發布時間：2022-05-21 04:00:41
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇公共管理研究論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
[論文關鍵詞]政府公共管理能力轉變
[論文摘要]隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步確立，公共管理能力的強弱成為衡量政府執政水平的重要標志。各級政府要盡快強化宏觀意識，由“全能政府”向“有限政府”轉變；強化為民意識，由“官本政府”向“民本政府”轉變；強化服務意識，由“管理政府”向“服務政府”轉變；強化效率意識，由“低效政府”向“高效政府”轉變；強化責任意識，由“權力政府”向“責任政府”轉變；強化法律意識，由“人治政府”向“法治政府”轉變；強化公開意識，由“封閉政府”向“透明政府”轉變；強化信用意識，由“缺信政府”向“誠信政府”轉變。
隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，公共管理職能成為政府職能的重要組成部分，公共管理能力的強弱成為衡量政府執政水平的重要標志。作為承擔著整個社會公共管理任務的各級政府，如何有效地行使政府的公共管理職能，不斷提升政府的公共管理能力，是需要面對的歷史性課題。筆者認為，從目前來說，要提高政府的公共管理能力，應從轉變政府職能人手。
一、強化宏觀意識，實現由“全能政府”向“有限政府”轉變
政府是否有為，不在于管得有多寬，而在于管理的范圍和方式是否合理，管理的行為和結果是否有效。長期以來，我國受傳統計劃經濟體制的制約，通過“政府辦企業，企業辦福利”的方式行使公共管理職能。政府包攬一切，成了“無所不能、無所不管”的全能政府，管了許多不該管、管不了、管不好的事。造成了政府公共權力高度集中，機構膨脹，管理方式單一，行政效率低下，服務不到位，財政補貼負擔沉重等弊端。隨著我國經濟市場化進程的推進，政府的管理對象、體制環境、法制環境及社會環境都發生了重大變化，行政環境的變化要求政府職能發生相應變化。社會主義市場經濟體制下的政府是一種有限權力政府，應有所為，有所不為。政府在公共管理職能上應由“劃槳”變為“掌舵”，由微觀管理為主變為宏觀管理為主，由直接管理為主變為監督管理為主。政府的公共管理職能主要是經濟調節、市場監管、公共服務和社會管理，凡是市場和社會可以自行調節與自我管理的，政府沒有必要越姐代危。政府要把主要精力集中于滿足社會公共需求，不斷給企業、居民或生產者、消費者提供公共產品和公共服務，提供市場不能提供的公共產品，解決市場不能或不愿解決的公共問題，如公共安全、發展基礎教育和終身教育、社會基礎設施領域公共項目的投人、就業、社會保障、環境保護、法制建設等。要盡可能退出不適應直接介人的領域，把不該管、管不了、管不好的事情交還給企業或市場。要將決策與執行分開，政府的主要職能限于決策，確定社會公共目標、程序和標準，具體執行職能可交由社會非營利組織承擔，政府只需要制定“游戲規則”，完善市場秩序，規范市場行為，加強市場監管，創造公平環境。
二、強化為民意識，實現由“官本政府”向“民本政府”轉變
“官”作為封建社會的特定產物，本應隨著時代的變遷而發生質的變化，社會主義國家的工作人員應該不再是官，而是社會的公仆。但是，由于長期的封建統治和儒家思想的禁錮與灌輸，“官本位”思想可謂根深蒂固。古時候讀書人把做官當做惟一的出路，所謂“萬般皆下品，唯有讀書高”，“學而優則仕”就是一種真實寫照。直到現在，這種“官本位”意識并沒有多大改變，甚至在某些方面還有擴展之勢。在人們的觀念中，公民的一切好像都是官員給的，把官員奉為“衣食父母”和“青天大老爺”。人們只能感謝政府、感謝官員，不能向政府及官員要求什么?！肮俦疚弧彼枷氲姆簽E，助長了政府機關的官僚主義作風，影響了政府與公民的溝通與交流，降低了政府的工作效率，最終削弱了政府的執政能力。我國憲法規定，一切權力屬于人民，人民政府是代表全體人民行使權力的。隨著行政改革的深人，這一憲法精神應該充分體現在政府的治理理念中。政府的權力是人民給的，政府一定要從高位走下來，真正從“官本位”向“民本位”轉變，扮演一個“服務者”的角色。黨的十六大以后，以為總書記的新一屆中央領導集體，明確提出了要堅持以人為本的執政理念。這就要求我們務必真正樹立全心全意為人民服務的思想，始終把人民的利益作為最高利，把“人民擁護不擁護”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”、“人民答應不答應”作為政府一切工作的出發點和落腳點。真正做到“情為民所系”、“權為民所用”、“利為民所謀”，傾聽群眾的呼聲，匯集群眾的智慧，關心群眾的疾苦，贏得群眾的感情，塑造一個民主、參與、親和的政府新形象。
三、強化服務意識，實現由“管理政府”向“服務政府”轉變
傳統上我們一直把政府僅僅視為社會的管理者，認為政府的職責就是管理社會事務和經濟活動。隨著經濟全球化時代的到來，政府的職能定位發生了根本的轉變，政府變成了服務的提供者，為社會的政治、經濟和文化發展提供良好的發展環境。’由于受源遠流長的“官本位”傳統觀念的影響，以及新中國成立后長時期民主法制建設滯后，一些政府部門養成了強烈的“朝南坐”心理，認為政府就是管人的，就是做發號施令、審批許可的事情的，習慣用權力、壓力而不是用道理、法律來推行管理。這種行政方式在社會上形成了“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的衙門機關形象，助長了政府的官僚主義作風，降低了政府的工作效率，損害了政府的威信，導致了干群關系緊張，引發了一系列社會矛盾。因此，政府在管理方式上必須由“行政—控制型管理”轉變為“規則—服務型管理”。隨著城市化和社會現代化進程的深人，人民群眾的社會公共需求發生了重大變化，對政府服務的渴望越來越迫切，要求標準也越來越高。人民群眾要求政府提供系統性、制度性的公共服務，而不是臨時性、非規范性的公共服務;要求政府提供權利性、公平性或無差別的公共服務，而不是恩賜性、不平等的或歧視性的公共服務;要求政府提供可持續性、可發展的公共服務，而不是暫時性、不可持續性的公共服務。因此，在建立服務型政府的過程中，必須堅決拋棄“衙門”思想，牢固樹立服務意識;必須堅持“以顧客為中心”的價值觀，及時準確地掌握公眾的服務需求;必須最大限度地簡化行政辦事條件和程序，不斷擴大服務領域;必須嚴格規范行政實施中的強制性手段，更多地提供人性化服務;必須建立健全公示、聽證制度，擴大人民群眾的參與度;必須不斷完善便民、利民措施，提高政府服務的質量和水平。
四、強化效率意識，實現由“低效政府”向“高效政府”轉變
效率間題是政府公共行政的關鍵間題，效率不高是目前政府部門存在的最大問題之一。造成效率不高的原因有很多，但主要的因素是職能轉變不到位。現實中，一些人對機構、權力的認識仍然停留在直觀的層面上，即通過機構運用權力來嚴格“管理”社會、控制社會，不信任社會自身的作用，不斷通過擴充機構、增強權力來管理社會，讓社會一味按照政府機構的意圖、行政權力的指向發展，忘記了權力來源于社會、服務于社會的本性。一個政府機關一旦設立就逐漸形成了部門文化。部門歷史越久，其不良慣性就越大。錯誤或錯位的職能與部門不良文化結合在一起，逐漸把行政權力部門化、行政權力利益化、部門權力合法化，進而導致部門利益至上，官僚主義滋生，效率觀念淡薄。結果是機構越來越臃腫，人員越來越多，運轉越來越不靈，負擔越來越沉重，效率越來越低下。要革除這些弊端，提高政府的行政效率，就必須站在全局的高度，不斷轉變觀念，科學合理地界定市場經濟條件下政府的職能定位，減少和削弱舊職能的載體，促使和催生新職能的到位。要加大機構改革的力度，精簡機構，精簡人員，盡可能縮短職能轉變的時間和周期。職能的轉變，行政的運行，都要靠各級公務員的身體力行，公務員的素質是影響行政效率的重要因素。要加強公務員隊伍建設，強化公務員選拔與培訓工作，提高公務員的素質。建立和完善國家公務員制度的競爭激勵機制，加強公務員隊伍的思想政治建設和作風建設，使國家公務員隊伍在思想作風上、工作方式上都能適應政府職能轉變和提高工作效率的要求，成為各級政府持續提高行政效率的基本保證。
五、強化責任意識，實現由“權力政府”向“責任政府”轉變
各級政府部門都掌握著相應的行政權力，運用權力行使公共管理職能無可厚非。但由于受計劃經濟體制的影響，一些政府部門對依靠行政手段管理經濟與社會事務比較熟悉，對現實生活中出現的問題，習慣于依靠行政權力，采取強制性的直接行政手段來處理。加之長期以來權力缺乏制約，導致行政權力濫用現象屢見不鮮。亂罰款、亂收費、亂攤派有禁不止;不顧人民利益，強行拆遷、濫占土地愈演愈烈;以權謀私、權錢交易、弄權枉法時有發生?，F代政府是公共管理和公共服務的提供者，政府要行使行政權力，必須明白權力來源于人民;政府在行使行政權力的時候，不能忽視政府的行政責任。公民權利是國家權力之本，是行政權力之源;政府責任是行政權力的優秀，是政府屬性的本質。沒有政府責任，行政權力的運行就沒有制約，公民權的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正得以推進。在人民與政府的關系上，我們應當明確，不是人民為了政府而存在，而是政府為了人民而存在。人民政府應當始終是最廣大人民根本利益的忠實代表者、實現者、維護者，應當實現從政府權力本位向責任本位的轉變。在責任制度上，不僅強調公民責任，而且要強調政府責任;立法不僅要重視設定公民責任，而且要重視設定政府責任;行政執法不僅要重視行使行政權力，而且要重視承擔行政責任;監督制度不僅要重視設置監督行為、方式，而且要重視落實行政責任。要進一步建立健全適應各類責任主體的政府責任體系，做到政府責任法定化。當前，特別需要強化政府的政治責任，建立和完善行政首長在政府工作出現重大違法、失職、濫用職權等情形時罷免、引咎辭職或責令辭職的政治責任制度。同時，要進一步健全公務員因違法失職、濫用職權、貪污受賄等行為而受到行政處分和刑事處罰的制度，以及建立行政機關和公務員因輕微違法失職或官僚主義等而向公民、法人賠禮道歉的道義責任制度等。
六、強化法律意識，實現由“人治政府”向“法治政府”轉變
改革開放以前，受舊中國長期封建專制的影響，我國行政管理基本實行的是以人治為主導的管理模式。政府及其工作人員主要是依靠政策辦事，依靠領導人的指示、命令辦事，人們的法律意識非常淡薄，往往把領導人說的話當做“法”，不贊成領導人說的話就叫違法，領導人的話變了，“法”也就變了。隨著計劃經濟體制逐步被市場經濟體制所代替，行政命令已難以在經濟運行中起決定性作用，人治的行政管理模式已失去了往日的權威。市場經濟通行的是主體多元化、自主競爭、自主決策與自主簽訂契約的經濟運行機制，不同所有制經濟的多元化利益和自主性，需要國家提供法律保障，保障他們對其擁有的財產的無差別權利，以及在市場體系中的無差別地位，保障他們的生產經營活動不受政府部門干預的權利，保障市場競爭主體公平、公正、公開的競爭，保障交易信用和契約的履行，保障市場的統一性和開放性，所以市場經濟也是法制經濟。市場經濟要求政府不再依靠行政命令的辦法進行管理，而只能依靠法律，通過法律手段來管理經濟，管理市場主體，規范市場主體行為，以至管理整個社會。法治是通過政府來落實的，或者說，法律主要是依靠政府來執行的。政府轉變職能，實現由人治向法治轉變，全面推進依法行政至關重要，這既是我國社會主義國家性質所決定的，也是我國建立社會主義市場經濟體制的必然要求，更是新形勢下建設廉潔、勤政、務實、高效政府，提高政府公共管理能力的必然要求。目前我國的法律體系還不十分完備，行政執法程序不規范，行政審批過多過濫，行政執法中違法行為較多，行政權力缺乏監督與制約等問題比較突出。要真正建立法治政府，做到依法行政，就必須進一步強化法律意識，一切行政權力的取得必須具有法律依據，沒有法律依據的權力堅決不行使;一切行政權力的行使必須遵守法律，違背法律的權力堅決不行使;一切違法行為必須承擔法律責任。要深刻認識到，依法行政的重心和實質是依法治官而非治民，是依法治權而非治事。依法行政是政府行政機關在觀念、組織、人員、職能和制度建設等方面從人治行政到法治行政的全面轉變，是政府管理模式的一場真正的深刻革命。公務員之家
七、強化公開意識，實現由“封閉政府”向“透明政府”轉變
我國舊政治文化向來講究“民可使由之，不可使知之”，政府與公眾缺乏溝通交流，政務信息公開程度很低。由于政府是信息的壟斷者，造成了公眾與政府管理者之間的信息不對稱。在一系列重大的問題上，往往只有政府一個聲音，而無民間的不同聲音，公眾的參與度十分有限。加上新中國成立后長時期保密制度不完善，保密范圍過于寬泛，遂使封閉行政、暗箱操作成為政府管理的一種常態。政府制定政策往往從便于自己管理的角度出發，很少考慮企業和公眾的呼聲。由于暗箱操作和缺乏有效的監督，權力行使的隨意性增大，使得許多事情可以這樣做，也可以那樣做;可以做，也可以不做;可以今天做，也可以明天做。造成許多事情要憑人際關系才能辦成，影響了行政效率，助長了行政腐敗?，F代政治理論認為，政府的合法性取決于社會成員的接受和承認，公共行政是一種根植于社會之中并從整個社會獲得自己必然性的社會活動。政府要行使公共管理職能，就必須轉變觀念，更多地考慮公眾的感受、公眾的參與、公眾的反饋等因素。要強化公開意識，增強透明意識，把政府政務活動中涉及到公共事務、公共服務的事項向社會公布。目前我國政務公開工作已在較為廣泛的領域展開，但仍存在不少問題，一些地方和部門的政務公開欄或網站所公開的只是些無關群眾痛癢的內容，對一些實質性的東西，以及群眾關心的熱點、難點問題不愿公開，使政務公開流于形式。政務公開的本意是將公共權力置于陽光之下，便于群眾進行監督，所以只要不涉及國家機密的政務信息都應向社會公開。要充分利用網絡優勢，加快各級政府的電子政務建設，創新服務方式，使網絡真正成為政府與公眾交流的橋梁。例如推出“一站式服務”、"24小時自助式服務”，使得公民不需走進政府部門，僅通過計算機就可以獲取自己所需要的全部信息。公民在一個站點辦事，就可以得到全程服務。政府還可以設立信息反饋中心，隨時進行處理，使互動溝通渠道更為快捷。建立透明政府還要充分發揮新聞媒體的作用，建立新聞制度，通過媒體向公眾及時有效信息，借助媒體了解群眾的意見或建議。此外，政府還可以開展全方位的社會協商對話活動，采取聽證會、座談會、征詢意見會、民意測驗、問卷調查、意見反饋等形式，聽取群眾的意見和建議，集中群眾的智慧，收集信息，分析民意，為決策提供依據，樹立開放、民主、透明的政府新形象。
八、強化信用意識，實現由“缺信政府”向“誠信政府”轉變
信用是一個人、一家企業、一個民族開展社會交往的前提條件，誠實守信也是中華民族的傳統美德，黨的十六屆三中全會明確提出了建立社會主義信用制度的要求。隨著社會主義市場經濟體制的確立，人們越來越認識到信譽對企業的極端重要性，沒有信譽的企業，自然就沒有市場，企業本身就沒有存在和發展的余地。其實政府的信譽也一樣，政府要有效地管理經濟與社會事務，離不開全社會的認可與擁護。沒有信譽或信譽不佳的政府，就會失去民眾的心理認同和支持，政府自身的能量就會受到限制。由于受過去高度集權、行政命令管理模式的影響，人們對政府信用重視不夠，導致政府缺信、失信現象比較突出。一些政府部門只重視承諾，不重視落實，年初承諾要辦的實事，年底兌現率很低，承諾限期解決的問題久拖不決。甚至為了政績弄虛作假、欺上瞞下，假數字、假報告盛行。政府出臺的一些行政法規和命令雖三令五申，但停留在形式上，令不行禁不止，有的甚至朝令夕改。久而久之，人們對政府的權威和信用能力大打折扣，甚至喪失了對政府部門的信任。由于政府信用在整個社會信用中起著示范和導向作用，政府失信、缺信帶來的后果是全社會的信用危機，因此必須高度重視誠信政府的塑造與建設。各級政府要像企業珍惜信譽一樣，倍加珍惜政府機關的信譽。要把誠實守信的理念融會到政府每一名公務員的腦海中，貫穿于政府行政的全過程。要不斷提高承諾的實現能力，不該由政府辦的事，或一時不具備條件辦的事，不要隨意向社會承諾。對承諾的事，要本著對人民高度負責的態度，扎扎實實、認認真真、不折不扣地去辦，樹立信守諾言、言行一致、取信于民的良好形象。在依法行政的過程中，既要樹立政府權威，做到政令暢通，令行禁止，又要注意避免朝令夕改，隨意操作，失信于民。要通過誠信政府的塑造，帶動整個社會信用制度的建立，不斷增強政府的公信力和凝聚力，提高政府的公共管理能力。
摘要：行政變革的理論中最為引人矚目的新貴無疑是“新公共管理”，相比教而言，它摒棄了傳統政治理論的觀察視角，而是從市場和經濟學的角度重塑了許多行政的理念和價值，從而建立了一整套全新的行政發展架構。同時，必須注意到的是，以丹哈特夫婦為代表的另一些學者針對新公共管理的理論提出了自己不同的看法，并倡導“服務而非掌舵”的新公共服務理論，他們的觀點在我們的服務行政研究中具有值得重視的巨大意義。
關鍵詞：新公共管理；新公共服務；公共行政
1新公共管理理論
新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎與以往的行政理論有很大的區別。如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
2新公共行政管理的基本特征
首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。
其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”(即中低級文官)以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。
第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制(即主要通過法規、制度控制)，而實現嚴明的績效目標控制。即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標(performanceindicator)對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。
第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面質量管理、目標管理等)和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務。但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。
第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系。特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治一行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短(美國政務官平均任期僅22個月)。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數規模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。
3公共服務理論
從柏拉圖、亞里士多德到盧梭、霍不斯至馬克思，他們對于政府的產生與性質的論述有根本的差異，但是在政府為人而產生和存在這點是共同的。柏拉圖將政府的產生和存在當作一種正義或者一種“善的實現”，是人類自覺地通過政府這種組織實踐達至幸福的途徑，人們“由于需要許多東西，我們邀集許多人住在一起，作為伙伴和助手，這個公共住宅區，我們就叫它做城邦。”亞里士多德進而指“出城邦是一個至高而廣闊的社會團體，人類的生活可以獲得完全的自給自足，而其實際的存在卻是為了優良的生活。”發展到盧梭時，他提出政府是一種公意。有人們各自讓渡一部分權利所訂立的契約，本質也是為人民所擁有，為人的目的服務的?；舨妓拱颜谋举|定義為：“一大群人相互訂立信約，每人都對他的行為授權，以便使它能按其認為有利于大家和平與共同防衛的方式運用全體的力量和手段的一個人格?！倍c上述不同的是，馬克思對政府的產生和發展進行了歷史的劃分，發現兩種不同性質的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的價值高度同一的政府，實現人與人的本質的完全同一。在對新公共管理進行性批判和反思的基礎上，一些學者提出了新公共服務的新理論。丹哈特夫婦提供了新公共服務與新公共管理比較的一個代表性范式，他們提出了對服務行政有相當指導意義的七個方面：(1)服務而非掌舵；(2)公共利益是目標而非副產品；(3)戰略地思考，民主地行動；(4)服務于公民而不是顧客；(5)責任并不是單一的；(6)重視人而不止是生產率；(7)超越企業家身份，重視公民權和公共服務。夏書章先生對此有這樣的評價，“在傳統公共管理與新公共管理之后，出現新公共服務運動，并非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內容上的分歧和爭議如何。有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強調或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務的性質?！迸c新公共管理建立在個人利益最大化的經濟觀念之上截然不同的是，新公共服務是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務并確實全心全意地為他們服務之上的。新公共服務對新公共管理的超越主要體現在：①新公共服務呼吁維護公共利益，“當公民能夠根據公共利益去行動時，社會的廣泛利益才能從一個獨立的、孤立的存在中脫離出來，并轉變成一種美德和完整的存在，向社會奉獻的過程最終使個人變得完整”，這種觀念大大超越了建立在個人自利基礎上的新公共管理理論。②新公共服務強調尊重公民權利。新公共服務的倡導者堅持認為，政府與公民之間是不同于企業與顧客之間的關系的，“公民具有一種公共事務的知識，一種歸屬感，一種對整體的關切，一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約”。新公共服務倡導者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎上通過合作和分享的過程來運行，就一定能獲得成功。③新公共服務重新定位政府的角色。新公共服務看到當今政治生活領域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化，政府不再是處于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的參與者。更多的利益集團直接參與到政策的制定和實施之中。新公共服務認為行政人員應該意識到，公共項目和公共資源并不屬于他們自己，作為負責任的參與者，而不是企業家，他們是“公共資源的管家、公民權和民主對話的促進者、社區參與的催化劑、街道層次的領導者”，將越來越多地扮演調解、協調甚至裁決的角色。公務員之家
4啟示
第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客(社會公眾)的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規(如制訂《國家公務員法》)，并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。
第三，新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引人公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。
最后，有必要指出的是，即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。
編者按：本論文主要從新公共管理理念的主要內容和基本特征;新公共管理理念的成功實踐;借鑒新公共管理理念、完善稅務行政管理的啟示等進行講述，包括了新公共管理理念是西方社會特定的政治、經濟、科學技術發展條件下的產物、新公共管理理論給西方稅務機構改革帶來的變化，是西方政府管理改革的縮影等，具體資料請見：
摘要：本文從研究新公共管理的內容和特征入手，分析借鑒美國、新加坡、韓國等國家稅務管理中新公共管理理論的應用和實踐，從而提出借鑒新公共管理理念，完善稅務行政管理的具體舉措。
關鍵詞：公共管理；稅務行政管理；借鑒
1新公共管理理念的主要內容和基本特征
新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規?？涨暗男姓母锏闹黧w指導思想之一。它以現代經濟學為理論基礎，主張將市場競爭機制引入公共管理，打破政府對公共產品與服務的壟斷；更多地注重管理的結果，而不是只專注于過程，重視政府績效的考核；把公眾視為顧客，將顧客滿意程度作為衡量的標準。新公共管理運動首先發端于英國，以撒切爾夫人上臺為標志，隨后波及到澳大利亞、新西蘭、英國、加拿大、荷蘭、法國等經濟合作發展組織國家，在相當程度上提高了這些國家的公共管理水平，促進了經濟與社會的發展，增強了整個國家在國際社會中的競爭能力。
新公共管理的的主要特征體現在七個方面。首先，新公共管理重新對政府職能及其與社會的關系進行定位，即政府不再是高高在上的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。其次，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量。第三，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制，而實現嚴明的績效目標控制。第四，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本－效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性。第五，新公共管理強調公務員不必保持中立，而應讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任。第六，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化。第七，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性。
雖然新公共管理也存在其自身的缺陷，比如無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法；把政府與公共的關系完全等同于供方與顧客的市場關系等等。但由于其在一定程度上反映了公共行政發展的規律和趨勢，因而對我們進一步深化稅收行政管理的理論和實踐不無借鑒意義。
2新公共管理理念的成功實踐
新公共管理理念是西方社會特定的政治、經濟、科學技術發展條件下的產物，體現了公共行政發展的趨勢和方向。公共管理改革的浪潮在傳統的西方國家和新型的工業化國家中普遍展開，已經在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，滿足了更多的公共服務需要，促進了經濟和社會的發展。通過國外稅務管理部門對新公共管理理念的運行就可見一般。
美國國內收入局在1998年實施了重組與改革法案，其新使命被描述為“通過幫助納稅人了解和實現他們的納稅義務，并通過使稅法公平適用于所有納稅人，來為美國納稅人提供最高質量的服務”。在組織形式上，收入局建立了一個類似于在私營部門中廣泛應用的組織，即面向顧客需求的組織。在這里，稅務機構的顧客是納稅人。利用先進的信息化技術，收入局同時減少了管理層次和主要單位數目，以有利于降低成本，提高效率，促進對顧客的培訓和服務。在績效評估方面，美國國內收入局建立了一套平衡評價體系，對收入局內部各級組織及其員工進行評估。
新加坡國家收入局提出的目標是“稅務管理在國際上要居于領先地位，由受到良好培訓的、專心工作的稅務人員提供優質的服務”。新加坡國家收入局從1992年開始改革進程，將部門式的收入管理改為獨立的收入局。獨立的收入局有利于提高稅務管理的靈活性，并能雇用到高技術的職員。同時，新加坡國家收入局把沒有完整性的以稅收為基礎的組織結構，改為以功能為基礎的為納稅人一站式服務的組織結構。這一新結構減少了以稅收為基礎的原有機構中存在的功能重復問題。
韓國國家稅收服務局保證以1999年9月1日作為一個新起點，開始為納稅人提供公平、透明的稅務管理服務。為此采用功能導向型管理制度進行根本性機構改革，并實施高效、公平的稅務管理。同時，采取從外部評價國家稅收服務局的績效等措施。
新公共管理理論給西方稅務機構改革帶來的變化，是西方政府管理改革的縮影，為世界各國特別是向市場經濟轉型的國家加強稅務機構內部管理提供了經驗。這些經驗歸納起來有三點：一是引入企業經營管理思想，注重結果、激勵和績效評估，放松嚴格的行政規制，實行嚴明的績效目標控制；二是把納稅人視為顧客，將政府的職責定位在根據納稅人（顧客）的需求向納稅人（顧客）提供服務，以顧客滿意度作為衡量績效的標準；三是重視稅收管理活動的結果和產出，關心提供服務的效率和質量，并能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化做出富有成效的反應。
3借鑒新公共管理理念、完善稅務行政管理的啟示
我國目前正處于經濟全球化的浪潮中，我國的經濟更加深入地融入到全球經濟中。近年來，我國也積極借鑒公共管理理念，作為加快行政管理改革的有益參照，并取得初步的成效。因此，作為政府公共部門的稅務機構，很有必要借鑒新公共管理理論與實踐的成果，按照“調動人力，減少成本，優化服務”的基本方針，逐步推進我國的稅務行政管理改革。
3.1完善組織機構，進行合理布局稅收組織結構是實現稅收職能的組織保證，沒有科學的組織結構，就會影響稅收職能的實現。傳統的稅務機構體系縱向結構是按行政區劃設立的層級制結構，有一級政府就有一級稅務機構；橫向結構則是下一級比照上一級，基本對稱。稅務部門信息化程度的迅速提高，為組織機構的扁平化奠定了良好的基礎。所謂組織機構扁平化，就是通過減少行政管理層次，裁減冗余人員，從而建立起一種管理層次少、管理幅度大的組織機構。實現扁平化，就要對目前的組織機構進行改造重組，建立橫向的信息交流機構，便于信息的溝通。要利用依托信息化的稅收管理機制，減少中間環節，壓縮管理層級，按照實際需要，收縮沒有必要存在的稅收機構，前移各項稅收業務，簡化工作程序。按照流程再造理論，摸清稅收信息管理的內在規律，按照信息的流向和結轉的方式歸集稅收業務，從而對機構進行合理布局，找到效率和制約的最佳平衡點。
3.2改進工作運行機制，保證機構高效運轉運行機制包括各種崗責體系、規章制度、工作流程等。良好的工作運行機制是做好工作的可靠保證，是整個工作的基礎，是實現稅收職能的關鍵。沒有機制的保證，稅收職能的實現就會受阻，甚至難以實現。因此，必須按照整個稅收工作的各個環節設定崗位，因事設崗，以崗定責，將各項工作分解落實到具體工作部門、具體工作環節、具體工作崗位、具體工作人員，使每一項工作任務都有明確指標、完成時限和基本要求；根據工作實際的需要，及時調整崗責，確保每一項工作特別是新增工作有人負責，有人管理，構建專業化的崗責體系。完善規章制度，加強制度建設，理順工作流程，對工作運行的原則、具體工作的程序、手續做出明確規定，形成從一般規則到具體規則的層級結構和依法、簡約、科學、高效的制度體系。進一步強化內部管理，完善具體制度，搞好部門配合，加強部門間信息的傳遞和交接，避免錯位、缺位，消除“管理空檔”和“真空地帶”，建立起部門職責明確、工作程序規范、運轉順暢、文明高效的政務管理體系。同時，牢固樹立稅收成本觀念，將稅收成本觀念引入稅收政策制定和實際征管工作中。盡快建立規范、系統、科學的稅收成本核算制度，明確成本開支范圍、成本核算方法、成本管理責任等內容，加強成本控制和成本分析。定期對稅收成本進行統計分析，對納稅成本進行測算，向社會公開，接收輿論監督，構建科學的衡量稅收成本的指標體系。
3.3優化稅收服務，提高工作實績首先，創新服務理念。牢固樹立“服務就是管理”的觀念，把國家賦予的稅收執法權更好地體現在為納稅人服務上，實現由傳統執法意義上的“執法隊”、“審判長”、“檢察員”向體現全方位納稅服務的“服務員”、“導航員”、“裁判員”轉變，從而通過優質的納稅服務引導納稅人的自覺納稅遵從，創建良好的征納關系和稅收環境。其次，創新服務載體。對現有服務資源和服務手段進行有效整合，逐步搭建納稅人質量認證、開業登記、注銷、稅種劃分及稅款入庫的納稅服務外部平臺和熱線咨詢、稅收管理、稅務登記、納稅申報、稅款劃轉及稅務稽查統一的納稅服務內部平臺，實現以信息技術為支撐的服務手段的新突破。再次，創新服務內容。在依法治稅的前提下，以納稅人的需求為總目標，進行具體細化，達到“六化”的標準，即納稅服務環境最優化、服務內容的標準化、納稅人辦稅成本最少化、納稅人待遇的公化平、辦稅效能的快捷化和服務過程的全面化。
3.4實施人本管理，充分調動人力資源一方面，根據注重結果、靈活性和激勵的原則，在公務員招聘、工資、培訓、晉升和解聘等方面，設計強有力的稅務人員激勵約束機制，真正做到“能者上，庸者下”，使稅務人員的行為與稅務機構的戰略目標統一協調起來。創新人才評價機制，把品德、知識、能力和業績等要素作為評價人才的主要指標，完善推薦、測評、評議制度，逐步建立上級考核、同級評比、下級評議、自我評價相結合的稅收專業人才績效考核體系，完善資格考試考核、業內同行評議相結合的專業技術人才評價體系。創新人才激勵機制，建立待遇與貢獻相對應的分配制度，采取諸如以崗定級、競爭上崗、崗績結合等多種方法確定報酬，逐步完善職務與能級相結合的工資、獎勵制度，綜合考慮工作職責、能力、業績、年功等因素，適當拉開收入差距，增強能級的激勵功能。另一方面，必須充分重視行政管理環境的培育，加強稅收文化建設，用先進的文化來培育人。有意識地培育適應現代社會發展要求的積極奮發、健康向上的稅務行政文化，創造良好的行政管理環境，在稅務人員中形成一種共有的思想觀念、價值觀念、道德觀念、行為標準，使這種文化意識滲透到稅務機關的行政管理中，潛移默化地影響和制約稅務人員的行政行為。同時，通過開展豐富多彩、有益身心健康的活動，營造有特色的行政文化氛圍，推動行政機關的精神文明建設，增強全體機關人員的群體性和凝聚力，從而更好地開展各項工作，推動行政管理現代化建設。
3.5綜合運用定性和定量指標體系，完善績效評估機制建設
績效評估機制的設計要以稅務機構的戰略目標為基礎。具體可分為組織績效評估和個人績效評估兩套機制。組織績效評估機制要設計定量指標，在內部評估的基礎上引入外部力量評估機制。個人評估機制不宜采用定量指標，應在實現與人力資源管理的結合的基礎上，由直接上司和部門負責人來評估下屬的績效。要以目標管理考核為總抓手，充分發揮考核的評價和導向作用，突出抓好對月季工作計劃及年度工作亮點完成情況的考核。逐步探索建立以工作難度系數、工作數量和質量及目標管理考核為依據，以定崗定責，按勞定績，績效結合的激勵約束機制。
編者按：本文主要從公共政策學的緣起；公共管理學的發展背景、特征及對政策學的影響兩個方面進行論述。其中，主要包括：政策科學的迅速成長以及它對各國政府政策制定和社會經濟發展所產生的巨大影響、“政策分析”一詞則是美國經濟學家和政治學家林德布洛姆首先提出的、要認識和把握政策科學，就不能離開公共部門管理學科（公共管理學）發展的背景與趨勢、傳統的公共行政學、新公共行政學和政策科學、70年代后政策科學的發展及其特征、新公共管理學、“新公共管理”運動對傳統的公共行政學和政策科學提出了嚴峻的挑戰等，具體材料請詳見。
面向21世紀的中國政策科學必須充分考慮公共部門管理研究（公共管理學）發展的背景與趨勢，把它放在公共管理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學發展的未來取向，拓寬政策科學的研究主題，引入新的研究方法，加快政策科學的知識創新。
一、公共政策學的緣起
政策科學又稱政策分析、公共政策（學）和政策研究，是二戰后在西方（主要是美國）的思想庫和大學興起的一個全新的跨學科、應用性的研究領域。它的出現被視為“當代公共行政學的最重要的發展”、當代政治學的“一次最重大的突破”以及當代西方社會科學領域的一次革命性變化。政策科學的迅速成長以及它對各國政府政策制定和社會經濟發展所產生的巨大影響，使它成為各國政界和學界共同關注的學科。現在政策科學已構成當代公共管理學乃至整個社會科學中的一個極為重要而富有活力的部分。
一般認為，“政策科學”概念是美國政治科學家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個備忘錄中，他就提到了“政策科學”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現則是他與卡普蘭在1950年合著的《權力和社會：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學：范圍和方法的新近發展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對社會科學中的政策研究方向，即政策科學的對象、性質和發展方向作出規定，奠定了政策科學發展的基礎，成了政策科學誕生的標志，拉斯韋爾因此成為“現代政策科學的奠基人”；政策科學作為一個獨立學科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學構想》（1971）和《政策科學進展》（1971）的出版為代表，這些著作構成政策科學發展的第二里程碑?！罢叻治觥币辉~則是美國經濟學家和政治學家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結合的漸進比較分析類型。在西方文獻中，“政策科學”與“政策分析”兩個概念的關系頗為復雜，有的學者將兩者當作同義詞使用；有的學者將它們加以區別，用“政治科學”作為一個總的學科領域名稱，強調它的跨學科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學的一個分支，強調政策分析作為社會科學領域中的一個應用性學科的特征。
二、公共管理學的發展背景、特征及對政策學的影響
盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學是一種全新的跨學科、綜合性的學問，是一種“統一的社會科學”（元社會科學），但是政策科學既然主要以公共政策作為研究對象，那么它主要是關于公共部門管理尤其是政府管理的學問。70年代以來，政策科學與經濟學、工商管理學、政治學以及公共行政學等學科日益相互融合，最終導致公共部門管理領域新范式或新途徑的出現，即“新公共管理”的興起。因此，要認識和把握政策科學，就不能離開公共部門管理學科（公共管理學）發展的背景與趨勢。
政府及公共部門管理研究領域成為相對獨立的學科分支是從19世紀末20世紀初開始的。在百余年的發展、演變過程中，該學科領域經歷了三次范式轉變，即從傳統的公共行政學到新公共行政學和政策科學，再到新公共管理學三次重大突破。政策科學可以說是政府管理研究領域發展到一定階段的產物。
1.傳統的公共行政學
形成于本世紀20、30年代，其理論基礎是馬克斯·韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。傳統的公共行政學有六大信條：（1）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；（2）強調層級制和規章制度（即采用官僚體制模式）；（3）公務員的終身受雇和政府組織的穩定性；（4）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對文官的控制（外部規制）；（6）要求結果的公平。
早期公共行政學采取了一種形式主義或靜態的研究方法，只注重對官僚體制（正式政府組織機構）的分析，忽視了對行政行為及行政管理過程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執行）絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標準則被不恰當地過分推崇（價值因素以及公平與效率的關系問題被忽視）。傳統的公共行政學范式由于公共管理學科本身的發展與時代的變遷必然引起批評，并促使其轉變。
2.新公共行政學和政策科學
在60年代末、70年代初的興起，標志著公共行政學范式主導地位的終結以及政府管理研究新范式的出現。但是沒有最終取代傳統的公共行政學而成為公共管理研究的主導范式。新公共行政學學派的代表作是《走向一種新公共行政學：明諾布魯克觀點》（1971），它以公平為優秀，因而拒絕了傳統公共行政學的一系列基本觀點，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強調政治與行政的連續性以及行政管理與價值的關聯，并尋求具有靈活性的行政組織結構。因此，分權、權力下放、項目管理、組織發展、責任擴大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學強調以“公平”為優秀，實際上是一種民主的行政理論，與美國政治學的先驅漢米爾頓·麥迪遜等人在《聯邦黨人》以及托克維爾在《論美國民主》中所表達的民主行政理論具有明顯的師承關系。
與此同時，西方公共管理研究領域出現了另一個影響更深刻、更廣泛的趨勢，這就是政策科學或政策分析途徑的興起。針對傳統公共行政學過分強調的組織結構（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執行）分離等弊端，政策科學的倡導者主張一門以政策制定系統和政策過程作為研究對象，并以端正社會發展方向，改善公共決策系統和提高政策質量為目標的新學科，從而形成了政策科學研究的新范式。
拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學范式因自身的局限性而在70年代以后的發展中遇到了一些難題：一是將政策科學當作一種統一的社會科學（即它既整合多種學科的知識和方法，又超越了它們之上），這造成了在科學共同體中建立共識的困難，包括在劃定研究范圍邊界、建立學科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難；二是政策科學為自己確立的目標過于宏偉，難以在短時間內突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統，端正人類社會的發展方向，回避各國的政治制度和意識形態的差別和對立，因此被斥為“披著科學外衣的意識形態”；三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學范式過分注重政策制定的研究，而忽視了對政策過程的其他環節特別是政策執行和評估的研究。（德洛爾在《公共政策制定檢討》中將政策過程劃分為元政策制定、政策制定和后政策制定）。這些困難一直困擾著政策科學后來的發展。在80年代中期，問題仍未得到解決。1986年，德洛爾在其新著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學的近二、三十年的發展，提出政策科學需要在14個方面加以突破，包括提供關于政策制定和政策科學的哲學和智力的理解；增加歷史和比較的觀點，真實地處理政策實際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創新；研究元政策制定和統治設計；考慮政策制定途徑的改善；探索政策制定的輸入方法；加大學科基礎；開發各方面的方法論、方法和技術等。
3.70年代后政策科學的發展及其特征
政策科學朝著新的方向發展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（將政策科學領域理解為一門應用性的社會科學學科）迅速成長壯大。其實，在50年代到60年代中期，政策研究領域成長的最大推動力并非來自于社會科學家，而是來自于運籌學家、系統分析家和應用數學家。運籌學、管理科學和系統分析的定量方法及技術的發展實際上構成政策科學以及政策分析方法論的基礎。70年代以后政策分析途徑的成長引人注目，它的倡導者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會的基本方向問題或一般的政策系統及過程作為自己的主要研究對象，而主要關注現實具體的政策問題，因而政策分析方法及技術在其中占有優秀地位。與政策科學相比，政策分析的應用性程度更高，它以提供政策建議或備選方案為優秀，有具體的當事人或委托者；其研究對象比較明確，研究范圍的邊界清晰，在學科共同體中較容易形成有關方法論和學科理論體系方向的共識，再加上各種分析方法和技術的成熟，使得政策分析比起政策科學來更容易取得突破，較快地建立起相對成熟的學科體系；再加上思想庫的成功的政策分析實踐的鼓舞，使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。
其次，70、80年代，政策科學加強了對政策過程的其他環節尤其是政策執行及評估的研究。這種由政策制定向政策執行的研究重心轉移，構成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現的一個契機（公共管理在某種意義上可以說是政策執行的管理）。哈佛大學肯尼迪政治學院首先發表了一篇《公共政策執行問題的報告》，指出政策執行的政治與行政的方面往往為人們所忽視；有些學者如哈格羅夫指出，在政策形成和政策成功之間存在著一個忽略或錯失了的環節－政策執行，必須加以補充，才能使政策生效；加州大學的普雷斯曼和韋達夫斯基等則對奧克蘭實驗案例進行詳細的跟蹤研究，寫成經典性的《執行》一書。該書令人信服地指出，再好的政策方案，如果沒有正確、有效的執行，仍將導致失敗。這一時期出現了種種的政策執行理論，如行動理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統理論、演化理論等。80年代中期以后，政策科學與公共行政學日益相互融合，并最終導致新公共管理范式的出現。公共政策與行政管理如同一個硬幣的兩面，密切相關，難分彼此。公共政策必須靠行政管理來推行，而行政管理主要是對公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一書中認為，必須熔管理與組織行為以及政治與政策形成理論于一爐，才能有效管理公共政策。美國政策研究領域的最權威的組織——政策分析與管理學會的成立，目的之一是希望溝通政策分析研究與公共管理研究，促進組織政治與公共政策的相互融合。
再次，政策研究的理論基礎發生了變化。如果說，70年代以前政策科學的理論基礎主要是政治學的話，那么70年代以后的理論基礎主要是經濟學了。70年代以前政策研究的基本途徑如系統途徑、過程途徑、精英途徑和制度途徑都來自于政治學理論；70年代以后，經濟學途徑在政策研究上逐漸居于主導地位，其中公共選擇理論的興起是一個典型代表，該學派用經濟學的假設、理論和方法研究非市場決策，即公共決策問題，在政策科學上產生了相當大影響。這種理論基礎由政治學轉向經濟學也正是后來的新公共管理范式的一個基本特征。
最后，政策科學的視野及主題進一步拓寬，如加強了政策價值觀或公共政策與倫理關系問題的研究；比較公共政策研究的發展；社會、政治理性取代經濟和技術的理性；政策管理以及政策網絡管理和戰略研究的加強等等。
4.新公共管理學
到了80年代中后期，在當代社會科學和管理科學的整體化趨勢以及公共部門管理實踐特別是政府改革實踐的推動下，在英美等國出現了一種“新公共管理”運動，這種運動的目標是以公共部門管理問題的解決為優秀，融合多種學科相關的知識和方法，創立一個新的公共管理尤其是政府管理的知識框架，以適應當代公共管理實踐發展的迫切需要。新公共管理學者來自于公共行政學、經濟學、政策分析、管理學等學科領域；它突破了傳統公共行政學的學科界限，把當代經濟學、政策科學、管理學、政治學和社會學等學科的相關知識和方法融合到公共管理之中；它在保留傳統公共行政學、政策科學的某些主題基礎上，在研究領域及主題上有重大的突破與創新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共管理學更多地從經濟學的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，它被人們稱為“以經濟學為基礎的新政策管理理論”或“市場導向的公共行政學”；它提供了一種當代公共管理的新模式，在處理公共管理實踐尤其是政府與市場、企業和社會的關系時提供了一整套不同于傳統行政學的新思路?！靶鹿补芾怼边\動對傳統的公共行政學和政策科學提出了嚴峻的挑戰，它大大地改變了公共部門管理尤其是政府管理學科的研究范圍、主題、研究方法、學科結構以及實踐模式，是公共部門管理學科的又一次范式轉變。這種范式正逐步取代傳統的公共行政學和政策科學的范式而成為當代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學到政策科學再到公共管理學是西方公共部門管理研究發展的三個階段，但更準確地說，在目前西方公共管理學界中，傳統的公共行政學、政策科學和新公共管理學三種范式共存，它們是公共管理研究領域的三種學派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學術團體、雜志、研究綱領和學術活動（甚至在美國公共部門管理研究的學院的名稱也體現這一點，有的仍然稱“公共行政學院”，有的叫“公共政策學院”，有的則命名為“公共管理學院”，而MPA（公共行政碩士）或MPP（公共政策碩士）則是該領域碩士的統稱）。
[論文關鍵詞]公共管理；公民社會公共治理合作管理
[論文摘要]現時代的公共管理是政府與公民社會對社會公共事務的合作管理。公民社會具有管理主體與管理對象的雙重身份，并以其這種雙重身份在公共管理的過程中扮演著政治民主的捍衛者、經濟發展的促進者、公共服務的提升者、公共價值的維護者、社會穩定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系，多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動的伙伴關系，其責任邊界具有相當的模糊性。這種基于伙伴關系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網絡管理，在這種公共管理網絡中政府扮演著“元治理”的角色。
一、從行政管理、公共行政到公共管理
行政管理、公共行政、公共管理，都是指對社會公共事務管理的活動，盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對象，但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對社會公共事務管理模式的角度去看，隨著時代的發展，行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統治、到治理的演進之路。在公私沒有區分、國家體系內部缺乏合理分工的專制社會時代，行政就是政治的落實，其功能是依靠暴力和強制負責國家政務的推行，以維護統治者的利益；公共行政出現在私人領域與公共領域相分離、行政與政治相分離的現代社會，其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業化的文官制度統攬社會公共事務，以實現統治者的統治利益和社會公共利益；公共管理則出現在公民社會自治能力與要求不斷擴展、市場機制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府獨攬公共事務的“不可治理性”危機日益加重的全球化和信息化時代，公共事務管理主體的多元化和管理方法的多樣性，適應了當今時代公共事務日益復雜化及其管理民主化的客觀要求，體現了公共事務管理的“公共性”與“管理性”的有機統一，無論在合法性還是在社會資源方面，都為實現和增進公共利益開辟了新途徑。20世紀90年代以來由于公民社會的興起與壯大等原因，治理理論出現并發展起來。公共治理逐漸成為對社會公共事務管理的一種新模式，其的理念也逐漸成為了公共管理的新內涵，同時，它也使公共管理進入了區別于行政管理、公共行政的新時代。
二、公民社會在公共管理中的雙重身份與多重角色
現時代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性，它是政府與公民社會對公共生活的一種合作管理，是公共權力向社會的一種回歸。現時代的公共管理有賴于公民社會的自愿合作和其對權威的自覺認同。公民社會在公共管理中具有管理主體和管理對象的雙重身份，而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優勢起著不可替代的重要作用。一方面，作為公共管理的主體，公民社會與政府一道對社會公共生活進行合作管理。在這個過程中，公民社會以它那種來自基層、靈活多樣的特性正好彌補了政府的種種不足和有限性，從而可以大大提升管理的效率和效果。同時，公民社會在與政府的合作過程中，能夠有更多的機會了解到政府的權力運行，從而可以起到對政府更有效的監督作用。此外，在公共管理的過程中，健康有益的社會組織可以得到政府和社會更好的認可，這些組織以共同目標和信念把人們聚集到一起，在這個過程中人與人之間增強了彼此的信任、提升了公益精神，從而有利于社會資本的積累。另一方面，作為公共管理的對象，公民社會在參與管理的同時可以切身的感受到公共管理的效果，從而可以以公共管理接受者的身份對公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優。其次，通過公民社會組織，公民在參與社會公共事務管理的同時又以普通社會成員的身份為政府增強了合法性。公共管理的過程也是公民社會完善的過程，公民社會的完善又可以促進更好的公共管理。公共管理最終是要推動社會的全面發展，作為當代公共管理的一支重要力量，公民社會以其特有的雙重身份在這個過程中又扮演著多重的重要角色，以其特有的價值訴求與功能表達影響著公共管理的成效。
第一，公民社會是政治民主的捍衛者。公民社會的自主發展能有效的分割和制衡國家的權力，從而能有效的遏制公共權力的專斷傾向；公民社會可以為公民的利益表達提供多樣的表達形式和途徑，保障公民利益表達的通暢，從而提升民主政治的代表性與生命力；此外，公民社會對培育公民的民主參與意識具有積極的作用，能夠強化民主的社會基礎從而推動社會民主的發展。
第二，公民社會是經濟發展的促進者。公民社會是一個以契約、法制、自由、平等、競爭為價值準則的社會，這為市場經濟的運行提供了良好的市場環境。此外，公民社會中的工會、行業協會等團體組織可以起到規范行業行為、穩定經濟秩序的作用。
第三，公民社會是公共服務的提升者。由于公共需要的多樣性和政府的有限性，政府并不能為社會做好所有的公共服務。而以第三部門為優秀的公民社會因其具有來自基層、靈活多樣的特征和其“去私存公、取私為公”的“非營利”特性以及其服務社會、自助自主的公共精神，使之恰好成為公民參與公共服務的良好渠道，并能有效彌補政府在公共服務上的缺限和不足，公民社會組織可以通過委托承包、志愿服務、自助服務等方式和途徑，去做那些政府未做、不想做或不宜做但卻符合大眾需求的公共服務，從而使社會公共服務的水平大大提升。
第四，公民社會是公共價值的維護者。與其他領域一樣，公共生活領域同樣存在著對善的追求。公共生活領域的善就是公共價值，它包括公民對公共生活的態度、責任與義務，對他人的尊重與關愛，對社會正義的維護以及公民的公益思想與修養。公共管理的優秀是為了增進人類的公共利益和福祉，這實際上就包含了對公共價值的追求：公民社會是公共管理的對象，它同時又是公共管理的主體構成之一，公民社會的精神與價值必然會影響到公共管理的目標和價值。公民社會所倡導的諸如參與、友愛、信任、互惠、寬容、合作、平等、公正、開放、多元等價值理念，對于維拼良好的公共價值具有重要的作用。
第五，公民社會是社會穩定的支持者。公民社會能夠在個人和社會之間提供一種有益的中介結構。通過這一中介結構，它可以為不同的群體和階層的利益訴求提供表達途徑，同時又可以對他們的利益訴求進行整合；通過這一結構，它還可以為社會成員提供寬松的活動空間，滿足他們多樣性的愿望要求，同時這一中介結構還起到了排解社會怨氣、釋放社會壓力的作用?？梢哉f公民社會是一個社會和諧發展的“穩定器”、“緩沖器”和“調節器”。
三、公共管理；政府與公民社會的合作管理
公共管理是政府與公民社會對公共社會生活的一種合作管理，在這種管理模式中，政府與公民社會之間應是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作關系，通過協商、伙伴關系、確立認同和共同目標等方式對公共事務實施管理。具體來講，這種政府與公民社會合作管理模式下的公共管理可以從以下幾點進行認識。
第一，公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。政府并非公共管理的唯一主體，除此之外，私營部門、第三部門等公民社會組織在公共事務的管理中也扮演著重要角色，它們在介于市場經濟與公共部門之間的“社會經濟”領域內積極活動并依靠自身資源參與管理共同關切的社會事務，在某些領域，公民社會組織甚至比政府擁有更大的優勢。公共管理主體可以是公共部門，也可以是私營部門，可以是第三部門，還可以是三者多種形式的合作。這正如著名的治理理論研究者斯托克指出的那樣；“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它對傳統的國家和政府權威提出挑戰，政府并不是國家惟一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權力中心?！?
第二，公共管理的責任邊界具有相當的模糊性。公共管理責任邊界的模糊性表現為許多民營部門向傳統公共領域的進軍，公共領域和市場領域的區分已不像以前那樣明顯。在市場和公共部門之間被稱之為“社會經濟”的領域中，涌現了所謂非營利組織、志愿團體、社區企業、合作社、社區互助組織等大量公民社會組織，它們在社會中的作用和影響越來越大。伴隨著這些公民社會組織能夠滿足多方需要，解決社會問題而無需運用政府資源和權威的優勢日益顯現以及傳統上由政府執掌的部分公共管理權向這些非政府組織的轉移，傳統上法律和制度規定由政府承擔的公共管理責任便呈現出交由非政府組織和個人來承擔的趨勢。
第三，多元化的公共管理主體之間存在著權力依賴和互動的伙伴關系。多元化的公共管理主體之間存在著一種權力依賴關系，因為這些公共管理主體“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣性問題所需要的全部知識與信息，也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具”，電們必須相互依賴，進行談判和交易，在實現共同目標的過程中實現各自的目的。正是由于公共管理主體之間存在著這種權力依賴的關系，所以公共管理的過程便呈現為一種互動的過程。在這種互動的過程中，各個公共管理主體之間建立了各種各樣的合作伙伴關系。
第四，公共管理是多元化公共管理主體基于伙伴關系進行的一種自主自治的網絡管理。多元化的公共管理主體及其相互間的權力依賴與合作伙伴關系以及其中的協商、談判和交易機制，最終必然會推動公共管理向自治自主的網絡化發展。在這種網絡化公共管理系統中，參與公共管理的各方主體為了獲得他人的支持和幫助而必須放棄自己的部分權利，對于社會組織和個人來說放棄的是部分經濟自主權，對于政府而言放棄的是部分行政強制權。這些公共管理主體依靠自己的優勢和資源，通過對話以增進理解，樹立共同的目標并相互信任，建立短期、中期和長期的合作關系以減少機會主義，相互鼓勵并共同承擔風險，最終建立一種公共事務的管理聯合體。這種網絡化公共管理的特征不再是監督，而是自主合作；不再是集權，而是權力在縱向和橫向上的同時分散；不再是追求一致和普遍性，而是追求多元化和多樣性基礎上的共同利益。
第五，公共管理主體中的政府在社會公共管理網絡中扮演著“元治理”的角色。在社會公共管理網絡中，雖然政府不具有最高的絕對權威，但是它卻承擔著建立指導社會組織行為主體的大方向和行為準則的重任，它被視為“同輩中的長者”，特別是在那些基礎性工作中，政府仍然是公共管理領域最重要的行為主體。
提要：20世紀七十年代，大多數西方國家出現了空前的財政危機、政府管理危機和信任危機，同時又伴隨著全球化、信息化、市場化及知識經濟時代的來臨，西方各國進入了公共部門管理、尤其是政府管理改革的時代。在西方政府改革的浪潮中，“新公共管理”的政府管理模式成為西方政府改革的基本趨勢，并取得了一定的成效。
關鍵詞：新公共管理；行政改革；效率
一、新公共管理的基本涵義“新公共管理”最早是由胡德于1991年在一篇名為《一種普適論文性的公共管理》的文章中提出的。胡德將20世紀七十年代中期以后，英國以及其他國家紛紛掀起的政府改革運動稱作“新公共管理”運動。胡德將“新公共管理”看作是一種以強調明確的責任制、產出導向和績評估，以準獨立的行政單位為主的分權結構（分散化），采用私人部門管理、技術、工具，引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。胡德所歸納的新公共管理的七大理論原則都可以為完善公共服務提供思想指導和價值歸屬。這七大理論原則包括：1、政府部門內的職業化管理。2、明確的績效評估標準。3、更加強調對結果的控制。4、政府部門內單位的分散化。5、在政府部門內引進競爭。6、強調在政府部門內運用私有工商管理的方法。7、強調成本概念。新公共管理有很多不同的名稱，如“管理主義”、“以市場為基礎的公共管理”、“企業化政府”、“重塑政府”、“后官僚制典范”、“新公共管理”等，這反映了人們對正在發生的行政改革的不同看法。盡管如此，他們確實存在著某些共識：“從傳統公共行政關注管理過程中的效率轉變到極大地關注管理結果以及管理者的個人責任”。按照波立特在《管理主義和公共服務：盎格魯和美國的經驗》一書中說的，“新公共管理”主義主要是由古典泰勒主義的管理原則所構成，即強調的是商業管理的理論、方法、技術及模式，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量，因此“新公共管理”也被稱為“新泰勒主義”。瓦爾特·基克特在《荷蘭的行政改革與公共部門管理》一文中的觀眾比例為36%，同時輻射各個群體，女性觀眾的比例在頻道節目中位居第一，達60%。推出了全新的知識娛樂欄目———《開心辭典》，它是借鑒國內外相關經驗，經過精心設計的電視知識問答欄目。它面向廣泛的普通觀眾，通過預賽、復賽多重選拔，讓普通人在節目現場展示心理素質、知識儲備和智力才華。首次實現的電視網絡聯動（既有節目現場觀眾的按鍵答題，又有場外觀眾通過網絡或短信答題）使電視娛樂節目和觀眾之間結束了以往單純的播出和收視關系，形成了真正互動的全面參與，而且“實現全家的家庭夢想”的主題，剔除了國外及港臺地區同類節目赤裸裸的金錢刺激，更符合國人的欣賞習慣。
（二）從電視媒體自身建設的角度出發1、努力提高節目質量。從電視媒體自身方面來說，提高編制質量，豐富節目的內容和形式，從而增強傳播效果，這是提高節目收視率的根本途徑。以《快樂大本營》為例，欄目開辦以來以新鮮的題材、多樣的形式、清新的風格、新奇的內容及注重參與性、知識性、趣味性，帶著觀眾一步步走進一個嶄新的娛樂視聽空間。它的每個小欄目都是參與性極強的，充分調動節目與嘉賓、觀眾之間的互動性。2004年以來，《快樂大本營》欄目又開始確立以階段性活動為亮點，以普通的廣大觀眾為主角的改版方向，這就更加積極地拉近了與觀眾的距離，淡化了以前那種“打綜藝”和明星套路，逐步嘗試“海選”、“現場PK”等泛娛樂化的新概念，如《超級女聲》、《快樂男聲》等的娛樂選秀節目，新改版的節目同樣在全國范圍內刮起一陣颶風。觀眾們不僅可以看到臺上帥男靚女載歌載舞的表演，同時也可以積極地參與選秀活動，因為選手的票數是觀眾所投的，觀眾們拿起手中的手機，便可參與到節目活動中去，因而節目成功的三個基本保障就是把選手和觀眾緊密聯系，把觀眾意見和專業意見有機結合，將臺上和臺下的情感緊緊交融。2、加強主持人的建設和管理。電視主持人在我國還是新生事物，僅有十幾年的發展歷史，較電視事業的發展來說，主持人隊伍的管理與建設顯得相對薄弱和滯后，還遠遠不能滿足豐富多彩的電視節目的需要和廣大受眾日益增長的欣賞水平，實踐也證明在廣大電視節目主持人當中，優秀的主持人只有很少的一部分，而主持人有時甚至相當于電視節目的代言人，是電視節目與觀眾直接進行交流和溝通的橋梁。他們一方面代表電視臺，將有關信息傳達給觀眾；另一方面又要站在觀眾的立場，將觀眾的意見和建議反饋給電視臺。因此，在加強電視節目與觀眾的互動性中，主持人無可厚非地承擔了巨大的責任。依然拿湖南衛視的《快樂大本營》為例，《快樂大本營》的欄目主持人一開始是兩個人的組合，后發展成為現在的五人組合，被稱為“快樂家族”，號稱“湖南第一主持天團”，他們輕松幽默的主持風格，搭配上各種參與性極強的互動節目，加之以活潑搞笑的作風，立刻在全國刮起了一股“快樂旋風”。主持人十分注重嘉賓與觀眾之間的互動，甚至可以說，他們在一定程度上已經可以操縱觀眾的喜怒哀樂。如在《超女》、《快男》的節目現場，主持人既要顧及觀眾的想法，同時也要兼顧選手和評委的心態，因而主持人在增強和保證節目的互動性中起著舉足輕重的作用。
（三）電視節目加強互動性需要注意的問題。有許多電視節目為了吸引更多的觀眾參與，同時也為了增強收視率，設置了所謂的“大獎”，如晚會節目讓觀眾發短信，便會有幸運大獎等著您；還有的電視欄目設立競猜項目，讓觀眾發短信競猜。如，競猜電視劇情節的發展，或是選秀節目中投票給某位選手。這些有觀眾發短信所獲得的資費著實讓某些投資方和電視臺大撈一筆，這讓我們不禁懷疑：電視節目這樣做是在追求什么？是想擴大收視率？是想制造轟動效應？還是在追求經濟利潤的最大化？如何做好“參與與互動”應該是有關人員好好思考的一個問題了。“參與與互動”作為大眾文化重要的傳播方式，對社會的進步、民族素質的提高都有著不可忽視的深遠意義，但目前市場運作利益為先的原則很大程度上扭曲了這一傳播方式。這也許是我國電視媒介市場化發展過程中必須支付的“學費”，而這種大眾傳播方式的真正完善還有待于市場競爭法則的規范化和電視媒介素質的本質提高。將“新公共管理”界定為一種強調商業管理風格、顧客至上和市場競爭的改革取向。“新公共管理”的優秀價值觀是“3E”，即經濟（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）?！靶鹿补芾怼睆娬{政府公共管理應當像企業管理那樣，將效率放在首要位置。
二、“新公共管理”與傳統公共行政理論的區別第一，權力中心不同。前者政府是權力中心，但適度分權給社會；而后者政府是唯一人權力中心。第二，提供公共服務的主體不同。前者的公共服務全部由政府提供；后者的公共服務一部分由政府承擔，而另外一部分由政府外包給第三方提供。第三，導致的結果不同。傳統管理由于種種缺陷，會導致黨政不分、政企不分、行政體制外部關系環境惡化、政府運作缺乏效率和競爭，導致公共服務危機重重。而“新公共管理”會有效彌補這些不足，使政府運作高效，職權明確，從而達到公平與效率的最佳組合。三、我國行政管理改革存在的問題第一，機構臃腫、重疊，人員繁多，層次設置多。政府職能不清，機構繁多。政府承擔了許多本該由社會和企業承擔的責任，從而導致政府規模、職能、預算的擴大，而且弱化了政府本該承擔的宏觀調控、監督、保障等重要職能。該管的沒有管好，不該管的卻濫用職權。由于組織機構不合理，機構重疊，從而使得職能不清，相互掣肘，政府機構龐大，工作效率不高。第二，表現在公務處理上，有的行政機關官僚主義嚴重，門難進、臉難看、話難講、事難。公事不公辦，走后門，拉關系。這些情況在我國不同層級的政府和不同職能部門都存在，導致了行政效率低下、官僚主義與腐敗盛行。第三，行政執行過程中的職、權、責不清。出現多頭管理，下屬在一件任務上同時聽命于多個上級。若多個上級在這一事情上的看法一致還好處理，若不一致，下屬便會權衡各種關系，把重點放在關系處理上，而不會管怎么做才能最好地辦好這件事，從而會造成行政效率低下，辦事不為民的情況。有利可圖時，大家都爭著去做；無利可圖時，就會出現相互推卸責任的情況。第四，表現在經費上，預算超支。許多行政機關拿著政府的資金，不計后果，結果錢花了一大把，卻沒看到效果?；ㄥX大手大腳，浪費了大量的財力、物力。第五，公共服務社會化程度低，競爭力不足。公共服務是國家為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件，具體指對社會提供公共產和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，公共信息等。國際上一般按照一國公共支出規模與結構，來衡量該國公共服務的水平。據世界銀行統計，1994～1997年高收入國家公共教育支出占GDP的百分比為5.4%，歐盟國家這一比重為5.3%，而我國同期比重只有2.3%。1990～1998年高收入國家的公共衛生保健支出占GDP的百分比為6.0%，歐盟國家這一比重為6.7%，而我國同期比重也只有2.0%?？梢钥闯觯c國際上公共服務水平較高的國家相比，我國政府公共服務還處在較低的水平。政府的財政壓力大，政府資源配置難以優化，公共服務社會化程度低，社會多元化投資主體很難進入公共服務領域，而社會需要是無限的，政府的財力又有限，許多需要政府投資的緊迫事情因缺乏資源不能辦理，資源配置難以合理。第六，法規制度不健全。由于行政法規不健全，任意增加編制，從而造成機構龐大、臃腫。一是我國行政管理體系至今還沒有一套系統的行政法典去規范行政管理各個環節以及公務人員的行為；二是雖有一些單一的法規制度，但都過于籠統、分散、抽象，缺乏必要的實施細則，操作性不強；三是要完善行政管理的法規監督制約機制。第七，行政機關外部監督不力。一是國家權力機關對行政管理的監督，目前還停留在事后匯報、一般性巡視、開會期間質詢等方式上，對正常的行政執行活動并無多大的約束力。二是政協是我國最廣泛的統一戰線組織，政協委員對我國行政管理的監督也只是通過工作觀察和提提建議而已，實際上流于形式。三是人民群眾由于不能有效地參與對國家事務的管理，實施對行政管理的監督，只能停留在口頭上。
黨的十六大以來，中共中央把構建社會主義和諧社會作為加強黨的執政能力建設的一個重要方面，也是當前我們黨在新世紀、新時期所要達到的社會目標，要構建一個和諧的社會,建立一個完善的公共管理制度是非常重要。完善的公共管理制度一定要能夠代表公共利益，即以服務為理念，以公眾為導向，以公共利益為目標，以服務公眾和社會為優秀。根據建設社會主義和諧社會的總要求，即民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。而在和諧社會構建的過程中，公共管理制度的和諧直接影響整個和諧社會的構建。人和自然的和諧、社會的和諧，都體現在公共管理制度是否和諧。政府的公共管理政策及其他制度是否和諧，在很大程度上直接影響著人與自然、人與社會的和諧。
一、建立完善的公共管理制度是構建和諧社會的必然要求
建設和諧社會對于我們面對當前我國經濟社會發展過程中的嚴峻挑戰，解決現實中存在的各種矛盾和沖突具有重要意義。從2002年黨的十六大提出全面建設小康社會戰略目標，到2003年黨的十六屆三中全會提出科學發展觀，再到構建和諧社會，是一個對于經濟社會發展逐步深入認識的過程。它是立黨為公，執政為民，加強和改進黨和政府的建設，推進我國社會主義自我完善和發展的強大理論武器，是新勢下做好各項工作的指導思想和根本要求。
第一，構建和諧社會為公共管理建設指明了方向。我國加人WTO后，同時進入全面建設小康社會和現代化建設的新階段，改革、發展和穩定都面臨著新的任務，社會經濟生活還存在著各種各樣的問題。只有按照構建和諧社會的要求才能使政府工作和政府職能建設始終保持正確的方向，真正履行好政府擔負的各項職責，更好地完成新形勢下的改革、發展、穩定等各項任務。
第二，構建和諧社會是公共管理建設的優秀問題。根據構建和諧社會的要求，公共管理建設的優秀問題就是保持黨和政府與各個發展領域的密切關系，出發點和落腳點都要歸結到立黨為公、執政為民上來。堅持把人民群眾的利益是否實現，人民群眾面臨的問題和困難是否得到解決，人民群眾對政府工作是否滿意，作為檢驗公共管理建設是否取得實際成效的根本標準。
二、建立完善的公共管理制度是構建和諧社會的重要途徑
第一，從我國的國情出發，逐步制定和形成完善的法律法規體系。公共管理制度的主要內容是法律法規。所以，一個社會和諧與否，其最主要的體現是社會的法律法規是否符合絕大多數人的意志，即法律法規本身的和諧性。怎樣做到法律法規的和諧？最根本的是要突破法律法規是統治階級意志的體現這樣一種傳統思維定勢，真正站在公共的立場上，完善我國的公共管理制度的法律法規。如從公共設施管理制度、公共衛生管理制度、公共財產管理制度、公共物品管理制度、我國環境管理制度、我國的外匯管理制度、我國公司管理制度、我國公務員管理制度、我國傳染病管理制度、中國集體管理制度等方面完善。然而，我國現行的公共管理制度制定過程存在著明顯的部門、行業、領域、階層或利益集團壟斷的現象，這導致了一些公共制度不能真正代表公共利益，造成了制度本身的不和諧。
第二，一個和諧的公共管理制度，是政府實現和諧治理的保證。這中間至少包括三個層面：一是政府、市場、第三部門，這三者之間的協調和配合?，F代社會基本由三類組織構成的：一類是公共部門、一類是企業，一類是非營利組織，這三者能否各司其職，對社會的和諧有直接的影響。譬如，由企業作為主體的市場，在社會發展中，其最主要的功能就是能有效、快速地配制各類社會資源，優勝劣汰的競爭規律起了很大的作用，從這個意義上，市場注重的是效率，但解決不了公平，重視效率就可能制造很多社會的不和諧，引發沖突；但政府及其公共部門所發揮的作用，則正好是要彌補市場的缺陷，通過公共財政、公共政策以及通過公正性來化解這些矛盾和沖突，維護社會的和諧。同樣，作為民間組織的非營利系統，它既可以彌補市場的某些缺陷，也可以彌補政府的某些不足，是對政府、企業以及市場功能的重要補充。二是政府與公民的合作。政府與社會的合作之所以重要，在于如果社會有沒有正常的表達機制、表達的途徑，公民有沒有參與公共治理的機會，這個社會實際上是不可能真正和諧的，這是現代和諧社會的一個重要特征。三是社會公平以及政府管理所必須體現出的正義。如果政府所代表的公平正義的天平發生了傾斜，公共管理制度治理的和諧就會成為一句空話。
第三，完善的公共管理制度是政府實現科學發展的必然選擇。我們知道，中國改革開放之所以能夠取得如此大的成就，是與我們堅持以經濟建設為中心，解放思想、堅持改革開放分不開的。經過30年發展，今天我們回過頭來看，也有一些值得反思的地方。今天的中國社會已經朝著多元社會方向在發展，經濟多元化，觀念多元化，社會生活的多元化，在這樣一種背景下，政府如果繼續追求單一的GDP增長，忽視社會全面發展，那么，目前我國社會階層和利益格局的變化所引發的各種社會矛盾將進一步激增。完善的公共管理制度應當建立在科學發展觀得到全面落實的基礎上，這樣定位政府的戰略，更符合中國社會面臨的實際。可持續發展決不僅僅是經濟上的可持續發展，還應該包括經濟、社會、城鄉、地區的可持續發展，也包括人和社會的可持續發展。
第四，公共政策的制定應該真正體現公平和正義。這是政府誕生以來，必須堅持的屬性，如果政府背離了公正、公平與正義，就是公共政策失敗的表現。這是我們必須高度重視的，而在這個方面，我們有很多的工作要做，應該成為政府構建和諧社會的抓手，以此化解社會沖突和社會矛盾。
第五，從政府職能的實現形式來講，建立完善的公共管理制度是有效實現社會管理和公共服務的重要制度規范。過去我們更多的關注是經濟調節、市場監管，從2003年"非典"以后我們開始把社會管理和公共服務放在重要地位。從發展的視覺看，我們的政府整體上確實面臨歷史性的轉變，也就是我們這兩年提出的應該由一個管制型政府走向服務型政府，或者說由一個單一型經濟建設型政府轉向公共服務型政府，我認為政府職能實現形式上轉變，應該成為構建和諧社會的重大戰略舉措。第六，從政府體制、制度安排的角度來講，建立完善的公共管理制度能較好地解決制度缺失的問題。目前最為迫切的是需要重新思考我們的制度設計和制度安排。如果制度不合理，將會成為構建和諧社會羈絆，甚至可以繼續制造某些不和諧。所以，制度安排是公共管理制度治理和諧的優秀。
第七、構建和諧社會就要提供完備的公共服務體系?？偫碓浿赋觯骸疤峁┕伯a品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件。”這不僅給“公共服務”下了一個權威性定義，而且深刻地闡述了公共服務體系在經濟社會發展中的作用。的確，在新形勢下，我國公共需求呈現出增長迅速、主體多元化、結構復雜化、需求多樣化的特點，城鄉居民在教育、醫療、社會保障等方面的公共需求比重大幅上升，公共需求結構正逐步由消費型向發展型升級。當前我國公共服務體系建設應該說僅僅處在第一階段(即“必須全面完善公共服務制度”的階段)向第二階段(即“以公共服務為基礎和平臺、經濟與社會協調發展”的階段)過渡時期。因此，從一定意義上說，建設完備的公共服務體系就是當前我國社會主義和諧社會構建的基礎與先決條件。換言之，只有建立完備的公共服務體系，才能實現社會公平、穩定、快速、健康、持續性的發展。
三、建立完善的公共管理制度應注意的幾個問題
要建立良好的公共管理制度，必須使政府的實際表現與公眾對政府的主觀評價相一致，為此應做到以下幾個方面：
第一，正確處理經濟建設與社會各項事業發展的關系，全面落實科學發展觀。我們黨所主張構建的和諧社會，是一個全面系統的目標，僅靠GDP的增長，無法支撐起一個人民所向往的全面的小康社會。因此，各級政府必須把落實科學的發展觀作為構建社會主義和諧社會的根本，按照“五個統籌”的要求，實現社會各個方面的和諧發展。
第二，正確處理政府激發社會活力與維護社會穩定的關系，為改革發展創造良好的社會環境。一方面，我們要通過改革，激發社會各階層的創造性活力，放手讓一切勞動、知識、技術、管理和資本的活力競相迸發，讓一切社會財富的源泉充分涌流；另一方面，也要注意把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度統一起來，在保持社會生機和活力的前提下謀求社會秩序的和諧穩定，始終做到“活而不亂”。因此，必須高度重視和妥善解決改革中因利益調整引發的社會矛盾，避免體制轉軌、社會轉型時期社會矛盾的激化。
第三，正確處理效率與公平、先富與共富的關系，妥善協調不同社會階層、群體和地區之間的利益矛盾。建設和諧社會，必須正確處理效率與公平、先富與共富的關系，既要通過深化改革，完善市場體制，提高資源配置和利用效率，又要通過宏觀調控，在二次分配中維護社會公平；既要鼓勵一部分人、一部分地區先富裕起來，又要防止兩極分化；既要保護發達地區、優勢產業和先富群體的發展活力，又要高度重視和關心欠發達地區、比較困難的行業和群眾。
第四，正確處理政府與社會自我管理的關系，打造社會管理新格局。真正的和諧社會是一個國家權力與公共權利良性互動的社會，是政府與公民個人的自主管理相統一的社會。目前我們在很大程度上依然沿用著過去以政府為主導的社會管理體制，這同經濟社會的發展不相適應。各級黨委、政府，要按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的總要求，堅決克服一切恩賜思想和包辦代替的做法，在進一步提高黨和政府管理社會的效能的同時，善于通過村民自治、社區自治組織，社會團體、行業組織、中介組織以及工青婦等群眾組織和各類群眾代表會議實施管理，形成社會管理的整體合力。
總之，公共管理制度只有從自然、政治、經濟、文化等等方面很好地實現與人的和諧，最終才能取得社會的和諧?；诖耍⑼晟频墓补芾碇贫纫膊拍艹蔀闃嫿ê椭C社會的需要和強有力的推動力。
雖然一個社會的外部局限性在于它的經濟增長率，但經濟增長的正當性已成為壓倒一切的價值理念，成為現代各國的共同追求，并成為現代多元民主政治最重要的合法性來源。因此，及時地調整公共權力的結構與運行機制，從而滿足經濟增長新形式的需要，避免政治合法性危機，這應當是現代政治學的一個基本命題。
這一抽象命題在全球化、市場化和分權化背景下的展開，則是作為國際社會科學前沿話語的治理理論與實踐問題。前沿孕育著未來。本文立足于政治科學知識體系的變革，說明這樣一個觀點：作為公共管理的治理理論，她是民主政治的一份科學研究綱領，是現代政治學本來就應該是的樣子。
一
從上述事實性知識或判斷性知識來審理治理理論，這一理論興起的直接原因來自于公共權力結構和政府管理的破碎、僵化并出現危機，反映在治理話語中，則集中體現在三個論點上。其一是面對越來越復雜的社會，國家已經喪失應有的行為能力，也難于預測自己的行為后果，甚至難于避免產生有害的決策；并受落后的思想束縛，不時頒布不適宜的或無必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會結構急劇變化，地位危機、社會一致性分裂和文化分裂，公眾對公共權力的效能和未來越來越不抱幻想，公眾的心靈世界碎片化，行為邊緣化日趨嚴重。其三是作為社會一致性中樞的公共行政體系能力衰減，并進一步成為公眾的負擔，中央集權、分等論級的控制不再有效；科層系統陷入了官僚主義的怪圈，公共政策無力承受大量社會需求，無法對太多和太矛盾的公共問題做出裁決，超優政策真正的仲裁者是國際市場。對于這一總體性的危機，治理話語走向了積極的知識重建：在文化上返古希臘之本，在政治上重開自由主義之源，在實踐出路上擇定新制度經濟學，在技術上親和于管理主義，從而推出具有建設意義的政治學理論和分析方法。
從知識論的角度來看，治理理論是人類在尋求解決社會一致和有效性問題上做出的一次深刻的認識轉折與制度突破，在一定意義上，包括近代以來在內的一切政治學知識都在這一框架下實現了新的整合，無論是在事實上還是在判斷上，政治學知識體系都在悄悄地脫離統治這一優秀而轉向個人對公共事物的關心這一主題，由此導致現代政治類型在三個維度上發生重大轉向：
第一，從高級政治向低級政治變遷。一般而言，高級政治首先是指那些在國際關系中意義重大、影響非凡的決策活動，如討論一國是戰爭還是結盟等等。其次高級政治是指在共同體層次上、有關民族國家問題的重大決定和政策制定，如號召種族或集團一體化，或是與產權制度有關的政治關系的變革，如私人產業國有化，或者對政府的體制和形式進行根本性變革等等。所謂低級政治也是一種政治類型，這類決策不涉及對國家或國際社會中社會、政治和經濟結構的變革，它涉及次要性的決策，如將大型社會系統保持在某種均衡狀態。低級政治通常由官員和管理者們在公共行政領域中實行，一般屬于官僚政治行為，功能是在不干擾社會政治經濟現狀的條件下為貫徹高級政治決策所進行的活動。在國內層次上，低級政治包括通過有關防止環境污染的法規；決定提高最低工資和社會福利標準；對外貿易、旅游和投資往來的促進等等?，F在應當已經到了把上述思維方式顛倒過來的時候了。
第二，從暴力政治向規勸政治變遷。戰爭或以戰爭相威脅，革命及各種規模的國內騷亂等等是暴力政治形式。個體或國家之所以發動戰爭或以戰爭相威脅，其目的總是在于改變或控制對手的行為。雖然只要暴力或暴力威脅仍被人們用于實現政治目的，那么人們就不能否認暴力在政治中的地位，但是這種地位應當是有限的。相反，規勸政治應該是公共政治活動中的基本形式。規勸政治一般是指倫理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如談判、協商、立法、集體討價還價，經濟、社會、文化和科學合作或激烈的競爭。當然，前提是這種競爭是普遍接受的，并且在預先規定其法則的基礎上進行。
第三，從等級政治向復合政治變遷。等級政治是權力和權能的增殖以金子塔結構為前提的，由等級政治所決定的政治關系表現為下級單位從屬于上級單位，每個等級社會當中的頂峰都是最高權威，但這一權威并不一定總是合法的，權威的下屬是各級權力層次，每一下屬權力層次又控制著更多的下級次層次，這一系統最后通到普通公民，最后為塔基部分決大多數的人民無所抗辯地承認。與之相反，復合政治是指平等或接等的行為者們之間的政治關系，在這種關系當中，社會由信息暢通的、積極的和自治的政治單位組成，這些政治單位對維護自身的獨立和幸福往往采取十分戒備的態度，然而它們也承認相互合作和秩序井然的共存既對自身利益有利，同時也是整個社會的利益所在。復合政治只有在具備充分的商品和服務以滿足其成員需求的社會中才能付諸實踐。進一步推斷，復合政治應有一套自由的和競爭性的教育和信息系統，該系統無需依賴于對大眾傳媒介實行壟斷性控制，而等級政治的目的是通過發動具有強烈傾向性的宣傳運動來造成一種虛假的社會一致感。政治學知識要具有真理性，她就必須客觀地、全面地、深刻地反映政治生活的本質與規律，但這是一件不太容易做到的事。因為它需要政治生活的充分的展開，真正成為符合人的本性的而不是同人相異化的日常生活。政治學知識的發展與人類思維的進步是聯系在一起的，只有當人類的思維已經進展到能夠充分把握自身生活的程度時，政治生活的神秘性、彼岸性才會消失。低級政治、規勸政治和復合政治的形成，使得政治學知識發生重大轉變，并為治理型政治學代替統治型政治學提供了基本概念。興起于現實公共政治生活危機中的治理理論，它之所以能引起政治學知識的轉向，根本原因就在于它以新的思維回應了當代人類生活的變革。從近代從統治—解放的政治到治理—生活的政治的變遷，體現了公共權力運動發展的內在規律，當公民權利真正成為公共權力唯一合法性源泉時，治理—生活的政治才真正有利于市場秩序，政府制度才會內生于市場秩序。應該說這才是民主政治本來應該有的樣子，換言之，主流民主政治學長期以來都未能到位。所以治理理論更體現了現代政治文明精神。
二
從治理型政治學的應用或其實踐戰略來看，新公共管理的實踐是其必然的邏輯展開，是治理型政治學在現實中的具體表現形態。如果把治理型政治學看成是一種新的政治科學研究綱領，那么按照拉卡托思科學研究綱領方法論中有關硬核和保護帶的理論，治理和新公共管理之間的關系恰恰體現了科學研究綱領中硬核和保護帶的關系。因此，割裂這兩者之間的關系，不僅容易降低新公共管理的政治學科的性質，減弱治理理論在回應現實問題時的力度，而且也使治理理論在學術論戰中失去有效的保護帶。國外有些學者認為，新公共管理之所以和治理理論有關，是因為“掌舵”是分析公共管理的優秀，而“掌舵”是治理的代名詞，簡略分析一下新公共管理的原則框架，將有助于我們認識這一點。
作為新公共管理內容的主體，它有兩個基本學術支持：管理主義和新制度經濟學。管理主義在這里的應用是把私人部門的管理手段引入公共部門，強調直接的職業管理、明確的績效標準和評估標準、根據結果進行管理，以及更晚些時候所提出的接近消費者——公民的觀念。新制度經濟學則是把交易成本分析和激勵結構引入公共服務中，通過新的激勵制度安排削減官僚機構，通過承包和準市場的運作方式實現更有效的競爭以及消費者選擇。而關鍵也最具有質感的口號是用企業家精神的政府來代替受統治結構羈旁的官僚政府，以企業家精神的政府推動服務提供者之間的競爭，其基本的理論框架大致如下：(1)把控制權從官僚手中轉到社群手中授予公民；(2)推崇市場機制而不是官僚機制；(3)驅動政府管理者前進的是自己的目標——部門和角色的使命，而不是文本的規則和規定；(4)公共管理者重新把自己的公眾定義為消費者，并且為它們提供選擇的機會；(5)把問題解決在萌芽狀態而不是簡單地提供事后服務；(6)把精力放在贏利而不是簡單地支付財政撥款上；(7)實行分權制度，主張參與式管理；(8)；公民評估自己的者的績效時，關注的不是投入而是結果(9)關注的目標不僅僅是公共服務的提供，還包括激勵所有的部門和公民，為解決他們社群中存在的問題采取行動。顯然，新公共管理的這些觀念和低級政治、規勸政治及復合政治都關心競爭、市場、消費者以及結果，公共部門圍繞這些主題的轉變就是脫離統治政治的、更小的政府，而另一方面則是更多的治理。
三
在一個全球化和不確定性日益增加的大變革時代，各個發達國家和發展中國家都在尋找一種更好地適應環境的新的治理形式，以便在經濟的競爭中贏得優勢并讓社會獲得有質量的增長，治理理論正成為回應這一變革的強勢政治理論話語，支持這一話語體系的價值觀和以之相一致的知識文本，修正了主流政治學的統治理論，并在全球范圍引起政治家、學者以及官員、實業家的共識。立于中國公共管理實踐理解治理理論時，我們深感這對重構中國民主政治知識體系，尋求善治的制度平臺和有質量、有效率的公共政策制定模式，擺脫市場化進程中公共管理的低效甚至多方面的失敗，在新的合法性基礎上重建社會信仰，均是十分重要的理論資源。從社會或區域之間競爭的可持續性來看，治理理論資源合法充足的利用，應當是十分重要的社會資本的一種提升途徑。中國正在發展公共管理制度，開始研究公共管理的知識，以便為有效地治理中國提供基礎性條件，這一努力要趨于最后的成功，可能需要在以下三點達成共識：
首先要對政治學的知識類型的實行轉換，尤其在人為秩序與自然秩序、辯證理性與有限理性、意識形態與實證主義方法、形式主義運作和效率至上原則之間作出整合性選擇，從而使得政治科學知識在現代社會中的擔負真正來自于公民社會而不是意識形態。因為治理模式的選擇和善治目標的達成有一定的路徑依賴，而一個社會知識的狀況或稱之為存量結構總是形成發展與變革路徑的根本，知識狀況已成為制度學派分析社會問題時的一個重要變量。而不能掌握社會變革所需要的知識，其結果就會形成社會的創傷。因此當代社會發展的競爭在一定意義上就是知識存量的長期性競爭。
通過政府制度重構推動政治制度二次正當性創新，這可能是需要達成共識的第二個重要方面。當代中國政治制度的民主性從歷史類型來看可以說首先是一種否定性民主，它否定了舊的專制政治而建立了新的人民的統治，實際上這一民主的功能僅僅在于明確由誰統治。而建設性的民主是以公民權利為邏輯起點，以公民福利和安全最大化為目的的，關注民主的憲政化即自由民主，這也是政治制度二次正當性創新的依據，因為從治理理論來看，政治制度只是公民福利和安全的一個變量。如果說當代中國政治制度的奠基是以暴力政治為途徑，政府制度是作為統治工具而存在的話，那么通過滿足善治目標的政府制度的重構推動政治制度二次正當性創新，才能使這一創新有較準確的方向感和現實感。
最后一個需要達成共識的是在公共理性基礎上，發展以公民文化為優秀的政治文化。與治理型政治相一致的政治文化是建立在公共理性基礎上的，它以公民的權利與義務為底線，其主題是關懷基于基本正義問題的公共的善，而不是政治權威的價值偏好。自由、平等、寬容、互惠互利，以及理性公民內心真實的同意是在公共理性指導下公民文化的一般內容。離開這一公共政治文化，治理的政治仍無根基，這不僅是一個公共政治秩序建立的充要條件，也是治理模式轉變的倫理支持。要在這一方面達成共識、走向善治，可能要付出許更多的艱辛。
【內容提要】新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規模空前的行政改革的主體指導思想之一。它以現代經濟學為自己的理論基礎，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務的產出，強調文官對社會公眾的響應力和政治敏感性，倡導在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環節上實行更加靈活、富有成效的管理。新公共管理在一定程度上反映了公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐不無借鑒意義。
【關鍵詞】新公共管理/公共服務/傳統公共行政
【正文】
從本世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。
正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎
如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等?？傊鹿补芾碚J為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。
其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。
1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內，同時也沒有其他競爭者，如國防，應由政府承擔。
2、雖屬憲法規定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應的報酬，便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。
4、憲法既沒有規定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務的效率、質量和有效性。
需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務類型，在現實中，更多是介于這四種之間的混合型服務領域，因此，政府應根據具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調，美國聯邦政府現有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。第六，與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。
1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。
2、新公共管理用經濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當的，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。
3、新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。
4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。
5、新公共管理強調目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。
6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和濫用職權。
7、新公共管理強調的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。
盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“憲章運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。
四、幾點啟示
新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物（如前所述），又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。
第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。第三，新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。
最后，有必要指出的是，即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。
內容提要：和諧的公共管理制度是建設和諧社會的關鍵。建設和諧的公共管理制度既要以和諧的理念設計和諧的公共管理制度，也要以和諧的行為實施和諧的公共管理制度，還要以和諧的績效檢驗和諧的公共管理制度。
關鍵詞：公共管理制度和諧理念和諧行為和諧績效
和諧社會是一個理想社會，而我國正處于人均GDP1000-3000美元這樣一個社會潛在危機風險較大的時期，社會轉型所帶來的種種矛盾相互交織激蕩，特別是利益格局的重構使社會處于一個較長時期的動態均衡之中，社會和諧顯然面臨著挑戰。如何使社會的各種不和諧因素不致演變為社會沖突？最關鍵的是建設一套和諧的公共管理制度來避免社會潛在風險的外在化。如何建設和諧的公共管理制度？
第一，以和諧的理念設計和諧的公共管理制度。公共管理制度的主要內容是法律法規。所以，一個社會和諧與否，其最主要的體現是社會的法律法規是否符合絕大多數人的意志，即法律法規本身的和諧性。怎樣做到法律法規的和諧？最根本的是要突破法律法規是統治階級意志的體現這樣一種傳統思維定勢，真正站在公共的立場上，以和諧的理念公正地設計作為公共管理制度的法律法規。然而，我國現行的公共管理制度制定過程存在著明顯的部門、行業、領域、階層或利益集團壟斷的現象，這導致了一些公共制度不能真正代表公共利益，造成了制度本身的不和諧。譬如，我國現行的法律法規的制定程序是由政府相關部門起草，然后由立法機構或政府批準，故許多法律法規在設定之初就深深地打上了某些部門或利益主體的印記。國土地法中關于土地征用的條款就是典型的社會群體利益失衡的體現。在這一制度中，農民利益受到了嚴重傷害，近年來已造成了4000多萬的失地而窮困的農民，而以極低的價格獲得土地使用權的商人或地方政府卻將數倍于原有土地價格的土地增值利潤攫為已有。面對失衡的制度，近年來已有越來越多的失地農民為維護土地權益而采取拼斗自殺等過激的抗爭表達方式。由此可見，制度設計理念的不和諧埋下了社會不同群體產生矛盾沖突的隱患。
如何以和諧的理念設計和諧的公共管理制度呢？一是公共管理制度設計者要具有社會角色的超脫性。公共管理制度的設計人一定要能夠代表公共利益，即制度的制定者要超脫于部門、行業、領域、階層和社會利益群體之外，站在公正的立場上設計制度。二是公共管理制度的設計原點要具有充分的理性。公共管理制度的設計出發點應當是社會的全體人民而不是某一階層、群體、利益集團或一部分人（哪怕這一部分人代表了社會的相當多數）。當然，全體人民也不是指國家中的每一個人，而是指國家中的公民整體，這個整體代表了社會公正、正義的公民意志或公民理性，這種公民理性就是公共管理制度設計原點的充分理性。三是公共管理制度設計程序的公正性。即制度的制定應當有一套公正科學的過程和次序。這就是西方國家所說的程序法。我國也應當有程序法。制度設計的理念和原點正義需要制度論證程序的公正加以保證，否則，制度設計的結果可能與設計的初衷大相徑庭。公共選擇理論中的投票悖論已經證明了程序在制度制定過程中的重要性。我國許多公共管理制度的設計出發點用心良苦，但由于未能遵循公正的程序，結果損害了社會相當部分人群的利益，造成了制度路徑依賴的強大后遺癥。譬如，城鄉分割的二元戶籍制度和區域封閉的多元戶籍制度剝奪了公民的自由遷徙權，結果造成了社會人力資源的巨大的浪費和區域之間社會經濟文化發展的不平衡，且如今仍然難以廢除這個制度。這不能不說是制度設計程序不公的一個沉痛教訓。因為如此一個事關人民基本權利的重大制度，竟然是在沒有經過任何法定程序的情況下以政府命令形式頒布的?？梢哉f，這個制度的出發點也是良好的，它是為了控制過度膨脹的人口，維護國家政治、經濟秩序的穩定。就目前的公共管理制度而言，類似于戶籍管理制度的各種國家、地方性的不和諧制度仍然大量存在。
第二，以和諧的行為實施和諧的公共管理制度。社會公共管理制度的實施主體是公共管理機構，即國家和政府。這表明，國家和政府不是暴力統治的工具，而應當是社會公民意志的體現，是國民授權的結果。因此，基于公民意志的公共管理制度的執行也該當是一個和諧的過程。但是，我國公共管理制度的實施行為在許多方面卻很難體現這種和諧，官本民末的思想仍然主導著公共管理者的施政行為，從而致使許多制度的執行過程充滿著官民對立。這種對立不僅僅表現在各種個案上，如湖南嘉禾折遷事件、廣東的孫志剛事件等等。而且表現在普通百姓對政府行為的各種逆反心理。如近幾年國企改革中所發生的多起群體性事件就是例證。各種跡象表明，我國這公共管理制度的執行行為還不是和諧的，這些不和諧不僅影響了制度的效率，而且從根本上制約了制度的公正性和可行性。
如何以和諧的行為實施公共管理制度呢？一是以和諧的行為動機實施公共管理制度。人的社會行為是由動機支配的，作為公共管理主體的國家和政府的行為同樣也是受動機的驅使。傳統的專制國家和政府的行為動機是維護自身的政權地位和對人民的統治，所以，它必須基于強權來達到這一目的。因為專制社會是少數人對多數人的專政，其制度也服務于少數統治階級的利益，在這種情況下，和諧地施行制度顯然是不可能的?，F代社會應當是一個民主社會，國家和政府的行為動機是維護廣大人民群眾的自身利益，所以，它必須基于和諧來達到這一目的。因為，民主社會是公民選出公務人員進行社會的自我管理，其制度也是服務于公民自身。正是如此，公共管理制度的實施者就應本著為人民服務的動機來確立和諧的行為方式，而不是依據人民授予的權力去壓榨百姓。目前我國各級政府官員有一個普遍感受，即隨著公民法律制度意識的增強，政府的行政行為難度越來越大，政府的權威性受到了越來越多的挑戰。譬如，湖南嘉禾的拆遷事件最終就是以地方官員的過錯而終結的。對此，我們的學術界和上級黨委政府將這種情況歸結為公務人員的執政能力不強問題。其實，問題的原因不是執政能力不強，而是執政動機不正確。如果我們的官員抱著為民服務的行為動機，就不會將公民拋向對立面。二是以和諧的行為需要實施公共管理制度。從心理學角度看，人的行為受動機的支配，動機的背后，則是人的需要；同樣，受行為動機驅使的公共管理制度實施行為也是人的行為需要在起著最終的決定作用。公共管理制度的實施行為之所以要基于公務人員的為人民服務的動機，其原因就是社會對公共服務的需要，即人們對社會公共品的需要。如果我們把社會公共管理制度的制定看著是社會公共品的生產過程的話，那么，公共管理制度的執行者即政府則是公共品的經銷商或送達者，公民就是公共品的消費者。一種高質量的產品生產出來了，如果不能通過優質的服務送到消費者手中，其滿足人們欲求的功能同樣難以實施。好的公共管理制度如果不能保質保量地滿足公民的需要，它是難以達到預期效果的。在我國，公共管理制度實施行為的走樣已是一個常態，所謂政策執行效果的邊際遞減效應就是如此。究其原因，就是公共管理制度實施者缺乏制度執行的需要行為意識，他們總是站在上級或領導者的位置去實施制度行為，而不是站在一個制度供貨商或制度產品送達者的位置去滿足公民的需求；他們不懂得公民對公共制度的需求就是自己的行為使命。所以，公共管理制度實施者應當以和諧的行為需要作為施政的出發點和落腳點。轉第三，以和諧的績效檢驗和諧的公共管理制度。公共管理制度是否和諧，最終得以制度實施后的績效加以衡量和檢驗，和諧的制度必然產生和諧的績效。當然，績效的衡量指標有多個方面，可以從各個不同的角度去設計。我國是一個物質財富缺乏的社會，人們在衡量人類活動績效的過程中總是將社會物質財富的增加放在首要位置。近年來GTP的大小已經成了各級政府追求的最重要的政績目標，結果GDP增加了，而帶來的是經濟活動對自然和社會因子的過度消費。在這一過程中，相應的公共管理制度也是隨之配合的。譬如，越來越多的“礦難”看起來是一個安全生產和礦業的管理制度問題，但安全和管理的背后卻是國家公共管理制度的失衡使然。因為現在從事礦業一線生產的工人基本上是農民工，而農民工的生命價值在我國礦業礦難中的賠償標準只有國有礦業中正式職工的二十分之一甚至更低。極低的生命賠償價值使礦業企業只要支付極低的成本就可以渡過礦難，企業主當然就沒有積極性和責任心去花費大量的錢財去維護礦井的安全，這是經濟人計算成本收益結果的必然選擇。類似的情況在許多公共管理制度中都有體現。譬如，我國的公務員違規的懲誡制度，金融領域、公有單位的信貸優先制度，壟斷領域的特殊人占有制度等等，它們都無不打上了物質與精神之間，城市與農村之間，公有單位與民有單位之間，壟斷行業與競爭行業之間，公務人員與人民群眾之間，城市居民與鄉村農民之間等等不和諧的烙印。表面看起來，這些不和諧制度似乎沒有影響經濟發展和物質財富增加的績效，但從深層次觀察，特別是站在社會可持續發展的立場上看，它們已經透支了未來社會的生存與發展的潛力，若不對其改革，勢必造成重大的社會潛在危機。所以，以和諧的績效檢驗公共管理制度已是建立和諧社會的當務之急。
如何衡量公共管理制度的和諧績效呢？一是公共管理制度要體現自然與人的和諧。這種和諧的優秀是人不要過份地向自然索取甚至是掠奪。2004年，我國消耗了世界鋼鐵總是量的20%，鐵礦石的30%，鋁的40%、水泥的45%，GDP卻只有世界的5%左右。極不協調的投入產出關系凸顯的是政府官員的考核制度有違自然與人之間的相互依存關系。因為一旦自然資源枯竭，人類的生存條件也將蕩然無存。所以，現在人與自然和諧的主題應當是建立一套科學的政府官員的績效考核指標，以在保持生態和環境不受破壞的條件下提高物質財富的質量和數量。只有官員的績效考核制度和諧了，整個公共管理制度做到人與自然的和諧才會有一個良好的基礎。二是公共管理制度要體現政治與人的和諧。公共管理制度的本意應不具有政治性。但是，由于任何國家的公共管理制度都是具有政治傾向的人所制定的，所以，它就不可避免地與政治聯系在一起了。正因為如此，公共管理制度很可能被少數政治集團或人物利用而變成一種政治統治工具。在我國，由于公共管理制度的建立嚴重地滯后于社會發展的進程，履行社會公共職能的政府具有濃厚的政治色彩，這就使政治不可避免地滲透到了公共管理制度之中。為了不至于使政治影響公共制度的公正性，我們有必要強調政治與人的和諧，使滲融于公共制度中的政治能更好地體現人的意志和權利，真正使社會主義的公共管理制度符合最廣大的人民群眾利益。三是公共管理制度要體現經濟與人的和諧。這主要指涉及人們的經濟活動的各種經濟制度要有利于人對經濟利益的合理、公正和公平的追求，經濟制度不能成為廣大人民追求經濟福利的障礙。過去的社會，許多國家制度總是少數人進行經濟壟斷的工具，大多數人與經濟之間是不和諧的。經濟與人的和諧在公共管理制度中的體現，主要是自由競爭的環境和符合人性的公正的經濟規則。四是公共管理制度要體現文化與人的和諧。一個社會的公共管理制度都是文化的沉淀物。文化與人的和諧就是要求公共管理制度要適應人所處的社會文化形態，不能照搬某些國家或社會的現有制度。用本土文化改造外來制度可以看著是文化與人的和諧的到達途徑，關于這一點，我們似乎可以從一百多年來東西方文化的移植碰撞中得到諸多啟示?，F在，我國又進入了一個東西方文化的多方位的交織激蕩時代，如何在公共管理制度中恰如其分地體現文化與人的和諧應當是建立中國式的永久和諧社會的一個重大課題。
總之，公共管理制度只有從自然、政治、經濟、文化等等方面很好地實現與人的和諧，最終才能取得和諧的社會績效?；诖?，公共管理制度也才能成為建立和諧社會的有效推動力。
摘要：從表面上看，公共管理思想的演變似乎沒有規律可言，但從哲學的視角審視卻不難發現，表面上復雜和混亂的演變過程實際上隱藏了微妙而清晰可見的軌跡：或者是古老理論的復興，或者在涉及某對矛盾中左右搖擺，或者是關于某些對立面的融合。今天的公共管理理論和實踐正是其過去思想互動、協調、演變的結果，因此探討公共管理的演變軌跡有助于我們更好地理解這門學科，并使我們可能進一步地預測其發展方向。
關鍵詞：公共管理；管理哲學；思想演變
政府管理在發展早期被稱為“行政管理”，強調政府應作為惟一或者優秀的行為主體，主要研究政府體制和政府行為等行政現象，關注如何制定正確的政府目標和有效達成這些目標?！肮残姓眲t是對政府管理發展到20世紀70年代末、80年代初時的特點總結。尼格魯夫婦(F.A.Nigro和L.G.Nigro)沒有對“公共行政”作具體定義但卻描述了公共行政的特征：(1)在公共環境中共同合作的群體努力；(2)包括執行、立法、司法三部門的相互作用。［1］15(3)在制定政策方面具有重要作用，是政治過程的一部分；(4)明顯不同于私營機構的行政；(5)在提供社會服務方面與許多私人團體、個人關系密切。簡言之，“公共行政”關注公私合營、合作，并開始注意社會其他行動團體的重要性有所增加。所以，“行政管理”、“公共行政”、“公共管理”實際上是對政府管理學科演變的不同階段的概括。為反映該學科最新的演變趨勢的需要，并鑒于對學術界在各階段的具體劃分界限上還存在較大分歧的考慮，筆者這里只使用“公共管理”一詞。
綜觀公共管理發展，其演變始終是在對立的矛盾體中螺旋式前進的。每當公共管理的主題向一方傾斜時，它必然有向另一方平衡的趨勢。從長遠上看，公共管理的演變總能夠在兩個對立面之間找到一個動態的平衡點，并且隨著其理論和實踐的變化而變化。也許某些時刻，公共管理演變的結果似曾相識，但是這并不是一種簡單的重復。作為公共管理發展最新趨勢之一的無縫隙組織就是這一結論的例證。正如拉塞爾·林登在《無縫隙政府》中指出的：“無縫隙組織與那些在200年前由商人、工匠、技師以及農場主主導的最初的社會非常類似。實際上無縫隙組織是19世紀中期以前在美國經濟占絕對主導地位的個性化的商品生產和服務方式的再生。不過由于環境和條件的差異不可能完全如出一轍。”［2］具體說來，公共管理的演變有以下幾條軌跡：
一、管理主體與客體的分離與融合
在西方國家從自由資本主義向壟斷資本主義過渡的時期，工商、金融界出現了大量對國民經濟、生活具有舉足輕重的壟斷組織，對國家地位形成挑戰。同時，這一時期社會發展產生的問題也層出不窮。這些都要求通過國家進行干預來解決。因此，狹義的國家即政府必須發揮更大作用，政府地位的加強、權力的加大、職能的擴展都成為歷史的訴求，于是政府作為管理主體逐漸從政治中分離出來并成為獨立的行為主體。公眾則自愿成為管理客體，要求政府承擔更多的責任。政府職能的擴張反過來又加強了公眾對政府的依賴。從此,政府作為管理主體與公眾作為管理客體便涇渭分明。政府理所當然地管理公眾，公眾也不會主動、直接地參與國家、社會的管理。
到20世紀70年代，國家對于社會事務的干預達到了登峰造極的地步，過度干預造成的負面影響越來越大。在這一背景之下，布坎南（Buchanan）和圖洛克（Tullock）等人提出了公共選擇理論。該理論以當代經濟學的基本假設（即所有個人都追求自身利益最大化）為前提，依據自由市場交換能使雙方都獲利的經濟學原理，推導出由政治家、官僚組成的政府也不過是追求自身利益最大化的組織而已的結論，打破了政府作為公共利益代表最大化的神話。在公共選擇理論倡導者看來，政府并不是萬能的，市場不能解決的問題政府也可能同樣無法解決。由于這一理論的影響，政府作為惟一的管理主體的時代一去不復返。同一時期，以“黑堡宣言”（BlacksburgManifesto）作為興起標志，“政府的本質是什么”、“政府應履行什么樣的職能”等許多行政優秀問題再次成為人們關注的焦點,對這些問題的討論最終促成了治道(Govemance)變革。
在治道變革的推動下，公共管理進入了社會本位，形成了政府、非政府組織與公民三類管理主體平等互動的格局。“‘只有政府、只能政府才能管理,只有政府、只能政府才能管理好’的政府本位理念,并不能為公共管理的公共性和社會性提供一個切實的保障,也無法真正促成高效的管理。”管理主體與管理客體的界限越來越模糊，公民與政府在良好的關系中合作與協商。凡是管理客體可以自己解決的問題政府就不必干預；管理客體可以直接參與到政策的制定中；在一些社區，作為社區居民的管理客體甚至成為自身的管理主體。而管理主體與管理客體的關系也由早期的命令、控制、指導關系變為一種對話協商關系，即以“人本、責任、服務”精神為優秀的“參與、合作、互動”方式。［3］
雖然通過給予管理客體更大的獨立性，管理主體能夠在避免擴大規模的同時管理更多的公共事務，但是管理主體與管理客體共享權力、分享責任機制帶來的各自界限模糊、責任認定的困難，為管理主體互相推諉、轉嫁責任提供了可能，并引發出行政倫理等問題。有鑒于此，在可以預見的未來，管理主體與管理客體的界限有可能會重新清晰起來。
二、政治與行政的分離與融合
從1887年威爾遜（ThomasWoodrowWilson）發表《行政學之研究》開始，行政與政治逐漸分離，公共管理的研究重點轉向“行政”。威爾遜在該文中指出，與制定一部憲法相比，執行一部憲法正變得日趨困難，強調應對行政管理進行專門研究。他還認為國家權力掌握在決定政治的議會和執行部門的手中，這就從結構上否定了三權分立，確立了行政與政治兩分法。古德諾（Frank.J.Goodnow）則系統全面地闡述了行政與政治兩分法，認為行政將成為現代政府的中心問題。[注:在時期劃分上,本文參考了張國慶《行政管理學概論》第2版緒論部分，見北京大學出版社2000年版。]
現在已經有學者試圖通過這方面研究來打破這樣一種局限，較有代表性的是新公共服務理論?！爱斎藗儽г构倭沤M織的問題時，人們總是傾向于將其歸咎于官僚組織的管理問題。而事實上，問題出在官僚組織的治理上。”［4］持類似立場的學者們進一步地將官僚制政府弊端的原因歸結為傳統議會——政府治理結構的失效，從而將目光從政府內部轉移到了與政府相關的政治制度上。新公共服務理論的代表人物羅伯特·B·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特認為，新公共服務是指“關于治理體系中公共行政官員角色的一系列思想，而且這種治理體系將公民置于中心位置”［5］。換言之，新公共服務的鋒芒直指新公共管理的“掌舵而非劃槳”原則。在對這一流行語進行批判的基礎上，新公共服務的理論家試圖重新確定公務員和公民之間的關系。新公共管理改革雖然改變了政府作為公共服務直接提供者的角色，但是政府仍舊擁有極大的權力來制定執行公共政策。新公共服務理論正是要改變“政府獨自掌舵”的局面，強調政府是人民的，政府在為“國家”這條船掌舵之時必須聽從人民的意見。因此，政府的首要作用乃是幫助公民實現他們的公共利益而不是去駕馭社會。
在新公共服務理論興起的時代，行政與政治再次融合到一起。當然，這種融合與早期公共管理研究并不相同。因為學者們對于獨立出來的“行政”因素已經能夠順利處理，所以再次將“政治”因素嵌入進“行政”對于公共管理而言是可行和必須的。
三、“效率”與“價值倫理”的對立與轉化
以美國人泰勒（FrederickWinslowTaylor）1911年發表的《科學管理原理》一文為標志，公共管理進入到科學管理主義時代。以“精密性”、“規范性”途徑為優秀的“效率導向”成為這一時期最重要的研究對象。泰勒認為加強專業性計劃工作可以促成組織的標準化、程序化的工作流程，從而增進組織的穩定性。正是在這一點上,他擺脫了傳統依靠個性進行組織管理的模式?！敖M織理論之父”馬克斯·韋伯（MaxWeber）則建立了官僚模型(BureaucracyModel)，認為官僚集權組織是適用于一切復雜組織的最有效的組織形式。懷特等人作為公共管理的代表,認為必須運用科學的方法得出某些規律性的東西，進而建立相關的原理、法則和知識體系。
科學管理主義時期公共管理的特點是：管理是科學而不是單憑經驗行事的方法；認定對于每個組織而言,必定有一種成本最小、產出最大的最優方法。以“經濟人假設”為基礎的科學管理主義認為人就是以追求私利為惟一行動動機的。這一認識的優點非常明顯：科學管理的工時研究、動作研究、計件工作制、成本核算方法、職能工長制的理論，滿足了經濟人的物質需求，并且通過嚴格的管理制度和有效的激勵機制，極大提高了生產效率。但科學管理主義由于將除追求私利以外人的其他特性全部剝離，所以也存在理論缺陷。
于是公共管理以“行為科學——一種倡導關心人的價值倫理流派”作為方向演變。研究者發現，人除了理性之外還有感情相互依存的需要，可能放棄經濟利益而屈從于人際關系、道德和感情，并且有通過公共生活實現社會目標的愿望。特別是梅奧（Mayo）、羅特斯利博格（EritzJ.Roethlisberger）和懷特赫德（T.N.Whitehead）1927—1932在西方電氣公司完成的霍桑實驗（HawthorneExperiments）發現：社會、心理因素是鼓勵工人提高勞動生產率的基本途徑；非正式組織有自然形成而其成員必須服從的規范；在職工需要中，金錢僅僅是一部分，更多的需要則來自于感情、安全感、歸屬感等等。這樣，他們就徹底顛覆了科學管理的“經濟人假設”而建立了全新的“社會人假設”。
以“社會人假設”為基礎的行為科學逐漸被接納為研究公共管理的新方法。其中有代表性的是西蒙的決策理論。西蒙批評傳統的組織理論把組織中的人看成是一個毫無人性的既定因素而不是可變因素，因而忽略了人的行為的重要性。他認為，成員的心理、行為與決策關系密切，只有對成員的決策和行為因素進行分析才能理解一個組織的結構與功能。
到20世紀60年代，西方國家普遍被種族歧視、政府腐敗等社會問題所困擾；70年代開始的滯脹進一步加劇了社會危機，反映在公共管理上就是人們對于政府深深的不信任。所有這些，促進了公共管理的變革——“新公共行政”運動興起。其代表人物弗雷德里克森（GeorgeH.Frederickson）主張以政府及其公共管理過程中的價值觀和倫理觀作為新公共行政學的優秀概念。新公共行政運動的主要觀點是：主張社會正義與公平；認為傳統的公共管理過于專注于高層管理與職能部門的管理，以至于效率、經濟目的總以公平與正義為代價，而后者正是公共管理的根本目的；要通過范式革命對傳統公共管理的框架進行徹底的革新；強調公共管理的“公共性質”，指出公共目的、公共利益、公共權力、公共行為等正是其與以產權私有制為基礎的企業管理的根本區別；主張“民主行政”，要求尊重人民主權與意愿。
這樣，公共管理的“公共”特點第一次比較清晰地表現出來，這使得公共管理不再僅僅是私營管理的借鑒者了。但是，新公共行政理論的實用性不強，正如理查德·J·斯蒂兒曼所質疑的，問題是“在既定的憲政體制內如何才能把公共行政推送到這樣一個崇高的地位？”［6］因此，到20世紀80年代，以追求“三E”（Economy,Efficiency,Effectiveness）為中心的新公共管理運動，因其較好的實用性取代了新公共行政學的主流地位。新公共管理的主張主要有：政府的宏觀調控替代直接提供公共服務；決策程序簡化；節約公共開支；實行私有化政策；開展以競爭和顧客為導向的公共政策選擇。從實踐上看，以新公共管理理論為導向的各國政府改革，確實有效地遏止了政府的過度擴張，減少了行政成本與開支。
四、官僚制的發達與衰微
1890—1920年韋伯建立了官僚制模型理論。按照他的描述,官僚制的特點有:(1)公職的等級排列。每一個公職都有其自己的權威或法定的權力。(2)系統分工。每一個公職或職位都有其自己的表示為職位和權力的能力范圍。(3)非人格化。各種官員服從于非人格化的命令和正式建立的行為規范,在與組織內外的人員接觸時,他們僅僅按照這些規定行動。(4)取得一致運用的行為和程序方面的正式的書面規定。
韋伯認為,官僚制在精確性、穩定性、紀律的嚴格性和可靠性方面優于其他任何形式。它最終在集約效率和業務范圍方面占有優勢，并且可以正式運用于所有各種行政任務。［1］102-104官僚制適合于常規任務和穩定的社會環境，但卻不適應日益復雜的社會環境。歐文·E.修斯（OwenE.Hughes）認為官僚制的理論遇到兩個特殊問題：其一是官僚制與民主之間的關系存在問題；其二則在于人們不再視正規的官僚制為一種特別有效的組織形態。由于官僚制過分強調“規則本身取代了組織效率變成了力圖達到的目標而不再是達到目標的手段”［7］50。凱登（Caiden）則指出，為了達到官僚制的“效率”所付出的代價是沉重的——“狹隘的求同現象；對個人進取心和創造性的限制；難以忍受的一致服從；稱職但并不出色的工作表現以及同樣的自鳴得意……當官僚制走到極端時它的缺陷將會取代其優點”［7］51。
在眾多學者的批判下,公共管理的演變便開始了摒棄官僚制的進程。不過在如何“摒棄”的問題上，學者之間產生出一些分歧：有的主張從組織文化上建立學習型組織，認為政府運作的首要目標不是單一的效率，而是識別和解決新的問題；有的主張從組織結構上整合各機構行動。比如林登的無縫隙政府理論指出，自亞當·斯密詳細論證了專業分工的優點以來，專業化分工所受到的推崇已經到了無以復加的地步，其導致的條塊分割與部門主義已經大大降低了政府的工作效率，因此應通過一些組織技術，以社會問題和公眾需求為中心，將四分五裂的政府職能整合起來以提高政府工作效能。與傳統的官僚制相比，無縫隙政府沒有推諉扯皮，沒有嚴格的內部分工，更加貼近顧客的需求，具有較高的時間敏感度。對官僚制進行顛覆的其他公共管理代表理論有：從倫理道德角度批判它的新公共行政理論；從技術層面上批判它的新公共管理理論；從政治層面上批判它的新公共服務理論。
雖然對于“后官僚制時代”的主張有所不同，但有一點是肯定的，即這些理論的興起使官僚制所代表的傳統公共管理走到了盡頭。
五、公共管理各流派的分散與整合
以孔茨（HaroldKoontz）發表于1961年的《管理理論叢林論》為開端,整合公共管理時期開始興起。在該文中，孔茨用“叢林混亂”一詞來描述管理理論名詞、術語、定義等林立的現象，這就產生了整合各個理論的需求。另外由于行為科學過分強調人性激勵、心理滿足、自我實現對組織管理中的有效性，在實踐中顯露出相當的局限性，進一步增加了理論整合的需求。一種綜合的、全面的、相互關聯的、能夠觀察和分析組織現象的管理思想——系統論登上了歷史舞臺。它強調組織內部分與部分的影響和組織對外部環境及外部環境對組織的影響，即把組織看成一個相互聯系的、動態的、開放的系統。系統論與公共管理結合便成為生態行政學，以政府賴以生存和運作的生態系統為研究基點，強調政府與其環境的互動和動態平衡。
系統論在體現出普適性較好的同時，實用性卻較差，因而人們開始研究更為具體、更為特殊的組織特征和相互關系的模式，尋求一般系統論在具體組織管理過程中的應用方式。在這樣的歷史條件下，權變觀應運而生。其在承認組織與環境間、各個分系統間存在相互聯系作用的基礎上，尋求特定條件下的最有效管理方式。
在權變觀的影響下，生態行政學的集大成者——弗雷德·雷格斯（FredW.Riggs）在1957年所著的《農業型與工業型行政模式》一文提供了在比較中確定各行政類型的特質研究框架。他將人類的行政模式分為融合式模型（FusedModel）、菱柱式模型（PrismaticModel）、發散式模型（DiffractedMode）三種類型。這三種模式反映出不同社會形態的發展水平，因而既可解釋現代工業社會的行政現象，也能解釋傳統社會的行政現象。
20世紀80年代新公共管理思潮大量吸收了工商管理的理念，主張靈活地處理各個公共部門內部機構與公共部門和私人部門的關系，同時新公共管理在西方國家的實踐結果也因各國國情不同而有所差異。這些都充分體現了權變觀對于公共管理演變的影響和促進。
這種演變的特殊性在于，系統論和權變觀并不是某個特定公共管理時期的代名詞，它們只是從70年代后成為公共管理發展的指導思想。而且，雖然系統論和權變觀興起于對公共管理的研究，但其影響早已超越了公共管理領域本身，成為幾乎所有自然科學和社會科學的基本研究方法。
盡管筆者嘗試歸納了公共管理演變的幾條軌跡，但這并不是說這些軌跡一定是人們有意形成的結果。無論如何應當注意到的是，每當公共管理理論和實踐發展遇到困難時，人們習慣于沿著某種邏輯回溯歷史，并往往會從那些過去管理的基本概念、框架或者體系中發現前進的萌芽。此時，人們常常會驚訝于古老公共管理理論的復蘇。公共管理的每次再生，盡管似曾相識，但都獲得了不同尋常的新的生命力。探求公共管理的演變路徑有助于我們更好地理解這門學科，并且可能為其未來的突破奠定基礎。丹尼爾·雷恩（DanielA.Wren）曾寫道：“在管理思想演變的概念分析中涌現出了相當明確的各種趨勢、力量與哲學。管理既是環境的產物又是其過程。從內部來說管理思想經過了一些不同的階段。這些階段在指引目標前進的系統解決所碰到的問題時，有的側重于人的方面，有的側重于組織和方法方面。從外部來說，管理思想一直受到技術進步、人性假設的變化以及經濟、社會和政治價值動力的影響。今日不同于明日而明日又不同于今日，但今天是我們所有的昨天協力作用的結果，明天也將如此。對于管理學者而言，歷史中存在許多教訓，而其中最重要的一條是把過去作為序幕加以研究?！保?］雖然雷恩的評述只是涉及一種普遍的管理思想，沒有具體到公共管理領域，但是筆者仍然認為它是對公共管理演變軌跡的最好歸納。當我們觀察到“公共管理”在諸多桿天平上擺動時，我們實際上學習和掌握了其演變的規律，而這些規律足以能揭示其未來發展方向的秘密。
公民社會的日益成長，第三部門在公共管理中的作用越來越大，形成了強大的參與力量，這就要求公共部門在管理過程中更多地體現“公共性”，從而表現為某種程度上“公共性”的覺醒。譬如，一種成熟的理論認為，公共領域和私人領域都存在體現公共理性的力量，公共領域由于是公共權力活動的場所，因而天然地必須體現公共性。而私人領域是市民社會成熟基礎上的產物，它發揮社會批判功能，體現參與和監督精神，因此它的存在有助于公共性的發揚（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛東等譯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版。）。許多國內學者也認為，“經濟的市場化或自由化推動著市民社會與政治國家分離開來而獲得獨立的存在和發展，在市民社會里，各種非官方的社團組織及他們活動于其中的非官方的公共領域也逐漸活躍起來。一般而言，自治原則、法治原則、個人主義、多元主義、公開性、公共性等被人們認為是市民社會特有的價值旨趣或規范基礎?！彪S著第三部門的成長壯大，它在政治生活中起到有效抑制公共權力對社會公眾的濫用，從而發揚民主行政理念，使公共管理更能體現為公眾利益的本質目標（注：參見汪俊昌《我們今天應當怎樣談論市民社會》，《浙江學刊》1999年第3期。）。由此看來，當前對于“公共性”的研究，既是過去探索的延續，又具有現實緊迫性。
二、“公共性”的由來及演變過程
根據《辭?！返慕忉?，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對。《禮記·禮運》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意?！稘h語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來，“公共”的中文語義強調多數人共同或公用。也有人認為“公眾”一詞有兩個起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強調個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務的標志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關心的一種狀態。在古希臘社會里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責是建立一些永久的標準和規則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會層面的非個體性，在古希臘政治社會里與早期民主相關聯。這也應證了，隨著時展，當代的“公共”概念已發生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點。
哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領域不是指行使公共權力的公共部門，而是指一種建立在社會公／私二元對立基礎之上的獨特概念，它誕生于成熟的資產階級私人領域基礎上，并具有獨特批判功能。關于公共性的演變，哈貝馬斯認為，自古希臘以來，社會有明確的公私劃分，公代表國家，私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領域是公眾發表意見或進行交往的場所，那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領域。在中世紀，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權”。直到近代（17、18世紀）以來，在私人領域之中誕生了公共領域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛東等譯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版。）。
受到國外對這一問題研究的啟發，國內也有學者從社會領域分化的角度分析公共性的產生。他們認為，公共領域與私人領域，國家與市民社會，政治生活與經濟活動具有對應的相關性。整個近代社會發展史的客觀進程，都在于使公共領域與私人領域日益分化，這樣一來，整個社會就成了公共領域與私人領域的整合體。在社會分化為公共領域與私人領域的過程中，國家的職能也開始了分化的歷程，除出現了國家職能的多樣化趨勢，其中統治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統治職能是在統治集團和被統治集團的關系中實現的，所以，雖然它表現出一定的現代公共性的內容，但本質上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領域。因此，社會領域的分化引發國家職能的分解，從而導致公共性的彰顯。
在論及公共性在近代的演變時，國內外學者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認為，在近代功利哲學和市場經濟的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進一步喪失，現時情況是，“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術和科學的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體?！彪m然美國公共行政對于如何實現公共性有過幾種理論，包括以利益集團形式表現出來的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現出來的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現出來的公共（立法的視角）；以消費者形式表現出來的公共（提供服務的視角）；以公民權形式表現出來的公共（公民權視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構應是以憲法為基礎，公共概念必須建立在公民權、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統和程序的保持及發展，及對集體公共群體和弱勢群體的關懷，等等。
哈貝馬斯也認為，隨著資產階級社會的發展變化，出現了公共領域的結構轉型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領域，二者沒有實質差異。但傾向于用公共性指稱政治層面，而用公共領域指稱社會層面?！P者注），由此導致公共性喪失。“兩種相關的辯證趨勢表明公共性已經瓦解：它越來越深入社會領域，同時也失去了其政治功能，也就是說，失去了讓公開事實接受具有批判意識的公眾監督的政治功能。”在這里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領域與私人領域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛東等譯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版。）。
在我看來，關于“公共性”本源及演變，其實離不開整個社會環境的變化背景，這一背景包括社會的、經濟的和政治的因素。首先，最早意義上產生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會，由于沒有明確的公／私領域劃分，在政治領域，代表國家權力的“公”吞沒了“私”，在經濟領域，表現為國家對經濟生活的全面控制，因而公共性等同于國家權力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨有領域，與此同時，經濟領域盛行自由主義和市場經濟理論，在政治領域采取國家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對純粹管理技術和效率的追求，從而形成對公共行政的公共精神和公共價值的沖擊，于是就有新公共行政學強調公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現代社會“公”與“私”出現相互融合的趨勢，經濟領域表現為國家干預與自由經濟并存，而在政治領域，以第三部門為優秀的公民社會成長壯大，社群主義盛行，引發大規模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問題再一次被重視起來，此時，突出“公共性”不僅是公共部門的內在要求，同時也是公民社會外力推動的結果。
三、公共管理的“公共性”內涵
在對國內外關于“公共性”起源和演變問題的相關論述做一番考察之后，我們仍然不得不面臨一個根本性的問題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒有給出自己明確的答案之前，我們發現，對公共性問題的闡述可以有很多角度，不同學科也有不同的認可。僅從公共行政與哲學等角度對“公共性”的內涵進行闡述的觀點，就可以歸納為以下六個方面：
1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認為，“公共性”是用于描述現代政府活動基本性質和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權力的授予者和委托權力的執行者，應按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發，制定與執行公共政策。具體表現為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此，衡量政府活動是否達到公共性的基本標準是，公共政策及其執行是否堅持和維護了公民的基本權利，是否在輿論中充分體現和表達了公民的意志，政策與執行的出發點是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠利益等。在道德層面上，“公共性”應是每一個政府公職人員的職業態度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執行過程中，防止部門和個人偏私的利益驅動。在政治過程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導向的選擇過程，它包含政府的政策制定與執行是否具有開發性，以使公民能夠充分了解有關政策的信息，并能夠與政策制定者進行磋商；公民的利益能否通過民主的程序得到表達與整合；公民依靠怎樣一組規則來決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務的提供等。在政府的財政活動中，評價“公共性”價值是否滿足的優秀要素，應是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關的政府收支行為的基本取向和政策目標，以及相關的財政制度和規則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財政活動的價值基礎》，《中國行政管理》2001年第1期。）。
2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認為，公共行政的“公共性”內涵可以歸結為公共精神?，F代公共行政的公共精神應包括四個方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源；法的精神，它意味著政府的一切活動應受到預先確定并加以宣布的規則制約；公正的精神，即承認社會公民應具有平等的權利并不受公共權力所侵害；公共服務的精神，即政府的公共服務應盡可能公平分配，政府的施政過程應平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現方式應是：逐步實現政府與公民平等化；行政權力既受到保護又受到制約；行政活動既有效率又有責任；公共行政是由民眾驅動的、積極的、合作主義的、參與的過程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國行政管理》1995年第5期。）。
3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強調了為公眾服務的出發點；它明確了管理的范圍是那些公共事務，揭示了管理所依據的權力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監督，以公民認定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現著行政過程中的責任，要求行政行為必須對其后果無條件承擔責任；它強調了行政過程中必須有公民參與，強調注意聽取公民的意見，這就要求行政過程中的公開性與透明性；它強調公共行政的結果必須取得公民的認可，這就要求有向公民報告的制度，工作一定周期后，政府應按程序向公民報告，以接受公民審查并予以通過，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國地方行政機構改革面臨的三個轉變》，《人民論壇》2000年第7期。）。
4.作為一種價值基礎的“公共性”。該理論認為，由于行政體系的價值基礎是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說，政府把自我表達存在的公共性作為至高無上的原則，政府的組織機構、行為方式、運行機制、政策規范等，都無條件地體現出其公共性。政府組織是掌握公共權力的實體，但這個實體卻沒有自己的獨立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現出來的是整個社會的公共利益和政治要求。政府價值公共性最直接的表現是政府的規范體系和行政行為系統的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機制之中的，有法律法規和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統公共行政過分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會公平。強調所有公民平等的政治和社會機會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機構負責，以及對公共部門經決策和實施項目負責。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵因素，需要考慮其他價值觀的積極參與。(3)響應性。主張政府需要更多地響應公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務中廣泛程度的公民與公務員參與。(5)社會責任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創造高效率同時又是平等的服務（注：參見［美］張夢中等《尋求社會公平與民主價值》，《公共行政》2001年第3期。）。
6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產階級公共性的本質。他認為，“公共性應當貫徹一種建立在理性基礎上的立法”，從而“公共性成為國家機構本身的組織原則”。他進一步提出，在資產階級哲學那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達出來。而在法哲學那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據18世紀的范型把公共性的功能界定為統治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨立領域的批判力量和促進資產階級統治合法化的獻身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛東等譯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版。）。
綜合起來，有關“公共性”內涵的觀點主要集中在以下方面：首先，在倫理價值層面上，“公共性”必須體現公共部門活動的公正與正義。其次，在公共權力的運用上，“公共性”要體現人民主權和政府行為的合法性。第三，在公共部門運作過程中，“公共性”體現為公開與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在理念表達上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會及其公共輿論的監督作用（哈貝馬斯）?？傊?，傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀，在此之下，才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責任等一系列價值體系。
盡管在公共性問題上，不同時期、不同角度的理解存在差異，但對于公共管理，基于它是一種為實現公共利益而進行的公共部門管理活動，我們把這種管理活動的公共性內涵歸納為以下四個方面：一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構成公共管理的主體（這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現在組織的代表性、行為的公務性、宗旨的公益性、權力的法定性等方面。二是公共管理價值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經濟地和富有效率地實現管理目標不同，公共管理的價值觀更主要體現在平等、正義、公平、民主、倫理以及責任心等方面。私人管理建立在個人本位主義和自利性本質之上，把追求個人效率或利益最大化作為目標取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實現公眾的高度參與、社會公平以及承擔為公眾謀求福利的責任。三是公共管理手段的公共性。權力是政治社會的基石，是理解一切政治現象的基礎。就如霍布斯所言，“契約，沒有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認為，國家本質上是同人民大眾相分離的公共權力。公共管理是管理主體運用公共權利實現管理目標的社會活動，因此，公共權力是公共管理活動的后盾和基礎，公共力的公共性充分體現了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標的公共性。公共管理的客體或對象是公共事務，即國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務，無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務的管理首先從公共問題入手，公共問題是公共管理的邏輯起點。同時，由于對公共事務的管理，最終要達到的目標或宗旨是實現社會公眾的公共利益，因此，公共事務、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應有之意。
四、公共管理的公共性與社會性的異同
“公共性”作為公共管理的一種基礎性內涵，與公共管理在本質上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯系，這是個至關重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價值取向，即它是實證的過程還是規范的研究，或是兩者兼而有之。
我們認為，就總體而言，作為公共管理的本質內涵，公共性與社會性既有區別又有聯系。在階級與國家產生之前的原始社會時期，公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領域是重合的；隨著階級與國家的產生，國家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會領域中凸顯并獨立出來；而在階級與國家消亡之后，公共性與社會性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級與國家產生到消亡這一歷史時期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發展過程可以得出，社會性是公共性的存在基礎，公共性則是社會性的特殊體現；社會性具有量的規定性，公共性則有質的規定性。隨著人類社會不斷發展，公共性將不斷擴張與壯大，最后發展成為社會性。
1.公共性與社會性的區別
首先，從概念的定義上看，社會是具有多重性含義的。在現代漢語詞典中，社會有兩層意思，一是指由一定的經濟基礎和上層建筑構成的整體；二是泛指由于共同物質條件而互相聯系起來的人群。我們平常所說的社會，既可以指最廣義的“人類社會”，也可以指狹義的社會性事務，如與人們生活息息相關的教育、文化、衛生等事務。因此，理論上對社會這個概念作界定并不簡單，從不同的角度都可以定義社會。馬克思主義認為，物質實踐創造了社會，社會本質上是一種人與人之間的關系，“生產關系總和起來就構成所謂社會關系，構成所謂社會，并且是構成一個處于一定歷史發展階段上的社會，具有獨特的特征的社會。”（注：孫曉莉：《中國現代化進程中的國家與社會》，中國社會科學出版社2001年版，第9頁。）
政治科學常用的社會概念，最初在思想家眼里是與國家等同的，例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀以后，大多數資產階級理論家才開始把社會當作與國家對立的社會領域，即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個前提：即一切政治形態都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學意義而言。這兩種方式的基礎有根本的區別。按時間順序說，先出現的第一種方式以人身、以純人身關系為基礎，我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財產為基礎，我們可以名之為國家。這種組織的基礎或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉或區及其所轄之財產，政治社會即由此而產生?！保ㄗⅲ海溃┠柛骸豆糯鐣?，楊東莼等譯，商務印書館1995年版，第6頁。）馬克思主義把社會性看成是人的本質屬性，并認為社會的產生先于國家，因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認為的那樣可以等同或渾然一體。
其次，在公共管理實踐中，公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式，是我們區分政府所代表的“公共性”與社會性的實際體現，表明在政府與社會二元對立的情況下，政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關系的狀況。一般而言，公共性表示一種權力或權威，而社會性則代表[來開性、參與性和非國有化等意思。
2.公共性與社會性的聯系
其主要表現在于：公共性來源于社會性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級社會里，公共性實際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現出公共管理區別于其他管理的本質特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會性。二者的聯系具體表現在：
首先，從起源看，早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認為等同的，表現在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認為，國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達到正義或公道的手段。在這里，他是把國家與社會等同起來，混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結合，因為還沒有出現與人民相分立的公共權力（注：鄒永賢主編：《國家學說史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁。）。直到亞里士多德那里，才區分了國家與社會，認為國家起源于社會，是社會自然發展的結果。恩格斯肯定國家源于社會說，同時指出，“在這里，國家是直接地和主要地從氏族社會本身內部發展起來的階級斗爭中產生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁。）。因此，我們認為，國家所代表的公共性與整個社會所代表的社會性是具有產生的異時性的。
其次，從哲學意義上講，社會性與公共性是一般與特殊的關系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個人），私中也有公（共同事務和利益）”（注：夏書章：《現代公共管理概論》，長春出版社2000年版，第3頁。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構成了廣義的社會性。與此同時，公共性作為共性是對社會群體中的個性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎上的群體一致的意志或者意識表達，因此，公共性脫離了社會個體的雜亂無章和無序，成為一定團體的集中意志。還應看到，在發展趨勢上，隨著社會自治的完善和國家作為統治工具的最后消亡，公共性與社會性將再次趨同，達到終級目標的社會性，實現古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運》所說，“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，……故外戶而不閉，是謂大同?！惫残耘c社會性由混沌統一到分離對立，再到在新的社會領域內的統一，體現了公共性與社會性及其相互關系具體的和歷史的辯證演進過程。
再次，在具體實踐中，公共管理的公共性以社會性為參考坐標。表現為公共部門的活動越是接近社會，其公共性越明顯；越遠離社會，其公共性越弱。如公共管理從權力中心向社會中心轉變，從管理中心向服務中心轉變，管理原則從對上負責向對下負責轉變，如此等等，其結果都使公共管理活動更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來效益。
五、公共管理的公共性及其與社會性關系問題研究的現實意義
公共性與社會性是各有其特定內涵的復雜概念，同時二者的異同在一定程度上體現出國家（政府）與社會之間的相互關系，由此我們可以用它們作為分析現實問題的理論工具，從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義，更有實踐上的方法論意義。
首先，馬克思主義認為，人類社會生活中的問題或現象都具有自然和社會雙重屬性。公共管理既是一項主觀見諸客觀的管理過程，又是一種現實狀態，因此我們在分析這一現象時，就必須既看到它自然發展的演變過程，又要注意這一過程的社會屬性。針對這種社會屬性，人們的態度、方法不是企圖超越或跨過它，而應該是在承認它的前提下，不斷根據時展和環境變化的需要，探索公共管理不同的運行模式。
其次，僅就公共管理的社會性來說，它包含“公”與“私”兩個不同領域，前者是公共權利的活動范圍，后者是指狹義的社會領域，包括各種盈利組織、第二部門及公民個體的活動范圍。盡管在理論上，社會歷史發展的趨勢是廢除公、私界限，逐步走向大同。然而，在每一個具體的歷史時期，同一社會內部的公與私關系可以有不同的表達形式，即在一定時期里，公共權力活動范圍遠大于社會力量的活動范圍，甚至取代后者；而在另一特定時期，社會力量可以很強大，能夠取代公共權力的管理（治理）作用。所以，公共性與社會性的相互關系，有其客觀的發展過程，取決于客觀環境而非主觀的意念。
再次，政府與社會的關系曾是困擾當前我國行政改革的優秀問題之一，解決這一問題也可以從公共性與社會性的關系中獲得啟示。改革開放前，我國曾長期實行政社合一體制，根端的情形是公共權力無所不在，政府行為無所不包。改革開放后，我們經歷了從“大政府、小社會”到“小政府、大社會”的轉型，這一過程使得國家、政府活動范圍受到一定限制，社會力量獲得發展機會，并隨著改革進程不斷增長。在公共管理（行政）領域，表現為政府職能社會化、管理主體多元化及公民社會的成長壯大等。然而，盡管社會化是遏制公共權力或權威泛濫的有效途徑，卻不代表可以在現階段過分夸大社會化的作用，原因是從上面對公共性與社會性的分析中，我們已經明確了二者關系演變過程的客觀性?；蛟S結論應當是：當前，我國公共管理（行政）改革與發展必須做到，在努力體現公共性的同時，積極走政府職能社會化的道路。
[論文關鍵詞]管理幅度；政策執行
[論文摘要]我國目前公共管理幅度失當、比例失調是影響政策有效執行的重要因素。針對我國公共管理幅度和管理層次上存在的問題，應該調整管理幅度，減少管理層次，提高政策執行效率。具體措施包括縮省并縣，省縣直管，市制創新。鄉鎮自治等內容。
一、我國公共管理幅度的現狀
按照行政管理學的有關理論，管理幅度是指組織直接控制的人員和機構的數量。一般來說，管理幅度越大，則管理的層次減少，但管理的難度加大：管理幅度越小，則管理的層次增加，但管理的效率降低。在我國現行行政區劃體制中，存在一個奇怪的現象：一方面，管理幅度大小失當，很不合理；另一方面管理的層次普遍過多，效率低下。我們先來考察一下我國行政區劃的層次，我國除四個直轄市和海南省外，其他省區的管理層次一般設有省(區)一市(州)一縣一鄉鎮四個層次，有的在縣鄉之間設區公所，更多的則是在鄉村之間設片區，變成了五個層次。我國現在的行政管理層次是秦代以來最多的。與國外相比，世界上大多數國家的地方行政區劃實行二級制或三級制，很少四級制，中國是四級制的行政區劃、五級制的行政管理層次。管理層次多，中間環節就多，需要協調的關系就多，管理成本就高，工作效率就低，甚至導致官僚主義、互相扯皮、互相推諉等腐敗作風。
我們再來看看我國的管理幅度，總的來說，我國各類政區之間規模大小過于懸殊，同級政區的大小甚至相差幾十倍。就人口而言，大省近億，小省不足300萬；大縣(縣級市、市轄區)過百萬甚至200萬，小縣不足1萬。就面積而言，相差更為懸殊，有3萬多平方公里的省，還有近20萬平方公里的縣。同時，市的建制也比較混亂，有縣級市、地級市、計劃單列市、省會城市、較大市等。政區規模的大小是由于各種原因形成的，但過大過小都不利于國家的行政管理、經濟建設和社會穩定，特別是省級政區過大還會對國家的長治久安產生潛在的消極影響。美國國土面積同我國差不多，但其州一級幅度達51個，其他國家比例更高，法國99個，日本47個，西班牙50個，一些小國也達到20多個。我國省一級建制少而面積大的管理模式，容易導致政策執行的“一刀切”，政策難有針對性和靈活性。管理的幅度過大，使得政策執行難以因地制宜；同時，管理的層次過多，又使得政策執行的信息容易失真。因為對政策執行而言，管理層次越多，則政策執行所需要的中介環節越多，不同層次的政治區域利益發生沖突的概率就越高，政策執行所經受的利益過濾次數就越多，執行過程所積累的政策規避能量就越大，從而政策規避發生的頻率、幅度和強度就越高。由此可見，我國目前的公共管理幅度失當、比例失調是影響政策有效執行的重要因素。
二、公共管理幅度失當對政策執行的影響
從管理幅度和層次的角度來看，我國政策執行面臨兩個比較大的“瓶頸”，一是如何將政策執行效果從低效提升至更高的層次，二是如何使政策在全國范圍內得到真正的落實。前者可以說是政策執行高層次的拓展，后者則是政策執行在平面空間的擴張。在現代化的類型中，中國屬于后發型現代化國家，各級政府扮演著非常重要的角色。在一個社會經濟條件并不理想的國度里，要實現現代化的諸多目標，困難是可以想見的。我國政府實現管理目標常常采取的一個應對辦法便是自上而下的政治動員。政治動員作為一種方法可運用于不同的目的，就政策執行而言，它可以與行政結合在一起，形成一種動員型的政策過程。從理論上看，一個完整的動員型政策過程是由兩個不同的環節構成的。第一個環節是調查、選點、搞試驗、樹樣板，從個案中總結“一般經驗”，并使之上升到理論和政策的高度；第二個環節則是運用行政(或法律)手段將這一政策推向全國，并通過一定的機制來保障這一過程的順利進行。在不同時期，政策執行的保障機制是歷史地變化的。在改革開放之前，是意識形態和領袖的人格特征發揮了非常重要的作用。20世紀80年代以來，隨著放權型改革的推進和意識形態的日漸淡化，政策執行的保障機制也發生了相應的變化，從農村中發展出來的“承包制”方式被應用于政府的行政過程，這就是上下級之間通過簽定責任書(承包合同)，將行政管理目標層層分解與落實的“政治承包制”。[顯然，在這種工作方式中，政策執行第二個環節的難度要大于第一個環節。特別是當不同地區之間的差異變大時，政策執行的效力便開始下降，各種各樣的問題就開始浮出水面。事實上，這種差異性早為人們所認識，并體現于相應的政策語匯中。傳統政策術語中的“因地制宜”便是對這種差異的承認。但是，如何處理統一的政策和具體的地區差異這兩者之間的關系并沒有任何法律的依據，因此它一直是我們政策執行中的一個基本難題。
一般來說，政策執行的第一件事便是政策試驗，從點上突破，總結關于這方面的執行經驗，通過成功案例的示范作用，從而在更大的范圍內進行推廣，并將試驗的政策轉變為正式的政策。在執行試驗過程中，為了確保成功，政策執行者對試點的選擇不是隨意的，通常選擇有投入價值的對象，并且可以相對集中力量，投入必要的人力、物力和財力。在這個意義上，示范點是精心培育出來的。然而，當基于試驗點的一系列政策執行被推廣到其他地域空間時，我們有可能遇到完全不同的環境和情況。不同的地域空間之間存在的巨大差異使政策執行的第一環節和第二環節開始脫節，政策執行的統一性與現實情況的千差萬別成為一個普遍的問題。地方差異的存在表明，在一個地方經由自下而上的方式發展出來的東西，一旦上升為某種普遍性的行為準則，對于其他地方來說就可能意味著某種自上而下的東西(對于許多非試驗點來說，試驗點的終點恰恰成了它們的起點)。兩者之間的落差究竟有多大，取決于眾多的因素，諸如不同地區的經濟發展水平、教育程度、地方文化傳統、民風習俗、老百姓的素質、對外開放的程度乃至地方財政的狀況等等。有一點是肯定的，隨著市場經濟的發展，我國的地區差異性正在拉大。西方研究中國的學者甚至發明了一個新詞，在英文“中國”后面加了一個“s”，變成復數“Chinas”，意思是中國內部的差異太大，你不能只到過某一個地方就大談中國應該如何如何。人們會反問，你談的是中國的哪一個部分?因此，我國客觀上存在的地區差異為政策規避提供了現實的可能。一方面，如果政策執行者機械照搬政策，可能會在某些地區導致政策不適，影響政策目標的實現；另一方面，如果這些地區的政策執行者變通執行，又可能會導致政策執行走樣、變形，政策目標一樣不能實現，因為政策到底如何變通，什么時候應該變通，變通的效果如何，并沒有一套科學的測量和評價標準。
公共管理幅度的失當使得政策執行的難度更加突顯出來。一些適合某些地方的政策，卻不一定完全適合另外一些地方。因此，有些政策表面上在一些地方得到了全面“貫徹”，但事實上，在很多地方它被“架空”了，或者成為一種形式化的東西。這正是目前我國發生的一種相當普遍的現象。管理幅度的大小差異還意味著許多東西，對于我們的分析來說，最為重要的乃是利益結構的不同。應該承認，在許多地方，一些干部或出于自身利益考慮，或出于某種習慣，或出于某種顧慮，他們把有些政策看作是一種“不得不”執行的東西。但同時他們也將這些政策視為一種負擔，甚至是對既有利益結構的某種威脅。他們并不是真心實意地執行政策，而是將這項工作視為不得不走的過場。記得筆者在黨校講基層民主的時候，一位縣委書記就給我舉出了基層民主許多不好之處，諸如他們那里很多地方農民的素質還沒有那么高，一些地方的村民選舉使家族勢力興起了，黑社會出現了，一些地方選任的村干部不聽話，工作量加大，行政任務難以完成等等。一句話，民主進程超前了，不符合他們那里的實際情況等等。在這種情況下，處于相對弱勢地位的老百姓也很可能對政策執行不太關心，或無可奈何。對于這類現象事實上我們并不陌生。從政治學的角度來看，它表明了一個基本事實：任何涉及利益調整的政策和法律，其執行過程同樣是一個政治過程。政策可以在最高層制作，但是最終需要各個區域和層次的地方政府來執行。可以這樣預測，在一個相當長的時期內，就全國范圍而言，管理幅度和層次的合理化將是緩慢的，許多地方還會出現各種政策執行偏差和問題，會存在大量的地方管理型政策執行。要改變這種格局，就必須解決各管理區域的利益協調和平衡問題，適當調整管理幅度和層次，這是管理幅度合理化的本質要求。
三、合理調整公共管理幅度的若干思路
針對我國公共管理幅度和管理層次上存在的問題，從經濟社會發展趨勢和政策執行的要求出發，我國現行行政區劃體制改革的基本思路應該是調整管理幅度，減少管理層次，提高政策執行效率。具體措施應該包括縮省并縣，省縣直管，市制創新，鄉鎮自治等內容。[(一)取消市縣分等，實行省(區)管縣
要取消市與市之間的行政級差，不再將直轄市以外的市分為地級市和縣級市，使市與市之間同級，市與縣之間同級，都劃歸省(區)統一管理。這樣，雖然市縣之間的功能和特點不同，但都是省(區)直接分塊管理的行政區劃，都是處于省(區)之下的第二級行政建制，行政級別相同。這樣，雖然省、自治區、直轄市設置的目的和性質不同，但它們都是國家分塊管理的行政區域，同為地方行政建制的最高層次；雖然市轄區和鄉(鎮)之間的目的和性質不同，但它們均是處于市縣之下的地方第三級行政建制，而且是基層行政建制。同級行政建制中的每一行政單位，不論大小一律平等，它們之間不存在誰管誰的問題，都統一由所屬的上一級行政單位管轄。實行市、縣同級，是實現市不再管縣，省(區)直接管縣(市)的關鍵，它可以使政策的傳遞和落實真正一竿子到底，有利于省(區)及時了解政策執行情況，提高政策執行效率。當前，在市縣經濟均較發達、市縣離心力強的區域，如蘇錫常地區、珠江三角洲、環渤海經濟圈等，市管縣體制已經嚴重束縛了區域經濟發展，阻滯了城市規劃和管理，因此，可通過逐步取消市管縣體制，建立新的城縣聯盟或城縣合作體制，以有效協調城鄉利益矛盾，真正煥發全新管理體制的活力。
(二)適當擴大省級區劃數目
實行省管縣后，雖然減少了管理層次，但會加大省級政府的管理幅度，加重省級政府的工作負擔。因此，省管縣應該與重新調整省級行政區劃相結合。借鑒國外經驗，考慮到我國實際，省級行政區劃應大體在50個左右比較合適。尤其是考慮到西藏、新疆等邊疆政區，民族問題較多，與目前政區過大和過分一體化不無關系，因此，可根據民族風俗、地理位置、經濟水平、安定狀況等標準，將它們適度分成若干個省級政區，以有效加強領導，維護國家統一和社會穩定。又如山東，歷史上就分為齊文化圈和魯文化圈，即現在的膠東半島和西部內陸，兩地經濟發展水平、文化習俗等相差較大，再加上山東省的龐大人口規模，因此可以考慮分開。江蘇被長江分為蘇南和蘇北，兩地經濟社會發展水平差距很大，也同樣可以考慮分開。其他的人口大省、地區大省(區)等也可以適當調整。這樣一來，不僅可以有效進行行政管理，而且各地政策執行的針對性和有效性都會大大增強。
(三)弱化市轄區建制
從強化市的整體性管理和減少管理層次出發，要對市一級的政府職能機構和市轄區進行改革。首先，應主要按區域管轄的需要在市區內各地方設置市政府職能部門的分支機構，而且不同分支機構的管轄區域有所不同，可以是一個市轄區有兩個或兩個以上的分局，也可以是兩個市轄區設一個分局。如，公安部門按治安的任務量分片設公安分局；稅務部門按稅收的任務量分片設稅務分局；交通部門按交通的任務量分片設交通分局；園林部門則可只設市區和風景區兩類分局，或市區設一個分支機構，市郊的每個大的風景區設一個分支機構。而只有民政、衛生和市政等部門以市轄區為管轄范圍，按市轄區政府組成部門的形式設立。這既有利于進一步淡化市的塊塊管理方式，變以塊塊為主和條條為輔的管理模式為以條條為主、塊塊為輔的管理模式，也有利于市政府根據城市的發展和需要，從整體上對所管理的事務進行及時的調整與管理。其次，適當縮小市轄區的管轄幅度，增加市轄區的數量，使一個市的轄區由目前一般不足10個增至30個以上。取消目前市轄區下面的街道辦事處，變市轄區兩級管理為一級管理，并適當擴大市民自治組織——居民委員會的規模，充分發揮城市居民的自治作用。適當縮小市轄郊區的范圍，變鄉(鎮)歸市轄區管轄為市直接管轄。這樣有利于簡化政策執行的管理層次，從而實現市的兩級政府和兩級管理的統一。
(四)合理調整鄉一級管理幅度
從多年來的經驗看，基層行政區劃調整變更的風險較小、成本較低，行政區劃改革創新試點可從這個層次著手，如撤并鄉鎮、撤銷街道辦事處等。但從長遠的發展要求出發，對縣(縣級市)和市轄區以下的行政建制，不能只停留在調整規模大小、數量多少上，而是要探索根本性的體制創新思路。比如建立鄉鎮自治體制，雖然這是若干年后的目標，但要最終實現這個目標就需要研究探索向這個目標過渡的具體辦法和途徑。目前有輿論認為，可以把鄉鎮建制變為縣政府的派出機構。在取消農業稅后，鄉鎮的硬性工作任務大大減少，鄉鎮由一級政權組織變成派出機構，既可以減少機構，減少開支，減輕農民負擔，又有利于最終實現鄉鎮自治、簡化政策執行。但推行這種體制時要吸取過去鄉鎮體制反復調整的教訓，首先必須搞試點，在試點取得成功經驗的基礎上再推開，不能一哄而起。而且對鄉鎮還要分類指導，一些規模較大、有發展潛力的區域性中心鎮、重點鎮應向小城市的體制過渡，否則不利于農村二三產業和城鎮化的發展。在農村基層行政區劃體制創新的同時，城市基層行政區劃體制也要進行改革創新，而且城市基層行政區劃體制創新比農村更為迫切可行?？偟膩碚f，交通通訊條件越發達，政府管理工作越宏觀，行政管理的層次就可以減少，管理的幅度則可以擴大。20世紀90年代以來，我國交通通訊條件和管理手段有了飛躍性的發展，很多省區形成了以省城為中心的數小時省域公路交通圈、以縣城為中心的數小時縣域公路交通圈。就政府職能而言，隨著市場經濟體制的逐步完善，政府宏觀管理職能不斷加強，而微觀管理職能則不斷減弱，諸如行政審批之類的工作越來越少，這就為減少行政管理層次，擴大行政管理幅度創造了有利條件。由于行政區劃調整變更對一個省、一個市、一個縣的政治經濟體制和利益關系影響極大，牽涉面很廣，大的調整影響幾百萬人、上千萬人的利益，小的調整影響幾萬人、幾十萬人的利益，加之公共管理幅度和層次的合理化是一個長期的過程，因此各省區要因地制宜，分類指導，特別是在減少管理層次上不能搞一刀切，而要從本省區實際情況出發逐步推進二級制或三級制。各省區都應該積極研究探索具體的行政區劃問題、市縣規模調整問題、設市數量和布局問題、鄉鎮如何向自治目標過渡問題等等。為防止出現反復調整，每一項區劃改革都要瞻前顧后、總體考慮、慎之又慎，重大問題更應該進行專題科學論證和合理有序地推進。
黨的十六大以來，中共中央把構建社會主義和諧社會作為加強黨的執政能力建設的一個重要方面，也是當前我們黨在新世紀、新時期所要達到的社會目標，要構建一個和諧的社會,建立一個完善的公共管理制度是非常重要。完善的公共管理制度一定要能夠代表公共利益，即以服務為理念，以公眾為導向，以公共利益為目標，以服務公眾和社會為優秀。根據建設社會主義和諧社會的總要求，即民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。而在和諧社會構建的過程中，公共管理制度的和諧直接影響整個和諧社會的構建。人和自然的和諧、社會的和諧，都體現在公共管理制度是否和諧。政府的公共管理政策及其他制度是否和諧，在很大程度上直接影響著人與自然、人與社會的和諧。
一、建立完善的公共管理制度是構建和諧社會的必然要求
建設和諧社會對于我們面對當前我國經濟社會發展過程中的嚴峻挑戰，解決現實中存在的各種矛盾和沖突具有重要意義。從2002年黨的十六大提出全面建設小康社會戰略目標，到2003年黨的十六屆三中全會提出科學發展觀，再到構建和諧社會，是一個對于經濟社會發展逐步深入認識的過程。它是立黨為公，執政為民，加強和改進黨和政府的建設，推進我國社會主義自我完善和發展的強大理論武器，是新勢下做好各項工作的指導思想和根本要求。
第一，構建和諧社會為公共管理建設指明了方向。我國加人WTO后，同時進入全面建設小康社會和現代化建設的新階段，改革、發展和穩定都面臨著新的任務，社會經濟生活還存在著各種各樣的問題。只有按照構建和諧社會的要求才能使政府工作和政府職能建設始終保持正確的方向，真正履行好政府擔負的各項職責，更好地完成新形勢下的改革、發展、穩定等各項任務。
第二，構建和諧社會是公共管理建設的優秀問題。根據構建和諧社會的要求，公共管理建設的優秀問題就是保持黨和政府與各個發展領域的密切關系，出發點和落腳點都要歸結到立黨為公、執政為民上來。堅持把人民群眾的利益是否實現，人民群眾面臨的問題和困難是否得到解決，人民群眾對政府工作是否滿意，作為檢驗公共管理建設是否取得實際成效的根本標準。
二、建立完善的公共管理制度是構建和諧社會的重要途徑
第一，從我國的國情出發，逐步制定和形成完善的法律法規體系。公共管理制度的主要內容是法律法規。所以，一個社會和諧與否，其最主要的體現是社會的法律法規是否符合絕大多數人的意志，即法律法規本身的和諧性。怎樣做到法律法規的和諧？最根本的是要突破法律法規是統治階級意志的體現這樣一種傳統思維定勢，真正站在公共的立場上，完善我國的公共管理制度的法律法規。如從公共設施管理制度、公共衛生管理制度、公共財產管理制度、公共物品管理制度、我國環境管理制度、我國的外匯管理制度、我國公司管理制度、我國公務員管理制度、我國傳染病管理制度、中國集體管理制度等方面完善。然而，我國現行的公共管理制度制定過程存在著明顯的部門、行業、領域、階層或利益集團壟斷的現象，這導致了一些公共制度不能真正代表公共利益，造成了制度本身的不和諧。
第二，一個和諧的公共管理制度，是政府實現和諧治理的保證。這中間至少包括三個層面：一是政府、市場、第三部門，這三者之間的協調和配合。現代社會基本由三類組織構成的：一類是公共部門、一類是企業，一類是非營利組織，這三者能否各司其職，對社會的和諧有直接的影響。譬如，由企業作為主體的市場，在社會發展中，其最主要的功能就是能有效、快速地配制各類社會資源，優勝劣汰的競爭規律起了很大的作用，從這個意義上，市場注重的是效率，但解決不了公平，重視效率就可能制造很多社會的不和諧，引發沖突；但政府及其公共部門所發揮的作用，則正好是要彌補市場的缺陷，通過公共財政、公共政策以及通過公正性來化解這些矛盾和沖突，維護社會的和諧。同樣，作為民間組織的非營利系統，它既可以彌補市場的某些缺陷，也可以彌補政府的某些不足，是對政府、企業以及市場功能的重要補充。二是政府與公民的合作。政府與社會的合作之所以重要，在于如果社會有沒有正常的表達機制、表達的途徑，公民有沒有參與公共治理的機會，這個社會實際上是不可能真正和諧的，這是現代和諧社會的一個重要特征。三是社會公平以及政府管理所必須體現出的正義。如果政府所代表的公平正義的天平發生了傾斜，公共管理制度治理的和諧就會成為一句空話。
第三，完善的公共管理制度是政府實現科學發展的必然選擇。我們知道，中國改革開放之所以能夠取得如此大的成就，是與我們堅持以經濟建設為中心，解放思想、堅持改革開放分不開的。經過30年發展，今天我們回過頭來看，也有一些值得反思的地方。今天的中國社會已經朝著多元社會方向在發展，經濟多元化，觀念多元化，社會生活的多元化，在這樣一種背景下，政府如果繼續追求單一的GDP增長，忽視社會全面發展，那么，目前我國社會階層和利益格局的變化所引發的各種社[
會矛盾將進一步激增。完善的公共管理制度應當建立在科學發展觀得到全面落實的基礎上，這樣定位政府的戰略，更符合中國社會面臨的實際?？沙掷m發展決不僅僅是經濟上的可持續發展，還應該包括經濟、社會、城鄉、地區的可持續發展，也包括人和社會的可持續發展。
第四，公共政策的制定應該真正體現公平和正義。這是政府誕生以來，必須堅持的屬性，如果政府背離了公正、公平與正義，就是公共政策失敗的表現。這是我們必須高度重視的，而在這個方面，我們有很多的工作要做，應該成為政府構建和諧社會的抓手，以此化解社會沖突和社會矛盾。
第五，從政府職能的實現形式來講，建立完善的公共管理制度是有效實現社會管理和公共服務的重要制度規范。過去我們更多的關注是經濟調節、市場監管，從2003年"非典"以后我們開始把社會管理和公共服務放在重要地位。從發展的視覺看，我們的政府整體上確實面臨歷史性的轉變，也就是我們這兩年提出的應該由一個管制型政府走向服務型政府，或者說由一個單一型經濟建設型政府轉向公共服務型政府，我認為政府職能實現形式上轉變，應該成為構建和諧社會的重大戰略舉措。
第六，從政府體制、制度安排的角度來講，建立完善的公共管理制度能較好地解決制度缺失的問題。目前最為迫切的是需要重新思考我們的制度設計和制度安排。如果制度不合理，將會成為構建和諧社會羈絆，甚至可以繼續制造某些不和諧。所以，制度安排是公共管理制度治理和諧的優秀。
第七、構建和諧社會就要提供完備的公共服務體系?？偫碓浿赋觯骸疤峁┕伯a品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件?！边@不僅給“公共服務”下了一個權威性定義，而且深刻地闡述了公共服務體系在經濟社會發展中的作用。的確，在新形勢下，我國公共需求呈現出增長迅速、主體多元化、結構復雜化、需求多樣化的特點，城鄉居民在教育、醫療、社會保障等方面的公共需求比重大幅上升，公共需求結構正逐步由消費型向發展型升級。當前我國公共服務體系建設應該說僅僅處在第一階段(即“必須全面完善公共服務制度”的階段)向第二階段(即“以公共服務為基礎和平臺、經濟與社會協調發展”的階段)過渡時期。因此，從一定意義上說，建設完備的公共服務體系就是當前我國社會主義和諧社會構建的基礎與先決條件。換言之，只有建立完備的公共服務體系，才能實現社會公平、穩定、快速、健康、持續性的發展。
三、建立完善的公共管理制度應注意的幾個問題
要建立良好的公共管理制度，必須使政府的實際表現與公眾對政府的主觀評價相一致，為此應做到以下幾個方面：
第一，正確處理經濟建設與社會各項事業發展的關系，全面落實科學發展觀。我們黨所主張構建的和諧社會，是一個全面系統的目標，僅靠GDP的增長，無法支撐起一個人民所向往的全面的小康社會。因此，各級政府必須把落實科學的發展觀作為構建社會主義和諧社會的根本，按照“五個統籌”的要求，實現社會各個方面的和諧發展。
第二，正確處理政府激發社會活力與維護社會穩定的關系，為改革發展創造良好的社會環境。一方面，我們要通過改革，激發社會各階層的創造性活力，放手讓一切勞動、知識、技術、管理和資本的活力競相迸發，讓一切社會財富的源泉充分涌流；另一方面，也要注意把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度統一起來，在保持社會生機和活力的前提下謀求社會秩序的和諧穩定，始終做到“活而不亂”。因此，必須高度重視和妥善解決改革中因利益調整引發的社會矛盾，避免體制轉軌、社會轉型時期社會矛盾的激化。
第三，正確處理效率與公平、先富與共富的關系，妥善協調不同社會階層、群體和地區之間的利益矛盾。建設和諧社會，必須正確處理效率與公平、先富與共富的關系，既要通過深化改革，完善市場體制，提高資源配置和利用效率，又要通過宏觀調控，在二次分配中維護社會公平；既要鼓勵一部分人、一部分地區先富裕起來，又要防止兩極分化；既要保護發達地區、優勢產業和先富群體的發展活力，又要高度重視和關心欠發達地區、比較困難的行業和群眾。
第四，正確處理政府與社會自我管理的關系，打造社會管理新格局。真正的和諧社會是一個國家權力與公共權利良性互動的社會，是政府與公民個人的自主管理相統一的社會。目前我們在很大程度上依然沿用著過去以政府為主導的社會管理體制，這同經濟社會的發展不相適應。各級黨委、政府，要按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的總要求，堅決克服一切恩賜思想和包辦代替的做法，在進一步提高黨和政府管理社會的效能的同時，善于通過村民自治、社區自治組織，社會團體、行業組織、中介組織以及工青婦等群眾組織和各類群眾代表會議實施管理，形成社會管理的整體合力。
總之，公共管理制度只有從自然、政治、經濟、文化等等方面很好地實現與人的和諧，最終才能取得社會的和諧?；诖耍⑼晟频墓补芾碇贫纫膊拍艹蔀闃嫿ê椭C社會的需要和強有力的推動力。[
