發(fā)布時(shí)間：2022-04-09 09:08:01
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、研究背景
隨著城市化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村趨向于市場(chǎng)化運(yùn)行。目前，我國(guó)各類(lèi)市場(chǎng)體系正在加快發(fā)展，且不斷完善規(guī)范，唯有農(nóng)地市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)緩慢。農(nóng)地市場(chǎng)是農(nóng)村生產(chǎn)要素市場(chǎng)的重要內(nèi)容，也是整個(gè)市場(chǎng)體系的重要組成部分，只有通過(guò)建立規(guī)范的農(nóng)地市場(chǎng)，并納入我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)體系，才能使農(nóng)村的土地、資金、勞力等生產(chǎn)要素達(dá)到最佳組合，各項(xiàng)資源得到優(yōu)化配置。
中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》全文公布。該文件指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
二、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)證分析——以肇州縣興城鎮(zhèn)大閣村為例
農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶(hù)或經(jīng)濟(jì)組織的行為過(guò)程。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式是保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。肇州縣興城鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)概況，具體如下：
（一）數(shù)據(jù)來(lái)源
我們以黑龍江省肇州縣大閣村為例對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積和農(nóng)民收入之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系進(jìn)行實(shí)證分析，相關(guān)數(shù)據(jù)均來(lái)自實(shí)地調(diào)研。大閣村位于興城鎮(zhèn)東側(cè)2公里，共851戶(hù)，其中140多戶(hù)有一定的土地流轉(zhuǎn)，該村相對(duì)周邊農(nóng)村較為富裕，人均年收入5000元以上。該村耕地1186.67公頃，主要是旱田，作物為玉米和烤煙，其中烤煙的收益較高但有一定的風(fēng)險(xiǎn)，該村有較少的養(yǎng)殖和牧業(yè)，大閣村臨近興城鎮(zhèn)，土地流轉(zhuǎn)的相對(duì)較多。大閣村五年內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)統(tǒng)計(jì)情況，如表1所示：
（二）模型原理及統(tǒng)計(jì)分析
針對(duì)土地流轉(zhuǎn)的面積與農(nóng)民收入之間的關(guān)系，我們建立一元線性回歸模型，對(duì)兩者的關(guān)系進(jìn)行模擬和分析。模型原理如下：一元線性回歸模型為
y=β0+β1+ε
其中y為被解釋變量，代表農(nóng)戶(hù)收入；為解釋變量，代表農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積；β0為截距，β1為系數(shù)，兩者均為待估系數(shù)；ε為擾動(dòng)項(xiàng)，體現(xiàn)了y的變化中沒(méi)有被所解釋的部分，即除以外其他所有 對(duì)y產(chǎn)生影響的因素的綜合體現(xiàn)。
以-大閣村農(nóng)戶(hù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積和收入兩組數(shù)據(jù)為樣本，利用spss12.0軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)果如表2所示。
通過(guò)以上軟件分析，我們得到如下模型結(jié)果：
y＝-2600.20+102.95
顯著性檢驗(yàn)結(jié)果（見(jiàn)表3）表明，r2值和調(diào)整r2值均在0.8以上，說(shuō)明模型系數(shù)較為顯著；f值的相伴概率在5％水平上顯著，說(shuō)明方程整體擬合程度較好。通過(guò)相關(guān)資料表明，農(nóng)戶(hù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積與農(nóng)戶(hù)收入呈正向相關(guān)關(guān)系，即農(nóng)戶(hù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積愈多，農(nóng)戶(hù)的收入愈多。并且，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模對(duì)農(nóng)戶(hù)增收效應(yīng)為102.95，即農(nóng)戶(hù)每增加1公頃土地流轉(zhuǎn)面積，其收入將增加102.95元。
（三）興城鎮(zhèn)大閣村農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民收入關(guān)聯(lián)性的經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)
以上我們利用線性回歸模型模擬了興城鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶(hù)的增收相應(yīng)，為了更為深入的討論農(nóng)地流轉(zhuǎn)的增收效果，我們將調(diào)研樣本進(jìn)行重新整理，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)戶(hù)和非農(nóng)地流轉(zhuǎn)戶(hù)的收入狀況進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)比對(duì)，以對(duì)上文的分析結(jié)論進(jìn)行檢驗(yàn)和作證。通過(guò)我們對(duì)大閣村的實(shí)地走訪，共分發(fā)60份問(wèn)卷，回收60份問(wèn)卷，我們對(duì)這60份問(wèn)卷的數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，得出平均值：每家人口為4人，有2人可以工作。下面我們利用平均值來(lái)進(jìn)行以下分析：
1、流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)
根據(jù)興城鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)每公頃約為4500元，1998年國(guó)家進(jìn)行分地，每人0.4畝，一戶(hù)平均三人共12公頃，一次流轉(zhuǎn)1.2公頃。農(nóng)民進(jìn)城打工每人950元，可工作10個(gè)月。這樣農(nóng)地流戶(hù)的收入可計(jì)算得：
轉(zhuǎn)出土地所得費(fèi)用mc1=4500元1.2公頃
外出務(wù)工收入mc2=950元2人10個(gè)月
總收入mt=mc1+mc2=23500元
2、非流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)
農(nóng)戶(hù)一次耕種1.2公頃，每公頃收益5250元，經(jīng)過(guò)在興城調(diào)查取平均數(shù)，得知農(nóng)民在空余時(shí)間可以選擇打工，每天50元，大約可工作45天。這樣非農(nóng)地流轉(zhuǎn)戶(hù)的收入可計(jì)算得：
耕種土地所得收益ms1=5250元1.2公頃
農(nóng)閑時(shí)務(wù)工所得收入ms2=45天50元2人
總收入m=msi+ms2=10800元
根據(jù)調(diào)查樣本的平均統(tǒng)計(jì)結(jié)果有：mt>>m，即有土地轉(zhuǎn)出行為的農(nóng)戶(hù)其年收入遠(yuǎn)大于自耕自耕的農(nóng)戶(hù)。
通過(guò)綜合以上分析可知：農(nóng)民的收入與土地流轉(zhuǎn)面積的大小呈正向相關(guān)，并且根據(jù)數(shù)值可以充分的論證土地流轉(zhuǎn)可以提高農(nóng)戶(hù)的收入。當(dāng)前，農(nóng)民收入逐步多元化，土地不再是農(nóng)民唯一獲得收入的手段，農(nóng)民通過(guò)外出務(wù)工、經(jīng)商能獲得更多的收入。農(nóng)地分散經(jīng)營(yíng)的低收入和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的高收入形成了鮮明對(duì)比，國(guó)家出臺(tái)一系列的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策解除了土地對(duì)農(nóng)民的束縛，土地流轉(zhuǎn)政策為農(nóng)民致富建立了一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民獲得了相對(duì)較高和比較穩(wěn)定的有償轉(zhuǎn)讓收入，同時(shí)，也為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
三、阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素分析
雖然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以增加農(nóng)民的收入，但是通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的比例仍然較少，通過(guò)大量的走訪，我們發(fā)現(xiàn)阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要因素有以下幾個(gè)方面：
（一）土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民土地權(quán)益經(jīng)常受到損害
“土地流轉(zhuǎn)”是農(nóng)民把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)手他人，從中獲得一定的報(bào)酬，但土地在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，很容易被一些不法商販所操縱，就像操縱房?jī)r(jià)一樣，炒地的人以最低的價(jià)格買(mǎi)入土地，以盡可能高的價(jià)格賣(mài)出，嚴(yán)重地?cái)_亂了土地市場(chǎng)秩序，致使那些想要購(gòu)入土地進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)的農(nóng)戶(hù)利益受到損害。所以，政府必須要完善土地補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)格限制土地的非法倒賣(mài)。
（二）農(nóng)村剩余勞動(dòng)力再就業(yè)問(wèn)題尚未妥善解決，極大程度上限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模
在土地流轉(zhuǎn)之后的農(nóng)村地區(qū)，必定面臨一定的勞動(dòng)力剩余的情況，這一部分剩余勞動(dòng)力的就業(yè)又為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提出了新的難題。造成這種難題的原因有二個(gè)：一是城鎮(zhèn)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)已趨于白熱化，而素質(zhì)還有待提高的農(nóng)民不足以在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位；二是政府暫時(shí)對(duì)于已流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民就業(yè)的引導(dǎo)和扶持力度還不夠，因此，政府應(yīng)該為農(nóng)民提供一些可以再就業(yè)的機(jī)會(huì)，并對(duì)農(nóng)民進(jìn)行基本技能的培訓(xùn)，再者，目前黑龍江省對(duì)于流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶(hù)缺乏一個(gè)幫助再就業(yè)的服務(wù)機(jī)制，流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶(hù)不能及時(shí)得到市場(chǎng)的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)信息，這也阻礙了農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地的意愿。
（三）兒童和老人的生活不能得到妥善安置，為農(nóng)地轉(zhuǎn)出戶(hù)增添憂患
當(dāng)土地流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)民基本是進(jìn)城鎮(zhèn)打工賺錢(qián)，但是自己的孩子和父母怎么辦，孩子進(jìn)城上學(xué)要額外繳納借讀費(fèi)用，對(duì)于本來(lái)打工收入不是很多的農(nóng)民來(lái)說(shuō)又增添了一項(xiàng)較大的支出，而且家有老人的也要給家里拿錢(qián)用于贍養(yǎng)父母。由于轉(zhuǎn)出戶(hù)家里的勞動(dòng)力都外出打工，沒(méi)有勞動(dòng)能力的老人和孩子只能留在農(nóng)村，農(nóng)村沒(méi)有很健全的保險(xiǎn)制度，意外狀況經(jīng)常會(huì)發(fā)生，如不能得到及時(shí)的幫助，可能會(huì)造成更大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。而且，孩子常年感受不到家庭、父母的溫暖，可能會(huì)給孩子們的心理上帶來(lái)一些偏差，給他們的健康成長(zhǎng)帶來(lái)負(fù)面影響。
（四）轉(zhuǎn)入方的資金短缺和生產(chǎn)力技術(shù)低下
對(duì)于自愿留在農(nóng)村的農(nóng)戶(hù)，較多的人想多租賃一些土地去耕種，但是由于缺少資金的支持，很難達(dá)到自己租賃目的，去
銀行貸款需要一系列的證明，手續(xù)繁瑣，而且最后申請(qǐng)的數(shù)額也很少，政府給予的幫助和指導(dǎo)有限。除上訴問(wèn)題之外，由于黑龍江省各地方農(nóng)村土地耕種技術(shù)差別較大，生產(chǎn)方式落后，因此較多轉(zhuǎn)入戶(hù)的生產(chǎn)收益往往達(dá)不到規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的狀態(tài)，既浪費(fèi)勞動(dòng)力，又提高了生產(chǎn)成本。
四、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議
（一）要尊重農(nóng)民意愿，循序漸進(jìn)
在我國(guó)現(xiàn)行的土地制度下，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)民所有，因此在流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)時(shí)，首先必須征得農(nóng)民同意。在農(nóng)村社會(huì)保障體系還不健全的情況下，土地對(duì)農(nóng)民有著十分重要的意義，土地既承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)功能，還承擔(dān)著社會(huì)保障功能。中央也一再?gòu)?qiáng)調(diào)，土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶(hù)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持農(nóng)民自愿的原則。
盡管土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民的收入會(huì)增加，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民也會(huì)有更多選擇，但是在現(xiàn)有的戶(hù)籍制度下，他們既不能成為市民，又無(wú)地可種，只能處于給別人打工的境地，這使他們的身份極為尷尬。因此流轉(zhuǎn)必須是建立在農(nóng)民依法自愿有償?shù)幕A(chǔ)上，不允許外力去強(qiáng)推，一定要循序漸進(jìn)，要遵循法律和政策。
（二）建立工作服務(wù)中轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民再就業(yè)創(chuàng)造條件
由于科技文化的不斷提高，農(nóng)民的知識(shí)顯得越來(lái)越薄弱，他們?cè)诔鞘械墓ぷ鳈C(jī)會(huì)變得越來(lái)越少。政府必須促進(jìn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)民增加就業(yè)提供機(jī)會(huì)，政府要加大農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)技能培訓(xùn)力度，實(shí)行免費(fèi)培訓(xùn)政策，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，并且建立專(zhuān)門(mén)的職介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為他們提供就業(yè)信息和工作崗位。
（三）政府給予一定扶持，加大農(nóng)村公共品的提供
要保障留守兒童和老人的日常生活，就要由政府提供交通、水利、電力、通訊、教育、醫(yī)療等等一系列的農(nóng)村公共品。政府必須建立高效的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，加大農(nóng)村合作醫(yī)療的優(yōu)惠政策，讓老人和孩子的健康得到保障；改善農(nóng)村的教育環(huán)境，提高教育質(zhì)量，加強(qiáng)對(duì)孩子們的心理關(guān)愛(ài)；豐富農(nóng)村的業(yè)余文化生活，組織文藝活動(dòng)，調(diào)動(dòng)農(nóng)村留守老人的參與興趣，增加他們的生活趣味。
（四）為轉(zhuǎn)入方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造條件
第一，為轉(zhuǎn)入方提供貸款支持。首先，放寬對(duì)轉(zhuǎn)入方的信貸限制，并鼓勵(lì)銀行放貸、政府適當(dāng)補(bǔ)貼；其次，以不改變抵押土地的用途為前提，允許對(duì)土地進(jìn)行抵押。對(duì)抵押土地的用途進(jìn)行明確限定，可防止耕地流失，同時(shí)為受讓方進(jìn)行融資提供條件。
第二，為轉(zhuǎn)入方提供先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，加強(qiáng)培訓(xùn)等服務(wù)性工作。
第三，幫助土地流轉(zhuǎn)方進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，參與土地流轉(zhuǎn)，并為其農(nóng)產(chǎn)品提供銷(xiāo)售性服務(wù)，最大限度地降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。
關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律保護(hù)研究
摘要：目前我國(guó)關(guān)于農(nóng)村上地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)雖然制定了不少,如《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等,但在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)際操作中依然出現(xiàn)了不少問(wèn)題。鑒于此,本文在廣泛研究相關(guān)資料、結(jié)合實(shí)際問(wèn)題的基礎(chǔ)上,對(duì)我國(guó)目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析,并試圖提出相應(yīng)的解決方案。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 法律保護(hù) 問(wèn)題研究
1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律保護(hù)研究的必要性
1.1.保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的需要
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)民基本的生活保障，農(nóng)民生活水平的提高也有賴(lài)于權(quán)利行使和保護(hù)的程度。土地問(wèn)題是農(nóng)民最大的民生問(wèn)題，涉及到農(nóng)民最優(yōu)秀的利益。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上就是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利和利益的調(diào)整。推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，其根本立足點(diǎn)就是要用法律充分保障農(nóng)民權(quán)益，在任何時(shí)候都能為農(nóng)民提供法律保護(hù)，做到有法可依，有法必依，違法必究。
2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體性經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村制度進(jìn)入試點(diǎn)階段[1]。
1.2推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)體制改革的深入,我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程不斷加速。城鎮(zhèn)化建設(shè)一方面需要大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力,另一方面,強(qiáng)大的土地需求要求農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；褪袌?chǎng)化。而現(xiàn)實(shí)中,不完全的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和不規(guī)范的農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)降低了農(nóng)戶(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)收益和農(nóng)村土地承包交易價(jià)格,導(dǎo)致農(nóng)村土地承包交易成成本上升,減少了農(nóng)村土地承包市場(chǎng)交易的凈收益,最終減弱了農(nóng)戶(hù)的農(nóng)村土地承包需求和供給。
農(nóng)村土地使用權(quán)不能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn),則農(nóng)村土地承包資源無(wú)法優(yōu)化配置。農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的不完整和不獨(dú)立,阻礙了農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。農(nóng)村城鎮(zhèn)化推進(jìn)有賴(lài)于農(nóng)村土地承包順利流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村土地承包資源優(yōu)化配置,因此,必須進(jìn)一步改革農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度,以適應(yīng)城鎮(zhèn)化的需要。
1.3實(shí)現(xiàn)土地利用率最大化的需要
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)村上地制度的優(yōu)秀，其作用主要在于實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的高效利用,然而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地資源配效率卻較為低下,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益也不高。這一方面是由于我國(guó)耕地資源極為稀缺。2014年我國(guó)耕地只有18.26億畝,人均耕地1.4畝,不到世界平均水平的一半，在全世界190多個(gè)國(guó)家中排名126位以后;而另一方面,農(nóng)村土地細(xì)碎化問(wèn)題嚴(yán)重。我國(guó)有接近2.5億農(nóng)戶(hù),平均每戶(hù)經(jīng)營(yíng)土地不到半公頃,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率為第二產(chǎn)業(yè)的1/8,第三產(chǎn)業(yè)的1/4。加之大量農(nóng)民進(jìn)入城市務(wù)工,農(nóng)村土地呈現(xiàn)出大量耕地撂荒的現(xiàn)象,土地的使用價(jià)值沒(méi)有最大限度的發(fā)揮出來(lái)。
2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本理論
2.1農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的涵義
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既包括農(nóng)村集體土地所有權(quán)的國(guó)家征用,也包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)。根據(jù)現(xiàn)行憲法和上地管理法規(guī)定,農(nóng)村集體所有制土地的所有權(quán)國(guó)家征用,僅限于國(guó)家對(duì)集體所有土地的征收,是一種不可逆轉(zhuǎn)的單向流轉(zhuǎn)[2]。
而一般意義上的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在不同經(jīng)營(yíng)主體之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓,其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地使用權(quán)的市場(chǎng)化,即在農(nóng)村上地所有權(quán)屬于集體所有的前提下,農(nóng)民在市場(chǎng)條件下,根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓其所承包的土地使用權(quán),從而實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。（梁慧星主編:《中國(guó)物權(quán)法研究》,法律出版社1998年版）
2.2農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),土地承包人可以采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等方式將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)給他人。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是承包人行使其權(quán)利、實(shí)現(xiàn)其利益的重要方式。在承包初期,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為債權(quán)性質(zhì),存在期限短、不穩(wěn)定,缺乏流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)等缺點(diǎn)，因此,雖然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)始于第一輪土地承包期,但在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化之前土地流轉(zhuǎn)只是個(gè)別現(xiàn)象。從80年代后期以來(lái),通過(guò)農(nóng)戶(hù)自發(fā)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),每年發(fā)生的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率也就在1一3%之間[3]。
隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化,有些人不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)或暫時(shí)不從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致耕地?zé)o人耕種撂荒,而部分家庭因耕地少,想擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模而想要耕種更多耕地,因而為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供了良好的環(huán)境。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求不斷增加,且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槲餀?quán),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)逐漸呈現(xiàn)出較大的規(guī)模,并以較快的速度發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2013年底，__全省家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)1360.7萬(wàn)畝，耕地流轉(zhuǎn)率23.3%；轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶(hù)數(shù)364.6萬(wàn)戶(hù)，簽訂流轉(zhuǎn)合同201.2萬(wàn)份。簽訂合同的耕地流轉(zhuǎn)面積為724.9萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的53.3%；流轉(zhuǎn)用于種植糧食作物的面積為443.3萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的32.6%。
2.3農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)
近年來(lái),農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn):
第一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式呈多元化發(fā)展。以__省為例，2013年__省耕地流轉(zhuǎn)主要以出租和轉(zhuǎn)包為主。出租和轉(zhuǎn)包面頰分別為609.9萬(wàn)畝和514.6萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的44.8%和37.8%；轉(zhuǎn)讓、股份合作、互換的面積為67.1萬(wàn)畝、61.3萬(wàn)畝和35.6萬(wàn)畝，分別占流轉(zhuǎn)總面積的4.9%、4.5%和2.6%。在出租方式中，出租給本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外的面積占出租總面積的13.9%。
第二，土地流轉(zhuǎn)中政府引導(dǎo)作用明顯。在目前尚未形成土地流轉(zhuǎn)信息暢通、功能齊全、中介服務(wù)完善、管理規(guī)范嚴(yán)密的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制和服務(wù)機(jī)構(gòu)之前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之所以能以較快的速度發(fā)展,除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求和有力促進(jìn)外,各級(jí)政府的積極引導(dǎo)是一個(gè)重要的因素。
2.4農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的作用
我國(guó)各地的實(shí)踐證明,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅能夠確保農(nóng)民的收益分配權(quán)方面,而且在促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、優(yōu)化農(nóng)地資源配置和增加農(nóng)民收入等多方面也有積極的推動(dòng)作用,并取得了較好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。主要表現(xiàn)在:一是促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化建設(shè)；三是優(yōu)化農(nóng)地資源配置，提高耕地的使用率，減少了撂荒耕地；四是有利于農(nóng)業(yè)科技推廣，促進(jìn)農(nóng)民增收。
3. 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律保護(hù)存在的主要問(wèn)題
3.1 農(nóng)戶(hù)土地承包年限定過(guò)短
我國(guó)農(nóng)村第一輪土地承包從1983年前后開(kāi)始到1997年止，承包期為15年。鑒于15年的承包期限太短，不利于農(nóng)戶(hù)對(duì)承包土地進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，因此從1997年開(kāi)始的第二
輪土地承包將承包期再延長(zhǎng)30年不變。2002年頒布的農(nóng)村土地承包法進(jìn)一步明確規(guī)定，耕地的承包期為30年?？梢?jiàn)，我國(guó)已然意識(shí)到了承包年限片短對(duì)對(duì)農(nóng)戶(hù)集約進(jìn)行承包土地的弊端，但30年的承包年限依然無(wú)法滿足農(nóng)戶(hù)對(duì)土地長(zhǎng)期規(guī)劃的需要。過(guò)短的承包年限導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)的土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)往往只注重短期的利益，而不愿意對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期的規(guī)劃和深入投資，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)陷入生產(chǎn)效益低下與農(nóng)地資源匱乏的惡性循環(huán)。且《農(nóng)村土地承包法》第33條第1款第3項(xiàng)只規(guī)定:“流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限”。則流轉(zhuǎn)的耕地年限最多不能超過(guò)30年，而采取出租方式流轉(zhuǎn)的，租賃合同期限遵照《合同法》的規(guī)定，不得超過(guò)20年，因此，流轉(zhuǎn)時(shí)間過(guò)短也是限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一大因素[4]。
3.2維護(hù)農(nóng)民利益和發(fā)展效益農(nóng)業(yè)之間的沖突
按人口均分土地容易導(dǎo)致土地過(guò)于分散，難以成片發(fā)展，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而通過(guò)土地流轉(zhuǎn)提高土地生產(chǎn)率、使用率，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。要實(shí)現(xiàn)某一片土地的集中連片，則需要該片土地的所有承包土地的農(nóng)戶(hù)一致同意。由于種種原因，常常會(huì)出現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)戶(hù)同意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，而少數(shù)農(nóng)戶(hù)不同意的情況，而根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定：“承包方有權(quán)依法自主決定承包土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的對(duì)象和方式。任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)其承包土地。”，土地流轉(zhuǎn)建立在承包農(nóng)戶(hù)自愿的基礎(chǔ)上，這導(dǎo)致了維護(hù)少數(shù)農(nóng)戶(hù)的合法權(quán)益不受侵害與推進(jìn)效益農(nóng)業(yè)之間的沖突。而目前解決此類(lèi)矛盾的方法，也僅僅局限于依賴(lài)村干部對(duì)少數(shù)不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行思想工作，爭(zhēng)取農(nóng)戶(hù)同意，或動(dòng)員其置換土地位置，尚無(wú)其他很好的解決辦法。
3.3土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范
土地流轉(zhuǎn)的承包方大多數(shù)為農(nóng)戶(hù)，而農(nóng)戶(hù)往往因法律意識(shí)淡薄而致使其所簽訂的合同內(nèi)容不完整, 條文不明確,權(quán)利義務(wù)主體劃分不清,甚至觸犯法律。而在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中經(jīng)常存在著較多不規(guī)范的流轉(zhuǎn)行為。如農(nóng)戶(hù)與農(nóng)戶(hù)之間的流轉(zhuǎn)大多在私下進(jìn)行，大多農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地并不向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)登記，或是以口頭協(xié)議代表了書(shū)面合同。這樣一旦出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)受方不支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用、不兌現(xiàn)收益分成，原承包方占用流轉(zhuǎn)土地或是土地流轉(zhuǎn)受方將土地使用權(quán)自行再轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑒t會(huì)導(dǎo)致雙方權(quán)利義務(wù)混亂，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方的經(jīng)濟(jì)利益受損，當(dāng)土地使用權(quán)權(quán)屬糾紛發(fā)生時(shí)，很難從法律和行政省進(jìn)行維護(hù)處理，不利于土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的解決。
3.4土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善,中介服務(wù)機(jī)制缺失
健全的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制可以促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育與完善,而完善的農(nóng)地交易市場(chǎng)可以促使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)更加合理規(guī)范。目前我國(guó)并未建立起完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)運(yùn)作機(jī)制,甚至沒(méi)有形成完善的農(nóng)地交易中介服務(wù)體系,導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息無(wú)法及時(shí)收集并交換。而農(nóng)戶(hù)欲流轉(zhuǎn)其農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)常常受到選擇范圍小、轄射面小的限制，因此很難進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)的跨區(qū)流轉(zhuǎn),找不到合適的流轉(zhuǎn)象。
目前，大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，缺乏專(zhuān)業(yè)的土地流轉(zhuǎn)中介組織及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)。盡管一些地方建立了土地流轉(zhuǎn)中介組織，但由于服務(wù)滯后、尚未形成完善的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包信息化管理、流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，流轉(zhuǎn)的供求雙方信息不能及時(shí)溝通，同樣也限制著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)?？陀^上限制著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)[5]。
3.5農(nóng)民缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)法律知識(shí)的了解，缺乏土地流轉(zhuǎn)積極性
自古以來(lái)農(nóng)民對(duì)土地具有根深蒂固的依賴(lài)情結(jié)，土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障。由于缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律的了解，有些農(nóng)民因擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)對(duì)自身利益不利或是無(wú)法收回已流轉(zhuǎn)土地，而不敢大膽參與流轉(zhuǎn)。寧肯免費(fèi)將土地給別的農(nóng)戶(hù)種，甚至拋荒，也不愿將土地流轉(zhuǎn)給別人，導(dǎo)致撂荒、遺棄土地的現(xiàn)象不斷增加，成為土地流轉(zhuǎn)中一大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
在部分經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，大多數(shù)農(nóng)戶(hù)還處于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)階段，土地仍然是農(nóng)民最根本的生活保障。由于對(duì)相關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律不了解，大部分農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后會(huì)失去土地的承包權(quán)，失去最基本的生活依靠，在客觀上制約了土地的流轉(zhuǎn)。尤其是目前農(nóng)村社會(huì)保障制度尚不夠完善，農(nóng)村社會(huì)保障制度還沒(méi)有完全建立起來(lái)，不能完全解決農(nóng)民的后顧之憂，農(nóng)民長(zhǎng)期以來(lái)形成的對(duì)土地的依附性仍存在。
4.解決我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律保護(hù)問(wèn)題的幾點(diǎn)建議
4.1完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的權(quán)能
在法律上對(duì)農(nóng)戶(hù)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)予以物權(quán)認(rèn)定，是維護(hù)農(nóng)村土地政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性的重要保障。只有通過(guò)對(duì)農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)予以物權(quán)性質(zhì)的認(rèn)可，才能理順農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的各種法律關(guān)系和權(quán)益歸屬問(wèn)題。同時(shí)，厘清農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)歸屬，明確農(nóng)地的物權(quán)屬性，也有利于構(gòu)建開(kāi)放、自由的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，從而在有力配合我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)，以土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置。
4.2規(guī)范農(nóng)村土地登記制度
土地登記是確保產(chǎn)權(quán)安全的正式制度安排.構(gòu)建城鄉(xiāng)土地權(quán)利統(tǒng)一登記發(fā)證管理體制,是保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不可或缺的一個(gè)方面。首先從保護(hù)和確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的角度出發(fā),以不動(dòng)產(chǎn)登記理論,將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記主要看作物權(quán)公示作用。其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)統(tǒng)一登記。為了充分利用現(xiàn)有的管理資源,應(yīng)以土地行政管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ),按屬地管轄確立農(nóng)地的民事登記機(jī)構(gòu),即依據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定,由縣級(jí)以上地方人民政府就國(guó)有單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有而由農(nóng)戶(hù)承包的農(nóng)村土地進(jìn)行登記。
4.4建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)用途監(jiān)督管理制度，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系
在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地這一現(xiàn)象廣泛出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū),有關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)用途的監(jiān)督力度。通過(guò)政策解讀、法律宣傳等手段使農(nóng)戶(hù)理解國(guó)家相關(guān)法律政策, 加強(qiáng)對(duì)耕地的特殊保護(hù),控制建設(shè)用地總量,提高農(nóng)地質(zhì)量,避免企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶(hù)私下占用農(nóng)地、轉(zhuǎn)化農(nóng)地用途。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度既要與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)又要與當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力發(fā)展水平相一致,政府要擔(dān)起農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)督服務(wù)管理者的角色。
由于我國(guó)農(nóng)村交通通訊事業(yè)發(fā)展緩慢,致使農(nóng)村相對(duì)閉塞,農(nóng)民不能獲得全面的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息。為促進(jìn)農(nóng)地資源的合理配置與規(guī)范市場(chǎng)交易行為,應(yīng)建立完善的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系,以便及時(shí)收集整理農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息,
將可流轉(zhuǎn)的農(nóng)地按區(qū)位、質(zhì)量、價(jià)格等指標(biāo)分類(lèi),幫助供求雙方建立起交易信息互換網(wǎng)絡(luò),為農(nóng)地流轉(zhuǎn)地的順利進(jìn)行節(jié)約成本和時(shí)間。4.5是發(fā)揮土地社會(huì)保障的傳統(tǒng)機(jī)能，為農(nóng)民提供基本保障。
千百年來(lái)，土地作為農(nóng)民穿衣吃飯的主要來(lái)源，是維系我國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基本保障。以法律形式將農(nóng)戶(hù)的土地使用權(quán)納入物權(quán)范疇的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)筑相對(duì)完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，以保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)出去后在去穩(wěn)定收入或發(fā)生重大疾病時(shí)能得到基本保障。
而在農(nóng)村社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)上，提高對(duì)出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)民的保障基準(zhǔn)。特別是對(duì)于簽訂長(zhǎng)期出讓合同的農(nóng)戶(hù)，
在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還可以根據(jù)其出讓土地面積和轉(zhuǎn)讓期限進(jìn)行定時(shí)定量的補(bǔ)助。各級(jí)政府還可以在就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和其他基本生活條件上加大對(duì)這部分農(nóng)民的投入力度，將土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益部分轉(zhuǎn)讓給他們。這樣就可以進(jìn)一步吸引農(nóng)民出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展速度，在保證他們“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、生有所靠”的同時(shí)，也讓他們實(shí)現(xiàn)“因轉(zhuǎn)而富、因轉(zhuǎn)而興” [6]。
一、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展主要特征
（一）覆蓋面穩(wěn)步擴(kuò)大，成為全球最重要的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)之一
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋地區(qū)從2007年試點(diǎn)的內(nèi)蒙、吉林等6個(gè)省區(qū)穩(wěn)步擴(kuò)大至全國(guó)，保險(xiǎn)品種覆蓋了農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的各個(gè)方面。2007-2013年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保主要農(nóng)作物從2.3億畝增加到11.1億畝，占播種面積的45%；承保主要糧食作物從1.7億畝增加到9.35億畝，占播種面積的56%；保費(fèi)收入從51.8億元增長(zhǎng)到306.7億元，年均增速34.5%，參保農(nóng)戶(hù)達(dá)2.14億戶(hù)次。目前，我國(guó)已成為全球第二、亞洲第一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。
（二）財(cái)政補(bǔ)貼不斷增加，杠桿撬動(dòng)作用
凸顯2007年以來(lái)，國(guó)家實(shí)施了中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，將關(guān)系國(guó)計(jì)民生和糧食安全的農(nóng)產(chǎn)品納入補(bǔ)貼目錄。到2013年，補(bǔ)貼品種已經(jīng)擴(kuò)大到3大類(lèi)15個(gè)品種，覆蓋了水稻、小麥、玉米等主要糧食作物以及棉花、糖料作物、油料作物、畜產(chǎn)品等。各級(jí)財(cái)政對(duì)保費(fèi)補(bǔ)貼達(dá)到75%以上，其中，中央財(cái)政承擔(dān)35%-50%，個(gè)別地方甚至由財(cái)政全額負(fù)擔(dān)。其中，2013年補(bǔ)貼126.88億元，為“三農(nóng)”提供風(fēng)險(xiǎn)保障1.39萬(wàn)億元，放大效應(yīng)近100倍。
（三）農(nóng)險(xiǎn)供給形式多樣，產(chǎn)品與服務(wù)不斷創(chuàng)新
在國(guó)家政策支持下，各地積極探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)現(xiàn)形式。目前，全國(guó)有23家保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，除上海外，每個(gè)省市都有多家保險(xiǎn)公司經(jīng)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，適度競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)逐步形成。例如，江蘇省實(shí)施了政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司聯(lián)辦共保模式；浙江以政府推動(dòng)為主，實(shí)行共保體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)形式；中國(guó)漁業(yè)互保協(xié)會(huì)通過(guò)創(chuàng)新互助共濟(jì)的體制與機(jī)制，探索了互助農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式。陜西、湖北也在局部開(kāi)展了農(nóng)機(jī)互助保險(xiǎn)。與此同時(shí)，在全面推進(jìn)農(nóng)作物生產(chǎn)成本保險(xiǎn)、滿足農(nóng)民基本需求基礎(chǔ)上，各地還創(chuàng)新開(kāi)展了蔬菜和生豬價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)、天氣指數(shù)保險(xiǎn)、小額信貸保證保險(xiǎn)、制種保險(xiǎn)以及淡水養(yǎng)殖保險(xiǎn)等試點(diǎn)，取得一定成效。
（四）保障水平有限，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的需求難滿足
目前大部分省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保額都是參照2007年的直接物化成本確定的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)民的實(shí)際成本支出。例如，黑龍江省大豆保險(xiǎn)每畝保險(xiǎn)金額120元，小麥125元，玉米145元，水稻200元，不足物化成本的1/3。很多省份農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)設(shè)定了高達(dá)30%左右的免賠率，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有得到充分有效的補(bǔ)償。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的種植面積大，生產(chǎn)成本中還要加上每畝幾百元的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，資金投入量很大，他們迫切需要更高水平的保險(xiǎn)保障。在上海，水稻的保險(xiǎn)金額雖然已提至每畝1000元，但是新型經(jīng)營(yíng)主體仍感覺(jué)保障力度不夠。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展關(guān)系
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化土地經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，也帶來(lái)了比分散經(jīng)營(yíng)更為巨大的自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有更高的要求，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。
（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)土地穩(wěn)步流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和穩(wěn)定生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本功能
近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)在基本功能上逐步拓展衍生出防災(zāi)減損、信貸支持等多種功能。通過(guò)充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的生產(chǎn)穩(wěn)定功能可以有效轉(zhuǎn)移和分散風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的持續(xù)穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)健康發(fā)展，有利于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行規(guī)模生產(chǎn)的意愿和信心，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。
1.風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和穩(wěn)定生產(chǎn)功能。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在補(bǔ)償損失、幫助農(nóng)民恢復(fù)生產(chǎn)、保障農(nóng)民收入穩(wěn)定等方面起到了“穩(wěn)定器”的作用。2013年黑龍江省遭受歷史罕見(jiàn)的洪澇災(zāi)害，陽(yáng)光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司共為46.8萬(wàn)受災(zāi)農(nóng)戶(hù)支付賠款21.04億元。2014年遼寧省發(fā)生特大旱災(zāi)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付金額達(dá)9.7億元。2014年強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“威馬遜”登陸海南，全省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)估損2.2億元，已賠付3745.64萬(wàn)元。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為農(nóng)業(yè)災(zāi)后恢復(fù)再生產(chǎn)提供了有力支持。
2.防災(zāi)減損功能。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)將政府臨時(shí)性的被動(dòng)救災(zāi)救濟(jì)行為，轉(zhuǎn)化為一種市場(chǎng)機(jī)制參與的制度化的主動(dòng)災(zāi)害應(yīng)對(duì)，平滑年度間財(cái)政支出水平，提高財(cái)政資金使用效率。目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)采取了必要的防災(zāi)防損措施，在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，客觀上起到防災(zāi)減損的效果。黑龍江農(nóng)墾陽(yáng)光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司構(gòu)建了由357門(mén)高炮、135部火箭發(fā)射裝置、8部氣象雷達(dá)、36臺(tái)氣象衛(wèi)星云圖接收機(jī)和1200多名作業(yè)指揮人員組成的獨(dú)具特色的防災(zāi)減災(zāi)體系，通過(guò)及時(shí)開(kāi)展人工增雨防雹，已累計(jì)為農(nóng)戶(hù)減少損失14億多元。安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份公司在2012年“?？迸_(tái)風(fēng)來(lái)襲前夕，設(shè)立2500萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)資金，鼓勵(lì)投保大棚設(shè)施的農(nóng)民主動(dòng)割膜，既為農(nóng)民保住了大棚設(shè)施，也為公司避免近2億元預(yù)期賠付損失。人保財(cái)險(xiǎn)江蘇分公司針對(duì)2014年小麥赤霉病高發(fā)態(tài)勢(shì)，在農(nóng)戶(hù)實(shí)施“一噴三防”基礎(chǔ)上，出資159萬(wàn)元購(gòu)置農(nóng)藥對(duì)丹陽(yáng)市48.5萬(wàn)畝小麥進(jìn)行統(tǒng)一防治，遏制了小麥赤霉病的大面積爆發(fā)，既減少了農(nóng)民損失，也大大減輕了災(zāi)后賠付壓力。
3.信貸擔(dān)保增信功能。與分散經(jīng)營(yíng)相比，土地流轉(zhuǎn)后的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)需要金融業(yè)提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定、可持續(xù)的服務(wù)，特別是信貸資金方面的需求。農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，銀行等金融機(jī)構(gòu)一般會(huì)減少對(duì)于農(nóng)業(yè)的信貸額度并嚴(yán)格信貸流程。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)通過(guò)信用保證保險(xiǎn)為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體增加信用，探索和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與信貸結(jié)合的機(jī)制，能夠充分發(fā)揮金融業(yè)對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)作用，解決了困擾新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的“貸款難”、“貸款貴”問(wèn)題。在上海市“銀保聯(lián)合”項(xiàng)目支持下，安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份公司從2008年開(kāi)始開(kāi)展支農(nóng)貸款保證保險(xiǎn)，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社最高可獲得200萬(wàn)元貸款，家庭農(nóng)場(chǎng)可獲得不超過(guò)50萬(wàn)元貸款。截至2014年10月底，已累計(jì)為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供無(wú)抵押、無(wú)擔(dān)保、實(shí)行基準(zhǔn)利率的貸款2247筆，貸款額達(dá)到14.4億元。中國(guó)人保江蘇省分公司也于2014年9月在徐州、鎮(zhèn)江、宿遷等三市開(kāi)展小額貸款保證保險(xiǎn)，幫助15家新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體獲得無(wú)需擔(dān)保和抵押的貸款資金近400萬(wàn)元。
（二）土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展
1.提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展需求基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求主體保險(xiǎn)意識(shí)的增強(qiáng)，有利于提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深入發(fā)展。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體為分散的農(nóng)戶(hù)，生產(chǎn)規(guī)模小、投入總量小、受災(zāi)損失小等特點(diǎn)，加上農(nóng)戶(hù)本身缺乏農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散的意識(shí)，導(dǎo)致其對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障的需求相對(duì)較小。農(nóng)村土地的加速流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模和專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，風(fēng)險(xiǎn)更為集中。加上新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體大多采取市場(chǎng)化方式?jīng)Q策，固定資產(chǎn)投入多、生產(chǎn)規(guī)模大、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)被放大，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)水平更高，因而對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求更高。而目前的“保成本”式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不能滿足農(nóng)戶(hù)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分散的需求，勢(shì)必尋求更高的保障水平，這有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)一步發(fā)展。
2.改善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的環(huán)境。一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；恋亟?jīng)營(yíng)，有效降低了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)成本。隨著農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地逐步向少數(shù)種糧大戶(hù)、農(nóng)村合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等集中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量減少，單位承保規(guī)模提升，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在展業(yè)、查勘、理賠、承保宣傳等業(yè)務(wù)中的投入減少，降低了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)成本。二是提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的主動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。土地流轉(zhuǎn)集中后形成的規(guī)?；⒓s化和專(zhuān)業(yè)化的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，客觀需要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體在提高投入的同時(shí)，積極采取防災(zāi)防損措施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施，采用先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體注重風(fēng)險(xiǎn)防范、高效收益的理性行為，能夠有效降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求主體的轉(zhuǎn)變，抑制了道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，有效提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的效率。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)上，存在交易的外部性和信息不對(duì)稱(chēng)，道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題嚴(yán)重。隨著土地流轉(zhuǎn)的逐步展開(kāi)以及土地規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的增加，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求主體由個(gè)體向?qū)I(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)變。這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投保的意愿更加明確，風(fēng)險(xiǎn)管理的意識(shí)和交易的約束力更強(qiáng)，在一定程度上抑制了道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題，有效提高了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的交易效率。
三、新形勢(shì)下改革完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的建議
（一）提高產(chǎn)品多元化水平，滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體多層次需求
針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求主體的轉(zhuǎn)變，開(kāi)發(fā)符合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體多層次需求的保險(xiǎn)產(chǎn)品。鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的市場(chǎng)需求開(kāi)發(fā)產(chǎn)量保險(xiǎn)、價(jià)格保險(xiǎn)、信貸保證保險(xiǎn)等新型保險(xiǎn)產(chǎn)品，可按保物化成本、保完全成本、?；臼找娴仍O(shè)計(jì)多檔次多樣化保險(xiǎn)保單，各級(jí)財(cái)政應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)貼。
（二）發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的金融增信作用，建立銀保互動(dòng)機(jī)制
一要大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)村金融的深入合作，建立銀?；?dòng)機(jī)制。探討農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)村金融的多種合作形式，鼓勵(lì)銀保互動(dòng)機(jī)制和模式創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)村金融的深度融合。二要鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)銀保合作產(chǎn)品，推廣“生產(chǎn)保險(xiǎn)+信貸保證保險(xiǎn)+農(nóng)村信貸”的合作模式。合理設(shè)計(jì)政府、銀行和保險(xiǎn)公司在銀保合作中的權(quán)責(zé)分配和制約機(jī)制，政府對(duì)保證保險(xiǎn)提供保費(fèi)補(bǔ)貼，保險(xiǎn)公司對(duì)被保險(xiǎn)人提供貸款擔(dān)保，銀行對(duì)符合條件的新型農(nóng)業(yè)主體提供低利率、無(wú)抵押、無(wú)擔(dān)保的貸款。
（三）加快農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃，合理厘定保險(xiǎn)費(fèi)率和保險(xiǎn)金額
根據(jù)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃和全國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)推進(jìn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃工作，以縣（市、區(qū)）為單位，根據(jù)氣象水文、基礎(chǔ)設(shè)施、歷史產(chǎn)量等要素，劃分為不同的保險(xiǎn)責(zé)任區(qū)，確定保險(xiǎn)責(zé)任，厘定保險(xiǎn)費(fèi)率和保險(xiǎn)金額，探索劃定不適宜保險(xiǎn)區(qū)域。
作者：夏云龍文軍單位：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院
在我國(guó)農(nóng)村，隨著資源流轉(zhuǎn)的不斷加快，權(quán)利的沖突問(wèn)題日益增多。具體到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，由于農(nóng)民在行使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，可能會(huì)影響到發(fā)包人的權(quán)利，所以，農(nóng)業(yè)部根據(jù)農(nóng)村土地承包法，制定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，并將于2005年3月1日起實(shí)施。根據(jù)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持農(nóng)戶(hù)家庭承包經(jīng)營(yíng)制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償原則。辦法明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限，不得損害利害關(guān)系人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。可以說(shuō)，農(nóng)業(yè)部的規(guī)定解決了農(nóng)民行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)可能面臨的諸多問(wèn)題。譬如，當(dāng)農(nóng)民轉(zhuǎn)包或者互換土地時(shí)，如果發(fā)包人為不同的集體經(jīng)濟(jì)組織，必然面臨著轉(zhuǎn)包或者互換合同的效力問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，未征得合同當(dāng)事人一方同意，另一方當(dāng)事人不得轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換。農(nóng)業(yè)部將農(nóng)民行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的范圍限定在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，解決了因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的法律障礙。為農(nóng)民行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)解決了現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。然而必須指出，這種通過(guò)限制農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)范圍來(lái)化解矛盾的做法，可能會(huì)最終損害農(nóng)民的利益。首先，將土地的流轉(zhuǎn)限定在農(nóng)業(yè)用途，固然可以有效地保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，但是，在農(nóng)業(yè)作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，投入產(chǎn)出比與其他產(chǎn)業(yè)相比缺乏優(yōu)勢(shì)的情況下，可能不利于大規(guī)模提高農(nóng)民的收入。其次，農(nóng)村土地承包法中所規(guī)定“入股”的權(quán)利，農(nóng)業(yè)部嚴(yán)格限定為，“實(shí)行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”的權(quán)利，或者“其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”的權(quán)利。換句話說(shuō)，不論是公司化經(jīng)營(yíng)，還是合作化經(jīng)營(yíng)，土地承包權(quán)作價(jià)入股，只能從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中受益。這和許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家所倡導(dǎo)的農(nóng)村股份制有很大的出入。坦率地說(shuō)，由于只能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，所以，無(wú)論農(nóng)民采取何種組織形式，其最終收益都不會(huì)很高。曾經(jīng)有一些從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)為了提高邊際收益，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地上從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，或者以所謂的觀光農(nóng)業(yè)為幌子，建立大量的娛樂(lè)設(shè)施，提高單位土地面積的收益。農(nóng)業(yè)部顯然是看到了問(wèn)題的嚴(yán)重性，所以，將入股經(jīng)營(yíng)嚴(yán)格限制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面。這樣一來(lái)，除了在一定范圍內(nèi)能夠提高農(nóng)業(yè)的機(jī)械化作業(yè)水平之外，對(duì)農(nóng)民增收并沒(méi)有太大的幫助。第三，按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的觀點(diǎn)，交易成本決定著交易的方式和交易的目的。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)同樣存在著交易成本的問(wèn)題。根據(jù)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)需要簽訂合同，而且以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，還要事先向發(fā)包方提出轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂以后，還要向發(fā)包方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的農(nóng)村土地承包管理部門(mén)備案。在農(nóng)村交通不便、信息傳遞不暢的現(xiàn)實(shí)大背景下。農(nóng)業(yè)部的規(guī)定雖然有利于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系，但在客觀上增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。多數(shù)農(nóng)民很可能會(huì)在法律規(guī)范之外，尋求通過(guò)成本更低的交易方式實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。上述這些問(wèn)題在短期內(nèi)可能無(wú)法解決。承包土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是國(guó)家的基本國(guó)情決定的。由于我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地的集體所有制，所以，為了避免土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)谠O(shè)計(jì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，不得不將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)限定在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。而這樣一來(lái)，使得跨地區(qū)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)成為泡影。這說(shuō)明我國(guó)農(nóng)業(yè)管理部門(mén)在制定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度時(shí)，充分考慮到了憲法和法律的規(guī)定，從實(shí)際出發(fā)，試圖逐步解決現(xiàn)實(shí)生活中存在的問(wèn)題。但是必須看到，這樣的解決方案不可能從根本上改變農(nóng)民收入增加緩慢的問(wèn)題，不可能建立科學(xué)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系。筆者認(rèn)為，解決中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題必須分三步走：第一，應(yīng)當(dāng)改變農(nóng)村土地集體所有制，將現(xiàn)在分屬于不同集體組織的土地收歸國(guó)有，由國(guó)家制定統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)法。第二，在承認(rèn)并且保護(hù)現(xiàn)存的農(nóng)村農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，逐步調(diào)整土地承包關(guān)系的當(dāng)事人，讓農(nóng)民根據(jù)自己的實(shí)際需要，與統(tǒng)一的政府部門(mén)簽訂土地承包合同。第三，建立非營(yíng)利性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織，為農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。也就是說(shuō)，在明確土地發(fā)包方為國(guó)家之后，允許人們跨地區(qū)從事土地承包經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。從嚴(yán)格意義上說(shuō)，土地的承包經(jīng)營(yíng)和土地的合作化經(jīng)營(yíng)、股份制經(jīng)營(yíng)只不過(guò)是經(jīng)營(yíng)方式的不同。在不能夠享有土地流轉(zhuǎn)增值收益的情況下，無(wú)論采取何種經(jīng)營(yíng)方式，都難以從根本上改變當(dāng)今農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)狀況。關(guān)鍵的問(wèn)題就在于，國(guó)家決策部門(mén)應(yīng)當(dāng)在充分考慮到農(nóng)民切身利益的情況下，從根本上改革農(nóng)村的土地所有制，改變對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定，最大程度上調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。簡(jiǎn)單地說(shuō)，作為土地的發(fā)包方，今后政府可以通過(guò)改變農(nóng)村土地的用途，設(shè)立長(zhǎng)期的農(nóng)村發(fā)展基金，改善農(nóng)民與土地之間的關(guān)系，建立長(zhǎng)期的農(nóng)民社會(huì)保障體系。
隨著全國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，全國(guó)市場(chǎng)化程度越來(lái)越高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了由“為自己生產(chǎn)”向“為市場(chǎng)生產(chǎn)”的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.69億人，農(nóng)民收入來(lái)源多樣化。全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)己發(fā)展到87.8萬(wàn)家，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展到98.2萬(wàn)家，還有眾多專(zhuān)業(yè)大戶(hù)。它客觀上要求土地流轉(zhuǎn)到家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和專(zhuān)業(yè)大戶(hù)手中，發(fā)揮規(guī)模效益，以實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收。
十八屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村改革做出了重大部署，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)，截至2013年底，全國(guó)（不含西藏）家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到3.4億畝，占到總承包地面積的26%，經(jīng)營(yíng)面積在50畝以上種植大戶(hù)超過(guò)287萬(wàn)戶(hù)。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的加快，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的成效已經(jīng)顯現(xiàn)。一是加速了新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體大量涌現(xiàn)，這些流轉(zhuǎn)土地的主要流入方己成為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主要實(shí)施者。二是已經(jīng)初步改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了以土地為優(yōu)秀的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素集中，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)耕種與經(jīng)營(yíng)模式，一定程度上提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、機(jī)械化、特色化和科技化水平。三是較好發(fā)揮了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收促進(jìn)作用。農(nóng)民以股份合作、出租、互換、轉(zhuǎn)包等形式交付給合作社、龍頭公司經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民們放下鋤頭，搖身一變，成了村里公司的股東或產(chǎn)業(yè)工人，拿了“雙薪”，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。
但在土地流轉(zhuǎn)中還存在諸多問(wèn)題。現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)不能為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供持續(xù)、專(zhuān)屬、長(zhǎng)期全面的金融服務(wù)，須重塑農(nóng)村金融組織機(jī)構(gòu)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)政策性金融服務(wù)，激活流動(dòng)性最強(qiáng)的資本，帶動(dòng)流動(dòng)性較弱的農(nóng)村土地合理轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地價(jià)值的真實(shí)反映、土地交易的公允合理、土地要素的合理利用、土地投資的持續(xù)增長(zhǎng)，從而提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。資金少難以周轉(zhuǎn)，難以獲得貸款支持，限制了合作社規(guī)模的擴(kuò)大和經(jīng)營(yíng)能力。也導(dǎo)致土地利用和產(chǎn)出受到影響，如有的外出農(nóng)民希望流轉(zhuǎn)土地給合作社，但合作社拿不出流轉(zhuǎn)資金，土地只能荒蕪。合作社迫切需要土地流轉(zhuǎn)資金。增加農(nóng)村金融供給需要農(nóng)村金融制度創(chuàng)新。農(nóng)村地區(qū)合格的信貸主體較少，農(nóng)業(yè)企業(yè)往往沒(méi)有信用記錄，沒(méi)有規(guī)范的財(cái)務(wù)制度，缺乏金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的可抵押資產(chǎn)，很難滿足商業(yè)銀行的貸款要求。
以土地流轉(zhuǎn)為紐帶、以規(guī)模化經(jīng)營(yíng)為特點(diǎn)的新型生產(chǎn)方式對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)提出了新的需求。以現(xiàn)代化耕作和高效農(nóng)業(yè)為特點(diǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，需要大量的固定資產(chǎn)投入和流動(dòng)資金支持，迫切需要金融機(jī)構(gòu)的信貸資源扶持。現(xiàn)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在法律與政策互不配套。
2010年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了多項(xiàng)支持以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資的新政策，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)村抵（質(zhì)）押擔(dān)保方式，而在法律層面只對(duì)“四荒”土地使用權(quán)的抵押權(quán)能予以明確，其他類(lèi)型的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押行為未能得到法律支持，金融機(jī)構(gòu)開(kāi)辦此類(lèi)創(chuàng)新業(yè)務(wù)，一旦出現(xiàn)貸款違約，金融機(jī)構(gòu)將面臨法律不支持風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)開(kāi)辦業(yè)務(wù)的積極性難以得到有效調(diào)動(dòng)。因此，缺乏法律保障成為政策推廣的最大障礙，相關(guān)法律制度亟待完善。土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)體系尚不健全。
目前，我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)尚不完整，土地流轉(zhuǎn)的信息傳播渠道不暢通，一旦出現(xiàn)借款人違約，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的商品屬性難以通過(guò)市場(chǎng)充分顯現(xiàn)，抵押權(quán)人難以有效實(shí)現(xiàn)抵押價(jià)值。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出：“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。它為加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、改革農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度指明了方向；它也為農(nóng)村金融改革發(fā)展要服務(wù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)指明了方向。
作者: 鄭良芳 單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行研究部兼體改辦原主任
一、土地流轉(zhuǎn)的的客體與規(guī)則
明確土地流轉(zhuǎn)的客體與規(guī)則是明確土地流轉(zhuǎn)的主體的重要前提。只有明確土地流轉(zhuǎn)的客體與規(guī)則才能更好的去討論土地流轉(zhuǎn)中的主體。
（一）土地流轉(zhuǎn)中的客體
土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，農(nóng)民必須要清楚他們所交換的是什么，即土地流轉(zhuǎn)的客體是什么。從表面上看交換的是土地，土地是客體。但是，承包土地時(shí)農(nóng)民承包的是產(chǎn)量，而不是面積，而現(xiàn)在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，面積就具有較為重要的地位，此時(shí)面積就是土地流轉(zhuǎn)中主要的客體。但是面積又該如何清晰呢？十七屆三中全會(huì)提出了要做好農(nóng)村土地的確權(quán)登記頒證工作。確權(quán)工作是為了明確土地流轉(zhuǎn)的客體。農(nóng)民作為承包方對(duì)土地依法擁有在承包期內(nèi)占用、使用、收益等權(quán)利，同時(shí)，在承包期內(nèi)承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。因此，如果確權(quán)工作不到位，就不能夠保證農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)益。由于歷史的原因，農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)狀況比較復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)關(guān)系較亂，所以確權(quán)工作必須依法有序進(jìn)行，同時(shí)保障確權(quán)工作合法有效。
（二）土地流轉(zhuǎn)中的規(guī)則問(wèn)題
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要應(yīng)當(dāng)在農(nóng)戶(hù)之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。因此，一般不允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的單位和個(gè)人參與到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中。土地流轉(zhuǎn)必須要秉承“解決人地矛盾，充分利用土地，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)”的原則。在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，各鄉(xiāng)村組織可對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào)，但是不能利用強(qiáng)迫命令或者行政干預(yù)的手段阻礙或者強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須建立在土地承包關(guān)系穩(wěn)定的基礎(chǔ)之上，前提是農(nóng)民自愿，且不能夠違法改變土地用途。對(duì)于假借農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的名義隨意變更土地用途等情況，必須要根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定與政策進(jìn)行嚴(yán)厲懲處，并進(jìn)行及時(shí)糾正。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須兼顧農(nóng)民利益，不能違背農(nóng)民意愿引起農(nóng)民的不滿。
二、土地流轉(zhuǎn)主體不是政府而是農(nóng)民
土地流轉(zhuǎn)中集體并不是主體。但是在很多地方所表現(xiàn)出來(lái)的卻是集體是土地流轉(zhuǎn)的主體。在很多地方土地流轉(zhuǎn)是由村委會(huì)或基層政府組織進(jìn)行的，有些地方甚至是收回了農(nóng)民的承包地，再由政府出面組織成立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)中心，最后將土地轉(zhuǎn)包給所謂的大戶(hù)。這些地方的做法，農(nóng)民基本被排斥出了土地流轉(zhuǎn)的活動(dòng)，最后導(dǎo)致這部分農(nóng)民無(wú)法獲取到相應(yīng)的利益。國(guó)家賦予農(nóng)民的土地承包權(quán)是“免費(fèi)”的，土地流轉(zhuǎn)出去后，租金本來(lái)就應(yīng)該由農(nóng)民獲取，而上述做法讓農(nóng)民無(wú)法獲取到相應(yīng)的租金，這與土地流轉(zhuǎn)的目的不相符合。因此，農(nóng)民才應(yīng)該是土地流轉(zhuǎn)的主體。同時(shí)，當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際情況需要農(nóng)民占據(jù)土地流轉(zhuǎn)的主體地位。農(nóng)民人均土地面積本來(lái)就較少，而當(dāng)初在承包土地時(shí)又要做到肥瘦搭配，這樣的結(jié)果就使承包農(nóng)戶(hù)面積不多的土地被分散成多塊，使得土地流轉(zhuǎn)面臨較多的問(wèn)題。同時(shí)現(xiàn)在不少農(nóng)民長(zhǎng)年外出經(jīng)商、打工，有的甚至是在城鎮(zhèn)中定居，成為新市民。只有他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)的過(guò)程中成為真正的主體，才能夠更加自主的依法、自愿、有償進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，保障自己的合法權(quán)益。土地是否需要流轉(zhuǎn)，如何進(jìn)行流轉(zhuǎn)，最后流轉(zhuǎn)給誰(shuí)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，這些都應(yīng)該是由擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)自己決定。其他任何人或者組織都不能以任何理由強(qiáng)迫農(nóng)民作出土地流轉(zhuǎn)的決定。即使是該項(xiàng)決定看起來(lái)能夠提高土地利用率，或者是能夠給農(nóng)民帶來(lái)利益，也不能夠強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。
三、土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)的主體
土地流轉(zhuǎn)的目的就是為了實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)必須是以權(quán)利人能完整行使其權(quán)利為前提，這里的權(quán)利人指的就是農(nóng)民。有的地方政府沒(méi)有考慮到土地的權(quán)利配置，直接奔向規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)，最后侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)利。土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)并不是讓我們忽視對(duì)地方政府的權(quán)力的制約以及對(duì)農(nóng)民的合法權(quán)利的維護(hù)。組建農(nóng)村種植業(yè)合作社是當(dāng)前各地采用的較多的一種規(guī)模化經(jīng)營(yíng)方式，提倡農(nóng)民自主的參與到合作社中去。對(duì)于這種有效的方式，政府應(yīng)該積極的推動(dòng)這種規(guī)?；?jīng)營(yíng)方式的開(kāi)展，但是土地的支配權(quán)必須是控制在參加合作社的農(nóng)民手中。只有這樣的土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)才能夠說(shuō)是農(nóng)民自主進(jìn)行的?；谶@樣的前提所進(jìn)行的制度安排也更加的符合農(nóng)民的實(shí)際情況。從原則上講，對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，各級(jí)政府都應(yīng)該發(fā)揮引導(dǎo)作用，但是作用也只能夠限制在引導(dǎo)以及其他的輔助幫助上，對(duì)于具體的制度則應(yīng)該由農(nóng)民自己依法設(shè)計(jì)，政府可以為他們提供必要的知識(shí)援助。只有具有權(quán)利的人才有資格設(shè)計(jì)制度，必須要相信農(nóng)民有能力設(shè)計(jì)出符合本地現(xiàn)實(shí)的土地流轉(zhuǎn)形式以及相關(guān)制度。從過(guò)去幾十年的農(nóng)村土地制度演變史中能夠發(fā)現(xiàn)，自土地承包經(jīng)營(yíng)制度施行以來(lái)，農(nóng)民已經(jīng)自發(fā)的創(chuàng)造出許多形式的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式。同時(shí)農(nóng)民也有權(quán)利從自身的利益考慮，不選擇土地流轉(zhuǎn)，拒絕規(guī)模經(jīng)營(yíng)，因?yàn)檫@是農(nóng)民的基本權(quán)利，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中一項(xiàng)不容置疑的權(quán)利。
1土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀
全縣總耕地面積1.5萬(wàn)hm2，農(nóng)業(yè)總戶(hù)數(shù)2.54萬(wàn)戶(hù)，農(nóng)業(yè)人口10.82萬(wàn)人，人均占有耕地1380m2，其中：川水3313.33hm2，占總耕地的22.17%；淺山3673.33hm2，占總耕地的24.57%；腦山7960hm2，占總耕地的53.26%。據(jù)調(diào)查，2013年，全縣土地流轉(zhuǎn)總面積是9666.67hm2，占總耕地面積的65%，流轉(zhuǎn)戶(hù)1.75萬(wàn)戶(hù)，占總戶(hù)數(shù)68.90%，涉及7鄉(xiāng)2鎮(zhèn)146個(gè)村，其中：轉(zhuǎn)包3053.33hm2，占總流轉(zhuǎn)面積31.59%，0.50萬(wàn)戶(hù)，占總流轉(zhuǎn)戶(hù)28.57%；出租6600hm2，占總流轉(zhuǎn)面積68.27%，1.24萬(wàn)戶(hù)，占總流轉(zhuǎn)戶(hù)70.86%；其他方式13.33m2，占總流轉(zhuǎn)面積0.14%，0.01戶(hù)，占總流轉(zhuǎn)戶(hù)0.57%。主要從事種植胡蘿卜、馬鈴薯、大白菜、苗木和花卉、青蒜苗、玉米、飼草、藥材、油菜籽、蠶豆等。其中：胡蘿卜280hm2、馬鈴薯106.67hm2、大白菜100hm2、苗木和花卉173.33hm2、青蒜苗53.33hm2、玉米253.33hm2、飼草7213.33hm2、藥材233.33hm2、油菜籽1166.67hm2、蠶豆80hm2、其它6.67hm2。規(guī)模流轉(zhuǎn)面積6733.33hm2，其中6.67～20hm2的有1366.67hm2，占規(guī)模流轉(zhuǎn)面積20.3%；20～33.33hm2的有2273.33hm2，占規(guī)模流轉(zhuǎn)面積33.76%；33.33～66.67hm2的有3093.33hm2，占規(guī)模流轉(zhuǎn)面積45.94%。規(guī)模流轉(zhuǎn)大戶(hù)156戶(hù)，涉流出戶(hù)0.88萬(wàn)戶(hù)。主要從事種植蠶豆、玉米、胡蘿卜、馬鈴薯、大白菜、油菜、飼草、藥材、苗木和花卉等。其中：蠶豆80hm2、玉米253.33hm2、胡蘿卜173.33hm2、馬鈴薯53.33hm2、大白菜60hm2、苗木和花卉113.33hm2、油菜112hm2、飼草474hm2、藥材133.33hm2、其它6.67hm2。
2土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)
2.1土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)一定的區(qū)域性
以村社內(nèi)部流轉(zhuǎn)為主，也有少數(shù)村社跨區(qū)流轉(zhuǎn)，其中村社內(nèi)部流轉(zhuǎn)面積7600hm2，占總流轉(zhuǎn)面積78.65%；跨村流轉(zhuǎn)面積2066.67hm2，占總流轉(zhuǎn)面積21.35%。
2.2土地流轉(zhuǎn)自發(fā)為主
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多數(shù)是農(nóng)民私下協(xié)商交易的，是一種互助性的流轉(zhuǎn)，處于自發(fā)狀態(tài)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積中，農(nóng)戶(hù)間自發(fā)流轉(zhuǎn)的面積8573.33hm2，占總流轉(zhuǎn)面積的88.69%，鄉(xiāng)村組織提供信息流轉(zhuǎn)的面積有1093.33hm2，占總流轉(zhuǎn)面積的11.31%。
2.3以小塊為主，趨向規(guī)模經(jīng)營(yíng)
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多因青壯年勞力外出務(wù)工，家中留下老人、小孩，無(wú)力耕種，親友互相轉(zhuǎn)讓或者農(nóng)戶(hù)間轉(zhuǎn)包、出租形成土地流轉(zhuǎn)。由于土地家庭承包，地塊碎小，大規(guī)模流轉(zhuǎn)比較難，在種田能手、種植大戶(hù)以及種植專(zhuān)業(yè)合作社的帶動(dòng)下，以小塊地為主，連片流轉(zhuǎn)，使土地流轉(zhuǎn)趨向規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2013年，由專(zhuān)業(yè)大戶(hù)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模流轉(zhuǎn)面積1333.33hm2，占流轉(zhuǎn)面積19.80%；由專(zhuān)業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)的規(guī)模流轉(zhuǎn)面積5400hm2，占流轉(zhuǎn)面積80.20%。
3地流轉(zhuǎn)取得實(shí)效
截止目前，全縣7鄉(xiāng)2鎮(zhèn)全部建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，1個(gè)行政村建立了服務(wù)流轉(zhuǎn)組織。湟源縣政府于2009年制定了《湟源縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》并已印發(fā)給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)一步明確了土地流轉(zhuǎn)方式、程序、條件、合同和備案、相關(guān)責(zé)任、獎(jiǎng)勵(lì)辦法及糾紛處理。其中包括規(guī)模流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)積極、自愿、有償、合理、有序流轉(zhuǎn)土地，帶動(dòng)農(nóng)民增收，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)大量農(nóng)村勞動(dòng)力從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)務(wù)工，帶動(dòng)農(nóng)民增加了收入，取得了成效。2013年，因土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶(hù)達(dá)1.75萬(wàn)戶(hù)，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的數(shù)量3.01萬(wàn)人。
4存在問(wèn)題
4.1土地流轉(zhuǎn)處于較低層次、流轉(zhuǎn)速度不快
目前農(nóng)民受傳統(tǒng)思想觀念的束縛，戀土情結(jié)比較重，土地被看成了“保命田”，即便從其他行業(yè)可以獲得一定的收入，相當(dāng)一部分農(nóng)民仍不愿放棄承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)處于較低層次，其特點(diǎn)是流轉(zhuǎn)的速度不快，基本上是少數(shù)覺(jué)悟農(nóng)民或受客觀條件約束的自發(fā)和不自覺(jué)行為；流轉(zhuǎn)的范圍也較窄，多限于本村之內(nèi)或鄰里之間；租種和出讓土地使用的時(shí)間不固定，有的時(shí)間短不穩(wěn)定，不利于培肥地力和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，不利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期投入。
4.2土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的市場(chǎng)機(jī)制
盡管縣、鄉(xiāng)逐級(jí)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)合同，但是，中介組織匱乏，土地流轉(zhuǎn)的供求信息不能及時(shí)有效溝通。
4.3農(nóng)民就業(yè)空間狹小
農(nóng)村勞動(dòng)力文化素質(zhì)低，轉(zhuǎn)移就業(yè)能力較差，雖然目前農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)等機(jī)制在逐步健全，但大部分農(nóng)民仍只能從事簡(jiǎn)單體力勞動(dòng)。
5建議
5.1加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識(shí)
加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)宣傳，利用各種形式大力宣講農(nóng)村相關(guān)政策、法律、法規(guī)，依法、有序、合理引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)自愿、有償流轉(zhuǎn)土地。
5.2建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和市場(chǎng)中介組織
一是要建立多層次、多形式、多渠道、全方位開(kāi)放的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，鼓勵(lì)土地進(jìn)入市場(chǎng)，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制鼓勵(lì)土地向生產(chǎn)能手集中，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是要建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中介組織，強(qiáng)化中介服務(wù)功能。積極引導(dǎo)扶持土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織，穩(wěn)步發(fā)展民間中介組織，為土地流轉(zhuǎn)提供土地政策、流轉(zhuǎn)方式、信息傳遞、法律咨詢(xún)等服務(wù)。
5.3技能培訓(xùn)，培養(yǎng)新型農(nóng)民
通過(guò)對(duì)農(nóng)民工的技能培訓(xùn)，拓展就業(yè)空間，依靠政府組織，實(shí)現(xiàn)更多農(nóng)村勞動(dòng)力從第一產(chǎn)業(yè)走出去，到大中城市務(wù)工，增加農(nóng)民收入。
5.4政策扶持，規(guī)模經(jīng)營(yíng)
進(jìn)一步加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)扶持力度。要在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，分部門(mén)進(jìn)行扶持，在不改變各部門(mén)項(xiàng)目資金管理渠道和用途的前提下，利用項(xiàng)目資金對(duì)土地流轉(zhuǎn)大戶(hù)、土地流轉(zhuǎn)專(zhuān)業(yè)合作社進(jìn)行扶持。結(jié)合農(nóng)業(yè)示范基地建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)、種子生產(chǎn)基地建設(shè)，鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，從事千畝、百畝示范區(qū)；胡蘿卜、蠶豆、脫毒馬鈴薯、優(yōu)質(zhì)油菜、青蒜苗基地建設(shè)；種子田建設(shè)等，進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，達(dá)到農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)增效。
本文作者:王麗花工作單位:湟源縣農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理指導(dǎo)站
自20世紀(jì)90年代以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和土地均分制度所形成的小規(guī)模、細(xì)碎化的土地經(jīng)營(yíng)模式已經(jīng)與現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路形成相悖之勢(shì)，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)對(duì)于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展起著舉足輕重的作用。浙江省屬于我國(guó)的沿海地區(qū)的發(fā)達(dá)省份，較早地出現(xiàn)了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)以進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的自發(fā)行為，并一直走在全國(guó)的前列。因此，對(duì)浙江省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新隋況和新問(wèn)題進(jìn)行研究具有重要的意義。為此，我們于2009年8月對(duì)浙江省上虞市和新昌縣的l0個(gè)農(nóng)村的100個(gè)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，收回有效問(wèn)卷92份。
一、目前浙江省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)
1．流轉(zhuǎn)主體的基本情況
(1)年齡結(jié)構(gòu)老化。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不斷發(fā)展，年輕勞動(dòng)力大量向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，老人農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為浙江省所面臨的現(xiàn)狀。在被調(diào)查的92個(gè)農(nóng)戶(hù)中，年齡在50歲以上的受訪者占到受訪者總數(shù)的71．74%，其中50一60歲的占47．83%，60一70歲的占14．13%，70—80歲的占9％；年齡在50歲以下的受訪者僅占到受訪者總數(shù)的28.26%，其中30-40歲的占5．43%，40-50歲的占22．83%。
(2)文化程度偏低。文化程度會(huì)影響到農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)程度和認(rèn)可程度，從調(diào)查資料統(tǒng)計(jì)分析看，受訪農(nóng)戶(hù)的文化程度普遍偏低，文化程度在初中及以下的受訪者占到受訪者總數(shù)的70.65％，其中文盲占3．26%，小學(xué)文化程度的農(nóng)民占到30.43%，初中文化程度的農(nóng)民占到36．96%；文化程度在中專(zhuān)或高中及以上的農(nóng)民僅占到29．35%。
(3)近半數(shù)農(nóng)民兼業(yè)。在92個(gè)受訪農(nóng)民中，有42．39%的農(nóng)民是兼業(yè)型農(nóng)民，其中14．13%的農(nóng)民兼有農(nóng)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的工作，28.26％的農(nóng)民兼有農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的工作；7．61%的農(nóng)民完全放棄農(nóng)業(yè)，以第二、三產(chǎn)業(yè)的工作為第一職業(yè)；只有50%的農(nóng)民以經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)為第一職業(yè)。這說(shuō)明盡管來(lái)自二、三產(chǎn)業(yè)的收入要高于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入，但是仍然有部分農(nóng)民還是不愿意將土地使用權(quán)全部轉(zhuǎn)出。
(4)家庭總收入主要以非農(nóng)收人為主。浙江是人多地少的省份，2007年人均占有耕地面積僅為0.64畝，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益低下，農(nóng)戶(hù)家庭總收入中主要以非農(nóng)收人為主。在被調(diào)查的92個(gè)農(nóng)戶(hù)中，除去20個(gè)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)大戶(hù)，剩余的72個(gè)農(nóng)戶(hù)中，非農(nóng)收入占到家庭總收入70%以上的農(nóng)戶(hù)比例已經(jīng)達(dá)到77．78%。
2．土地流轉(zhuǎn)的基本概況
(1)各村耕地流轉(zhuǎn)率差異較大，流轉(zhuǎn)較為規(guī)范。上虞市除中興村外，其他各村耕地流轉(zhuǎn)率都介于30%至50%之間，這是由于上虞市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，各級(jí)政府采取措施支持和鼓勵(lì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)；新昌縣除圳塍村外，其他各村耕地流轉(zhuǎn)率都介于10至30％之間，相對(duì)于上虞市，新昌縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，耕地流轉(zhuǎn)率較低一些。此外，在所有受訪農(nóng)戶(hù)中，耕地轉(zhuǎn)出戶(hù)與轉(zhuǎn)人戶(hù)簽有租包書(shū)面協(xié)議的比冽為74．19%，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)較為規(guī)范。
(2)農(nóng)戶(hù)主要以租包的方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。通過(guò)對(duì)調(diào)查資料進(jìn)行整理分析，在轉(zhuǎn)入耕地的農(nóng)戶(hù)中，以“租包”和“代種”的方式轉(zhuǎn)入土地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)分別占到86．11%和13．89%；在轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶(hù)中，上述比例分別為64.52%和6．45%，另外有29．03%的農(nóng)戶(hù)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資^毆的方式轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)，這是因?yàn)檎憬≡?009年2月剛剛出臺(tái)了首個(gè)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的《浙江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社登記暫行辦法》，在經(jīng)營(yíng)權(quán)本身及土地的用途不會(huì)發(fā)生改變的情況下，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化、股權(quán)化，以激活土地資源和解決目前許多農(nóng)民設(shè)立合作社時(shí)遇到的資金短缺問(wèn)題。盡管“土地股份合作制”，這種流轉(zhuǎn)方式于2000年就已經(jīng)在浙江省出現(xiàn)，但是仍處于興起和發(fā)展階段。
(3)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，限于村集體和村組內(nèi)的一般農(nóng)戶(hù)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶(hù)、農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社。通過(guò)對(duì)轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行訪談，有16．13%和19．35%的農(nóng)戶(hù)分別將土地以“租包”的形式轉(zhuǎn)給本村組的—般農(nóng)戶(hù)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶(hù)，有51．61%的農(nóng)戶(hù)將土地以“租包’域者‘地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資人股”的方式轉(zhuǎn)給本村合作社，另外有12．90%的農(nóng)戶(hù)將土地租包給村集體。
(4)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模小。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模主要體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)的土地面積上，除去20個(gè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)大戶(hù)，一般農(nóng)戶(hù)之間的土地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出的規(guī)模都比較小。戶(hù)均交易規(guī)模在2．8畝左右。盡管轉(zhuǎn)入2～3畝土地可以提高農(nóng)戶(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模，但距離真正的規(guī)模經(jīng)營(yíng)相去甚遠(yuǎn)?？梢哉f(shuō)，目前農(nóng)戶(hù)之間的土地流轉(zhuǎn)對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的意義要遠(yuǎn)大于對(duì)于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意義。
3農(nóng)戶(hù)的土地流轉(zhuǎn)意愿
(1)多數(shù)農(nóng)戶(hù)愿意流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。從對(duì)農(nóng)戶(hù)的土地流轉(zhuǎn)意愿統(tǒng)計(jì)分析來(lái)看，有77I17的農(nóng)戶(hù)愿意進(jìn)行土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，其中“愿意全部轉(zhuǎn)出”和“愿意部分轉(zhuǎn)出”的農(nóng)戶(hù)分別占15.22％和22.83%，“愿意轉(zhuǎn)入”的農(nóng)戶(hù)占39．13%；其余22．83%的農(nóng)戶(hù)不愿意參與流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。
(2)農(nóng)戶(hù)愿意以租包的方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。在愿意流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)中，有74．65％的農(nóng)戶(hù)愿意以“租包”的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，有1．41%和8.45%的農(nóng)戶(hù)愿意以“代種”和“互換”的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，另外有15．49％的農(nóng)戶(hù)愿意以“入股”的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這是因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資入股的辦法剛剛出臺(tái)，新成立的合作社所帶來(lái)的收益尚不明顯，只有少部分人愿意以入股的方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。
二、浙江省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的主要問(wèn)題
1．思想觀念的落后限制土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)
土地是農(nóng)民的命根子，農(nóng)民對(duì)土地有著深厚的感情。盡管目前農(nóng)民的收入水平已經(jīng)有所提高，并且收^來(lái)源主要以非農(nóng)收人為主，但是大多數(shù)的農(nóng)民還是不愿意全部放棄土地使用權(quán)，對(duì)土地依然十分留戀，難以割舍，表現(xiàn)出濃厚的戀地情結(jié)。在所有轉(zhuǎn)出戶(hù)之中，全部轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶(hù)僅占轉(zhuǎn)出戶(hù)的41．93%，另外58.06%的農(nóng)戶(hù)只是轉(zhuǎn)出了部分土地，留下部分土地進(jìn)行耕種。此外，目前文化程度在初中及以下的老年農(nóng)民是浙江省農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的主力軍，文化素質(zhì)和年齡的限制以及保守的思想觀念使得這部分農(nóng)民不愿意完全放棄土地使用權(quán)，因而加大了推進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的難度。
2．流轉(zhuǎn)期限短造成對(duì)土地投入的短期行為
目前浙江省大多數(shù)的農(nóng)戶(hù)愿意以“租包”的形式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，但是在轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶(hù)中，19．35%的農(nóng)戶(hù)沒(méi)有與轉(zhuǎn)人方簽訂書(shū)面協(xié)議，也沒(méi)有明確界定流轉(zhuǎn)期限；剩余80．65%的農(nóng)戶(hù)雖然與轉(zhuǎn)入方簽有書(shū)面合同，其中協(xié)商租包期限在5年以下的比例為25．81%，協(xié)商期限為20年的比例為54．84%。由此可以看出，近半數(shù)的土地流轉(zhuǎn)交易中或是沒(méi)有協(xié)商期限，或是協(xié)商期限僅在5年以下，這就會(huì)誘發(fā)農(nóng)戶(hù)對(duì)轉(zhuǎn)入土地投入的短期行為，不利于轉(zhuǎn)人土地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資建設(shè)。另外，在轉(zhuǎn)人耕地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)大戶(hù)中，僅有20％的大戶(hù)對(duì)轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行了灌溉及配套設(shè)施投資。
3.社會(huì)保障發(fā)展緩慢造成土地生產(chǎn)效率低下
由于農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)昂緩慢，所以農(nóng)民對(duì)放棄土地承包的后顧之憂尚未解除，在轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶(hù)中，有58.06%的農(nóng)戶(hù)不愿意永久的轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，有54.84%的農(nóng)戶(hù)希望簽訂流轉(zhuǎn)合同的期限為5年以下。此外，目前浙江省近半數(shù)的農(nóng)民在從事農(nóng)業(yè)同時(shí)，還棄有第二、三產(chǎn)業(yè)的工作，農(nóng)業(yè)收人在家庭總收入中占的比重較小。從訪談中可以了解到，這些農(nóng)民只愿意轉(zhuǎn)出部分土地，進(jìn)行耕種只是為了滿足自家口糧需要，處于“既不愿意放棄田，又不愿意多種田、種好田”的狀態(tài)，這種粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式必然會(huì)影響農(nóng)地的生產(chǎn)效率，并嚴(yán)重制約土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
4．價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)的缺失制約土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)
“租包’，是目前浙江省大多數(shù)農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的主要方式。在我們所調(diào)查的樣本戶(hù)中，沒(méi)有農(nóng)戶(hù)以“互換”的方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)；在對(duì)71個(gè)愿意流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行訪談時(shí)，僅有一名農(nóng)戶(hù)愿意以“互換’’方式流轉(zhuǎn)土地，而實(shí)際上這個(gè)農(nóng)戶(hù)卻以租包的方式轉(zhuǎn)入了土地使用權(quán)。之所以會(huì)發(fā)生這種現(xiàn)象，是因?yàn)槿狈ν恋厥褂脵?quán)價(jià)值洋胸，農(nóng)戶(hù)無(wú)法對(duì)想要互換的土地使用權(quán)進(jìn)行合理的價(jià)值度量。當(dāng)缺少這種衡量土地使用權(quán)價(jià)值的尺度時(shí)，農(nóng)戶(hù)出于自身利益的考慮，放棄了“互換”的土地流轉(zhuǎn)方式。因此，土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)的缺失限制了土地流轉(zhuǎn)的方式，進(jìn)而阻礙了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大和跨區(qū)域發(fā)展。
三、促進(jìn)浙江省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議
1．分層促進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)
農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中具有主體地位，在推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的進(jìn)程中，“農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)”的原則是必須堅(jiān)持和遵守的，這就要求應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的意愿，土地是否流轉(zhuǎn)以及采取何種形式流轉(zhuǎn)，由農(nóng)戶(hù)自主選擇和決定。由于浙江省農(nóng)民自身素質(zhì)的限制和思想觀念的不同，他們對(duì)土地使用全流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)和進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的意愿也處于不均衡的狀態(tài)，所以浙江省在完善、提高和發(fā)展農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)時(shí)，應(yīng)分層促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，積極引導(dǎo)愿意流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)。對(duì)于僅愿意轉(zhuǎn)出部分土地和不愿意參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)，不能采取強(qiáng)制措施，應(yīng)采取相應(yīng)的政策進(jìn)行鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)，以積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。
2.延長(zhǎng)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限
土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限過(guò)短會(huì)造成農(nóng)戶(hù)對(duì)轉(zhuǎn)入土地投入的短期行為，進(jìn)而造成土地狀況的惡化。在流轉(zhuǎn)合同中界定較長(zhǎng)的流轉(zhuǎn)期限有利于農(nóng)戶(hù)對(duì)轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行長(zhǎng)期投入，使土地資源得到可持續(xù)利用。一方面，政府可以出臺(tái)相關(guān)的政策對(duì)流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)的合同雙方進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，并且對(duì)于不同長(zhǎng)短的期限進(jìn)行差別化獎(jiǎng)勵(lì)；另一方面，在土地流轉(zhuǎn)較長(zhǎng)期限的合同中，土地的租包價(jià)格可以經(jīng)相關(guān)機(jī)構(gòu)評(píng)估，并根據(jù)每一年經(jīng)營(yíng)同等數(shù)量土地的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行調(diào)增或調(diào)減。這樣在充分尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)雙方利益的前提下，通過(guò)差別化獎(jiǎng)勵(lì)政策的引導(dǎo)即可以實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，又可以規(guī)避農(nóng)戶(hù)對(duì)土地投入的短期行為。
3．建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系
良好的社會(huì)保障體系是有效地促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的—個(gè)十分重要的外部因素，所以應(yīng)該逐步建設(shè)涵蓋農(nóng)村居民醫(yī)療，就業(yè)、養(yǎng)老等方面的綜合保障體系，弱化農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)戶(hù)的保障功能和社會(huì)穩(wěn)定功能，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)功能。當(dāng)前浙江省多數(shù)農(nóng)村家庭中的非農(nóng)收入占有很大的比重，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的年收益對(duì)于農(nóng)民增收的效果并不明顯，因此建議研究“用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出讓金作為農(nóng)村居民社會(huì)保障金”制度，為農(nóng)民解除放棄土地使用權(quán)的后顧之憂，使“完全不依賴(lài)土地為生計(jì)”的農(nóng)民真正離開(kāi)土地，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。
4．建立土地作價(jià)評(píng)估制度
為了進(jìn)一步擴(kuò)大土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍和增加土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，應(yīng)該建立科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)作價(jià)評(píng)估制度。建議浙江省政府部門(mén)，特別是國(guó)土、農(nóng)業(yè)部門(mén)應(yīng)按照地級(jí)差別和地理位置等因素，合理評(píng)估農(nóng)村土地的價(jià)值，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有償流轉(zhuǎn)及互換提供依據(jù)。
摘要：長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村土地承擔(dān)著農(nóng)民的社會(huì)保障功能，隨著土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施，中國(guó)農(nóng)民的社會(huì)保障將需要有新的內(nèi)容和新的制度安排出臺(tái)。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系構(gòu)建成為消除城鄉(xiāng)壁壘、推動(dòng)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化、解決“三農(nóng)”問(wèn)題、建設(shè)和諧社會(huì)的必然選擇，必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)居民基本保障制度，分階段、分步驟地構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系。
關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；社會(huì)保障；體系
一、問(wèn)題的提出
黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出：“建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”可以預(yù)見(jiàn)，在今后的若干年里，土地流轉(zhuǎn)是大勢(shì)所趨、不可逆轉(zhuǎn)的潮流。然而自古以來(lái)，土地就是農(nóng)民的“命根子”，土地一直承擔(dān)著農(nóng)民生存保障的特殊功能。新中國(guó)成立以后到20世紀(jì)80年代之前，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的是傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)村土地實(shí)行“集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”，在這種土地制度下，土地幾乎承擔(dān)了對(duì)于農(nóng)民及其家庭在就業(yè)、生活福利以及傷病養(yǎng)老等全方位的保障功能。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，土地對(duì)于農(nóng)民的保障功能得到進(jìn)一步加強(qiáng)，尤其是土地對(duì)于農(nóng)民的失業(yè)保障和社會(huì)穩(wěn)定的功能得到了強(qiáng)化。與土地的現(xiàn)實(shí)保障功能相對(duì)應(yīng)的是，新中國(guó)成立后，由于工業(yè)化的壓力以及當(dāng)時(shí)現(xiàn)實(shí)條件的局限，絕對(duì)數(shù)量龐大的農(nóng)民一直是處于社會(huì)保障制度之外的。20世紀(jì)90年代，雖然國(guó)家在各地也搞過(guò)一些關(guān)于建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)，卻最終因種種原因而沒(méi)有能夠落到實(shí)處，也正因?yàn)槿绱耍恋貙?duì)于農(nóng)民的重要性和保障功能更非同一般。那么，在未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)，隨著土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施，土地進(jìn)一步流向農(nóng)村中的少數(shù)人，而脫離了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)、尚未擺脫農(nóng)民身份的這部分人（如農(nóng)民工）在徹底失去土地之后，如何應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中的種種風(fēng)險(xiǎn)？因此，中國(guó)農(nóng)民的社會(huì)保障將需要有新的內(nèi)容和新的制度安排出臺(tái)。同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)保障體系的缺失，也阻礙了土地的流轉(zhuǎn)。很多農(nóng)民即使在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中已經(jīng)得到了一份比較固定的職業(yè)，也不愿意輕易放棄土地，視土地為在外經(jīng)營(yíng)的一條生活退路。這又在一定程度上固化了小農(nóng)經(jīng)營(yíng)，阻礙了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，進(jìn)而影響著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系已成為新形勢(shì)下社會(huì)發(fā)展過(guò)程中亟待研究和解決的一項(xiàng)重大課題。
二、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系的必要性分析
20世紀(jì)90年代以后，隨著城市化、工業(yè)化的步伐加快，出現(xiàn)了大量失去土地、就業(yè)又難有保障的農(nóng)民，同時(shí)農(nóng)村人口老齡化的問(wèn)題也日益突出。農(nóng)民生活中的不安全、不穩(wěn)定因素增加，農(nóng)村急需建立一套有效的社會(huì)保障制度來(lái)保障農(nóng)民的基本生活安全。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系勢(shì)在必行。
（一）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系是解決我國(guó)社會(huì)保障制度“二元結(jié)構(gòu)”的根本途徑
我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障制度及現(xiàn)狀是：城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾十分突出。農(nóng)村社會(huì)保障資金匱乏、覆蓋面窄、保障水平低、社會(huì)化程度不高，由城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定的中國(guó)社會(huì)保障也呈現(xiàn)出典型的二元結(jié)構(gòu)：一方面，社會(huì)保障覆蓋面城鄉(xiāng)差距較大。我國(guó)社會(huì)保障體系在建立之初就以城市為中心，社會(huì)保障資金主要撥付給城市。城市居民不但享有穩(wěn)定的制度保障，而且其社會(huì)保障水平也高于農(nóng)民。相比之下，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，養(yǎng)老保險(xiǎn)還沒(méi)有全面開(kāi)展，醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、最低生活保障制度也是剛剛起步，廣大農(nóng)村至今仍有6000萬(wàn)左右的貧困農(nóng)民得不到任何救助。另一方面，從社會(huì)保障支出的量來(lái)看，我國(guó)社會(huì)保障城鄉(xiāng)差異更大。統(tǒng)計(jì)表明，1991-2008年，城市人均社會(huì)保障支出占人均GDP的比重為15%，而農(nóng)村只有0.18%，城市人均享受的社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的90倍。這種城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)保障制度，嚴(yán)重扭曲了社會(huì)保障制度的公平原則。民政部的《2008年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，2008年全國(guó)城市居民最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)為月人均205.3元，農(nóng)村低保則僅有82.3元，農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)只相當(dāng)于城市居民的40%。中國(guó)中央財(cái)政用于社會(huì)保障的支出占中央財(cái)政總支出的比例只有10%左右，在世界上處于較低水平，而10%的投入絕大部分給了城鎮(zhèn)。國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投資僅為城市的1/30。地方政府由于財(cái)政的壓力，也缺乏建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的動(dòng)力，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入極其有限。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，地區(qū)間財(cái)力與社保壓力不同，現(xiàn)實(shí)中社會(huì)保障統(tǒng)籌的層次也就比較低。目前，絕大部分保險(xiǎn)項(xiàng)目仍處于市縣統(tǒng)籌，造成地區(qū)間社會(huì)保險(xiǎn)的互濟(jì)功能難以充分發(fā)揮，社會(huì)保險(xiǎn)資金的使用效率也大打折扣。解決上述問(wèn)題的根本途徑，就是要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系。
（二）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系是推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是推動(dòng)工業(yè)化，城鎮(zhèn)化的重要力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工人主要是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，離土不離鄉(xiāng)和農(nóng)工兼業(yè)的現(xiàn)實(shí)選擇使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在布局上出現(xiàn)了村村點(diǎn)火、戶(hù)戶(hù)冒煙的局面，這種格局使其發(fā)展后勁不足，而且對(duì)鄉(xiāng)村的環(huán)境和耕地構(gòu)成了極大的威脅，破解這一時(shí)代課題的關(guān)鍵，就是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入社會(huì)保障體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員和城市企業(yè)從業(yè)者一樣，都屬于第二、三產(chǎn)業(yè)，其所遭遇的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民已顯著不同，它是一種和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)化相適應(yīng)的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)。他們不再經(jīng)營(yíng)土地，面臨年老或生病后喪失生活來(lái)源的風(fēng)險(xiǎn)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，從業(yè)者在激烈競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，時(shí)刻面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，工業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)危險(xiǎn)性大，從業(yè)者面臨著工傷和患職業(yè)病的風(fēng)險(xiǎn)等等。更主要的是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的農(nóng)民不愿離開(kāi)他們的土地，因?yàn)橥恋氐淖畹蜕畋Ｕ瞎δ墁F(xiàn)在還是無(wú)法替代的。因此，只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入社會(huì)保障體系，才能從根本上找到問(wèn)題的答案，促使農(nóng)民向小城鎮(zhèn)聚集，推動(dòng)工業(yè)化，城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
（三）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的必然選擇
“三農(nóng)問(wèn)題”的難點(diǎn)之一在于農(nóng)村人口太多，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力無(wú)法轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)。進(jìn)城農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的80%以上是兼業(yè)型轉(zhuǎn)移，他們與土地保持著若即若離的聯(lián)系，農(nóng)民兼業(yè)型轉(zhuǎn)移的直接后果是土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的小型化。農(nóng)地的規(guī)模偏小，規(guī)模經(jīng)濟(jì)和適合大農(nóng)場(chǎng)操作的農(nóng)業(yè)技術(shù)和先進(jìn)設(shè)備無(wú)法發(fā)揮作用，按市場(chǎng)規(guī)律理應(yīng)自然出現(xiàn)的升級(jí)在農(nóng)業(yè)上無(wú)法完成。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，單個(gè)的、小規(guī)模的農(nóng)戶(hù)難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，難以推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)，形成了“小農(nóng)戶(hù)”與“大市場(chǎng)”、“高科技”之間的矛盾。造成這種局面的根本原因，從主觀上看是土地對(duì)農(nóng)民仍然具有生活最低保障的價(jià)值，從客觀上看正是我們的社會(huì)保障體系尚未覆蓋農(nóng)村。而這種最低生活保障形態(tài)的農(nóng)業(yè)不但具有小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的一切特點(diǎn)，而且還具有對(duì)土地使用不負(fù)責(zé)的低投入和低效率的特點(diǎn)，這種狀態(tài)必然影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速提高。改變這種狀況，必須抓緊構(gòu)建農(nóng)村保障體系，建設(shè)能替代農(nóng)民的土地保障的社會(huì)保障制度，切斷那些以務(wù)工、經(jīng)商為主要收入來(lái)源的農(nóng)民與其所擁有的小塊土地之間若即若離的聯(lián)系，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的集約規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的再次飛躍。
三、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系的制度設(shè)計(jì)
我國(guó)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，是一個(gè)解決占世界近1/4人口的社會(huì)保障的巨大福利工程。因此，這一體系具有一定的特殊性，只能從現(xiàn)行社會(huì)保障體系出發(fā)，結(jié)合具體國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際穩(wěn)步推進(jìn)。要重點(diǎn)解決兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)條件下，如何通過(guò)合理的制度安排與設(shè)計(jì)使社會(huì)保障體系更好地覆蓋城鄉(xiāng)居民。二是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，如何通過(guò)深化改革和制度創(chuàng)新有效地推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系建設(shè)。目前，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度，應(yīng)從以下幾方面著手：
（一）建立全民基本保障制度
基本保障是一種由政府主導(dǎo)的公共保障計(jì)劃，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，體現(xiàn)公平的原則。主要包括城鄉(xiāng)居民的最低生活保障、基本衛(wèi)生保健和基本養(yǎng)老保障等內(nèi)容，由政府統(tǒng)一管理，覆蓋范圍是全民，保障水平以基本生存需要為標(biāo)準(zhǔn)，籌資模式是政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付?；颈Ｕ鲜墙⒊青l(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)居民的最低生活保障要進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，合理確定最低生活保障線、最低生活保障給付標(biāo)準(zhǔn)和最低生活保障資格。為使制度運(yùn)行更有效率并真正為貧困家庭提供生活保障，可以考慮采用國(guó)際上慣用的家計(jì)調(diào)查制度?；拘l(wèi)生保健是在全國(guó)范圍內(nèi)建立一種基本的醫(yī)療保障制度，真正解決城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療健康保健問(wèn)題。因此，要對(duì)全國(guó)城鄉(xiāng)醫(yī)療保健的基本需求做出科學(xué)的預(yù)測(cè)和統(tǒng)計(jì)分析，建立公共管理、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)療診治、藥品管理等相互銜接和相互制約的制度體系。基本養(yǎng)老保障類(lèi)似于霍爾茨曼等（2006）在世界銀行報(bào)告中提出的“五支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃”中的“零支柱”，它提供一種基本養(yǎng)老金，旨在為終生貧困的老年人口提供最基本的養(yǎng)老保障，以避免他們因?yàn)槭ソ?jīng)濟(jì)來(lái)源而陷入貧困。
（二）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、商業(yè)保險(xiǎn)與慈善事業(yè)相銜接的、多層次的制度
在建立全民基本保障制度的同時(shí)，還要全面建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、商業(yè)保險(xiǎn)與慈善事業(yè)相銜接的、多層次的制度體系，這是提高城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障水平的優(yōu)秀內(nèi)容。實(shí)際上，城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制度已基本建立，而農(nóng)村的社會(huì)保障制度還很薄弱。因此，這方面的制度建設(shè)既要立足現(xiàn)有的制度體系，又要在此基礎(chǔ)上進(jìn)行改革與創(chuàng)新。一是深化城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度改革。進(jìn)一步把養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保險(xiǎn)擴(kuò)大到國(guó)有和集體企業(yè)以外的個(gè)體、靈活就業(yè)、農(nóng)民工等從業(yè)人員；進(jìn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的社會(huì)保障制度改革，并過(guò)渡到一種與城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保障制度對(duì)接的制度安排；發(fā)展企業(yè)年金制度和商業(yè)保險(xiǎn)，鼓勵(lì)個(gè)人進(jìn)行儲(chǔ)蓄，為社會(huì)保障提供有益的補(bǔ)充。二是加快農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)。要著力解決農(nóng)村居民的養(yǎng)老和醫(yī)療保障問(wèn)題，完善農(nóng)村社會(huì)救助和社會(huì)福利體系，使農(nóng)村居民能夠與城鎮(zhèn)居民一樣享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，而且在遇到養(yǎng)老、疾病、災(zāi)害等困難的時(shí)候能夠得到必要的經(jīng)濟(jì)保障。由于受二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制約，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度在短期內(nèi)還將存在一定的差別，但從長(zhǎng)期來(lái)看，可以實(shí)現(xiàn)制度的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展，并最終過(guò)渡到一種相對(duì)統(tǒng)一的制度安排。三是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展。要從和諧社會(huì)的根本宗旨出發(fā)，進(jìn)行城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的統(tǒng)籌規(guī)劃與設(shè)計(jì)，要重點(diǎn)解決農(nóng)民工、失地農(nóng)民等群體的社會(huì)保障問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)與農(nóng)村社會(huì)保障制度的平滑對(duì)接。
（三）建立永久性可以轉(zhuǎn)移的個(gè)人賬戶(hù)
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)必將最終形成。為促進(jìn)勞動(dòng)力跨城鄉(xiāng)、地區(qū)與部門(mén)的合理流動(dòng)，保證社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系能在全國(guó)范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移，使各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度之間能有效銜接，建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障個(gè)人專(zhuān)戶(hù)是必要的。在現(xiàn)階段，城市企業(yè)職工開(kāi)始實(shí)行基本養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)制，小城鎮(zhèn)與農(nóng)村地區(qū)還未全面實(shí)行。只有未來(lái)全國(guó)普遍建立了實(shí)質(zhì)相同的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌金，并且個(gè)人賬戶(hù)真正實(shí)現(xiàn)“實(shí)賬化”，建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障個(gè)人專(zhuān)戶(hù)，并使其在全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)使用，才具有實(shí)際意義。個(gè)人從農(nóng)村進(jìn)入城市企業(yè)，或從城市企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村，其個(gè)人專(zhuān)戶(hù)積存保險(xiǎn)金可以隨之劃撥過(guò)去。全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障個(gè)人專(zhuān)戶(hù)，其賬號(hào)可以是與身份證號(hào)碼相同，終身不變，以便于管理。
（四）建立全國(guó)性社會(huì)保障信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)
圍繞加快個(gè)人賬戶(hù)安全及時(shí)轉(zhuǎn)移，要運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)信息技術(shù)，建立統(tǒng)一的覆蓋全國(guó)的社會(huì)保障技術(shù)支持系統(tǒng)，將包括農(nóng)民工在內(nèi)的各地社會(huì)保險(xiǎn)基金的繳納、記錄、支付、查詢(xún)、服務(wù)等均納入計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)，盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)地方之間的信息互聯(lián)互通，這樣才能及時(shí)無(wú)誤地處理社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的地區(qū)之間轉(zhuǎn)移和接續(xù)事務(wù)，適應(yīng)農(nóng)民工大批量、高頻率流動(dòng)的特點(diǎn)，保證農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的連續(xù)繳費(fèi)。
四、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系的步驟
從國(guó)際上看，一些發(fā)達(dá)國(guó)家雖然實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，但其農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也滯后城鎮(zhèn)30-50年，可見(jiàn)其統(tǒng)籌也都經(jīng)歷了一個(gè)十分漫長(zhǎng)的過(guò)程。這一過(guò)程是適應(yīng)工業(yè)化和城市化的發(fā)展需要而完成的。我國(guó)工業(yè)化和城市化的水平在逐步提高，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度當(dāng)然也不可能一蹴而就。但需要強(qiáng)調(diào)的是，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”不是“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”，這就意味著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌承認(rèn)城鄉(xiāng)差別的客觀存在，也允許在不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段存在不同的保障水平，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系也要分階段、分步驟地推進(jìn)。
第一步（2010-2015年），建立多層次的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。在現(xiàn)有城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系下，加快推行面向廣大農(nóng)民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障制度，同時(shí)，針對(duì)城鎮(zhèn)非從業(yè)居民采取補(bǔ)繳方式參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)。到2015年，新型農(nóng)村社會(huì)保障制度和城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障制度逐漸定型、走向成熟，并與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度及農(nóng)村五保戶(hù)制度一起，將全體國(guó)民都納入基本社會(huì)保障制度體系。
第二步（2016-2020年），逐步銜接城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障制度，整合以最低生活保障制度為主體的具有養(yǎng)老性質(zhì)的保障體系，實(shí)施城鄉(xiāng)老年津貼制度、基本醫(yī)療保障制度。打破戶(hù)籍限制，建立以“一個(gè)制度，多檔次繳費(fèi)”為特征的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度，基于城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟(jì)承受能力的統(tǒng)籌，繳費(fèi)檔次越高，享受養(yǎng)老金待遇水平就越高。啟動(dòng)城鄉(xiāng)無(wú)養(yǎng)老金老年津貼制度。各地區(qū)依據(jù)財(cái)政的可承受能力，確定城鄉(xiāng)等同的老年津貼享受者的年齡和津貼水平。為了不浪費(fèi)資源，也為了避免制度重疊不便管理，將城鄉(xiāng)低保享受者中的老年人和農(nóng)村五保戶(hù)一起并入城鄉(xiāng)老年津貼制度。此外，從注重老年人的經(jīng)濟(jì)保障向與服務(wù)保障并重方向轉(zhuǎn)變，開(kāi)始長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，如在經(jīng)濟(jì)條件較好與人口老齡化程度較重的大城市先行一步，以提高老年生活質(zhì)量。
第三步（2021-2050年），統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，形成國(guó)民基本社會(huì)保障制度，擴(kuò)大城鄉(xiāng)老年津貼制度覆蓋面并提高其待遇水平。從2021年起，加大第二階段的社會(huì)保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌力度：一是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，形成城鄉(xiāng)從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度。二是城鄉(xiāng)從業(yè)人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度與公職人員養(yǎng)老金制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度逐步銜接，統(tǒng)籌形成國(guó)民基本社會(huì)保障制度，屆時(shí)該制度的城鄉(xiāng)差距、群體差距將顯著縮小趨向待遇基本一致。到20世紀(jì)中葉，我國(guó)已邁入中等發(fā)達(dá)國(guó)家行列，同時(shí)，在2030年前后也進(jìn)入人口老齡化高峰期，所以，在國(guó)力強(qiáng)盛的基礎(chǔ)上擴(kuò)大城鄉(xiāng)老年津貼制度的覆蓋面，并提高老年津貼待遇水平。此外，還要加強(qiáng)老年服務(wù)保障、精神保障方面的機(jī)制建設(shè)，擴(kuò)大長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)并趨定型，讓所有老年人都享有體面、尊嚴(yán)的晚年生活。
內(nèi)容提要：當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的優(yōu)秀仍然是土地問(wèn)題。由于土地占有關(guān)系與農(nóng)村基層政治治理格局存在著密切的邏輯聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)地租成為基層組織經(jīng)濟(jì)權(quán)力的實(shí)現(xiàn)形式，是土地所有者必然的一種尋租行為。在土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際操作中，地方既得利益集團(tuán)既然不能用直接手段反對(duì)或者拒絕，那么采用熱農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”冷界定土地權(quán)利，或者是先流轉(zhuǎn)后界定權(quán)利就成了維護(hù)自身局部短期利益的主要手段。農(nóng)地制度改革不僅僅難在是利益之爭(zhēng)，關(guān)鍵是在既得利益集團(tuán)的強(qiáng)烈反對(duì)下，而又要依靠這些既得利益集團(tuán)來(lái)實(shí)現(xiàn)這種制度變遷。因此，農(nóng)村土地制度變遷如果要實(shí)現(xiàn)顯著的效率優(yōu)化，就必然要求有外來(lái)的強(qiáng)大的權(quán)利資源對(duì)制度變遷的目標(biāo)和過(guò)程予以引導(dǎo)，中央政府應(yīng)充當(dāng)這一主體，從農(nóng)民整體、農(nóng)業(yè)發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體目標(biāo)來(lái)考慮制度變遷的方向和路徑。
關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益關(guān)系談判能力權(quán)貴階層制度變遷
中國(guó)的問(wèn)題，基本上是一個(gè)人口膨脹而資源短缺的農(nóng)民國(guó)家追求工業(yè)化的發(fā)展問(wèn)題（溫鐵軍，1999），因此，“三農(nóng)”問(wèn)題歷來(lái)是中國(guó)革命和建設(shè)的優(yōu)秀問(wèn)題。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)擁有9億農(nóng)民的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展是關(guān)全局，而土地關(guān)系的穩(wěn)定是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的優(yōu)秀仍然是土地問(wèn)題（中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院，2001）。
中共十五屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》后，特別是新的《土地承包法》頒布之后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題更加引起了廣泛關(guān)注②。近一段時(shí)間來(lái)，認(rèn)為農(nóng)村土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的觀點(diǎn)，越來(lái)越多地見(jiàn)諸各種媒體和理論刊物。讓“土地流轉(zhuǎn)起來(lái)”，“讓農(nóng)民變股民”的呼聲也越來(lái)越強(qiáng)烈。本文以現(xiàn)代西方制度變遷理論和集體行動(dòng)理論為分析框架，試圖通過(guò)對(duì)現(xiàn)行農(nóng)地制度形成的原因和演變的考察，揭示農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度形成的背景及其所蘊(yùn)含的利益關(guān)系，并認(rèn)為中央政府應(yīng)充當(dāng)制度供給的主體,整飭法律框架，保護(hù)農(nóng)民權(quán)利，防止新權(quán)貴階層的全面登臺(tái)。
一、建國(guó)以來(lái)農(nóng)地制度變遷的軌跡
建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，即到農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，體制到現(xiàn)在的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。第一次農(nóng)地制度的變革發(fā)生在50年代初期，地主的土地所有權(quán)被剝奪，土地分給了無(wú)地的農(nóng)民耕種，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，為新中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。50年代末化運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展標(biāo)志著第二次農(nóng)地制度的變革，建立了高度的土地集體所有制③。70年代末的第三次農(nóng)地制度變革逐步確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，調(diào)動(dòng)了億萬(wàn)農(nóng)民的積極性，取得了較大成功。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)制度因素在經(jīng)濟(jì)生活中的作用，認(rèn)為“制度”因素是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本動(dòng)力。建國(guó)初期農(nóng)地制度變革對(duì)農(nóng)業(yè)的刺激作用和化對(duì)農(nóng)業(yè)的巨大破壞已為事實(shí)所證明。而1978—1984年家庭聯(lián)產(chǎn)承包制對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增展的貢獻(xiàn)率達(dá)35.6%—75%，整個(gè)80年代，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值增長(zhǎng)了近5倍，顯示了制度變遷對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的激勵(lì)效應(yīng)。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制由潛能釋放（1979——984）到潛能消散（1984——），農(nóng)村土地制度變革對(duì)農(nóng)業(yè)的激勵(lì)作用逐漸得到釋放，原來(lái)合理的制度安排也可能成為阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展的因素。
二、農(nóng)地制度：委托—悖論及其利益關(guān)系
我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地屬于“村農(nóng)民集體所有”，作為土地所有權(quán)代表的村集體組織或村民委員會(huì)應(yīng)由村民直接選舉產(chǎn)生并忠實(shí)的代表土地所有者的利益。因而村民與村集體組織或村民委員會(huì)形成了委托—關(guān)系。但是事實(shí)上農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后就很難享有集體土地所有權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨委、政府能夠直接決定村兩委干部的人事任免，村兩委不是代表“村農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)職能，而是貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)意圖。集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于土地的所有權(quán)由于不具有完全的排他性，或者說(shuō)是排他性的占有權(quán)受到更高級(jí)別的鄉(xiāng)村機(jī)關(guān)的侵蝕。土地分配的具體執(zhí)行常常要通過(guò)集體的人——鄉(xiāng)村干部來(lái)實(shí)現(xiàn)，土地事實(shí)上是鄉(xiāng)村干部能夠施加重大影響甚至完全掌握的一種非市場(chǎng)資源。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，中國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸屬是虛擬的，而這一層虛擬的土地所有權(quán)實(shí)際是歸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的，委托—關(guān)系完全脫節(jié)，因此就產(chǎn)生了所謂的“委托—悖論”。
馬克思主義的經(jīng)典作家無(wú)不指出，在私有制條件下土地所有者會(huì)要求土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上有所實(shí)現(xiàn)，這種實(shí)現(xiàn)就是地租。社會(huì)主義公有制條件下的兩權(quán)分離也必然會(huì)引起土地所有者對(duì)使用者的地租要求，但與純粹地租不同，是一種經(jīng)濟(jì)地租。在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)下由于土地和勞動(dòng)力是稀缺的，經(jīng)濟(jì)地租的水平取決于兩種要素在市場(chǎng)中的均衡水平，其均衡點(diǎn)符合帕累托最優(yōu)。在現(xiàn)階段社會(huì)主義公有制條件下，土地相對(duì)于勞動(dòng)力是稀缺的，且勞動(dòng)力不能自由流動(dòng)，自由進(jìn)出勞動(dòng)力市場(chǎng)的成本較高，勞動(dòng)力對(duì)土地需求彈性較小，則作為土地所有者處于壟斷地位的基層政府與作為土地使用者的農(nóng)民在租金上的選擇將處于非平等地位，租金水平將取決于壟斷者的地位強(qiáng)弱如何。由于土地占有關(guān)系與農(nóng)村基層政治治理格局存在著密切的邏輯聯(lián)系（王景新，2000），經(jīng)濟(jì)地租就成為基層組織經(jīng)濟(jì)權(quán)力的實(shí)現(xiàn)形式，是土地所有者必然的一種尋租行為，也是農(nóng)地制度的委托—悖論必然蘊(yùn)含的利益關(guān)系。
三、農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”：弱談判能力及次優(yōu)選擇
在明確了我國(guó)農(nóng)村土地制度的演變之后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的形成就是顯而易見(jiàn)的了。我們認(rèn)為，農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”制度是在較高制度成本下的形成、維持和強(qiáng)化的，涉及到農(nóng)民群體相對(duì)于其在改革初期的分化和鄉(xiāng)村精英（權(quán)勢(shì)）階層的形成、現(xiàn)有體制下分散的普通農(nóng)民的談判能力較弱、普通農(nóng)民與精英階層的信息不對(duì)稱(chēng)、農(nóng)民個(gè)體的理性選擇對(duì)于群體的非理性作用?？紤]到這些因素，我們認(rèn)為，缺少?lài)?guó)家財(cái)產(chǎn)法律制度規(guī)范下的鄉(xiāng)村土地制度的自發(fā)調(diào)整和演化就未必一定是制度創(chuàng)新。如果因?yàn)檗r(nóng)民個(gè)體在既定制度下選擇了某種最優(yōu)方案，就認(rèn)為這種制度是農(nóng)民的選擇的高效率的制度，那么就忽視了這樣一個(gè)問(wèn)題，當(dāng)農(nóng)民個(gè)體在無(wú)法左右這種談判格局的背景下被迫作出的所謂最優(yōu)選擇是一種次優(yōu)選擇——其實(shí)是別無(wú)選擇。農(nóng)地集體所有制和征地制度之間的聯(lián)系，這是一種巧妙的制度，使農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的喪失（農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市、工業(yè)用地的升值）形成集體的麻木，因?yàn)橐粋€(gè)人對(duì)于自身財(cái)產(chǎn)權(quán)的50%喪失回?zé)o法忍受，而100個(gè)人幾乎不會(huì)在意被剝奪0.5%的財(cái)產(chǎn)權(quán)。這種制度的形成不是設(shè)計(jì)的結(jié)果，而是在制度形成的談判和博弈過(guò)程中，各方面都要保證自己的權(quán)益，最后只有談判能力最弱的普通農(nóng)民承受最大的損失；而且這種損失的過(guò)程是間接和隱蔽的，無(wú)法被大多數(shù)農(nóng)民覺(jué)察，因此收當(dāng)來(lái)自農(nóng)民的阻力業(yè)較?。ㄖ芷淙剩?001）。
我國(guó)當(dāng)前農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”究竟達(dá)到了什么程度？探討這個(gè)問(wèn)題有利于明確我們討論的基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)界定的土地流轉(zhuǎn)形式主要有：轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、互換、租賃、繼承、拍賣(mài)等。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)司胡建鋒提供的資料表明，截止到2001年底，全國(guó)農(nóng)用地發(fā)生流轉(zhuǎn)和集中的在5-6%左右。而在20世紀(jì)90年代初中期，這一比例只有1%。基層政府在實(shí)際操作的時(shí)候，創(chuàng)造性的發(fā)明了很多“流轉(zhuǎn)”形式。如“反租倒包”，劃定項(xiàng)目區(qū)等等。但是，很多地方的“反租倒包”實(shí)質(zhì)上是借“反租”為名，強(qiáng)行無(wú)償集中農(nóng)民土地，再由不具備經(jīng)濟(jì)法人資格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織或村自治組織統(tǒng)一轉(zhuǎn)包出去。情況好點(diǎn)的，農(nóng)民可得一點(diǎn)所謂土地“租金”。情況不好的，農(nóng)民分文難得。而“劃定項(xiàng)目區(qū)，政府以?xún)?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，吸引農(nóng)民拿出土地集中發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”的“流轉(zhuǎn)”。我們認(rèn)為，根本不涉及土地承包權(quán)或者經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。如果說(shuō)有關(guān)系的話，“劃定項(xiàng)目區(qū)”的做法在更多的地區(qū)演繹為干預(yù)農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)選擇權(quán)。一些地方甚至提出了“加快使用權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)”的口號(hào)，下硬性指標(biāo)；有的對(duì)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)行“一票否決”。鄉(xiāng)村組織成為土地流轉(zhuǎn)的操作主體，先將農(nóng)戶(hù)的承包地包給開(kāi)發(fā)商，再回過(guò)來(lái)找農(nóng)戶(hù)辦理租地手續(xù)。從麗水市某鎮(zhèn)的情況看，鎮(zhèn)村組織在事先沒(méi)有征得農(nóng)民同意的情況下，先入為主地與開(kāi)發(fā)商簽訂了包地的協(xié)議。這實(shí)際上是用鄉(xiāng)村組織的行為否定了農(nóng)戶(hù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的地位，使土地家庭經(jīng)營(yíng)變成集體經(jīng)營(yíng)或政府經(jīng)營(yíng)。一旦鄉(xiāng)村決定集中土地，原來(lái)的承包戶(hù)就得服從，自愿的原則得不到體現(xiàn)。而對(duì)不同意反租的農(nóng)戶(hù)則視為“釘子戶(hù)”，采取強(qiáng)制手段。許多地方土地的租期少則20年，多則30年甚至50年、70年，比農(nóng)民二輪承包的期限都長(zhǎng)。農(nóng)民一旦失去其他謀生途徑，也就沒(méi)有了依靠。由于“反租倒包”、租賃等土地流轉(zhuǎn)，一般都實(shí)行定死價(jià)格一次性買(mǎi)斷方式，因而今后不管發(fā)生何種變化，農(nóng)民再也無(wú)法分享土地可能產(chǎn)生的效益④。
可見(jiàn)，對(duì)農(nóng)地實(shí)行“流轉(zhuǎn)”而不稱(chēng)為農(nóng)地“交易”并不僅僅是約定俗成的通稱(chēng)問(wèn)題，“流轉(zhuǎn)”只是在許多法定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利模糊不清的情況下的一種模糊的定義：農(nóng)地的最高級(jí)的排他的所有權(quán)是殘缺的、虛置的，農(nóng)民的土地承包權(quán)沒(méi)有明確規(guī)定是何種債權(quán)，甚至沒(méi)有規(guī)定是物權(quán)還是債權(quán)，在此基礎(chǔ)之上的其他物權(quán)比如用役權(quán)、抵押權(quán)、地上權(quán)等等都是不明確的。交易往往意味著各方財(cái)產(chǎn)對(duì)象的財(cái)產(chǎn)權(quán)利界定基本清晰，各方的在交易中的民事法律地位對(duì)等，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體是誰(shuí)、應(yīng)當(dāng)是誰(shuí)以及各主體是否都是平等的民事主體都不明確。交易中基本能夠做到基本的等價(jià)有償，否則就不會(huì)形成普遍的穩(wěn)定的交易活動(dòng)了；而“流轉(zhuǎn)”則并不意味著一定是自愿等價(jià)有償?shù)牡葍r(jià)交易，事實(shí)上許多地區(qū)正是通過(guò)行政手段強(qiáng)制性低價(jià)剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利，而土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利界定的模糊特別是農(nóng)民個(gè)人和家庭的土地承包權(quán)缺少法律的充分保護(hù)，又為這種剝奪提供了機(jī)會(huì)和政策依據(jù)。
為了保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)利，黨的十五屆三中全會(huì)明確指出：“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)民轉(zhuǎn)讓”。但是地方上熱衷于“兩田制”、“反租倒包”、“土地股份合作制”的往往是基層干部和相關(guān)的企業(yè)家。所謂土地“流轉(zhuǎn)”，主要的收益并非農(nóng)民個(gè)人所得，而首先是市、縣級(jí)的土管部門(mén)和地方財(cái)政，其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村。在當(dāng)前各級(jí)地方財(cái)政日趨緊張的情況下，這部分收入基本上成為彌補(bǔ)工資缺口的重要來(lái)源，和農(nóng)民已經(jīng)基本沒(méi)有太大的關(guān)系。既然模糊的農(nóng)村土地權(quán)利界定和農(nóng)村土地“流轉(zhuǎn)”能夠給各級(jí)行政機(jī)構(gòu)和人員帶來(lái)巨額的收入，那么維護(hù)當(dāng)前這種模糊的農(nóng)地權(quán)利和農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”體制的“利益集團(tuán)”便具有充足的的動(dòng)力。而公正清晰地界定土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和平等的土地交易，雖然能夠提高農(nóng)民的收入水平，但相應(yīng)的會(huì)嚴(yán)重影響市、縣的既得土地收益，會(huì)減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的官員的權(quán)利，所以短期內(nèi)這種制度變遷在短期內(nèi)絕不是帕累托改進(jìn)。
農(nóng)地制度改革不僅僅難在是利益之爭(zhēng)，關(guān)鍵是在既得利益集團(tuán)的強(qiáng)烈反對(duì)下，而又要依靠這些既得利益集團(tuán)來(lái)實(shí)現(xiàn)這種制度變遷。面臨著中央政府政策壓力和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)界的理論壓力，地方既得利益集團(tuán)（指從農(nóng)村土地“流轉(zhuǎn)”中受益的集團(tuán)）既然不能用直接手段反對(duì)或者拒絕，那么采用熱農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”冷界定土地權(quán)利，或者是先流轉(zhuǎn)后界定權(quán)利就成了維護(hù)自身局部短期利益的主要手段。種種農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”的所謂實(shí)踐深得各級(jí)地方基層政府部門(mén)的推崇（當(dāng)然和理論界不同），如兩田制、三田制、反租倒包、股田制，似乎農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”就會(huì)帶來(lái)農(nóng)地集中，農(nóng)地集中就會(huì)帶來(lái)高效農(nóng)業(yè)，農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”儼然成了農(nóng)地制度改革的主要手段。因此，“鄉(xiāng)村干部主張要調(diào)地動(dòng)機(jī)是很復(fù)雜的，更多有權(quán)力和利益方面的考慮。不論是兩田制、招標(biāo)承包、反租倒包，各種各樣的名堂，不會(huì)白折騰的，確實(shí)折騰出利益來(lái)了”（陳錫文，2001）。
我們認(rèn)為，要提高農(nóng)民收入，就必須充分保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在農(nóng)民個(gè)人的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律性質(zhì)沒(méi)有確定之前，對(duì)于所謂的農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”應(yīng)當(dāng)慎之又慎，防止在“流轉(zhuǎn)”的過(guò)程中，農(nóng)民的土地承包權(quán)利受到進(jìn)一步的侵蝕。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提應(yīng)當(dāng)具備公平、明確、穩(wěn)定的物權(quán)劃分和公正公開(kāi)的交易規(guī)則。如果這些條件不具備,我們認(rèn)為就應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步試點(diǎn)土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利性質(zhì)和使用權(quán)交易規(guī)則逐漸完善之前，為防止土地使用權(quán)過(guò)于集中，產(chǎn)生大量的無(wú)地流民，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地的所謂“流轉(zhuǎn)”給予一定限制⑤。根據(jù)戰(zhàn)后日本、韓國(guó)、臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)，為了避免土地兼并的加劇和小農(nóng)破產(chǎn)，可行的方案并非禁止土地交易，而是直接禁止企業(yè)和個(gè)人擁有農(nóng)地的具體面積。這樣的限制使得農(nóng)地交易主要是農(nóng)戶(hù)之間的土地交換或者是出賣(mài)土地用于非農(nóng)用途，前者沒(méi)有農(nóng)民會(huì)失去土地，而后者農(nóng)民賣(mài)出土地時(shí)可以得到巨額的收入，當(dāng)然不會(huì)破產(chǎn)。日本自二戰(zhàn)后實(shí)行一直到1961年，在長(zhǎng)達(dá)15的時(shí)間中法律不僅嚴(yán)格禁止法人進(jìn)入直接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，還規(guī)定非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不得擁有農(nóng)地，規(guī)定農(nóng)戶(hù)擁有的土地不得超過(guò)3公頃、出租的土地不得超過(guò)1公頃，超過(guò)的部分必須由政府強(qiáng)制收購(gòu)等，其目的是不允許在農(nóng)業(yè)人口大批轉(zhuǎn)移之前，就出現(xiàn)以大資本排擠小農(nóng)戶(hù)和土地兼并的現(xiàn)象。當(dāng)這方面的法律有所修改時(shí)，日本的農(nóng)業(yè)人口已從1946年的占50%降到了1961年的只占27%。即便如此，日本的法律至今仍對(duì)公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)直接生產(chǎn)領(lǐng)域有著一系列嚴(yán)格的附加條件。而在以農(nóng)場(chǎng)規(guī)模大而著稱(chēng)的美國(guó)中西部地區(qū)的9個(gè)州，至今也還定有“禁止非家庭性的公司擁有農(nóng)地和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的法律。以大資本排擠小農(nóng)戶(hù)，追求農(nóng)業(yè)的效率，必須具備相應(yīng)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件，否則就會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。
再者，家庭經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化并不矛盾。這個(gè)問(wèn)題完全可以在成本——收益框架里可以分析清楚。首先必須明確農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化必須有利于農(nóng)民收入的長(zhǎng)期增長(zhǎng)，不能為了產(chǎn)業(yè)化而產(chǎn)業(yè)化，或者犧牲農(nóng)民的利益去為其他產(chǎn)業(yè)或者階層服務(wù)。在此基礎(chǔ)之上，農(nóng)民的家庭經(jīng)營(yíng)是否采用某種現(xiàn)代化的經(jīng)營(yíng)手段或者耕作手段，取決于農(nóng)民采取這種手段的成本和收益，也取決于它所擁有的貨幣和實(shí)物資本以及農(nóng)業(yè)知識(shí)，如果我們把貨幣、實(shí)物資本也看成是獲取農(nóng)業(yè)知識(shí)的必不可少的條件的話，如果農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民家庭來(lái)講收益等于甚至小于成本，或者根本沒(méi)有足夠的啟動(dòng)資金，那么農(nóng)民家庭和個(gè)人就應(yīng)當(dāng)有權(quán)利不選擇這種對(duì)他們不利的產(chǎn)業(yè)化。農(nóng)民采用什么手段進(jìn)行耕作，是手工作業(yè)還是機(jī)械化，大多數(shù)情況下都是經(jīng)過(guò)一定的成本收益權(quán)衡的⑥。
四、制度與利益：警惕新權(quán)勢(shì)階層全面登臺(tái)
由于只有少數(shù)農(nóng)民有充分的談判機(jī)會(huì)和大多數(shù)農(nóng)民參與制度談判的權(quán)利受到限制，現(xiàn)在的自發(fā)的鄉(xiāng)村農(nóng)地制度變遷更多的體現(xiàn)出來(lái)少部分階層的利益，往往損害了大多數(shù)農(nóng)民的利益，整體的效率損失遠(yuǎn)大于精英階層的額外收益。而鄉(xiāng)村精英階層往往只會(huì)考慮到自身的利益，而且某個(gè)精英用自己高尚的個(gè)人行為為農(nóng)民整體的利益服務(wù)也不會(huì)對(duì)這些階層的整體行為有實(shí)質(zhì)影響（那個(gè)為農(nóng)民利益上書(shū)總理并為之奔走呼喊的李昌平便是一例）。考慮到這點(diǎn)，大多數(shù)的個(gè)體精英便會(huì)放棄這種起不到作用甚至?xí)煌潘嵅〉男袨?，這樣在鄉(xiāng)村精英階層操作下的所謂“制度創(chuàng)新”更多的體現(xiàn)的是制度退化。在農(nóng)民個(gè)體分化的情況下（改革前我國(guó)的農(nóng)村基本不存在這種分化，在吃飯問(wèn)題上都是同質(zhì)的），農(nóng)村土地制度變遷如果要實(shí)現(xiàn)顯著的效率優(yōu)化，就必然要求有外來(lái)的強(qiáng)大的權(quán)利資源對(duì)制度變遷的目標(biāo)和過(guò)程予以引導(dǎo)，這種權(quán)利資源的主體往往與鄉(xiāng)村精英階層沒(méi)有直接的密切的利益關(guān)系，可以更多的從農(nóng)民整體和農(nóng)業(yè)發(fā)展甚至從國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體目標(biāo)來(lái)考慮制度變遷的方向和路徑?？梢哉f(shuō)沒(méi)有這種外來(lái)權(quán)利資源的強(qiáng)大干預(yù)，即使是少數(shù)階層可以從控制土地的分配和出讓中獲取一部分利益，讓他們自愿放棄這份權(quán)利而把終極的排他的物權(quán)化的土地權(quán)利公正的賦予農(nóng)民也是根本不可能的。極端的例子就是土地的地主所有制為主的制度不會(huì)自發(fā)的演變?yōu)樽愿r(nóng)為主的制度。中國(guó)解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期在根據(jù)地進(jìn)行的和建國(guó)前后在全國(guó)進(jìn)行的，以及戰(zhàn)后日本、韓國(guó)、臺(tái)灣的都建立了以自耕農(nóng)為主的農(nóng)民個(gè)體的土地所有制，都促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展和農(nóng)民生活水平的大幅度提高，為工業(yè)的發(fā)展都奠定了良好的基礎(chǔ)。但是這些土地制度的改革都是在外來(lái)（相對(duì)于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)）的相對(duì)獨(dú)立的強(qiáng)大權(quán)利資源干預(yù)下進(jìn)行的。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的解放區(qū)政府和農(nóng)村的地主、士紳沒(méi)有利益關(guān)系；敗退臺(tái)灣的國(guó)民政府與臺(tái)灣本島地主基本沒(méi)有任何關(guān)系；而大力推進(jìn)的駐日韓的盟國(guó)占領(lǐng)軍和當(dāng)?shù)氐拇笮〉刂鞲鼪](méi)有利益關(guān)系。不但如此，這些外來(lái)的權(quán)利主體都認(rèn)識(shí)到當(dāng)時(shí)農(nóng)村存在的以士紳、地主、鄉(xiāng)村官員為代表的精英階層是維護(hù)農(nóng)民的整體利益和發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重障礙，使用強(qiáng)制手段甚至是暴力手段限制傳統(tǒng)鄉(xiāng)村精英階層是推行的必不可少的一部分，區(qū)別的只是程度有所不同。要建立有效率的符合大多數(shù)農(nóng)民利益的土地財(cái)產(chǎn)制度,必須要考慮到現(xiàn)存鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)階層的反對(duì),必須要用國(guó)家政權(quán)特別是法律的力量來(lái)限制這些階層。特別是在我國(guó)加入WTO的背景之下，國(guó)外大資本堂而皇之的登堂入室，并與本土的新權(quán)貴們結(jié)合在一起，形成所謂“新權(quán)貴資本主義”，這足以令中國(guó)的民間資本望塵莫及⑦。因權(quán)勢(shì)而有錢(qián)財(cái)，比因錢(qián)財(cái)而有權(quán)勢(shì)更為危險(xiǎn)得多，無(wú)論何時(shí)，我們始終不能不警惕權(quán)貴資本家階層的悄然登臺(tái).
一、以土地股份合作制為特征的南海模式
20世紀(jì)90年代改革開(kāi)放初期,大量外資涌入沿海以后,廣東沿邊地區(qū)的土地市場(chǎng)全面告急,以承包權(quán)入股組建社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)的“南海模式”應(yīng)運(yùn)而生。1992年春,佛山市南海區(qū)羅村鎮(zhèn)下柏管理區(qū),把轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的土地劃分為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)、工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)及群眾商住區(qū),同時(shí)以行政村或村民小組為單位,將農(nóng)民承包的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的集體土地集中起來(lái),然后由股份合作組織將土地統(tǒng)一發(fā)包給專(zhuān)業(yè)隊(duì)或少數(shù)中標(biāo)農(nóng)戶(hù)規(guī)模經(jīng)營(yíng),或由集體統(tǒng)一開(kāi)發(fā)和使用;農(nóng)民依據(jù)土地股份分享土地非農(nóng)化的增值收益、經(jīng)營(yíng)收益;初期股權(quán)不得繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押和提取。
南海模式打破了政策上的種種限定,是中國(guó)最早的一種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐探索。之后許多地方的一些做法,可是說(shuō)是南海模式的一種延伸,如重慶模式。2007年6月29日,重慶市工商局《關(guān)于全面貫徹落實(shí)市第三次黨代會(huì)精神服務(wù)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定,“在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途的前提下,允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社;經(jīng)區(qū)縣人民政府批準(zhǔn),在條件成熟的地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股設(shè)立有限責(zé)任公司和獨(dú)資、合伙等企業(yè)的試點(diǎn)工作”,農(nóng)地入股這種原本模糊的土地流轉(zhuǎn)形式得到地方政府的明確支持。
二、以?xún)商镏茷樘卣鞯谋O(jiān)利模式
1994年,湖北監(jiān)利縣趙家村將宅基地、自留地、口糧田之外的水田、旱地、水面等土地一律公開(kāi)競(jìng)價(jià)發(fā)包。改革的具體舉措為:人均宅基地、自留地和口糧田0.5畝,這部分土地屬于福利地,增人增地、減人減地,每五年調(diào)整一次;宅基地、自留地、口糧田之外的水田、旱地、水面等,一律公開(kāi)競(jìng)價(jià)發(fā)包,同等標(biāo)的,本村人具有優(yōu)先承包權(quán),最低承包面積不得少于50畝,承包期一定五年,不得轉(zhuǎn)包,承包費(fèi)除用于必要的公共支出外,其余按照人頭分配到個(gè)人。
兩田制是一些地方出于土地重組的需要突破政策界限而推行的一種土地制度創(chuàng)新,20世紀(jì)90年代中期在許多地方試行、推廣。在堅(jiān)持土地集體所有和家庭承包經(jīng)營(yíng)的前提下,將集體的土地劃分為口糧田和責(zé)任田(或稱(chēng)之為商品田或經(jīng)濟(jì)田)兩部分。口糧田按人平均承包,一般只負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅,責(zé)任田一般要繳納農(nóng)業(yè)稅,或按人承包、或按勞承包、或招標(biāo)承包。兩田制在學(xué)術(shù)界一直充滿著爭(zhēng)議,1997年中央發(fā)文明令禁止。
三、以土地?fù)Q社保為特征的嘉興模式
1998年,《嘉興市區(qū)土地征用人員分流辦法》出臺(tái),針對(duì)傳統(tǒng)征地制度中征地范圍廣、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低和失地農(nóng)民沒(méi)有保障等問(wèn)題和弊端,采取“三統(tǒng)”、“一分別”的新辦法?！叭y(tǒng)”即政府統(tǒng)一征地,統(tǒng)一補(bǔ)償政策,統(tǒng)一辦理失地人員農(nóng)轉(zhuǎn)非和養(yǎng)老保險(xiǎn);“一分別”即政府將所有費(fèi)用轉(zhuǎn)入到勞動(dòng)社保部門(mén)的社保專(zhuān)戶(hù),直接落實(shí)到安置人員個(gè)人賬戶(hù)上,并按照不同年齡段對(duì)被征地人員分別進(jìn)行安置。
嘉興模式把土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi),用于農(nóng)民的社會(huì)保障,開(kāi)創(chuàng)性地解決了失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題,成為以后許多地方政府借鑒的樣板。
四、以農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為特征的蕪湖模式
1999年底,安徽省蕪湖市被國(guó)土資源部確定為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)市。具體實(shí)施方案的優(yōu)秀是,村集體擁有的土地所有權(quán)不發(fā)生變化,由各試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立建設(shè)發(fā)展投資有限公司作為土地的假定使用方,按若干程序和條件與村集體簽訂協(xié)議,取得農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)投資有限公司再按照需要向工業(yè)企業(yè)等實(shí)際用地方轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股等形式的流轉(zhuǎn)行為期限結(jié)束后,土地仍然是農(nóng)民集體所有。土地收益金由縣、鄉(xiāng)、村集體按照1∶4∶5三級(jí)分成。
在蕪湖模式中,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是土地流轉(zhuǎn)的組織者,又作為中介人具體參與到流轉(zhuǎn)之中,村民處于比較被動(dòng)的地位。
五、以集資辦社為特征的昆山模式
2000年,昆山陸家鎮(zhèn)車(chē)塘村6戶(hù)農(nóng)民投資25萬(wàn)成立了一個(gè)“民間投資協(xié)會(huì)”,通過(guò)合約向集體租用1.3畝村集體建設(shè)預(yù)留地,建造起450平方米打工樓出租,年租金3.6萬(wàn)元。之后,投資協(xié)會(huì)改稱(chēng)富民合作社。陸家鎮(zhèn)車(chē)塘村的制度創(chuàng)新和富民效應(yīng),迎來(lái)了眾多的效仿者,2003年前后,昆山農(nóng)村普遍采取該模式的做法。當(dāng)?shù)卣畛醯膽B(tài)度是,“只指導(dǎo),不指揮,只服務(wù),不介入?！彪S著該模式的日益成熟,政府將其列入富民工程計(jì)劃,把協(xié)會(huì)的運(yùn)作方式在整個(gè)昆山市推廣,使有錢(qián)的農(nóng)民以及擁有地利的村組,找到增加財(cái)產(chǎn)性收入的捷徑。
昆山模式的做法是,首先,村集體通過(guò)復(fù)墾等方式獲得一些非農(nóng)建設(shè)用地的“額度”,然后向本村農(nóng)戶(hù)“招標(biāo)”,由農(nóng)戶(hù)和農(nóng)戶(hù)入股成立的合作經(jīng)濟(jì)組織在村里的建設(shè)用地上建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、打工樓、店面房、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等出租,租金年底分紅。土地股權(quán)在30年承包期內(nèi)可以繼承、饋贈(zèng),經(jīng)合作社和村委會(huì)同意也可以轉(zhuǎn)讓。“昆山模式”下的非農(nóng)用途的土地轉(zhuǎn)讓權(quán),主要通過(guò)集體與農(nóng)戶(hù)的合約直接界定給農(nóng)戶(hù)或農(nóng)民的合作組織,不再完全歸集體所有,原有的僅限于農(nóng)業(yè)用途的土地,也轉(zhuǎn)換為非農(nóng)用途的土地。
六、以農(nóng)地直接入市為特征的廣東模式
2003年,廣東省《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》,試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。2005年10月1日,廣東省政府發(fā)出《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(草案)》,明確規(guī)定廣東省內(nèi)的集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場(chǎng)交易,自由出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押,與國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”,并要求農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益50%以上要用于農(nóng)民的社會(huì)保障。這是農(nóng)地第一次贏得合法直接入市的權(quán)利,從此打破了“非經(jīng)政府征地,任何農(nóng)地不得合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的傳統(tǒng),征地制與農(nóng)地直接入市并存,由此被有關(guān)專(zhuān)家稱(chēng)作“農(nóng)地直接入市”。
七、以農(nóng)村土地資本化為特征的成都模式
2007年7月31日,作為首批國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)之一,成都市第37號(hào)文件明確提出了農(nóng)村集體土地資本化,鼓勵(lì)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股,組建農(nóng)村土地股份合作社。2008年10月13日,十七屆三中全會(huì)閉幕的第二天,中國(guó)首家農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)——成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所正式成立,受到了海內(nèi)外的廣泛關(guān)注。成都產(chǎn)權(quán)交易所以創(chuàng)新為手段、以市場(chǎng)為導(dǎo)向,為林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類(lèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目投融資提供專(zhuān)業(yè)化的服務(wù),并憑借廣泛的資源、信息渠道及規(guī)范的市場(chǎng)體系,為推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的合理流動(dòng)、促進(jìn)農(nóng)村資本的有序流轉(zhuǎn)、優(yōu)化農(nóng)村資源配置、促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越、增加農(nóng)民收入、繁榮農(nóng)業(yè)提供了有效的平臺(tái)。此后幾個(gè)月,成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所在成都市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)設(shè)點(diǎn)建立了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。
八、以宅基地?fù)Q房為特征的天津模式
從2005年下半年開(kāi)始,天津在“十二鎮(zhèn)五村”開(kāi)展試點(diǎn),推出了以“宅基地?fù)Q房”來(lái)加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的方案,涉及到津郊近18萬(wàn)農(nóng)民。所謂“宅基地?fù)Q房”,即農(nóng)民用自有的宅基地,按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅,遷入小城鎮(zhèn)居住。之后對(duì)原有的村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)耕,節(jié)約下來(lái)的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售,用土地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。在新的小城鎮(zhèn),除了農(nóng)民的住宅區(qū)外,還規(guī)劃出一塊商務(wù)區(qū)或經(jīng)濟(jì)功能區(qū),用未來(lái)這部分土地的出讓收入平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金和增加就業(yè)崗位。
天津模式是目前影響比較大的一種實(shí)踐探索,2008年3月,天津?yàn)I海新區(qū)的綜改方案獲中央批準(zhǔn),而土地制度改革正是其中重要的一塊試點(diǎn)內(nèi)容。北京借鑒天津模式,推行集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作,以項(xiàng)目包裝模式為主,試點(diǎn)區(qū)域農(nóng)民整體拆遷,共同搬進(jìn)新蓋的樓房;農(nóng)民原居住區(qū)域用于耕地保護(hù)和適度的商業(yè)開(kāi)發(fā)。
從各地的實(shí)踐探索看,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各類(lèi)模式的共同的特征是,在某一方面突破了當(dāng)時(shí)政策規(guī)則的一些限制,對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展,起到了一定的積極作用,但也都存在一定的問(wèn)題和瑕疵。從小崗村的18戶(hù)農(nóng)民冒著殺頭坐牢的危險(xiǎn)私下進(jìn)行的包產(chǎn)到戶(hù),到1982年中央“一號(hào)文件”對(duì)這種新的農(nóng)村土地制度加以確認(rèn),實(shí)踐中和政策上,都經(jīng)歷了一系列排斥、適應(yīng)、調(diào)整直至修正、接納、規(guī)范的過(guò)程。當(dāng)前,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索和實(shí)踐仍在持續(xù)中,對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策也在逐漸調(diào)整中,并向著有利于農(nóng)民、有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的角度傾斜。2009年2月1日,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》的中央一號(hào)文件,對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提出了明確意見(jiàn),指出了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的三條紅線,即不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。按照完善管理、加強(qiáng)服務(wù)的要求,規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),并鼓勵(lì)有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務(wù)組織,為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢(xún)、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)。第十一個(gè)一號(hào)文件,無(wú)疑是今后一定時(shí)間內(nèi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)性綱領(lǐng)。
摘要:農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),在實(shí)踐中形成了以地方試點(diǎn)為形式、以探索試驗(yàn)為主要特征的諸多模式。其中比較典型的有:南海模式、監(jiān)利模式、嘉興模式、蕪湖模式、昆山模式、廣東模式、成都模式、天津模式等等。各類(lèi)模式的共同特征是,在某一方面突破了當(dāng)時(shí)政策規(guī)則的一些限制,對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展起到了一定的積極作用,但也都存在有一定的問(wèn)題和瑕疵。
關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn);農(nóng)民;農(nóng)村
1.農(nóng)業(yè)體制、機(jī)制創(chuàng)新是關(guān)鍵
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行了土地家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但我國(guó)農(nóng)業(yè)就總體而言仍然嚴(yán)重滯后，勞動(dòng)生產(chǎn)率低、商品率低、效益低、競(jìng)爭(zhēng)力弱，根本原因是分散經(jīng)營(yíng)，規(guī)模小，戶(hù)均耕地不到半公頃，相當(dāng)于美國(guó)、加拿大每個(gè)農(nóng)場(chǎng)的耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模幾百、上千公頃是極其微小的［1］。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是規(guī)模化、專(zhuān)業(yè)化、商品化的農(nóng)業(yè)，關(guān)鍵要具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，因此，要提高一國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，就必須推進(jìn)大批量生產(chǎn)、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提高產(chǎn)品質(zhì)量，創(chuàng)產(chǎn)品品牌，就必須發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。要發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，首先必須適當(dāng)集中土地，如何解決這個(gè)問(wèn)題?鑒于我國(guó)國(guó)情，不能搞土地私有化，通過(guò)土地買(mǎi)賣(mài)向大戶(hù)集中，發(fā)展私人農(nóng)場(chǎng)；也不能通過(guò)租賃向大戶(hù)集中，發(fā)展歐美流行的租賃經(jīng)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)，因農(nóng)戶(hù)只能得到微薄的租金，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的權(quán)益，也不能發(fā)展產(chǎn)、加、銷(xiāo)某一環(huán)節(jié)的合作性組織，因這種組織難以改制提升為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迅速發(fā)展［2］。因此只能立足我國(guó)國(guó)情，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，保障農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村和諧，確保國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，引導(dǎo)農(nóng)民聯(lián)合自主辦企業(yè)，農(nóng)戶(hù)以承包土地使用權(quán)租金入股，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)股份有限公司，長(zhǎng)期集體租賃經(jīng)營(yíng)，根據(jù)不同地形和資源情況發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集約經(jīng)營(yíng)，實(shí)行農(nóng)民辦企業(yè)，管企業(yè)，當(dāng)老板，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，建立新型集體農(nóng)莊，推進(jìn)中國(guó)特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，這是黨中央、國(guó)務(wù)院在改革開(kāi)放以來(lái)對(duì)我國(guó)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的戰(zhàn)略部署，也是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展必由之路，抓緊由點(diǎn)到面全面實(shí)施，具有戰(zhàn)略意義。
2.創(chuàng)新體制機(jī)制，再創(chuàng)農(nóng)業(yè)輝煌
2.1實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)體制機(jī)制創(chuàng)新。農(nóng)民聯(lián)合辦企業(yè)，農(nóng)戶(hù)以承包土地使用權(quán)租金入股，長(zhǎng)期集體租賃經(jīng)營(yíng)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，能徹底解放生產(chǎn)力，是土地流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新。
農(nóng)民辦企業(yè)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，農(nóng)民管企業(yè)，當(dāng)老板，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，是農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)管理創(chuàng)新。
農(nóng)民入股后，農(nóng)戶(hù)勞動(dòng)力可以自行安排，既可以出外務(wù)工，也可以在自辦企業(yè)就業(yè)，既有務(wù)工工資收入，也有入股按資分配收入，能增加農(nóng)民收入，是收入分配來(lái)源創(chuàng)新。
2.2創(chuàng)新體制機(jī)制的重大意義。
2.2.1促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展。新型集體農(nóng)莊的建立發(fā)展，能有效解決千家萬(wàn)戶(hù)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)，能盤(pán)活、激活農(nóng)村土地使用權(quán)等大量資本，初步匡算，僅全國(guó)耕地保有量流轉(zhuǎn)可激活資本18．6萬(wàn)億元，有利于流轉(zhuǎn)集中土地，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，采用先進(jìn)科技，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化、機(jī)械化，保持農(nóng)業(yè)生態(tài)平衡，提高綜合生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展。
2.2.2大幅度增加農(nóng)民收入，使農(nóng)民富起來(lái)。新模式的建立，農(nóng)戶(hù)勞動(dòng)力可以自行外出務(wù)工，也可以在自辦農(nóng)莊就業(yè)，獲得一份工資；有條件的企業(yè)，農(nóng)莊的員工還可以參加企業(yè)盈利分紅；特別是以土地使用權(quán)租金入股，能在入股時(shí)一次以股票形式拿到多年的租金，并能在每年年終按股分得股利，并且隨著土地的開(kāi)發(fā)、科學(xué)利用，農(nóng)業(yè)股票將迅速上漲，農(nóng)業(yè)資產(chǎn)增值，農(nóng)戶(hù)可以加倍受益，使農(nóng)民富起來(lái)。
2.2.3維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)戶(hù)聯(lián)合自主辦企業(yè)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)行企業(yè)法人所有制，政企分開(kāi)，產(chǎn)權(quán)明晰，管理科學(xué)，能維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。
2.2.4迅速擴(kuò)大內(nèi)需，應(yīng)對(duì)金融危機(jī)。農(nóng)民自主辦企業(yè)，農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，既能增加農(nóng)民收入，又能對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)加大投入，平整土地，興修農(nóng)田、水利設(shè)施，增添設(shè)備，能迅速擴(kuò)大內(nèi)需，有利應(yīng)對(duì)金融危機(jī)。
3.具體實(shí)施辦法及有關(guān)政策、規(guī)定和建議
3.1設(shè)立股份公司的程序、操作辦法?？偟膽?yīng)按公司法有關(guān)政策規(guī)定執(zhí)行。建議省縣(市)抽調(diào)有關(guān)部門(mén)人員建立農(nóng)業(yè)改革發(fā)展輔導(dǎo)小組和農(nóng)業(yè)資產(chǎn)評(píng)估小組。輔導(dǎo)農(nóng)民學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀以及有關(guān)文件，宣講有關(guān)政策、規(guī)定和實(shí)施辦法，輔導(dǎo)同一地點(diǎn)農(nóng)民自愿聯(lián)合建立股份公司，以5人以上做為公司發(fā)起人，并承擔(dān)公司籌辦事務(wù)，制訂公司章程，公司與農(nóng)戶(hù)簽訂租約，經(jīng)省縣資產(chǎn)評(píng)估小組評(píng)估資產(chǎn)，確定股權(quán)，發(fā)起人認(rèn)購(gòu)其法定應(yīng)認(rèn)購(gòu)的最低股份額，原法定最低股份額為500萬(wàn)元，建議經(jīng)濟(jì)條件較差的山區(qū)、丘陵區(qū)降低為200萬(wàn)元，包括土地作價(jià)折股在內(nèi)，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)設(shè)立，召開(kāi)股東大會(huì)，依法選舉建立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、公司法人代表，董事會(huì)聘任公司經(jīng)理，召開(kāi)成立大會(huì)。公開(kāi)發(fā)行股票的公司還須具備法定相關(guān)條件經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)才能發(fā)行股票［3］，建議農(nóng)業(yè)企業(yè)改由省核準(zhǔn)。
3.2建立農(nóng)業(yè)股份公司有關(guān)政策、規(guī)定。農(nóng)戶(hù)除以承包土地租金入股外，也可以用貨幣、實(shí)物以及工業(yè)非專(zhuān)利技術(shù)作價(jià)入股，建議可以吸收城鄉(xiāng)投資大戶(hù)、科技、管理人才用貨幣、以及實(shí)物、工業(yè)非專(zhuān)利技術(shù)作價(jià)以自然人身份入股。農(nóng)戶(hù)承包土地入股后，不得改變農(nóng)業(yè)用途。
建議股票中的土地股與非土地股分開(kāi)，土地股需注明土地股字樣，股票可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)恋毓芍荒芤婪ㄔ诠緝?nèi)部轉(zhuǎn)讓?zhuān)部梢赃z贈(zèng)后代。建議新吸收的農(nóng)戶(hù)可以接收依法轉(zhuǎn)讓的土地股。
土地承包到期，可以依法自動(dòng)延伸，須重新簽訂租約。在后續(xù)期不愿意以土地繼續(xù)入股的，只能依法轉(zhuǎn)讓。
3.3企業(yè)模式、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式的選擇。農(nóng)業(yè)企業(yè)是科學(xué)、技術(shù)、管理的載體，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化，首先必須企業(yè)化。建立現(xiàn)代企業(yè)制度是優(yōu)化資源配置，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略需要，也是社會(huì)化大生產(chǎn)的需要和現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。股份有限公司具有產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，管理科學(xué)等特點(diǎn)，當(dāng)是農(nóng)業(yè)企業(yè)制度的最佳選擇。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式的選擇也是農(nóng)業(yè)改革發(fā)展中的一個(gè)極其重要的問(wèn)題。我國(guó)人多地少，山地、丘陵多，平原少，因此生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式選擇必須根據(jù)各地區(qū)資源稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同有所區(qū)別［4］：在平原地區(qū)，企業(yè)規(guī)模可以大一點(diǎn)，以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率為主要目標(biāo)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)行專(zhuān)業(yè)化、機(jī)械化生產(chǎn)，也要提高產(chǎn)品質(zhì)量，創(chuàng)產(chǎn)品品牌；在山區(qū)、丘陵區(qū)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，適當(dāng)集中土地后，以提高土地產(chǎn)出率為主要目標(biāo)，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集約經(jīng)營(yíng)，通過(guò)改良農(nóng)作物品種，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，平整土地，采取增加肥料和農(nóng)藥使用等措施，根據(jù)市場(chǎng)需要，定單生產(chǎn)名、優(yōu)、特農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展各種專(zhuān)業(yè)場(chǎng)、園、大棚生產(chǎn)，提高綜合生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)效益。
3.4土地租金的評(píng)估和租金現(xiàn)值的計(jì)算。租金評(píng)估，建議原則上宜粗不宜細(xì)，只分水田、旱地、草地、林地、水面，同一地點(diǎn)不分等級(jí)，大中城市周邊地區(qū)土地，因含有級(jí)差地租，應(yīng)適當(dāng)高一點(diǎn)，租金一般按原承包面積計(jì)算，能反映平等即可。租金水平評(píng)估，在企業(yè)與農(nóng)戶(hù)協(xié)商和市場(chǎng)租價(jià)的基礎(chǔ)上，由縣(市)農(nóng)業(yè)等部門(mén)組織的評(píng)估小組評(píng)估確定。
租賃年數(shù)的計(jì)算：1984年中央明確規(guī)定15年承包給農(nóng)戶(hù)，1993年11月中共中央、國(guó)務(wù)院明確再延長(zhǎng)30年，承包期共45年，具體承包到戶(hù)有早晚不同，如果你地區(qū)是1984年承包到戶(hù)的，到今年已承包25年，還余下20年，租金按20年計(jì)算。
3.5改革發(fā)展過(guò)程中可能遇到的困難和問(wèn)題的解決辦法和建議。農(nóng)業(yè)改革發(fā)展要完成二個(gè)戰(zhàn)略性、歷史性轉(zhuǎn)變，一是徹底改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，二是加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，自然會(huì)遇到困難和問(wèn)題。
3.5.1組織、管理、技術(shù)人才問(wèn)題。我國(guó)具有數(shù)千年農(nóng)耕文明，農(nóng)民老一輩有豐富的農(nóng)耕技能，新一代有較高的文化，又有多年闖蕩市場(chǎng)的經(jīng)歷，學(xué)習(xí)了新的知識(shí)和技能，回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，自主辦企業(yè)，管企業(yè)，當(dāng)老板，一定能辦好、管好，但面對(duì)新的情況和問(wèn)題，在組織、管理、技術(shù)人才方面還存在一虧、二低的問(wèn)題，需要各級(jí)政府采取有力措施幫助解決，建議：一是獎(jiǎng)勵(lì)大專(zhuān)院校畢業(yè)生到農(nóng)村就業(yè)；二是大專(zhuān)院校舉辦農(nóng)業(yè)急需人才的培訓(xùn)班。
3.5.2農(nóng)業(yè)改革發(fā)展所需資金問(wèn)題。農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，需要流轉(zhuǎn)集中土地，添置設(shè)備，購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)資料，平整土地，興辦農(nóng)田、水利基本建設(shè)，充實(shí)必要的管理、技術(shù)人員，需要大量資金，雖然最大一項(xiàng)土地使用權(quán)租金已由股東以租金入股提供，不需支付現(xiàn)金，農(nóng)戶(hù)也還可以提供一部分現(xiàn)金和實(shí)物入股，但還是有差距的，而且在目前自然災(zāi)害仍然不可能完全抗拒的情況下，風(fēng)險(xiǎn)支出仍然很大，因此建議除保持原有優(yōu)農(nóng)惠農(nóng)政策繼續(xù)執(zhí)行外，需政府加大力度對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，建議對(duì)新建農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)放長(zhǎng)期優(yōu)惠貸款，利息由財(cái)政補(bǔ)貼。
一、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的歷史背景
農(nóng)業(yè)是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，而農(nóng)村土地制度是影響我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。我國(guó)土地制度經(jīng)歷了兩次重要的創(chuàng)新：第一次是1950年以后的，其主要貢獻(xiàn)是廢除了封建土地所有制，土地歸為公有。第二次是在黨的十一屆三中全會(huì)以后,規(guī)定在不改變土地集體所有的前提下，實(shí)行土地家庭承包經(jīng)營(yíng)。多年的實(shí)踐證明，這種土地承包經(jīng)營(yíng)符合我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要，符合廣大農(nóng)民的心愿，使我國(guó)的農(nóng)業(yè)擺脫了長(zhǎng)期停滯、農(nóng)產(chǎn)品長(zhǎng)期嚴(yán)重短缺的困難局面。
隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地資源被大量用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在農(nóng)村土地征用的過(guò)程中，絕大多數(shù)農(nóng)民的利益受損，嚴(yán)重地影響我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的安定。由于傳統(tǒng)土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的永久轉(zhuǎn)移以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
農(nóng)村改革的成功取決于土地問(wèn)題的妥善解決,而農(nóng)村土地使用權(quán)有償、合理的流轉(zhuǎn)必將給中國(guó)農(nóng)民帶來(lái)巨大的變化?！掇r(nóng)村土地承包法》正是的在上述這種歷史背景條件下出臺(tái)的。該法規(guī)定，通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。《農(nóng)村土地承包法》從法律層面體現(xiàn)了對(duì)于合法土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，該法對(duì)于維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義?，F(xiàn)階段通常所說(shuō)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)地使用權(quán)和土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義就是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶(hù)或經(jīng)濟(jì)組織。
二、現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況的實(shí)證分析
1.總體流轉(zhuǎn)程度偏低，但不同省份流轉(zhuǎn)規(guī)模有差異。廣東、江蘇、湖南、安徽四省的流轉(zhuǎn)比例均較低，四省平均流轉(zhuǎn)比例為9.1%；不同省份流轉(zhuǎn)規(guī)模的差異，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模要高于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，廣東省耕地流轉(zhuǎn)比例比安徽高出近10個(gè)百分點(diǎn)。主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平較高，第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較高，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)渠道相對(duì)較高，對(duì)土地的依賴(lài)程度要低于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，因此，其土地流轉(zhuǎn)的積極性和動(dòng)力較高，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模也相對(duì)較高。
2.傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)形式比重偏大，短期化特征明顯。從下頁(yè)表1可以看出，四省土地流轉(zhuǎn)主要以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)方式為主。其中，湖南土地轉(zhuǎn)包比重達(dá)到65%，而一些新型土地流轉(zhuǎn)方式如土地入股流轉(zhuǎn)程度不高。目前，絕大多數(shù)省份此類(lèi)流轉(zhuǎn)形式還只是剛剛起步。表1所示，安徽省土地入股所占的比重僅為3.5%。而廣東省由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，其土地入股所占的比重相對(duì)較高，比重達(dá)到30.6%。究其原因，主要是受農(nóng)村剩余勞動(dòng)力無(wú)法永久轉(zhuǎn)移的影響，農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的不確定性導(dǎo)致農(nóng)民客觀上需要土地來(lái)為其提供生存保障。
3.土地流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶(hù)與農(nóng)戶(hù)之間進(jìn)行，且流轉(zhuǎn)戶(hù)占承包戶(hù)比重偏低。從下頁(yè)表2可以看出，四省土地流轉(zhuǎn)也主要在農(nóng)戶(hù)之間進(jìn)行的。其中湖南省農(nóng)戶(hù)間土地流轉(zhuǎn)比例達(dá)到85%，而農(nóng)戶(hù)與企業(yè)流轉(zhuǎn)所占比重僅為15%，其他省份也基本類(lèi)似。另外，從四省的流轉(zhuǎn)戶(hù)占承包戶(hù)的比重來(lái)看，最高的廣東省也只有25.3%。這充分說(shuō)明我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)還比較封閉，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還沒(méi)有真正發(fā)揮效應(yīng)，還沒(méi)有完全按照市場(chǎng)機(jī)制的原則優(yōu)化土地資源配置；同時(shí)也反映了農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性及農(nóng)業(yè)投資回報(bào)率低，以至于缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)投資的積極性。
4.土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛持續(xù)不斷。前些年，由于農(nóng)民種田效益比較低，負(fù)擔(dān)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差及部分農(nóng)民外出務(wù)工等原因，農(nóng)民棄田撂荒現(xiàn)象比較普遍。一些地方村集體為了不讓承包地負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)落空，保證田地不至撂荒，采取了一系列措施轉(zhuǎn)包給他人耕種，并由其承擔(dān)稅費(fèi)。但近年來(lái)隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”優(yōu)惠政策的出臺(tái)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的提高，外出農(nóng)民紛紛回鄉(xiāng)要求獲得土地使用權(quán)。據(jù)對(duì)江蘇省52個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）部分鄉(xiāng)村干部的調(diào)查，由于無(wú)土地流轉(zhuǎn)協(xié)議、合同或土地流轉(zhuǎn)協(xié)議、合同規(guī)范以及土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大等原因，在少數(shù)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)糾紛仍在增加。
5.土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中承包人改變土地用途，破壞性流轉(zhuǎn)突出。一些舉家外出戶(hù)為了不讓稻田拋荒，隨意把承包田轉(zhuǎn)讓出去讓人種植。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的土地除大部分仍為種植業(yè)用地外，還有部分用在牧業(yè)、漁業(yè)、和二三產(chǎn)業(yè)中，特別是還出現(xiàn)了破壞性比較嚴(yán)重的非農(nóng)土地流轉(zhuǎn)。湖南省寧遠(yuǎn)縣舜陵鎮(zhèn)樂(lè)家村100多畝稻田流轉(zhuǎn)后全部變成了漁池。據(jù)溆浦農(nóng)調(diào)隊(duì)反映的情況，該縣占用良田建磚瓦廠的有10多個(gè)，共占良田300多畝。如雙井鎮(zhèn)大塘村磚廠，占良田面積達(dá)到70畝，涉及到該村的4、5、8、18組和寶塔村的6組，涉及農(nóng)戶(hù)50多戶(hù)，雖然跟農(nóng)戶(hù)簽訂了書(shū)面合同，并給予每畝800斤稻谷的補(bǔ)償（按當(dāng)年市場(chǎng)價(jià)折幣），但磚瓦廠破壞性的取土，嚴(yán)重影響了良田的質(zhì)量。這樣的例子各地都有發(fā)生。
三、影響我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的思考
1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)虛位是限制土地流轉(zhuǎn)的根本原因。從土地資本角度分析，馬克思在《資本論》中把土地分為“土地本身”與“土地資本”。前者是指自然存在的土地，后者是指固定在土地上的投入。無(wú)論是在產(chǎn)權(quán)制度安排上，還是在理論研究和實(shí)踐中，人們往往關(guān)注的只是土地本身的所有權(quán)，而忽視土地資本的所有權(quán)問(wèn)題，導(dǎo)致土地資本所有權(quán)在立法上的長(zhǎng)期缺位，產(chǎn)生農(nóng)村土地價(jià)值偏低、農(nóng)民土地資本在流轉(zhuǎn)和征用中得不到補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)問(wèn)題。事實(shí)上，土地的市場(chǎng)價(jià)值是已經(jīng)投入并融于所涉及地塊的勞動(dòng)和資本，以及該地塊周?chē)貐^(qū)所接納的經(jīng)濟(jì)投入量。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，作為“經(jīng)濟(jì)人”的農(nóng)民，不僅需要增加對(duì)土地的投入以獲得更大的農(nóng)業(yè)收益，而且需要通過(guò)行使土地資本所有權(quán)參與其他風(fēng)險(xiǎn)投資以獲得更多的非勞動(dòng)收益。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)際上是否認(rèn)農(nóng)民享有土地資本所有權(quán)，在一定程度上就是弱化農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位，削弱土地的商品屬性，使農(nóng)民部分地喪失了在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中從事資源配置、產(chǎn)權(quán)組合等交易活動(dòng)的“理性選擇”權(quán)利，失去對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資、提高土地生產(chǎn)能力的長(zhǎng)效激勵(lì)，降低了土地流轉(zhuǎn)的供應(yīng)和需求動(dòng)力。
2.農(nóng)村土地市場(chǎng)不完善導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)混亂。主要表現(xiàn)為:一是農(nóng)村土地市場(chǎng)的法律法規(guī)相對(duì)滯后，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的法律保障；二是我國(guó)現(xiàn)階段還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)從事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)因缺乏土地市場(chǎng)信息以及無(wú)完善的市場(chǎng)操作而無(wú)序進(jìn)行，因而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)成本較高，流轉(zhuǎn)效益較差；三是各級(jí)政府組織干涉農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)，農(nóng)民的利益受到侵害，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛增加。
3.農(nóng)村社會(huì)保障制度嚴(yán)重滯后是制約土地流轉(zhuǎn)的重要原因。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度總體水平較低，絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障制度還處于完全空白。農(nóng)村社會(huì)保障制度的嚴(yán)重滯后，極大地束縛了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，使農(nóng)民長(zhǎng)期依賴(lài)土地，從而限制了土地的流轉(zhuǎn)。而土地流轉(zhuǎn)受到限制，從而在一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的速度也相對(duì)緩慢，最終農(nóng)民收入增長(zhǎng)乏力，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程也相對(duì)緩慢。
摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題一直是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)我國(guó)目前面臨的“三農(nóng)”問(wèn)題具有積極的影響。隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地資源被大量用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在農(nóng)村土地征用的過(guò)程中，絕大多數(shù)農(nóng)民的利益受損，嚴(yán)重地影響我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的安定。由于傳統(tǒng)土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的永久轉(zhuǎn)移以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；土地流轉(zhuǎn)；土地征用
1.農(nóng)業(yè)體制、機(jī)制創(chuàng)新是關(guān)鍵
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行了土地家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但我國(guó)農(nóng)業(yè)就總體而言仍然嚴(yán)重滯后，勞動(dòng)生產(chǎn)率低、商品率低、效益低、競(jìng)爭(zhēng)力弱，根本原因是分散經(jīng)營(yíng)，規(guī)模小，戶(hù)均耕地不到半公頃，相當(dāng)于美國(guó)、加拿大每個(gè)農(nóng)場(chǎng)的耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模幾百、上千公頃是極其微小的［1］。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化、商品化的農(nóng)業(yè)，關(guān)鍵要具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，因此，要提高一國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，就必須推進(jìn)大批量生產(chǎn)、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提高產(chǎn)品質(zhì)量，創(chuàng)產(chǎn)品品牌，就必須發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。要發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，首先必須適當(dāng)集中土地，如何解決這個(gè)問(wèn)題?鑒于我國(guó)國(guó)情，不能搞土地私有化，通過(guò)土地買(mǎi)賣(mài)向大戶(hù)集中，發(fā)展私人農(nóng)場(chǎng)；也不能通過(guò)租賃向大戶(hù)集中，發(fā)展歐美流行的租賃經(jīng)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)，因農(nóng)戶(hù)只能得到微薄的租金，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的權(quán)益，也不能發(fā)展產(chǎn)、加、銷(xiāo)某一環(huán)節(jié)的合作性組織，因這種組織難以改制提升為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迅速發(fā)展［2］。因此只能立足我國(guó)國(guó)情，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，保障農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村和諧，確保國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，引導(dǎo)農(nóng)民聯(lián)合自主辦企業(yè)，農(nóng)戶(hù)以承包土地使用權(quán)租金入股，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)股份有限公司，長(zhǎng)期集體租賃經(jīng)營(yíng)，根據(jù)不同地形和資源情況發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集約經(jīng)營(yíng)，實(shí)行農(nóng)民辦企業(yè)，管企業(yè)，當(dāng)老板，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，建立新型集體農(nóng)莊，推進(jìn)中國(guó)特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，這是黨中央、國(guó)務(wù)院在改革開(kāi)放以來(lái)對(duì)我國(guó)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的戰(zhàn)略部署，也是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展必由之路，抓緊由點(diǎn)到面全面實(shí)施，具有戰(zhàn)略意義。
2.創(chuàng)新體制機(jī)制，再創(chuàng)農(nóng)業(yè)輝煌
2.1實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)體制機(jī)制創(chuàng)新。農(nóng)民聯(lián)合辦企業(yè)，農(nóng)戶(hù)以承包土地使用權(quán)租金入股，長(zhǎng)期集體租賃經(jīng)營(yíng)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，能徹底解放生產(chǎn)力，是土地流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新。
農(nóng)民辦企業(yè)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，農(nóng)民管企業(yè)，當(dāng)老板，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，是農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)管理創(chuàng)新。
農(nóng)民入股后，農(nóng)戶(hù)勞動(dòng)力可以自行安排，既可以出外務(wù)工，也可以在自辦企業(yè)就業(yè)，既有務(wù)工工資收入，也有入股按資分配收入，能增加農(nóng)民收入，是收入分配來(lái)源創(chuàng)新。
2.2創(chuàng)新體制機(jī)制的重大意義。
2.2.1促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展。新型集體農(nóng)莊的建立發(fā)展，能有效解決千家萬(wàn)戶(hù)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)，能盤(pán)活、激活農(nóng)村土地使用權(quán)等大量資本，初步匡算，僅全國(guó)耕地保有量流轉(zhuǎn)可激活資本18．6萬(wàn)億元，有利于流轉(zhuǎn)集中土地，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，采用先進(jìn)科技，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化、機(jī)械化，保持農(nóng)業(yè)生態(tài)平衡，提高綜合生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展。
2.2.2大幅度增加農(nóng)民收入，使農(nóng)民富起來(lái)。新模式的建立，農(nóng)戶(hù)勞動(dòng)力可以自行外出務(wù)工，也可以在自辦農(nóng)莊就業(yè)，獲得一份工資；有條件的企業(yè)，農(nóng)莊的員工還可以參加企業(yè)盈利分紅；特別是以土地使用權(quán)租金入股，能在入股時(shí)一次以股票形式拿到多年的租金，并能在每年年終按股分得股利，并且隨著土地的開(kāi)發(fā)、科學(xué)利用，農(nóng)業(yè)股票將迅速上漲，農(nóng)業(yè)資產(chǎn)增值，農(nóng)戶(hù)可以加倍受益，使農(nóng)民富起來(lái)。
2.2.3維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)戶(hù)聯(lián)合自主辦企業(yè)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)行企業(yè)法人所有制，政企分開(kāi)，產(chǎn)權(quán)明晰，管理科學(xué)，能維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。
2.2.4迅速擴(kuò)大內(nèi)需，應(yīng)對(duì)金融危機(jī)。農(nóng)民自主辦企業(yè)，農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，既能增加農(nóng)民收入，又能對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)加大投入，平整土地，興修農(nóng)田、水利設(shè)施，增添設(shè)備，能迅速擴(kuò)大內(nèi)需，有利應(yīng)對(duì)金融危機(jī)。
3.具體實(shí)施辦法及有關(guān)政策、規(guī)定和建議
3.1設(shè)立股份公司的程序、操作辦法。總的應(yīng)按公司法有關(guān)政策規(guī)定執(zhí)行。建議省縣(市)抽調(diào)有關(guān)部門(mén)人員建立農(nóng)業(yè)改革發(fā)展輔導(dǎo)小組和農(nóng)業(yè)資產(chǎn)評(píng)估小組。輔導(dǎo)農(nóng)民學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀以及有關(guān)文件，宣講有關(guān)政策、規(guī)定和實(shí)施辦法，輔導(dǎo)同一地點(diǎn)農(nóng)民自愿聯(lián)合建立股份公司，以5人以上做為公司發(fā)起人，并承擔(dān)公司籌辦事務(wù)，制訂公司章程，公司與農(nóng)戶(hù)簽訂租約，經(jīng)省縣資產(chǎn)評(píng)估小組評(píng)估資產(chǎn)，確定股權(quán)，發(fā)起人認(rèn)購(gòu)其法定應(yīng)認(rèn)購(gòu)的最低股份額，原法定最低股份額為500萬(wàn)元，建議經(jīng)濟(jì)條件較差的山區(qū)、丘陵區(qū)降低為200萬(wàn)元，包括土地作價(jià)折股在內(nèi)，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)設(shè)立，召開(kāi)股東大會(huì)，依法選舉建立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、公司法人代表，董事會(huì)聘任公司經(jīng)理，召開(kāi)成立大會(huì)。公開(kāi)發(fā)行股票的公司還須具備法定相關(guān)條件經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)才能發(fā)行股票［3］，建議農(nóng)業(yè)企業(yè)改由省核準(zhǔn)。
3.2建立農(nóng)業(yè)股份公司有關(guān)政策、規(guī)定。農(nóng)戶(hù)除以承包土地租金入股外，也可以用貨幣、實(shí)物以及工業(yè)非專(zhuān)利技術(shù)作價(jià)入股，建議可以吸收城鄉(xiāng)投資大戶(hù)、科技、管理人才用貨幣、以及實(shí)物、工業(yè)非專(zhuān)利技術(shù)作價(jià)以自然人身份入股。農(nóng)戶(hù)承包土地入股后，不得改變農(nóng)業(yè)用途。
建議股票中的土地股與非土地股分開(kāi)，土地股需注明土地股字樣，股票可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)恋毓芍荒芤婪ㄔ诠緝?nèi)部轉(zhuǎn)讓?zhuān)部梢赃z贈(zèng)后代。建議新吸收的農(nóng)戶(hù)可以接收依法轉(zhuǎn)讓的土地股。
土地承包到期，可以依法自動(dòng)延伸，須重新簽訂租約。在后續(xù)期不愿意以土地繼續(xù)入股的，只能依法轉(zhuǎn)讓。
3.3企業(yè)模式、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式的選擇。農(nóng)業(yè)企業(yè)是科學(xué)、技術(shù)、管理的載體，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化，首先必須企業(yè)化。建立現(xiàn)代企業(yè)制度是優(yōu)化資源配置，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略需要，也是社會(huì)化大生產(chǎn)的需要和現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。股份有限公司具有產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，管理科學(xué)等特點(diǎn)，當(dāng)是農(nóng)業(yè)企業(yè)制度的最佳選擇。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式的選擇也是農(nóng)業(yè)改革發(fā)展中的一個(gè)極其重要的問(wèn)題。我國(guó)人多地少，山地、丘陵多，平原少，因此生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式選擇必須根據(jù)各地區(qū)資源稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同有所區(qū)別［4］：在平原地區(qū)，企業(yè)規(guī)模可以大一點(diǎn)，以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率為主要目標(biāo)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)行專(zhuān)業(yè)化、機(jī)械化生產(chǎn)，也要提高產(chǎn)品質(zhì)量，創(chuàng)產(chǎn)品品牌；在山區(qū)、丘陵區(qū)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，適當(dāng)集中土地后，以提高土地產(chǎn)出率為主要目標(biāo)，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集約經(jīng)營(yíng)，通過(guò)改良農(nóng)作物品種，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，平整土地，采取增加肥料和農(nóng)藥使用等措施，根據(jù)市場(chǎng)需要，定單生產(chǎn)名、優(yōu)、特農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展各種專(zhuān)業(yè)場(chǎng)、園、大棚生產(chǎn)，提高綜合生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)效益。
3.4土地租金的評(píng)估和租金現(xiàn)值的計(jì)算。租金評(píng)估，建議原則上宜粗不宜細(xì)，只分水田、旱地、草地、林地、水面，同一地點(diǎn)不分等級(jí)，大中城市周邊地區(qū)土地，因含有級(jí)差地租，應(yīng)適當(dāng)高一點(diǎn)，租金一般按原承包面積計(jì)算，能反映平等即可。租金水平評(píng)估，在企業(yè)與農(nóng)戶(hù)協(xié)商和市場(chǎng)租價(jià)的基礎(chǔ)上，由縣(市)農(nóng)業(yè)等部門(mén)組織的評(píng)估小組評(píng)估確定。
入股租金現(xiàn)值的計(jì)算：現(xiàn)值是將未來(lái)的資金按照一定的利率折算到現(xiàn)期的價(jià)值。因此以多年的租金計(jì)算為股金入股，就必須按照現(xiàn)行的利率折算為現(xiàn)期的價(jià)值，這樣才能正確計(jì)算不同時(shí)期的財(cái)務(wù)收支。因此入股租金的現(xiàn)值應(yīng)按以下公式計(jì)算［5］。
3.5.1組織、管理、技術(shù)人才問(wèn)題。我國(guó)具有數(shù)千年農(nóng)耕文明，農(nóng)民老一輩有豐富的農(nóng)耕技能，新一代有較高的文化，又有多年闖蕩市場(chǎng)的經(jīng)歷，學(xué)習(xí)了新的知識(shí)和技能，回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，自主辦企業(yè)，管企業(yè)，當(dāng)老板，一定能辦好、管好，但面對(duì)新的情況和問(wèn)題，在組織、管理、技術(shù)人才方面還存在一虧、二低的問(wèn)題，需要各級(jí)政府采取有力措施幫助解決，建議：一是獎(jiǎng)勵(lì)大專(zhuān)院校畢業(yè)生到農(nóng)村就業(yè)；二是大專(zhuān)院校舉辦農(nóng)業(yè)急需人才的培訓(xùn)班。
3.5.2農(nóng)業(yè)改革發(fā)展所需資金問(wèn)題。農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，需要流轉(zhuǎn)集中土地，添置設(shè)備，購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)資料，平整土地，興辦農(nóng)田、水利基本建設(shè)，充實(shí)必要的管理、技術(shù)人員，需要大量資金，雖然最大一項(xiàng)土地使用權(quán)租金已由股東以租金入股提供，不需支付現(xiàn)金，農(nóng)戶(hù)也還可以提供一部分現(xiàn)金和實(shí)物入股，但還是有差距的，而且在目前自然災(zāi)害仍然不可能完全抗拒的情況下，風(fēng)險(xiǎn)支出仍然很大，因此建議除保持原有優(yōu)農(nóng)惠農(nóng)政策繼續(xù)執(zhí)行外，需政府加大力度對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，建議對(duì)新建農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)放長(zhǎng)期優(yōu)惠貸款，利息由財(cái)政補(bǔ)貼。
一、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的歷史背景
農(nóng)業(yè)是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，而農(nóng)村土地制度是影響我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。我國(guó)土地制度經(jīng)歷了兩次重要的創(chuàng)新：第一次是1950年以后的，其主要貢獻(xiàn)是廢除了封建土地所有制，土地歸為公有。第二次是在黨的十一屆三中全會(huì)以后,規(guī)定在不改變土地集體所有的前提下，實(shí)行土地家庭承包經(jīng)營(yíng)。多年的實(shí)踐證明，這種土地承包經(jīng)營(yíng)符合我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要，符合廣大農(nóng)民的心愿，使我國(guó)的農(nóng)業(yè)擺脫了長(zhǎng)期停滯、農(nóng)產(chǎn)品長(zhǎng)期嚴(yán)重短缺的困難局面。
隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地資源被大量用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在農(nóng)村土地征用的過(guò)程中，絕大多數(shù)農(nóng)民的利益受損，嚴(yán)重地影響我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的安定。由于傳統(tǒng)土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的永久轉(zhuǎn)移以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
農(nóng)村改革的成功取決于土地問(wèn)題的妥善解決,而農(nóng)村土地使用權(quán)有償、合理的流轉(zhuǎn)必將給中國(guó)農(nóng)民帶來(lái)巨大的變化?！掇r(nóng)村土地承包法》正是的在上述這種歷史背景條件下出臺(tái)的。該法規(guī)定，通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。《農(nóng)村土地承包法》從法律層面體現(xiàn)了對(duì)于合法土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，該法對(duì)于維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。現(xiàn)階段通常所說(shuō)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)地使用權(quán)和土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義就是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶(hù)或經(jīng)濟(jì)組織。
二、現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況的實(shí)證分析
1.總體流轉(zhuǎn)程度偏低，但不同省份流轉(zhuǎn)規(guī)模有差異。廣東、江蘇、湖南、安徽四省的流轉(zhuǎn)比例均較低，四省平均流轉(zhuǎn)比例為9.1%；不同省份流轉(zhuǎn)規(guī)模的差異，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模要高于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，廣東省耕地流轉(zhuǎn)比例比安徽高出近10個(gè)百分點(diǎn)。主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平較高，第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較高，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)渠道相對(duì)較高，對(duì)土地的依賴(lài)程度要低于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，因此，其土地流轉(zhuǎn)的積極性和動(dòng)力較高，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模也相對(duì)較高。
2.傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)形式比重偏大，短期化特征明顯。從下頁(yè)表1可以看出，四省土地流轉(zhuǎn)主要以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)方式為主。其中，湖南土地轉(zhuǎn)包比重達(dá)到65%，而一些新型土地流轉(zhuǎn)方式如土地入股流轉(zhuǎn)程度不高。目前，絕大多數(shù)省份此類(lèi)流轉(zhuǎn)形式還只是剛剛起步。表1所示，安徽省土地入股所占的比重僅為3.5%。而廣東省由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，其土地入股所占的比重相對(duì)較高，比重達(dá)到30.6%。究其原因，主要是受農(nóng)村剩余勞動(dòng)力無(wú)法永久轉(zhuǎn)移的影響，農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的不確定性導(dǎo)致農(nóng)民客觀上需要土地來(lái)為其提供生存保障。
3.土地流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶(hù)與農(nóng)戶(hù)之間進(jìn)行，且流轉(zhuǎn)戶(hù)占承包戶(hù)比重偏低。從下頁(yè)表2可以看出，四省土地流轉(zhuǎn)也主要在農(nóng)戶(hù)之間進(jìn)行的。其中湖南省農(nóng)戶(hù)間土地流轉(zhuǎn)比例達(dá)到85%，而農(nóng)戶(hù)與企業(yè)流轉(zhuǎn)所占比重僅為15%，其他省份也基本類(lèi)似。另外，從四省的流轉(zhuǎn)戶(hù)占承包戶(hù)的比重來(lái)看，最高的廣東省也只有25.3%。這充分說(shuō)明我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)還比較封閉，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還沒(méi)有真正發(fā)揮效應(yīng)，還沒(méi)有完全按照市場(chǎng)機(jī)制的原則優(yōu)化土地資源配置；同時(shí)也反映了農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性及農(nóng)業(yè)投資回報(bào)率低，以至于缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)投資的積極性。
4.土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛持續(xù)不斷。前些年，由于農(nóng)民種田效益比較低，負(fù)擔(dān)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差及部分農(nóng)民外出務(wù)工等原因，農(nóng)民棄田撂荒現(xiàn)象比較普遍。一些地方村集體為了不讓承包地負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)落空，保證田地不至撂荒，采取了一系列措施轉(zhuǎn)包給他人耕種，并由其承擔(dān)稅費(fèi)。但近年來(lái)隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”優(yōu)惠政策的出臺(tái)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的提高，外出農(nóng)民紛紛回鄉(xiāng)要求獲得土地使用權(quán)。據(jù)對(duì)江蘇省52個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）部分鄉(xiāng)村干部的調(diào)查，由于無(wú)土地流轉(zhuǎn)協(xié)議、合同或土地流轉(zhuǎn)協(xié)議、合同規(guī)范以及土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大等原因，在少數(shù)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)糾紛仍在增加。
5.土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中承包人改變土地用途，破壞性流轉(zhuǎn)突出。一些舉家外出戶(hù)為了不讓稻田拋荒，隨意把承包田轉(zhuǎn)讓出去讓人種植。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的土地除大部分仍為種植業(yè)用地外，還有部分用在牧業(yè)、漁業(yè)、和二三產(chǎn)業(yè)中，特別是還出現(xiàn)了破壞性比較嚴(yán)重的非農(nóng)土地流轉(zhuǎn)。湖南省寧遠(yuǎn)縣舜陵鎮(zhèn)樂(lè)家村100多畝稻田流轉(zhuǎn)后全部變成了漁池。據(jù)溆浦農(nóng)調(diào)隊(duì)反映的情況，該縣占用良田建磚瓦廠的有10多個(gè)，共占良田300多畝。如雙井鎮(zhèn)大塘村磚廠，占良田面積達(dá)到70畝，涉及到該村的4、5、8、18組和寶塔村的6組，涉及農(nóng)戶(hù)50多戶(hù)，雖然跟農(nóng)戶(hù)簽訂了書(shū)面合同，并給予每畝800斤稻谷的補(bǔ)償（按當(dāng)年市場(chǎng)價(jià)折幣），但磚瓦廠破壞性的取土，嚴(yán)重影響了良田的質(zhì)量。這樣的例子各地都有發(fā)生。
三、影響我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的思考
1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)虛位是限制土地流轉(zhuǎn)的根本原因。從土地資本角度分析，馬克思在《資本論》中把土地分為“土地本身”與“土地資本”。前者是指自然存在的土地，后者是指固定在土地上的投入。無(wú)論是在產(chǎn)權(quán)制度安排上，還是在理論研究和實(shí)踐中，人們往往關(guān)注的只是土地本身的所有權(quán)，而忽視土地資本的所有權(quán)問(wèn)題，導(dǎo)致土地資本所有權(quán)在立法上的長(zhǎng)期缺位，產(chǎn)生農(nóng)村土地價(jià)值偏低、農(nóng)民土地資本在流轉(zhuǎn)和征用中得不到補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)問(wèn)題。事實(shí)上，土地的市場(chǎng)價(jià)值是已經(jīng)投入并融于所涉及地塊的勞動(dòng)和資本，以及該地塊周?chē)貐^(qū)所接納的經(jīng)濟(jì)投入量。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，作為“經(jīng)濟(jì)人”的農(nóng)民，不僅需要增加對(duì)土地的投入以獲得更大的農(nóng)業(yè)收益，而且需要通過(guò)行使土地資本所有權(quán)參與其他風(fēng)險(xiǎn)投資以獲得更多的非勞動(dòng)收益。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)際上是否認(rèn)農(nóng)民享有土地資本所有權(quán)，在一定程度上就是弱化農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位，削弱土地的商品屬性，使農(nóng)民部分地喪失了在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中從事資源配置、產(chǎn)權(quán)組合等交易活動(dòng)的“理性選擇”權(quán)利，失去對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資、提高土地生產(chǎn)能力的長(zhǎng)效激勵(lì)，降低了土地流轉(zhuǎn)的供應(yīng)和需求動(dòng)力。
2.農(nóng)村土地市場(chǎng)不完善導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)混亂。主要表現(xiàn)為:一是農(nóng)村土地市場(chǎng)的法律法規(guī)相對(duì)滯后，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的法律保障；二是我國(guó)現(xiàn)階段還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)從事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)因缺乏土地市場(chǎng)信息以及無(wú)完善的市場(chǎng)操作而無(wú)序進(jìn)行，因而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)成本較高，流轉(zhuǎn)效益較差；三是各級(jí)政府組織干涉農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)，農(nóng)民的利益受到侵害，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛增加。
3.農(nóng)村社會(huì)保障制度嚴(yán)重滯后是制約土地流轉(zhuǎn)的重要原因。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度總體水平較低，絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障制度還處于完全空白。農(nóng)村社會(huì)保障制度的嚴(yán)重滯后，極大地束縛了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，使農(nóng)民長(zhǎng)期依賴(lài)土地，從而限制了土地的流轉(zhuǎn)。而土地流轉(zhuǎn)受到限制，從而在一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的速度也相對(duì)緩慢，最終農(nóng)民收入增長(zhǎng)乏力，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程也相對(duì)緩慢。
摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題一直是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)我國(guó)目前面臨的“三農(nóng)”問(wèn)題具有積極的影響。隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地資源被大量用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在農(nóng)村土地征用的過(guò)程中，絕大多數(shù)農(nóng)民的利益受損，嚴(yán)重地影響我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的安定。由于傳統(tǒng)土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的永久轉(zhuǎn)移以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；土地流轉(zhuǎn)；土地征用
一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的深層原因
（一）城市建設(shè)的步伐加快形成巨大的用地需求拉力
自1996年城市化率首次超過(guò)30%，近10年全國(guó)城市化速度明顯加快，2006年全國(guó)城市化率達(dá)到43.9%，比1996年增長(zhǎng)13.42個(gè)百分點(diǎn)，而1986-1996年的全國(guó)城市化率僅增長(zhǎng)5.96個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值保持高速增長(zhǎng)，2006年全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為209407億元，與1996年相比，年均增長(zhǎng)8.76%，且近4年增長(zhǎng)率一直維持在10%以上。土地要素作為城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐，必然水漲船高。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2004年全國(guó)建成區(qū)面積30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年間城市建設(shè)累計(jì)征用土地11563平方公里，《全國(guó)土地利用規(guī)劃綱要1997-2010年》實(shí)施以來(lái)，不到規(guī)劃期末，很多城市的規(guī)劃指標(biāo)已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘，一些地區(qū)甚至5年就用完10年指標(biāo)。面對(duì)巨大的用地需求，依靠征地的傳統(tǒng)供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地糾紛增多一定程度反映出土地供求的緊張狀態(tài)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作為土地供給的新途徑，無(wú)疑是緩解土地市場(chǎng)緊張局面的福音，尤其在城郊結(jié)合地帶和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于能夠較好的避免征地糾紛，同時(shí)讓土地流轉(zhuǎn)主體得到更多的實(shí)惠，因而受到各方青睞。
（二）土地利用方式的轉(zhuǎn)變迫切需要流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)
眾所周知，由于長(zhǎng)期的無(wú)償使用政策，農(nóng)村集體建設(shè)用地的低效利用和閑置浪費(fèi)問(wèn)題嚴(yán)重。1999年有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，全國(guó)2000多萬(wàn)家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布在縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不足10%，超過(guò)90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)散落在行政村和自然村，用地布局分散，起點(diǎn)低，很多是重復(fù)建設(shè)。2004年全國(guó)土地利用變更調(diào)查資料顯示，全國(guó)村莊建設(shè)用地2.48億畝，城鎮(zhèn)建設(shè)用地0.51億畝，按照農(nóng)村人口75705萬(wàn)和城鎮(zhèn)人口54283萬(wàn)計(jì)算，人均村莊用地面積為218平方米，人均城鎮(zhèn)用地面積63平方米，前者是后者的3.5倍，即使與建設(shè)部人均城市用地最高標(biāo)準(zhǔn)的下限120平方米比較，人均村莊用地也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出。作為人均土地資源極其匱乏的國(guó)家，不可能坐視這種資源的浪費(fèi)，如何實(shí)現(xiàn)土地利用方式由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)無(wú)疑是最好的選擇。通過(guò)市場(chǎng)供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，可以實(shí)現(xiàn)土地要素的充分流動(dòng)，從而保障資本、技術(shù)、勞力和土地更優(yōu)的結(jié)合。事實(shí)證明，活躍的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)無(wú)疑對(duì)盤(pán)活存量農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)生重要促進(jìn)作用，尤其在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，土地資產(chǎn)價(jià)值凸顯，通過(guò)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)土地的集約利用更具現(xiàn)實(shí)性和迫切性。
（三）農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定要求開(kāi)辟土地流轉(zhuǎn)新途徑
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年全國(guó)鄉(xiāng)村人口8.64億，是城市人口的2.40倍，而農(nóng)民人均純收入是3587元，不到城市居民人均可支配收入的1/3，且城鄉(xiāng)收入差距還呈現(xiàn)明顯拉大趨勢(shì)。同時(shí)，受各種因素影響，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在很多矛盾和隱憂。如何促進(jìn)農(nóng)民的增收，如何維持農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安，是黨和國(guó)家長(zhǎng)期關(guān)注的重點(diǎn)。其中，解決好土地問(wèn)題首當(dāng)其沖，而土地流轉(zhuǎn)更是重中之重。過(guò)去，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須通過(guò)征地途徑，“低進(jìn)高出”的特點(diǎn)突出，征地前后土地價(jià)格相差甚遠(yuǎn)，不可避免的造成農(nóng)民心理失衡，因此產(chǎn)生諸多征地糾紛，部分甚至演變成暴力沖突，帶來(lái)農(nóng)村發(fā)展的不和諧音符。允許農(nóng)民集體在保留土地所有權(quán)基礎(chǔ)上的自主流轉(zhuǎn)，不僅能夠充分尊重農(nóng)民的土地權(quán)益，而且有助于繞開(kāi)征地環(huán)節(jié)中補(bǔ)償偏低和安置不到位等問(wèn)題。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家在部分流轉(zhuǎn)試點(diǎn)區(qū)域的調(diào)查，農(nóng)村集體建設(shè)用地以轉(zhuǎn)讓形式流轉(zhuǎn)的，農(nóng)民能夠獲得的流轉(zhuǎn)收益最低為20%，最高的達(dá)到85%。雖然因產(chǎn)權(quán)制度缺陷還存在侵害農(nóng)民利益的問(wèn)題，但總體上讓利于民的政策能夠得到較好的貫徹落實(shí)，農(nóng)民從中獲得的好處是很明顯的。
（四）集體土地產(chǎn)權(quán)安排為土地流轉(zhuǎn)博弈創(chuàng)造了空間
盡管?chē)?guó)家法律對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)做出很多限制性條款，但土地既然為集體所有，農(nóng)民集體就掌握著土地的實(shí)際處置權(quán)。同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地長(zhǎng)期無(wú)償使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民等土地的實(shí)際使用者也享有很大程度的土地處分權(quán)，作為利益相關(guān)者，他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)中自然具有重要的發(fā)言權(quán)。相反，受到國(guó)家政策和法律等硬性約束，土地行政管理部門(mén)作為土地管理者，在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中常常處于被動(dòng)地位。一方面被流轉(zhuǎn)主體排斥在外，不能有效的掌握市場(chǎng)相關(guān)信息，另一方面又必須對(duì)流轉(zhuǎn)行為負(fù)責(zé)，被動(dòng)的進(jìn)行事后管理，因而土地管理者在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理上的權(quán)力被無(wú)形中縮小，這無(wú)疑給土地所有者、土地使用者和土地管理者的流轉(zhuǎn)博弈創(chuàng)造了空間。通過(guò)構(gòu)建博弈模型和求解表明，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以顯著提高各方預(yù)期收益，轉(zhuǎn)出者能夠獲得豐厚的土地經(jīng)營(yíng)收益，轉(zhuǎn)入者能夠有效降低用地成本，管理者則能夠變被動(dòng)為主動(dòng)，更充分的分享流轉(zhuǎn)帶來(lái)的土地增值收益。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是集體土地產(chǎn)權(quán)制度下流轉(zhuǎn)各方利益博弈的必然結(jié)果和大勢(shì)所趨。二、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要問(wèn)題
（一）法律法規(guī)安排上存在一定缺陷
1．含糊的法律規(guī)定對(duì)流轉(zhuǎn)形成較大的限制。例如，土地管理法第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！钡诹l規(guī)定：“農(nóng)村村民只能擁有一處宅基地……農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！钡诹龡l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”上述規(guī)定一方面對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)采取嚴(yán)格限制和禁止的態(tài)度，另一方面也給集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)開(kāi)了一道小口，使破產(chǎn)或兼并等原因造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地被動(dòng)流轉(zhuǎn)合法化。其實(shí)質(zhì)是既承認(rèn)二級(jí)市場(chǎng)的存在，又否定一級(jí)市場(chǎng)的合法性，而二級(jí)市場(chǎng)必須以一級(jí)市場(chǎng)為基礎(chǔ)，法律對(duì)流轉(zhuǎn)采取的含糊態(tài)度很大程度上限制了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的正常發(fā)展。
2．對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的歧視成為合理流轉(zhuǎn)的阻礙。土地管理法明確規(guī)定我國(guó)實(shí)行土地的全民所有制和集體所有制兩種形式，土地所有權(quán)可分為國(guó)有土地和集體土地，但二者享受的待遇卻不相同，依法取得的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本不受限制，而集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)卻要受到諸多阻撓。同時(shí)，根據(jù)公共利益需要，通過(guò)征地的方式，國(guó)家可以將集體土地強(qiáng)制轉(zhuǎn)為國(guó)有。然而，在征地制度尚不完善的情況下，經(jīng)常發(fā)生政府低價(jià)征地高價(jià)轉(zhuǎn)出的現(xiàn)象，集體土地所有者不能或很少的參與土地增值收益分成，產(chǎn)權(quán)主體利益和感情都受到較大傷害。在集體產(chǎn)權(quán)得不到公平對(duì)待的情形下，集體產(chǎn)權(quán)主體往往會(huì)繞開(kāi)法律法規(guī)限制，自發(fā)的流轉(zhuǎn)土地以獲取土地收益。例如，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)通過(guò)破產(chǎn)或兼并等形式發(fā)生流轉(zhuǎn)，另一方面，更多的則是集體建設(shè)用地所有者或使用者通過(guò)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等多種形式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，使得土地隱性交易大量存在。
（二）土地流轉(zhuǎn)的管理工作較為混亂
1．流轉(zhuǎn)前的用地審批管理跟不上。按照法律規(guī)定，集體建設(shè)用地的獲取必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，并按省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)。但實(shí)際上，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，地方政府往往在集體建設(shè)用地安排上“開(kāi)綠燈”，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)隨意圈地，未批先用和少批多用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；農(nóng)民作為土地的實(shí)際占有者，未經(jīng)批準(zhǔn)在宅基地上亂搭亂建，甚至在承包地上興建住宅的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。集體建設(shè)用地審批管理的不規(guī)范給土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)帶來(lái)諸多隱患，形成管理上的漏洞和產(chǎn)權(quán)上的糾紛等問(wèn)題。事實(shí)上，由于禁止集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，政府部門(mén)往往處于被動(dòng)地位，形成審批管理的漏洞。2．流轉(zhuǎn)中的市場(chǎng)調(diào)控管理不到位。由于對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，大量集體建設(shè)用地使用權(quán)處于自發(fā)無(wú)序的流轉(zhuǎn)狀態(tài)，管理部門(mén)對(duì)于流轉(zhuǎn)情況不明，缺乏有效的調(diào)控工具，使得流轉(zhuǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)混亂局面。例如，農(nóng)村集體或集體建設(shè)用地者未經(jīng)批準(zhǔn)直接轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)，流轉(zhuǎn)過(guò)程中的隨意定價(jià)，嚴(yán)重?cái)_亂了土地市場(chǎng)的正常秩序；再如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)流轉(zhuǎn)涉及主體眾多，多頭供地和各自為陣的問(wèn)題明顯，使政府調(diào)控土地市場(chǎng)供給規(guī)模的能力大打折扣，市場(chǎng)土地供應(yīng)計(jì)劃落實(shí)困難。
3．流轉(zhuǎn)后的土地利用管理有困難。土地利用布局分散和效率低下是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地利用的重要特點(diǎn)，促進(jìn)集體建設(shè)用地向園區(qū)集中，發(fā)揮企業(yè)規(guī)模積聚效應(yīng)，提高企業(yè)集約用地水平是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要目標(biāo)。但實(shí)際上，由于法律的硬性約束，隱性流轉(zhuǎn)大量存在，土地利用仍然呈現(xiàn)混亂狀態(tài)，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的目標(biāo)難以落實(shí)。另外，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱含收益的存在還可能刺激集體建設(shè)用地的無(wú)序擴(kuò)張，引起土地粗放經(jīng)營(yíng)和大量占耕的問(wèn)題，增加流轉(zhuǎn)后的土地利用管理困難。
（三）土地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系不合理
按照馬克思的地租理論，可以將地租劃分為絕對(duì)地租和級(jí)差地租，前者是指由于土地所有權(quán)的壟斷，土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，即使使用最劣等的土地也必須交納的地租；后者是指由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的壟斷，使用那些質(zhì)量較優(yōu)的土地所必須交納的超額利潤(rùn)。其中：級(jí)差地租又可分為級(jí)差地租Ⅰ和級(jí)差地租Ⅱ，前者主要是由土地之間肥沃程度、區(qū)位條件和寧適度的差異形成的地租差額，后者主要是由在同一塊土地上追加投資產(chǎn)生的生產(chǎn)率差別引起的地租差額。集體建設(shè)用地屬于農(nóng)村集體所有，按照地租理論，土地所有者應(yīng)該完全享有絕對(duì)地租，而級(jí)差地租則應(yīng)該在所有者、使用者和各級(jí)政府之間按照各自對(duì)土地的開(kāi)發(fā)投資比例進(jìn)行分配。但實(shí)際調(diào)查表明，除部分試點(diǎn)區(qū)域外，很多集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的收益分配情況較為混亂，所有者、使用者和各級(jí)政府之間的利益分配關(guān)系不清。要么各級(jí)政府對(duì)流轉(zhuǎn)管理太死，政府收益分配比例過(guò)高；要么集體土地所有者繞開(kāi)政府進(jìn)行私下交易，侵占由國(guó)家投資帶來(lái)的土地增值收益；還有些甚至是土地使用者私下流轉(zhuǎn)土地，造成集體和國(guó)家土地收益的雙重流失。即使是農(nóng)村集體所有者，由于三級(jí)所有權(quán)主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間的利益分配關(guān)系也較含混，上級(jí)所有者利用行政權(quán)力侵占下級(jí)所有者流轉(zhuǎn)收益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
（四）對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)形成一定沖擊
一直以來(lái)，政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)壟斷，任何集體以外的單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，必須通過(guò)一級(jí)市場(chǎng)或者由此衍生的二級(jí)市場(chǎng)取得土地使用權(quán)。然而，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)無(wú)疑打破了政府對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的壟斷狀態(tài)，用地單位或個(gè)人不再完全受限于政府對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的管控，通過(guò)直接與集體或集體建設(shè)用地者協(xié)商等方式同樣可以獲得土地使用權(quán)。由于集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體眾多，從而形成多頭供地的局面。供地者的隨意定價(jià)和競(jìng)相壓價(jià)等不良的市場(chǎng)行為給國(guó)有土地市場(chǎng)形成一定的價(jià)格沖擊，事實(shí)上，許多用地需求者已經(jīng)將眼光轉(zhuǎn)向價(jià)格便宜的集體建設(shè)用地。另外，國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)是以征地制度為基礎(chǔ)，增量土地來(lái)源于對(duì)集體土地的征用，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)無(wú)疑給土地征用帶來(lái)更大的壓力，一方面集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可能引發(fā)更多集體土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)；另一方面流轉(zhuǎn)隱含的巨大收益也會(huì)使政府與集體土地所有者和使用者的征地談判變得更為困難，這在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶表現(xiàn)的尤為明顯。隨著集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不斷發(fā)展，如何協(xié)調(diào)兩個(gè)市場(chǎng)的相互關(guān)系，盡量減少矛盾和沖擊，是未來(lái)迫切需要解決的一個(gè)問(wèn)題。
三、規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議
（一）加快法制建設(shè)，提供制度保障
一是要明確集體土地產(chǎn)權(quán)的法律界定，進(jìn)一步理清三級(jí)主體的產(chǎn)權(quán)界區(qū)，規(guī)范農(nóng)民集體的組織形式，避免產(chǎn)權(quán)主體虛置與權(quán)力職能重疊；二是要消除對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)的法律歧視，尤其要對(duì)國(guó)家征地范圍進(jìn)行更細(xì)致的界定，盡力避免因盲目無(wú)序征地造成的農(nóng)民利益損失；三是要放寬對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制，應(yīng)在有償使用基礎(chǔ)上，允許集體建設(shè)用地自由合法流轉(zhuǎn)；四是要完善流轉(zhuǎn)的法律內(nèi)容，在地方試點(diǎn)基礎(chǔ)上，盡快頒布全國(guó)性的法律文本，為合理界定流轉(zhuǎn)范圍、確定流轉(zhuǎn)形式、明確收益分配和強(qiáng)化規(guī)劃管理提供法律指導(dǎo)。
（二）做好產(chǎn)權(quán)登記，完善流轉(zhuǎn)平臺(tái)
首先是明確產(chǎn)權(quán)主體與內(nèi)容，土地所有權(quán)要盡力下沉，能夠明晰到村民小組的盡量明晰到村民小組。具體操作時(shí)，以實(shí)際中是否有明確的土地范圍為依據(jù)，村民小組之間土地邊界范圍明確，且在各自范圍內(nèi)占有和使用土地的，應(yīng)確認(rèn)相應(yīng)范圍的土地為相應(yīng)的村民小組所有；其他屬于村農(nóng)民集體所有的，應(yīng)承認(rèn)現(xiàn)狀，由村農(nóng)民共同所有，村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)和管理；而屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，應(yīng)依法確認(rèn)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民共同所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)和管理。其次，在權(quán)屬確認(rèn)清楚的基礎(chǔ)上，要做好流轉(zhuǎn)前后的權(quán)屬登記工作，保障流轉(zhuǎn)程序的規(guī)范有序。例如，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前，轉(zhuǎn)出方必須持有相關(guān)部門(mén)核發(fā)的集體土地所有權(quán)證或集體建設(shè)用地使用權(quán)證，否則，必須補(bǔ)辦相應(yīng)權(quán)屬證書(shū)；發(fā)生流轉(zhuǎn)的，必須持有關(guān)證明到相關(guān)部門(mén)進(jìn)行變更登記，換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)等。
（三）實(shí)行有償使用，合理分配收益
集體建設(shè)用地有償使用制度應(yīng)該循序漸進(jìn)，分用途、分區(qū)域和分時(shí)段逐步推進(jìn)。對(duì)于宅基地的有償使用，首先要合理制定宅基地有償使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格根據(jù)宅基地的面積和區(qū)位條件等因素征收有償使用費(fèi)；其次，不同區(qū)域應(yīng)采取不同的有償使用政策，在經(jīng)濟(jì)條件較好和流轉(zhuǎn)較為活躍的地區(qū)，可以全面實(shí)施宅基地的有償使用，促進(jìn)土地的合理流轉(zhuǎn)，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和廣大農(nóng)村腹地，流轉(zhuǎn)相對(duì)不足，可以考慮采取先流轉(zhuǎn)后收費(fèi)的辦法，并適當(dāng)減免收費(fèi)額度。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的集體建設(shè)用地，要抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改組、改制的契機(jī)，嚴(yán)格按照市場(chǎng)準(zhǔn)則收取土地有償使用費(fèi)，對(duì)于企業(yè)發(fā)展存在短期經(jīng)濟(jì)困難的，可以借鑒國(guó)有土地有償使用制度改革經(jīng)驗(yàn)，采取招標(biāo)、拍賣(mài)和協(xié)商結(jié)合，出讓、出租與入股結(jié)合，一次性付款與分期付款結(jié)合等形式，確保完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地初次流轉(zhuǎn)的有償配置。集體建設(shè)用地的有償使用收益扣除成本外，主要?dú)w農(nóng)民集體所有，用于集體公共和公益事業(yè)以及農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老保障等。有償使用后再次流轉(zhuǎn)的，符合規(guī)劃條件下，扣除上繳的土地增值收益的余額歸原土地使用者支配。
（四）劃定入市條件，明確流轉(zhuǎn)程序
首先，進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地必須權(quán)屬合法，符合規(guī)劃，并滿足土地用途管制要求，不能夠以土地置換為名，行農(nóng)地轉(zhuǎn)用之實(shí)，非法侵占農(nóng)地進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。其次，要嚴(yán)格供地政策，認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家限制和禁止類(lèi)供地目錄，不符合國(guó)家宏觀調(diào)控政策和供地目錄的不允許供地。再次，要明確流轉(zhuǎn)范圍，除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村獨(dú)自自辦的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地，以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共和公益事業(yè)建設(shè)用地仍可按規(guī)定通過(guò)辦理集體非農(nóng)建設(shè)用地使用手續(xù)獲得土地使用權(quán)外，其余項(xiàng)目用地，必須通過(guò)集體土地流轉(zhuǎn)方式在土地市場(chǎng)運(yùn)行中取得土地使用權(quán)。當(dāng)然，不排除有的項(xiàng)目仍可采用集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后以出讓的方式取得土地使用權(quán)。最后，要按照程序流轉(zhuǎn)，集體土地流轉(zhuǎn)時(shí)，要區(qū)別首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)，一般要經(jīng)過(guò)流轉(zhuǎn)備案審核或經(jīng)所有者同意，地價(jià)評(píng)估，達(dá)成流轉(zhuǎn)協(xié)議，辦理土地權(quán)屬登記等步驟。
（五）轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理
作為集體建設(shè)用地的管理主體，市（州）、縣（市）土地行政管理部門(mén)必須首先做好角色定位。在國(guó)有土地流轉(zhuǎn)中，土地行政主管部門(mén)代表國(guó)家行使國(guó)有土地所有權(quán)的有關(guān)職能，既是出讓者，又是流轉(zhuǎn)的管理者。進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，其所有權(quán)屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，土地行政主管部門(mén)應(yīng)該以土地市場(chǎng)管理者的身份，參與交易的確認(rèn)、糾紛的調(diào)解和非法行為的處罰監(jiān)管等，而不應(yīng)再以土地所有者的身份干預(yù)其合法的交易行為。其次，土地行政管理部門(mén)還應(yīng)注意規(guī)范行政行為。要加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳，營(yíng)造依法流轉(zhuǎn)和依法用地的氛圍；要嚴(yán)肅查處私自交易、低價(jià)出讓和偷逃稅費(fèi)的行為；要提高管理水平，通過(guò)建立和完善土地市場(chǎng)，完善交易程序，簡(jiǎn)化辦事環(huán)節(jié)等，主動(dòng)參與土地流轉(zhuǎn)。通過(guò)有效的管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，顯化土地價(jià)值，維護(hù)合法的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
摘要：目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在。文章從城市建設(shè)、土地利用方式轉(zhuǎn)型、農(nóng)民增收與農(nóng)村穩(wěn)定以及流轉(zhuǎn)博弈角度分析了導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的深層原因，并從法律法規(guī)缺陷、流轉(zhuǎn)管理、收益分配和市場(chǎng)協(xié)調(diào)方面探討了流轉(zhuǎn)的主要問(wèn)題，最后就規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提出了針對(duì)性的對(duì)策建議。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)
