧損，要由地方財政補貼；2001年鄉村教育系統教師工資沒有保障，嚴重影響了鄉村教育的發展，國務院下發了《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》，將鄉村教師工資由原來的鄉鎮財政改為縣財政發放，這解決了鄉村教師的工資問題，也在一定程度上解決了教師向農民伸手的問題，對于減輕農民負擔也肯定是有好處的。但是，縣財政發工資并不等于縣財政出錢解決鄉村教師的工資，縣財政強制從鄉鎮財政劃撥出這部分支出。其實，這部門支出還是由鄉鎮支付，只不過經過縣財政轉了一下手，成為鄉鎮財政一項剛性的支出而已，只是鄉鎮再也不能拖欠師工資了，只好進一步拖欠自己人（政府工作人員）工資了，鄉鎮財政的壓力進一步加大，向農民伸手的愿望也就更加迫切。這些措施忽視了鄉鎮財政的支撐力，一旦上面的壓力減輕了，鄉鎮政府再向農民伸手，成為百般無賴的選擇了。
四、對減輕農民負擔公共政策再決策的建議
（一）構建城鄉統一的公共財政體制
1．國家集權型財政體制帶來的農民負擔問題
農民負擔過重的問題根源于中國不合理的國家集權型財政體制，長期以來的城鄉二元經濟體制，就是通過城鄉分割的非公共財政體制實現的。集權型的財政體制是以城市為中心的體制，采取工商業（城市）中心，工商業剝奪農業、國有（營）工商業剝奪私營工商業的方式來集中中央的財力。"在國家集權型財政體制下，一旦國家選擇以工業化作為其合法性的依據，它就必然要最大限度地控制所有的權力資源，以推動工業化的進程。由于長期的農業基礎型財政體制的影響，我國的工商業相對十分落后，工業化資金的來源就在于最大程度地掌握農業生產剩余。……國家對農業剩余的控制也進一步從最初的流通領域而轉向對生產、流通領域的全面控制。統購統銷剝奪了農民對其剩余產品的支配權，工農業價格''''剪刀差''''將這一剝奪進一步加深。"（劉志廣，2003，P47）
國家采取的減輕農民負擔的公共政策，事實上就是采用國家權力置配資源的過程。家庭聯產承包責任制最大限度地解放了農民生產剩余產品的積極性，但經過幾年的工商業的汲取，特別是1984年之后，城市改革發展需要汲取農業的資源，農村政策的使用達到極限，農民負擔問題在1985年之后就凸現出來了。因此，就有了1985年的減輕農民負擔公共政策的首度出臺。隨著改革開放后，經濟的發展，特別是從鄉鎮企業到三資企業，再到民營經濟的發展，私人市場（經濟）也逐步發展起來。這樣就形成了以城市為中心的國家和以民營經濟為主的市場，共同從農業中汲取資源（包括人力資源--農民工），作為弱勢產業的農業無論如何也不可能抵擋如此強烈的"抽血"，農民的生存空間和生活機會越來越窄。控制"三亂"、穩定正稅、稅費改革、減輕勞務等等，都沒有觸及這個根本性問題。
1994年的分稅制改革，進一步強化了中央的財力，也就進一步增強了城市（工商業）汲取農業的能力，權力資源為城市改革所運用達到了極限，農業資源的被抽取，也就達到了極限。同時，這一改革還給地方財政，特別鄉鎮財政帶來了空前的壓力，進一步強化了鄉村財政危機。鄉村組織要正常運行，轉嫁危機的對象就只有農民，如此一來，任何強制減輕農民負擔的公共政策只能救一時，不能救長久。
2．城鄉統一的公共財政體制的建立
公共財政著眼于公共需要，它是由所有社會成員作為一個整體共同提出，或者說大家都需要，而不是由哪一個或哪一些社會成員單獨或分別提出。建立公共財政就必須將廣大的農村納入公共需要角度上的國家財政軌道上來，因此，這就要求把城市和鄉村作為一個共同的平等的主體，工商業和農業都是我國社會發展所必需的，都要得到重視，沒有誰是中心，沒有誰該為誰作出犧牲。如果說要有所犧牲的話，根據公共需要，由強勢群體或強勢產業向弱勢群體和弱勢產業作出犧牲。50多年的發展，特別是近26年來的改革開放，我們已經建立強大的工業基礎，我們已有較強大的國力，優先發展重工業、優先發展城市，不再具有時代意義了。盡快將鄉村納入公共管理之中，平等地對待城鄉經濟，成為時代的要求。
長期以來，對待"三農"問題的不平等是我們這個社會的最大的不平等，不管從憲政，還是從人權角度，都是說不過去的，憲法所賦予給人的美好的權利，在"三農"問題上看不到，而且這種最大的不平等，50多年來逐步固化為一般規則，使人們日益麻木，無法意識到問題的嚴重性，一旦有人提出歸還"三農"應有的權利（權益）時，其阻力可想而知。"所有社會價值--自由和機會、收入和財富、自尊的基礎--都要平等地分配，除非對其中的一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益。"（羅爾斯，1998，P62）集權型的財政體制在建國初期，對農民的不平等符合國家利益，但時至今日，既不符合國家利益，也不符合農民利益，到了非改不可的時候了。解決農民負擔問題，首先就得解決統一的公平正義的公共財政建立問題。不解決這個大的問題，一切具體的減負措施都不能從根本上解決農民問題。
（二）構建財權與事權統一的公共產品供給體制
從農民負擔不斷增長的發展階段，人們就能認識到農民負擔過重問題根子在"上面"，大多數的農民負擔是由各種"上級"以文件方式確立，交由基層去執行的。這些文件往往以剛性的言詞，配以"一票否決"的考核標準，強令基層政府去執行。基層政府以及被征收的對象--農民是沒有多少發言的余地的。
各種"上級"在下發各種文件的時候，都有冠冕堂皇的理由。最大的理由是發展農村經濟，促進農村的現代化。農村的發展，農民奔小康，這些都是農民所需要的，但由誰來實現呢？這就涉及到農村公共產品的供給問題。現行農村公共產品的供給體制是一種自上而下的制度外供給體制，所有上級政府和部門都認為自己有這個職能，要實現這個職能就需要動用行政手段，讓下級去落實，最終由鄉鎮政府去落實。鄉鎮政府也抱怨：不是鄉鎮要收費，是上級要收費。
農村公共產品的供給是農村發展是必需的，但是農村公共產品的生產成本應由誰來承擔呢？從理論上講農民交了農業稅、農業特產稅，農村公共產品應該由國家提供，正如城里人交了稅后，公共產品由城市政府提供一樣。城市道路橋梁、學校以及政府的經費從來都沒有聽說向城里人再征稅，因為這些都是公共產品，應由政府來提供。但是，國家的事權在鄉村是混淆不清的，國家推行的各種政策，大力發展農業的方針，國家在農村管理權的實現，這些成本都是由農民在稅外提供的。甚至鄉鎮政府的經費都是由農民承擔的，農村義務教育本應是國家的義務，現在成了農民的義務，修建校舍都得農民自己掏錢（不僅如此，政府還要下達校舍達標指標）。
國家權力對于農民經濟生活的干預，在延續了多年的計劃體制后，并未有多大的改善。從一定程度上說，國家權力干預農村生活為農村的發展創造了條件，但是本應由國家財政掏錢解決的公共產品供給成本，最終由農民掏腰包。于是，我們就不難理解農民負擔過重的內在原因了。[
國家應保障對不同地區鄉村基層的最低限度的基礎義務教育、公共衛生、社會治安、"五幼保"等基礎性公共產品的供給。如果基層機構的財力不足,則通過財政轉移支付解決。國家職能在農村的實現，需要國家財政的支持，國家要實現在農村的事務，首先就要從財力上做準備，因此，構建鄉村財權與事權一致的公共產品供給體制是減輕農民負擔所必須的。應該做到不管是哪一個"上級"，如果要在鄉村實現管理職能，為鄉村提供產品，必須有合理合法的公共財政作支撐，如果公共財政無力支撐，就不應強行在鄉村提供超越現實的公共產品。
（三）構建鄉村良性發展的制度變遷機制
1．稅費制度變遷
從稅費改革的過程來看，影響農民負擔的稅費在中央不斷強制減輕中，頑固地增長著。即使最近幾年在一些省市推行的備受關注的稅費改革，也"只是對合法稅費項目作出對當地政府和集體組織較為有利的硬性規定，不僅無根據地提高了農業稅、農業特產稅數量，而且把國務院關于農民承擔''''三提留五統籌''''不超過上年農民人均純收入5%的規定按5%的上限足額收取，同時，有的地方還在合法的稅費之外，加進了其他收費項目。"（中科院，2002，P151）農民稅費在不斷"減輕"中增長,這一悖論本身就說明了這種公共政策是缺少效率的,但是由于在歷史發展進程中不斷強化,逐步形成了路徑依賴,最后，要改變這種制度就必須采取交易費用極高的變革。
稅費制度的不斷改革，雖然在某一個階段農民負擔沒有更快地增長，但是增長的趨勢并沒有消滅。"一個社會如果沒有實現經濟增長，那就是因為該社會沒有為經濟方面的創新活動提供激勵。也就是說，沒有從制度方面去保證創新活動得到最低限度的報償和好處。"（諾思，2002，P9）推行稅費改革的基層政府并不能從中得到好處，農民也不能看到這種改革能帶來長久的好處，因此，必須從現有的制度依賴中跳出，進行稅費改革制度創新。
稅費制度創新應該逐步與世界發達國家農民稅費制度并軌，"世界各國都對農民施加補貼，2000年，美國對每公頃耕地的直接補貼是100-150美元，歐盟為300-350美元；我國卻是少數幾個向農業征收賦稅的國家，農業稅費攤到每公頃耕地上，約為100-130美元，我國農業的經營規模只有歐盟的1/40，美國的1/400。"（劉志廣，2003，P48）長期向農業"抽血"不僅使農業失去了國家競爭力，也使農業的發展成了難題，直接后果是農村的發展危機。因此，稅費制度變遷，主要著眼于建立一種規范政府的規制，用硬性的規制確定政府在若干年內逐步實現零稅費，直至給予農業生產的直接補貼。
2．高等級階層就業制度變遷
農業稅費逐步減少后，最直接的沖擊是鄉村財政危機加劇。原有的鄉村債務本就越積越多，切斷向農民伸手補充財政缺口后，鄉村的正常運轉面臨問題。鄉村財政危機又威脅著鄉村高等級階層的就業，高等級階層在鄉村社會擁有更多的資源和權力，因此，稅費制度變遷首先就要遭到這一階層的抵制，歷次通過精簡機構和人員的公共政策來減輕農民負擔都不勝而終，就是由于這一"行動集團"抵制的結果。"制度能否實現創新，便取決于由不同的人群組成的利益集體的選擇。當一項制度安排雖然可以降低交易成本，并能夠增加社會總福利，而又得不到實施時，原因就在于這項制度減少了某一利益集團的收益，他們為了集團的利益而繼續維持一項不合理的制度安排。"（程虹，2000，P154）不管什么樣減輕農民負擔的政策措施都會觸及這一階層的利益，雖然制度變遷的對于社會總體來說，新制度的成本低于舊制度，但是對于鄉村高等級階層來說，新制度的收益小于舊制度的收益，由此可見，如果沒有超越這一階層的新的有力量的階層（利益集團）出現，制度創新就缺少內生變量。
推動高等級階層就業制度變遷，可以從兩個方面的實現制度創新。一是國家在鄉村在職能定位，盡量收縮計劃經濟體制下形成的強政府、萬能政府的管理模式。基層政府機構之所以不斷擴張并無法遏制，一個重要原因就是政府加之鄉村太多的國家職能，這種外在推動力，為高等級階層就業提供了基礎。如果政府在諸多方面收手，不去管不屬于政府職能范圍內的事務，再上無管理這些事務的財政支撐，當然就不可能設置不需要的職能部門，什么"七所八站"，沒有管理職能的根本就不可能存在，即使存在也不會造成農民的負擔。糧食部門、供銷社原有的職能減少后沒有給農民造成多少負擔就是例子。砍掉鄉村不需要的部門的管理權力，機構精簡和裁員才有可能。這一措施是推動高級階層就業制度變遷的外生變量。
二是變革等級社會為公民社會，取消一切不平等的制度和政策，實現憲政民主。"社會的經濟的不平等應被這樣安排，使它們①被合理地期望適合于每個人的利益；并且②依系于地位和職務向所有人開放。"（羅爾斯，2001，P61）財富和收入無法做到平等,但憲法賦予公民的平等權力，既是我們所追求的，也是我們能做到的，權力地位和領導職務向所有人開放，包括向農民開放，是我們應該做到的。當農民能夠決定自己所需要的公共產品由誰來提供時，農民集團的自有權力才能得到鞏固，才有可能抵制高等級階層的侵權。農民階層自組織能力的增強，是推動高等級階層就業制度變遷的內生變量。靠政府的自覺，是難以解決政府機構精簡問題的。
3．鄉村自治制度變遷
"農民負擔的實質，是在對農村剩余產品進行分配的過程中，國家、集體和農民之間分配關系的反映。而過重的農民負擔，則反映了在新舊體制交替的時期，對三者之間利益進行調節的各種制度安排存在嚴重缺陷和不足。因此，探尋農民負擔過重的根源，應從制度性因素著手進行研究。"（楊軍，1995，P15）實行家庭聯產承包責任制后，鄉村集體經濟事實上已不存在，但是由于傳統政府管理體制的慣性，強政府的職能還需要在鄉村推行，國家參與農村剩余產品的分配也需要一個組織去落實，非私有的土地產權也需要附著于某一經濟體上，因此，從制度上分析集體經濟組織的延續也就可以探究農民負擔的根源。
集體經濟組織事實上不存在，而村民自治組織（村委會）更多地體現為政治性的組織，特別是政府權力向村落延伸的組織，這就出現了代表農民經濟利益的經濟組織體的缺位。從理論上和實踐上進一步推進農村改革就成了十分必要的了。而現存的體制內能體現農民經濟組織體的機構，那就只有村民自治組織了。但是，村民自治組織的太強的政治性--既代表國家利益，又代表村民利益--影響著村民自治組織實現村民的經濟利益，因此，只有對村民自治組織進行制度變遷才能達到代表農民利益的經濟組織體的出現。
現行的村民自治制度是在村民民主的基礎并不太厚實的基礎上，由政府提供的一種強制性的制度變遷，政府在設計這種制度時帶有較強烈的"統治者的偏好"，"如果新制度安排帶給國民的收入較高而帶給統治者的收益較低（由于統治者交易費用的緣故），那么在和原先制度安排進行比較時統治者可能會發現，建立這種新制度安排并不是他的利益所在。"（林毅夫，2003，P392）所以，在執行村民組織法時，村民自治帶有很強的政府色彩，是原有"大隊"的替代，也是原有"集體經濟"的組織替代，雖然村委會并不具有集體經濟組織的能力。村委會并不能真正意義上決定和提供鄉村公共產品，稅費中許多名目，雖說是借用村委會集體的名義收取，但由于村委會永遠也無法真正完成剛性的上級"計算"出來的稅費，因此，以集體名義提留的有限的費用，實際上都已上交了。有限的返還，大多不夠村委會成員的勞務，更不用說提供公共產品。一旦國家又以各種美好的"愿景"，要求鄉村發展某某時，從農民手上奪取幾
乎少得可憐的分配剩余，就是唯一的選擇了。
新的制度安排，應該讓村民實現真正的自治，這種自治不僅是有限的政治（民主）上的，更應是經濟上的自治。鄉村公共產品應由農民自己說了算，由村民自治組織去執行。鄉村公共產品大多是農民自己的事，除了國家應該付錢去辦的（如教育和公共衛生、基本社會保障等），應由農民自己決定，也就是說鄉村的發展權，應由農民把握，政府只有指導權，沒有強行推行的所謂"逼民致富"的權力，因為農民并未賦予政府這種權力。主權與治權的統一，是這一制度變遷的根本性的問題。經濟是最大的政治，如果農民擁有鄉村自主發展的權力，那么有了經濟利益的自治就更能吸引農民參與，而不是被動地參與，這對鄉村民主的發展也是非常重要的，是鄉村良性發展的重要組織部分。
[摘要]隨著構建社會主義和諧社會偉大事業的不斷深化和發展，如何使各項政策適應構建社會主義和諧社會的要求，充分發揮其構建和諧社會的保障作用，是當前需要加以研究和解答的新課題；進一步認清過時、失效政策的現狀和對和諧社會造成的不和諧影響，有利于從源頭治理問題。從組織角度、倫理角度、團體角度等多種角度分析終結政策，具有理論上的邏輯性和實踐上的可操作性。
[關鍵詞]公共政策；政策終結；倫理視角；組織視角
一、問題的提出
《南方周末》在2006年8月10日和8月17日兩期報道中分別刊登了《無戶口嬰兒之死》《活人上戶難死人不消戶》文章，讀罷一直不能平靜。《無戶口嬰兒之死》講述了一個父親親手摔死了出生僅43天的兒子。不管嬰兒的死是因為其父的個人心理問題，還是周遭環境所迫，我們可以肯定的是：嬰兒是無辜的，生命是可貴的。《活人上戶難死人不銷戶》一文是湖北一位警察給《南方周末》的去信，以其切身的管理體驗，對戶籍制度中存在的弊端作了分析。據他工作實踐調查發現以下幾個問題：第一，農村死人不銷戶現象比較普遍。原因一是銷戶需要10～20元的微機費；二是醫學死亡證明的缺失，即派出所給居民辦理銷戶手續需要以此為證，但農村居民大多數死在家里，沒有醫學死亡證明。第二，超生嬰兒上戶難。超生兒沒戶口，那就不能參加高考、參軍、買房子，甚至沒有辦法結婚，當然對他們的管理也給公安機關和政府部門帶來更大的麻煩。如果一個沒有戶口的少年參與偷盜摩托車，怎么處罰?確定真實年齡至為關鍵，因為法律規定對不滿十四周歲的當事人可以免罰；年滿十四周歲而未滿十八歲從輕或者減輕處罰。公安機關就只好檢查骨質判斷年齡，但檢查骨質不是所有地方都有，需要去省會城市的公安機關，而且骨質檢查也未必完全準確無誤，這對行政執法的高效性和司法審判的準確性都是考驗。
當前，我國正處于轉軌時期，同時也處于建設和諧社會的關鍵時期，許多不適合新體制的政策都應該予以終結。這里需要注明的是：政策終結并不僅是政策的終止、結束，而往往是伴隨著新政策的開始。關于政策終結在政策過程中的地位，不同學者有不同的主張。政策終結是政策決策者通過對政策或項目進行慎重的評估后，采取必要的措施，以終止那些過時的、多余的、不必要的或無效的政策或項目的一種政治(或政策)行為。政策終結具有強制性，因為政策終結會遇到利益受損者的反抗，需要靠強制力來進行；政策終結具有更替性，是新代舊的過程；同時政策更替也具有靈活性。但也有學者認為政策終結是政策過程的最后一個階段。如果把政策過程看作某種有序的活動的話，那么，它的最后一個階段便是政策評價。政策終結位于政策過程的末端，對一項政策的終結意味著一項新的政策的開始，所以政策終結也是一個發展的概念。政策終結是政策過程的最后一環，是理性化政策過程的最后結果，但也被認為是承上啟下的一環，它不僅是對一項政策的了結，而且也意味著修正或調整。政策終結是政策運行過程的最后一個環節。公共政策的最后一個階段用“公共政策實現”這一概念為好，即是指人們通過政策實施，使政策目標和功能解化，使政策轉化為現實社會存在的政策活動。
黨和政府自從改革開放以來也比較重視政策終結工作，尤其是我國加入WTO后，廢止了一大批與WTO規則不符合的各種政策。事實上，類似戶口政策(由于我國沒有《戶籍法》，公安機關實施的是1958年制定的《戶口登記條例》)，我國還有很多政策都滯后現實十幾年甚至幾十年，這些不僅是學界探討的焦點，也是實務界人士心思所在。
二、問題解決的分析角度
問題出現了，只要積極面對是可以緩解甚至避免產生不良后果的。當然要解決問題，首先需要理性、多角度地審視問題的特征、癥結及其本質等要素。
(一)倫理的視角。從哲學意義上講，人的關系本質上是種倫理關系，人與人時刻處在各種形式的交往中。而政府的出現就是為了尋求一條有效的過群體生活的道路；政府一直處于人與人的關系中心，是公共利益和公共意志的代表。在公共生活領域，法律和道德共同作用，因為僅有法律制度而沒有道德支持，法制就會僵化，在靈活具體的公共生活和行政行為中就會無所適從。就如社會生活的任何領域一樣，對道德力量的忽視在事實上就造成了對無道德行為的倡導。因此，所有公共領域中的一切公共權力的濫用和腐敗，首先根源于道德的缺失。公共政策是公共權力行使過程中的產物，對其進行終結也需要公共權力的再次行使，但在這個過程中，有制度原因也有個人原因總使得政策終結比政策制定更顯費力。
(二)組織的視角。組織視角將社會問題看作從一種組織狀態到另外一種組織狀態的有序進展(帶有小的但暫時的危機)。組織視角重視標準化的操作程序、規則和慣例。簡言之，組織本身傾向于更少的變化、更小的恐懼和更大的穩定，也即組織具有自然的維持生存的意識和保持以前狀態的慣性。如果政策終結威脅到組織的生存時，它會設法延續政策終結的進程。組織機構的終結可能觸犯業已確立的權力分配格局，權力的擁有者會把政策終結看作是對自身權力的一種威脅，從而對政策終結產生否定態度。例如，機構的撤銷、合并或降級等就要使組織機構的權力擁有者至少會部分失去原有的權力和地位，如得不到相應的補償，就會堅決抵制政策終結。(三)政治領導者的視角。政治領導者往往是民選或委任的、具有一定領導力的精英，他們是社會變革的積極倡導者和推動者。多數政治領導者集智慧、勇氣和判斷力于一身，具有超凡的特質和行為方式；他們人數雖少，但能量巨大。政治領導者的領導力越強，意味著其對形勢的判斷能力、對新事物新情況的分析能力以及創新能力越強。英明的政治領導善于采納諫言，體貼民情，對過時政策的弊端有敏銳的覺察力，因而越有可能促成無效政策的終結。
(四)程序的視角。“政策終結如政策制定一樣需要遵循一定的程序。完備的法律政策是政策合法化的前提，同樣，政策和組織機構的廢止也不得妄然行事。”政策采納以后，還必須使政策合法化，也就是“通過法定程序，提交有關國家機關討論通過，并以公報、決定、決議等形式向全社會公布，使政策取得公認的合法的地位和人民的認可、接受和遵照執行的效力”。法定程序要求政策終結按步驟進行而不能隨意更改或省略步驟；而政策終結的程序是十分復雜的。如在一項政策終結的時機成熟時，政策終結由于法律程序的嚴格性和僵硬性而延誤終結的時機。
(五)團體的視角。團體的視角認為政策是不同團體利益斗爭、妥協的結果，是各個團體在利益、權力、價值上的平衡。我國利益團體和國外利益團體產生時間和背景都有很大區別，在公共政策中的影響作用也不同。我國利益團體在政策制定、執行、監控中發揮著不小作用，即在政策終結中會根據自己的自身利益作出相應選擇。當某些勢力強大的利益團體過分關注自身利益而忽視整體利益或他人利益時，就會使社會資源的權威性分配出現不公正、不公平現象。這樣，政府就需要在整個社會范圍內塑造良好的政治價值觀，培育公共精神，使其成員在作利益選擇時兼顧他人利益。
政策終結一旦危及到團體經濟利益時，團體會產生空前的凝聚力，借助于組織的力量從各方面向政府施加壓力，甚至會采取一些非法的途徑如行賄以阻止政策終結。很多學者認為利益團體是理解確定決策問題、提供解決方案和采取相應政策的關鍵。然而，我們知道政治體系為大規模的、有良好組織的、富裕的、活動及既得利益集團提供和政府官員溝通的上佳機會。同時，政治體系卻很少為無組織的、貧窮的、不及既得利益集團提供和政府溝通機會。
(六)媒體的視角。有些學者發現，公眾對政府問題的大量關注從蹤跡上來看是與媒體對那些問題的報道密切相關。媒體對政策的影響往往是始料不及的。之所以如此，其原因之一在于新聞報刊傾向于只用很短的一段時間突出報道某一件事情，然后便轉向下一件事情，進而沖淡了其報道的影響。人們可能會厭煩長時間看，一個主題，新聞媒體不得不跟隨時尚，從一次危機轉入下一次危機。但媒體對政策相關人來說是充當著溝通人的角色，可以使他們在各自忙完自己的工作后了解到對方的情況。
三、問題解決的策略建議
哈佛大學教授詹姆斯·J·威爾遜總結了兩條能夠概括社會科學在政策效用領域研究的法則。第一法則是所有介入社會問題的政策都會產生預期的效果——如果研究是由執行政策的人或他們的朋友進行的話；第二法則是沒有一個介入社會問題的政策會產生預期的效果——如果研究是由獨立的第三方，特別是那些對政策持懷疑態度的人來主持的話。當然，威爾遜教授的觀點有失偏頗，但他揭示出了由于評估方的身份差別，政策效果的評估在實踐中會有很大出入。就政策終結而言，政策評估的效果是決定其必要性的先決條件；客觀、公正的政策評估對政策終結的正確性、可行性舉足輕重。
從政策均衡論的觀點來看，政策終結意味著均衡格局的打破，即政策終結的支持力量強于政策現狀的維持力量，并在一定的條件下實現了政策終結。通常情況下，當推動力強于阻力時，政策終結會實現，反之不能實現；當兩種力量相當時，相互抵消，組織維持原狀；要改變這種力量對比，增加驅動力與銷弱抑制力并舉效果最好。
(一)增加政策終結驅動力。要增加政策驅動力需要清楚政策驅動力的來源，這可從政策反對者、既得利益者和改革者三方面探討。政策反對者往往認為政策違背了某種正當、普遍的社會生活準則，比如墮胎被認為是侵犯人的生命權而遭到諸多人權衛道士的反對。既得利益者對當前政策的公平性質疑，認為重新安排政策所帶來的資源的新一輪分配可以使原先的不公平政策被淘汰而使自己獲得公平、公正的資源，因此政策需要終結。作為第三種政策終結驅動力的改革者從來都是現狀的顛覆者，是破舊立新的先鋒隊，是社會進步的積極分子，他們從來都是反對落后、失效政策的，要求廢舊出新。
(二)減少政策終結阻力。政策終結的阻力主要來自政策制定者、政策對象利益受損者以及心理落差。政策終結的原因往往被政策制定者認為是政策失誤，這在政策制定者和執行者看來，承認政策終結就等于承認自己的失誤。政策制定者一般都是一定層級的領導者，由于國家機關長期受正義感、責任感、職業道德、國家至上等價值觀念作用，通過以公共事業為導向的政策教育和操作，弘揚公共利益的崇高性、正義感、奉獻精神，也有益于加大推動力，抑制阻礙力。政策對象利益受損者和心理落差可以通過利益補償和解釋、說服等方法克服。政策終結的阻力還來自于人們對政策終結的目的、方法、機制和潛在結果的不完全的、模糊的、主觀臆測的了解和理解方面；不正確的現實類比和歷史對比也會造成阻力。在政策終結過程中，有些組織對終結的綜合性影響和實時方式缺乏相關解釋，容易使組織成員茫然，而有些人員雖然對政策終結有所了解，但未必理解。基于此，政策終結要順利進行，一個重要前提是符合實際、合情合理、切實有效、樸實求真地進行政策終結宣傳。
