發布時間：2022-03-30 03:28:29
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇行政論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、我國現行的教育行政
（1）現行社會制度下的等級權力
行政管理制度使基礎教育中的權力分化下放難以落實，仍存在諸多矛盾。
往往表現為：從中央到地方在教育部門機構的設置上仍是上下級的隸屬關系，各級教育機構仍舊受上級和同級政府的管理，學校的建立、校長的任免等各項事宜的決策仍舊由高層和同級政府以及管理部門決定，下層機構自主權缺乏，組織流于形式。這些在實際上給基礎教學的學校組織的積極性、創造性發揮帶來了阻礙。行政管理體制未被徹底打破，等級依然森嚴，致使分級辦學、分級管理無法真正得到落實。
（2）現行的等級化的行政管理制度
使得教育管理部門設置繁多，但卻往往存在權力膨脹、越位、缺位和不到位等問題。中央到地方、政府與教育部門，教育部門到學校以及同級部門間的部門權力關系銜接不緊，學校業務部門和行政管理部門權限不明晰，協調配合性差。傳統教育思想中的等級和長官制度和現象依然存在，并影響著教育的行政化管理。政府對學校的管理仍舊是指令性強、干預多、缺監督、少服務。
（3）現行的基礎教育的行政管理
中缺乏明確的價值理念和規范管理方式。
在教育價值理念的問題上，地方政府對教育在社會中發展中的使命、教育的發展方向、標準目標的制定、成敗得失等本質性的問題沒有明確的思想和標準，受到政績考核的影響，在教育的行政管理上往往以政治性和經濟性成果為目的，忽略其教育性的本質，管理過于行政化、權力化。對于教育的管理還沒有形成管理和治理的法制化，更多的只是行政命令、干預等。
二、針對我國現行教育行政管理體制進行改革的對策
（1）建立并明確教育行政管理體制改革的目標。
政府各級部門和教育部門與學校間應當有清晰的、明確的權責關系，轉變和突破傳統教育的管理思想、方式方法等，更好地管理教育和發展教育，體現教育的社會服務性，以更好地實現政府的教育目標要求和社會對教育的需求與要求。具體到基礎教育中，行政化管理應當更好地推動教育的思想化、素質化。
（2）教育行政管理要努力實現多元化，以期更加的民主化、科學化和專業化。
教育行政管理的民主化、科學化和專業化是未來社會對教育發展的要求和其發展的必然趨勢。因此，政府應當改變一元化教育行政管理模式，讓教育公共事業的建設與管理更加的多元化，使政府和其他參與教育行政管理的機構、組織和個人都能在法定的權限下參與教育管理，各行其職，在確保政府應有的“單元治理”權力的前提下，將那些本不屬于政府的權力歸還給公民、學校和社會。這樣就有利于建設更加專業化的教育行政管理隊伍，更有利于制度、決策等的科學化和民主化。
（3）在遵循和尊重教育規律的基礎上，樹立正確的教育價值觀。
同時還應建立專業的教育行政化管理隊伍。在教育價值觀的樹立上應當結合我國經濟、政治、文化的特殊特點，以更好地適應經濟體制改革；確保教育在評價、質量、價值上的正確性，實現教育行政管理由管制型向服務型的轉變。
作者：廖仲池單位：甘肅省慶陽市西峰區后官寨鄉王嶺初級中學
一、我國教育行政法規的現存問題
（一）教育法制體系不健全
學校是保障公民享受教育、學習知識的場所，所以學校的教育水平和管理水平與公民的受教育權可謂息息相關。目前，我國在校學生人數約4億人，可謂人口龐大、結構復雜，但是至今沒有一部完整的“學校教育管理法”對學校管理這個龐大人群提供法律依據和操作方法，這也導致學校的教育權利不明、職責不清。現行教育行政法規對于教育資金投入、教育經費保障等規定過于原則性，缺乏可操作性，這也導致學校教育難以進一步創新和發展。
（二）教育法制運行機制不完善
推動教育法制化建設，必須要加強對教育立法、司法、執法、監督等方面的制度性規范。目前，我國教育行政法規運行機制不完善，在教育、立法、司法、執法、監督等方面存在諸多不足之處。例如，就教育立法層面而言，教育行政法規上位法與下位法銜接不順暢，部門之間的立法存在沖突的現象；同時，由于缺乏完備的監督體系，執法不嚴、司法不公的問題依然存在。
二、完善我國教育行政法規體系的構想
（一）樹立正確的教育法制理念
思想是行動的先導，引領行動前進的方向。科學、完善的教育法律體系是教育可持續發展的前提和保證，只有先“治法”，實現教育法制的現代化，才可能實現教育現代化。各級教育主管部門和學校要樹立正確的教育法制理念，轉變教育管理觀念。各級教育主管部門和學校必須堅持依法治教、依法辦學，處理好教育政策與教育行政法規之間的關系，形成一股合力，推動我國教育事業的進一步發展。
（二）健全教育法制體系
隨著經濟社會的迅速發展，現行教育行政法規已經難以適應公民教育需求。因此，加強教育行政法規立法工作，提高教育行政法規立法質量，對于保障教育現代化建設具有十分重要的意義。筆者認為需要從以下幾個方面完善教育法制體系：一是制定“學校教育管理法”，通過制定一整套科學合理的法律法規對學校教育管理予以規范。二是制定“教育投入法”，國家通過“教育投入法”明確財政撥款的落實方式和投入比例，并且對教育財政撥款的籌集方式予以明確。三是制定“教育財政法”，國家通過制定“教育財政法”明確教育經費的使用和監督，落實教育行政法規的基本原則。
（三）完善教育法制運行機制
完善教育法制運行機制要著眼于完善立法、司法、執法、監督等四個方面，通過完善教育法制運行機制的組成，提高教育法制運行機制的科學性與合理性。筆者認為可以從以下幾個方面著手：一是建立科學合理的立法機制。通過提高立法人員的法律素質、廣泛吸取社會各界的意見、制定民主的立法程序，構建一個完備的立法機制。二是堅持司法公正。對于教育違法行為，司法機關要堅持公平公正，做到以事實為依據，以法律為準繩。三是堅持執法必嚴。針對教育違法犯罪行為，執法機關要堅決予以查處，做到不姑息、不放縱。四是完善教育法制監督機制。教育監督部門對于在立法、司法、執法中出現的違規行為，要及時指出并予以糾正。
三、結語
隨著社會主義法制化進程不斷加快和經濟社會的迅速發展，我國教育行政法規也在不斷完善。教育法制化可以為教育現代化保駕護航，推動教育事業的可持續發展。基于當前我國教育行政法規的建設現狀，筆者深入分析我國教育行政法規的現存問題，如教育法制理念較為落后、教育法制體系不健全、教育法制運行機制不完善等。然后，筆者結合自身工作經驗，提出樹立正確的教育法制理念、健全教育法制體系、完善教育法制運行機制等一系列對策，以期完善我國行政教育法規體系，推動我國教育事業現代化進程。
作者：龐舒月單位：西京學院
一、主要概念及其理論基礎
（一）主要概念
1.人事行政
（1）人事。“人事”一詞最早出現在春秋戰國時期。中國古代對“人事”有多種不同的解釋，在每個語境下都有不一樣的用法。例如：《史記·太史公自序》上有“夫《春秋》，上明三王之道，下辯人事之紀”。這里的“人事”指的是人情世故。又如，《后漢書·黃碗傳》中：時權富子弟,多以人事得舉。這里講的“人事”則是交際或者應酬。其他的人事還有人世間的事。由此看來，我們今天所提到的“人事”和我國古代所說的“人事”意思大相徑庭。（劉玉曉，2007）。《辭海》（1979版）解釋“人事”一詞包含有人情事理、交際應酬、人員管理乃至男女情欲等。由于研究角度的不同，現代所說的“人事”有廣義和狹義之分。廣義的“人事”指人與人、人與事、人與組織在社會勞動的過程中的相互關系；而狹義的“人事”是指用人以治事，力求人與事的協調。人人有事情做，人人能做好事情。人盡其才，物盡其用。現代社會所說的“人事”包括以下幾層意思：第一，“人事”并不是單純地人與事情之間的關系，而是指對人從事工作即人在做事時對人與事情的安排。（2）人事行政。人事部門通過行政化和法制化的手段對行政人員進行管理，從而達到行政目標和社會目標。是國家行政管理的重要組成部分，是在行政過程中，為協調事與事、人與人、人與組織以及組織環境的關系所進行的各種活動，目的是充分利用人力資源，發揮每個人的才智和能力，在完成行政任務中創造最佳的工作效果。隨著經濟發展和社會進步，傳統“以物為本”管理理念向“以人為本”的現代管理理念轉變，傳統人事行政也在向現代的公共人力資源管理轉變。
2.行政話語
（1）話語。“話語”一詞來源于語言學。在語言學中,話語指的是在“語義上能表達一個相對完整的意思或思想的一句以上的話或書面上成段的文句。”從這些定義中可以看出，在語言學的意義上，話語僅僅是人們進行自我表達與交流的工具，它由相互依存、不可分離的兩個部分組成：一個是能夠表達完整意思或思想的話語內容；另一個是將話語內容表達出來的話語形式，這種形式可以是借助聲音說出來，也可以是憑借文字寫出來。（2）行政語言。作為行政機關進行管理活動的溝通媒介，行政語言既區別于一般的語言形式又與一般語言形式有著天然的共性。作為交際工具的語言，究其根源，主要有口頭語，書面語和體態語三種類型。行政語言也不外乎于此，每種語言類型都有其特定的功能，都能在一定程度上促進管理活動的進行。（3）行政話語。行政話語是指公共行政的參與者為實現意思表達、信息傳遞、溝通交流以及尋求自身利益等目的，借助聲音說出來、文字符號寫出來或以他人能理解(甚或不能理解)的其他方式表達出來的信息、言語和行動（譚銀，2012）。
（二）理論基礎
1.言語行為理論
奧斯汀是以“精細獨到的日常語言分析”享譽于西方語言學界和哲學界的，他把語言作為行為來進行比較研究，從而產生語言行為理論。他曾說：我們所擁有的日常詞匯體現了多少代人所發現的各種值得注意的區別與聯系。由此看來，言語行為理論的主要目的并不是去制造“理想語言”，而應該從人們慣常使用的自然語言出發，研究“現實語言現象”，從而得出日常語言的功用。
2.話語理論
查爾斯·J·福克斯，休·T·米勒在《后現代公共行政———話語指向》中，對傳統公共行政尤其是官僚制及其替代模式進行全面結構，嘗試以后現代社會理論的某些視角來改變人們思考公共政策的方向，并在此基礎上建立起全新的話語理論，如公共管理、制度主義、社群主義等，致力于建立一個新的公共管理“話語”理論。因而在公共行政領域掀起了一股新的思潮。
3.普遍語用學理論
普遍語用學就其根基是哈貝馬斯對當代資本主義進行批判和改造后形成的一個研究方案。普遍語用學是哈貝馬斯交往理論的切入點，在其交往理論中占有重要位置。但是他的研究與奧斯汀的言語行為理論存在差異，在哈貝馬斯看來，奧斯汀的語言取效行為屬于策略行為，不是他研究的重點，也不是普遍語用學的組成部分。普遍語用學是不同于經驗語用學的哲學語用學。
二、人事行政語用的發展
（一）行政環境
行政環境是指圍繞行政管理主體并直接或間接地作用于行政管理活動的客觀因素的總和。行政環境是行政活動的生存、發展空間，同時也是行政活動施加影響的對象。同樣，公共人事系統本身也是一個有許多子系統組成的社會大系統，它和其他的要素共同構成了公共人事行政系統的環境。行政環境是一個復雜的系統，其中有物質的，也有精神的；有社會的，也有自然的;有有形的,也有無形的;有國內的,也有國際的，如此眾多的因素構成了行政環境的不同門類,不同層級,它們從不同角度對行政活動產生程度不同的影響。
（二）人事行政發展
中國人事管理與人力資源管理的產生、形成與發展,具有共同的國際經濟社會背景條件，并貫穿著相同的客觀規律。但受各個時期社會政治經濟文化的制約，導致中國人事管理、人力資源管理的產生和形成遲緩，呈現出許多特點。第一階段，1978—1991年，國企改革困境下的勞動人事管理改革。在1978年之前，中國只有國家層面的勞動人事工資計劃管理體制，并不存在組織層面的人力資源管理，所使用的“人事管理”一詞也和西方語境中的人事管理不是一個概念。我們的人事管理主要指對干部身份的管理，而勞動管理則指對普通工人的管理。自從改革開放后，逐漸將國企中的勞動，人事等方面從政府管轄范圍內分離出來，這才形成中國企業勞動人事管理改革起步的標志。第二階段，1992—2000年，市場經濟轉型期的人力資源管理改革。該階段的企業人力資源改革體現了明顯的市場化導向，尤其是隨著國有企業的戰略化改組和減員增效等措施的提出。第三階段，2001—2008年，多元格局下的人力資源管理改革。隨著社會主義市場經濟的確立，外資和私營企業在中國的蓬勃發展，國企職工身份逐漸由企業人轉化為社會人，企業的勞動用工制度，人事制度，分配制度等發生重大變化。除此之外，學界其他對于中國人事管理研究的代表觀點如下：趙曙明（2005）按照研究的層次和數量將人力資源管理研究進行了劃分，曾湘泉（2006）認為人力資源管理研究主要從組織行為學視角和人力資源管理視角進行研究，梳理出13個人力資源管理研究內容；賀立（2007）從倫理視角歸納早期人力資源管理個學派的倫理理念，并簡述其倫理價值等。第四階段，2008年至今，人本管理。近年來“，以人為本”“、人本管理”等內容經常在人力資源管理中被引用。但是其真正的含義其實在不同語境下又有不同的意義。隨著社會的不斷發展，對人以及人的根本愈加注重，尤其是在人力資源開發這一部分。在政府管理中我們應該不斷改進人事制度，通過對其他先進部門以及行業的人力資源領域的開發和學習，積極完善我國公務員管理機制，創造良好的環境以及服務來吸引更多優秀的組織和人員參與，從而保障人的全面的發展。
（三）人事行政語用變化
從語用角度審視人力資源開發，首先呈現在我們面前的兩個基本術語是“人力資源”與“人力資源開發”，“人力資源”指的是人所擁有的、可作用于組織實踐的內在與外在素質。在“人力資源”概念下，人被物化為可由組織整合并支配的資源。由此“，人力資源”取代了人成為“人力資源開發”思維的出發點。無論人事管理學還是人力資源學，二者都是以人為研究對象的。近十年來，人力資源理論的發展勢頭，遠遠超過了人事管理，是因為前者能夠給人，特別是各級行政領導者以及企事業單位的領導者以全新的視野。這不僅符合歷史潮流，而且符合中國改革開放的大方向，因此人力資源理論在中國的蓬勃發展是必然的。它既有行政領導者的推動，又有專家學者們的協力。更為重要的是，它還能滿足眾多企業家辦好企業的強烈需求。社會需求為人力資源理論增添了無限的助力，我們理應順應這浩蕩的潮流，使人力資源管理與開發理論在中國扎根、開花，進而結出豐碩的成果。但是，近幾年來的實踐已反映出人力資源開發模式遇到了一些問題，這主要是重決策管理，輕執行操作；重管人，輕管事；重宏觀管理，輕微觀管理等等，其實質是對傳統模式的全盤拋棄。由此可見，人力資源開發模式并不能成為傳統模式的理想的最終替代模式。人力資源開發用“績效評估”取代“人事考核”，以確認組織人力資本的功效與收益，為評價以往的員工管理對策以及對員工進行獎懲、職務調整、培訓等提供依據。然而，稱謂的轉換并未帶來人事管理思維、理念、原則與人事管理模式的根本性改變。反思人事管理模式改革的經驗與教訓，推進傳統與現代的匯通融合，將人力資源開發理論與傳統人事管理理論結合起來，尋找更適合中國國情的第三條道路應該是人事管理未來發展趨勢的必然選擇。現代人力資源管理的主要工作內容和側重點轉向了人才資源規劃、深度開發、戰略儲備以及合理配置，注重發揮人才資源的最大效益。在現實中，只注重執行而不能參與高層決策的人事管理模式，顯然人事管理的結果就有可能偏離整體的戰略利益和規劃；反過來，只強調決策而忽視執行，人事管理的日常事務性工作就可能受到影響，日常工作沒有做好，就會損害員工的切身利益，并最終影響單位的整體利益。所以新型的人事管理模式應該是既能參與決策把握戰略方向又強調執行重視細節的人力資源管理模式。
三、結論
人事行政是行政管理的永恒話題，從人事行政到人力資源管理是研究中的一次革命性的變革，這場變革在我國引起了人事活動的深刻變化,也引起了人事理論工作者和實踐工作者的深層思考。截至目前，無論是理論研究還是實踐管理，都一味偏向人力資源管理，這樣極端的方式未必是最好的，我們應從正反兩面考慮問題，充分保障人事管理中組織和人員利益的統一。
作者：師丹單位：黑龍江大學政府管理學院
一、建立一支精干高效的人事行政管理團隊
人事行政管理部門是煤礦企業重要的職能部門，其管理效能如何直接關系到企業的長遠發展。人事行政管理部門是員工進入企業所接觸到的第一個部門，看到的“第一張臉”，其工作作風與工作態度，影響到員工對企業的印象與評價。因此，要求人事行政管理工作者具有較高的思想素質、文化修養與工作能力，展現出良好的自身形象。建立一支精干高效的人事行政管理團隊，要依靠富有成效的思想政治工作。首先要提高人事行政管理工作者的自身素質，包括政治思想素質、科學文化素質、業務能力素質。其次要提高人事行政管理者的服務意識，要樹立強烈的事業心與敬業愛崗精神，忠于職守，堅持原則，顧全大局，增強主動服務意識。再次是提高組織協調能力，提高交際及溝通技巧，增強語言文字表達能力以及實踐創新能力。
二、為企業各項管理制度順利實施奠定基礎
企業以獲得最佳的社會效益和經濟效益為生產經營目標，要不斷提高產品質量和服務水平，提高安全生產的科學化水平，以滿足客戶不斷增長的需求。實現以上目標離不開一套完整嚴格的行政管理制度及相關措施，并結合企業管理實踐不斷加以修改、提高，使之日趨完善。那么，管理規章制度與相關措施的建設完善，必須與思想政治工作作為指導與引導。規章制度的制定要符合黨和國家的路線方針政策，要符合國家有關法律法規要求，更要符合員工的思想實際與工作實際。在管理制度的制定與實施過程中，要充分解放思想，堅持民主集中制原則，堅持以人為本，符合科學發展觀要求，要廣泛征求充分聽取員工群眾意見建議。管理制度的順利實施，應該建立在充分的民意基礎上，只有為大多數員工認同認可的規章制度，員工才會樂意接受并轉化為自覺行為。充分發揮思想政治工作在教育宣傳上的作用，使員工理解制定與執行制度的重要性與必要性，不斷提高思想覺悟，增強主人翁責任感，摒棄自由主義思想，增強嚴格執行制度的自制力與自覺性。如果沒有扎實有效的思想政治工作，員工可能對制度存在反感與抗拒心理，認為制度就是用來約束人，用來修整人的，明里暗里對著制度唱反調，從而經常發生違反制度的事，大大削弱了制度在管理上的作用。要充分發揮思想政治工作在行政管理中的導向作用，引導員工樹立正確的思想觀念與價值取向，通過制度管理實現企業的科學高效運轉，為制度管理營造團結、合作、公正的環境，激發員工的工作熱情與創新精神。
三、創造和諧的人事氛圍和良好的工作環境
市場經濟深入發展，企業和員工的社會化程度日益提高，職工的思想狀況更加復雜，客觀上要求企業加強科學管理，通過建立健全完成的管理條例與規章制度提升管理水平。在制定制度的過程中，要發揮思想政治工作的指導與引導作用，教育員工深刻理解管理制度與個人權益之間的關系，深刻理解企業利益與個人利益的關系，要體現民主集中集中制原則，讓員工積極參與，充分發表意見和建議，切實維護廣大職工的合法權益，從而創造健康和諧的勞動關系，為企業發展壯大提供生機和活力源泉。企業在改革發展過程中，會遇到各種各樣的人事管理問題，思想政治工作可以發揮重要作用，通過卓有成效的思想政治工作，統一思想、消除疑慮、化解矛盾、理順懷疑、激發斗志，從而極大地提升企業凝聚力與戰斗力，為人事管理營造良好的工作氛圍。利益調節機制有利于解決一些人事糾紛，但在解決思想道德層面的問題就顯得力不從心了，也不利于和諧社會、和諧企業的建設。因此，要堅持把制度管理與思想政治工作相融合，在強化嚴格制度管理的同時，要增強服務意識，堅持以人為本，傾聽廣大員工的呼聲，積極回應他們的關切，使人事管理工作充滿人情味，創造和諧的人事氛圍和工作環境。
四、執行企業工作紀律要依靠思想政治工作
在執行企業紀律上，思想政治工作的作用主要表現為違反紀律的員工進行教育引導，通過和風細雨的思想政治工作，使員工提高思想覺悟，充分認識到紀律的重要性，挖掘違反紀律的思想根源，增強自覺遵守紀律的自覺性，做遵守紀律的模范。只有嚴格的紀律約束，才能維護正常的生產經營秩序，維護國家集體的利益。執行紀律是也是為了教育違紀者，這本身也是思想教育的一種必不可少的輔助手段。相對比較輕微的違紀行為，如遲到、早退、出工不出力、脫崗等是可以通過說服、批評教育解決的可以取得很好的效果，不需要強制手段。有的嚴重違紀造成不良后果，或者拒不接受教育的，就必須給予強制性的紀律處分，通過外部壓力促進其思想轉變。執行企業管理制度要以黨的政策方針、國家法律法規為依據，堅持公平公正，做到一視同仁，合情合理。要嚴格標準，充分掌握事實經過，不能以主觀意志和感情作標準，要以紀律條例的規定為標準。不能以執行紀律代替思想教育，貫徹以思想教育為主的原則，避免處罰過濫過重。堅持把思想政治工作貫穿于執行紀律的全過程，在執行紀律的過程中，要做好疏導教育工作，跟職工違紀的危害以及懲罰的必要性，使員工愿意接受。同時要積極肯定員工的優點和成績，把處分變為改正錯誤，繼續前進的動力，鼓勵員工在今后的工作中加倍努力，創造新的業績證明自己，為班組和企業爭光。綜上所述，思想政治工作是企業發展的靈魂，是凝聚人心、提高工作效率的有效方法，對企業人事行政管理具有重要作用。緊緊依靠思想政治工作，企業人事行政管理才能取得更好的實際效果，推動人事行政管理工作不斷邁向新的臺階。
作者：楊民英單位：西山煤電集團公司西銘礦
一、內涵區分
1.公共管理。
公共管理是以政府管理為優秀，以多元主體為特征，以公民社會為背景和基礎的管理體制。我國首屆公共管理理論與教學研討會對公共管理進行了內涵界定，認為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學科、一種新的學位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務的管理外,還包括社會事務的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內涵。簡言之，公共管理學是在公共行政的基礎上將管理學、經濟學、政治學等多學科理論與方法技巧引入整合，在主客體領域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務為起點的學科群體系。為進一步明晰公共管理的內涵，我們對公共管理內涵進行簡單地剖析解讀。首先，主體的多元性。現代公共管理理論倡導從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為優秀的公共部門整合社會的各種力量，以實現公共的福利與公共利益為目的，側重于民主訴求的踐行與服務效率的提升。再次，公共管理可細化為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層面指的是政治學（價值）意義上的公共管理，即政治學所研究的國家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統治相分離的公共管理活動；微觀層面的公共管理重點是解決管理技術和方法問題，這一范疇更多地體現為新公共管理理論。
2.公共行政。
公共行政是以剛性規范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護政治統治，是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。本文作者認為，公共行政是以政府及其他法律、法規授權的組織為主體，將國家、社會及自身事務作為客體依法進行決策、組織、管理和調控等一系列活動的學科體系。其本質是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動，具有工具性、依附性的內在屬性。同樣，我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內涵的認知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對自身事務的管理，廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務在內的整個社會的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動的主體是國家行政機構及其他法律、法規授權的組織，即通常所說的政府或者行政當局，不包括立法和司法機構。再次，權利與職責的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統治的維護、職責的踐行和社會的進步，具有明確的權威性和責任性。另外，在公共行政的外圍包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規范，要求其必須依法踐行、合乎程序。
二、主客體區分
1.主體區分。
主體是行為的施動者，可以是單一的亦可以是多元的。公共管理的主體則呈現多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會組織。各管理主體根據自身的業務范圍，對管理權限內的各項事務進行統籌協調，在法律范圍內享有充分的權限自由。公共行政的主體是政府及少數其他法律、法規授權的組織，主要依靠政府為代表的法定權力機構（一般不包括立法機構和司法機構），多數時間內政府作為單一主體踐行公共行政的相關職責。政府依托其內部各部門的分工與職責屬性負責公共政策的制定及執行，成為公共行政運作的優秀載體。
2.客體區分。
客體對象是主體行為的內容，在本文中客體具體指公共管理與公共行政實際運行中的作用對象及運作范圍。在客體維度上的區分，需要我們從公共行政與公共管理的特性或側重性上探析。公共管理側重于社會性，注重公共服務的提供、公眾的參與程度、行政事務的透明化及社會責任和義務的履行，充分體現了客體的社會性內涵。而公共行政側重于公共性，注重公共權利的執行和公共利益的維護，體現工具性、權威性、規范性等特性。公共管理客體多樣，在不斷擴展、變換中以更具象化的形式呈現，包括：以公共利益、公共服務為導向的社會公共事務，公共資源（公共設施、產品）等。公共行政的研究外延具有動態性，其學科前沿將以社會發展的現實問題為導向，不斷引入新的學科知識，在學科內容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客體多樣，有較為固定的管理程序，更大程度上是基于鞏固政治統治的政策執行。以民利為導向，維護公共利益是公共行政公共性的直接體現。
三、內在區分
1.特征區分。
從對公共管理與公共行政之上的解讀中，我們不難發現二者都具備自身的鮮明特征。公共管理的鮮明特征集中體現在：專業性更強，重視專業化管理；注重績效評估體系的科學化、完善化建設，積極引入人事彈性機制和業務競爭機制，強調公平與效率的統籌兼顧；側重顧客導向，構建順暢的溝通反饋機制，以為人民服務為要旨，對結果予以關注和實現；強調走向市場，具有顯著的管理主義色彩。公共行政的特征則表現為：公共性是優秀要素，旨在保持公眾權力行使的合法性及公眾利益最大化。政治性、權威性、層次性突出，管理的體制及模式固化；剛性規范引導特色，管理的程序經過規范性界定，管理的權限和內容受法律約束和保護。責任原則鮮明，作為公民權利運行的授權人的公共行政主體受到內外部的廣泛監督,政府的行為須對社會大眾負責。
2.管理目標區分。
公共管理和公共行政在管理目標方面，存在著維度性上的區別。一者，公共行政是一種“內部取向”，重視機構、過程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重視項目、結果和績效的管理。
3.管理體制和運作模式區分。
在管理體制和運作模式方面二者亦存在較大區別。一方面，公共行政重視計劃、組織、指導、協調、報告等基本技能的運用，強調執行規范和“政策科學化”。另一方面，公共管理關注那些可以用來將思想和政策轉變為行動的管理工具，旨在將更多的企業管理思想納入到公共管理過程中來，側重強調“管理市場化”。
作者：趙健單位：中國礦業大學（北京）文法學院
一、電大公共行政學的內容和特點
（一）內容
公共行政學研究的范圍非常廣，每一個部分的研究都會隨著社會的發張而深入。其內容包括公共行政學的一般理論，這些理論是課程的基礎，同時理論的得出也是在廣泛實踐的基礎上而來的。除了一般理論還必須研究行政管理的主體、過程、保障、目的等等。公共行政學的主體針對的政府部門、組織以及在其中工作的人員；公共管理學的過程包括行政執行、行政協調、行政信息、行政監督等等，這些都是公共行政學必需的過程，也是在行政管理過程中必須經過的階段；公共行政學的保障是多種多樣的，包括財務、法律、道德以及相應的方法；公共管理學的目的是提高行政管理的效率。公共管理學的五個內容是緊密相連的，每一個部分都是這一整體中的一個，只有各部分有機結合才能達到最好的效果。
（二）特點
公共行政學在教學過程中要求政治性與社會性相統一，行政性和社會性在公共行政學中是不相悖，它的研究對象決定了它的行政性，而它又揭示了社會公共管理事務中的一般規律。一方面這一學科是為上層建筑服務的，另一方面其成果又能被其他的管理學科所接受和共享。另外，公共行政學是理論性和實用性的統一，公共行政管理最終的目的是指導行政工作，而在這一過程中理論是必不可少的。再次，公共行政學是綜合性與獨立性的統一，多種學科的綜合是公共行政學在內容上的特點，它的理論廣泛地應用在多種學科中，起到理論指導的作用，但就其自身的研究特點來說，它又是獨特的。最后，這一學科在一定階段是規范的，但也會隨著社會發展的變化而變化。
二、電大公共行政學教學方法
（一）遠程網絡教學法
電大的辦學模式屬于垂直系統，由中央廣播電視大學、省市廣播電視大學以及地方和縣級單位的分校組成，這樣就形成了一個跨區域覆蓋面積較廣的教學體系，怎樣保證教學的質量又不影響學生學習是最重要的。遠程網絡教學被適時引入，它的優點在于能以最快的速度傳播最優質的教學資源，電大的老師基本集中了全國優秀的師資力量，這些老師講課的水平和知識是毋庸置疑的。通過遠程網絡教學不管中央還是地方的學生都能的到同質量的教學，且這種模式方面易行，可以在不同的時間重復觀看，以達到學習的目的。
（二）案例分析教學法
公共行政學和其他管理學一樣，它的最終目的就是為了實用，能提高行政管理的效率。案例分析法是一種教師基于案例幫助學生達到特地學習目的的教學方法。老師所選用的案例是一個故事，它或者是真實故事或者是根據真實故事改編，總是必須具有一定的針對性，也就是說它有著具體的教學目的。案例分析法比純理論教學形象、生動、具有啟發性，在案例分析的過程中學生往往能收獲樂趣，并在快樂中思考問題，提高學習質量。電大是一座開放式的學校，它的學生有全日制，半工半讀的也有業余的，這么一個復雜而龐大的學生群體，老師要提高教學質量就必須在課堂上調動起學生的積極性，一堂課必須有一堂課的效果，是學生能夠在具體的工作中運用所學的知識。總之，案例教學法在公共行政學的教學過程中一方面使得課堂生動、形象不枯燥，一方面可以培養學生發現問題、解決問題的能力，也可以鍛煉學生的溝通能力、合作能力。
（三）多學科綜合教學法
這一方法基于以上兩種方法，遠程網絡教學法為電大公共行政學教學的覆蓋范圍提供了保證，案例分析教學法能有效地提高課堂質量，鍛煉學生各方面的素質，提高公共行政學的實用性。多學科綜合教學法是結合公共行政學的特點而存在的，公共行政學要求學生掌握不同學科的只是以便更好地進行行政管理，這就對教學中所涉及的范圍提出了要求，不能單一只講公共行政學的理論還應該讓學生多方面了解各個學科的基礎知識。電大中的公共行政學更是這樣，進入電大學習的學生大多是在職的工作人員，他們學習一方面是提高自己的知識水平，一方面是為了提高晉升階段的行政管理能力。電大學校的學生指向性非常明確，這就要求學校也要為這樣的目的而服務。管理學是一門綜合的學科，公共行政學則是管理學中比較獨特的一類，它要求主體處理行政工作，而行政工作有面臨正方方面面的事情，因此各方面的知識儲備對行政主體而言就尤為重要、電大公共行政學的多學科綜合教學法正式在保證教學質量的前提下滿足這一特定學生群體的學習需求。
（四）總結與展望
電大學校的公共行政學的教學有它獨特的地方，也有著與傳統高校相一致的地方，在教學的過程中不僅要看到獨特性還應該借鑒傳統高校教學的方法，補強自身在教學方面的不足。在目前學歷市場化的情況下，電大學歷慢慢被邊緣化，使得很多電大畢業的學生無所適從，這也就導致了另一個問題，那就是很多電大里的學生更多的是在職的工作人員，他們在職的屬性決定了他們學習的目的，在為自己充電的基礎上更快地掌握行政管理的方法，電大的公共行政學的特殊之處也在于此，它面對的是目標一致的學生，它的教學就必須具有針對性。公共行政學和其他學科一樣是在不斷地發展的，它的發展似乎是與政府部門的改革和社會對政府部門的要求同步的，也可能一些理論的建立要早于實際的變化，理論最終會在實際的檢驗中獲得應有的地位。在公共行政學不斷變化的時候，電大的教學就更應該與時俱進，在教學的過程中采用最新的觀點，給學生最前沿的理念，以便從電大走出的學生都能在自己的行政崗位上取得好成績，管理好社會的各個方面。
作者：傳永順單位：保山開放學院
關鍵詞:司法改革；司法成本；司法效率；法官激勵
內容提要:我國司法改革進程中，法院的財政保障構成了司法成本的主要問題。從長遠的觀點看應建立中央統一的司．法財政與決算制度。此外，為了有效遏制司法腐敗和從根本上提高司法公信力，通過漸進和配套的制度改革，將法官從一般公務員系列里獨立出來并給予相對高的報酬仍應作為司法改革的一個努力方向。
一、法院的財政保障問題
中國有三千多個法院，以法官為主體的從業人員近30萬人，近來每年處理的案件已超過千萬件。這是一個即使以中國的標準來講也算相當龐大的組織系統。
為了維持其日常的運轉、保證司法功能的正常發揮，必須有相應的資源作為其財政的支撐。可以說，中國法院的財政保障就是有關司法成本的主要問題。雖然屬于中央集權的單一制國家，但中國法院體系卻在種種不同的方面存在著高度分權的制度安排，其重要的表現之一就是分散化的財政保障，而非國家統一的預決算撥款。
自改革開放以來一直到前些年，作為整個法院系統的財政基礎，每一法院的經費主要都來源于兩個渠道：一是同級財政撥款，而其額度則是由法院所在地區的政府所決定的；另一個是法院通過受理案件向當事人收取的各種費用，民商事案件的訴訟費用構成了其絕大部分。這樣的制度安排帶來了種種可預知或未曾期待的結果。一個顯而易見的現實就是：由于法院所處地區的財政狀況差異很大，每個法院能夠收取的訴訟費用多寡不一，法院的財政保障狀況也隨之呈現出極不均衡的樣態。對于這樣的情況，學術界一直持批評的態度。其批評主要集中在兩個方面，即法院財政從屬于作為行政部門的地方政府是“法院地方化”的表現之一，導致了“司法地方保護主義”等弊端的出現；另一方面，法院財政高度依賴于訴訟收費，造成了“濫收費”或其它不擇手段地向當事人汲取資源等備受詬病的現象發生。這些批評盡管都確有道理，但是考慮到中國現階段的公共財政整體狀況，要求法院財政保障完全統一于國家財政的預決算撥款并不具備現實性。⑴還應該看到，隨著中國經濟社會的發展，關于法院經費來源的上述狀況近年來已經開始有了較大的改變。
進入本世紀以來，為了緩解部分欠發達地區法院嚴重的經費困難，中央財政在一些年度采取了向中西部特定區域的法院直接撥付專項經費的措施，有的法院開始利用國債進行基本設施的建設。大約在同一時期，不少省份的高級法院逐漸導入了全省范圍的訴訟收費統籌，即每個法院的收費有一定的比例上繳高級法院，再由高院有重點地給財政困難的下級法院提供補助，以便在一定程度上達到省內不同地區法院之間財政保障的平衡。但最為重大的改變則是自2007年4月起實施的《訴訟費用交納辦法》，實施這一法規的結果是大幅度地降低了整個法院系統的財政狀況依賴于訴訟收費這一經費來源的程度。⑵與此同時，為了彌補許多法院因減少訴訟收費而帶來的經費缺口，自2007年起，中央財政每年都將數十億元的專項轉移支付資金直接撥付到省級財政，然后再不同程度地分配給各個下級法院作為辦案辦公經費使用。⑶總之，由于訴訟收費大幅度減少、來自中央財政的專項轉移支付、省內訴訟費用統籌的引入及其他多種因素的綜合作用，目前整個法院系統的經費來源較從前顯得更加多樣，不同來源所占比率也有變化，不同法院之間財政保障狀況苦樂不均的非均衡性一定程度上有所緩和。
具體而言，法院的經費來源大致有以下幾個方面：首先，來自同級財政的撥款在多數地區依然是法院經費的主要組成部分。隨著地方經濟實力的增長，在財政收入狀況相對寬裕的地區，一些法院早已實現了由同級財政全額保障所需各項經費。即使在尚未達到這種保障水準的地區，自2007年以來許多地方的政府不同程度地提高給法院的撥款額度，這也是可以觀察到的一個比較普遍的現象。因此同級財政撥款可以說是法院經費中比率明顯提高了的部分。其次，中央財政轉移支付的專項資金從片斷的、部分的和相對很有限的撥付，自2007年以來變為每年度連續的、較為普遍的和加強了力度的向省級財政下撥，使得這一經費來源在法院獲得的財政支撐中從無到有，很快占到了一個頗為可觀的比率。尤其對于中西部欠發達地區的不少法院來說，來自中央財政的專項資金有可能已成為其主要的經費來源之一。再次，訴訟收費的絕對金額雖然大幅度減少，而且在發達地區的某些法院已經與其經費保障完全脫鉤，但是對于多數的法院，這一經費來源依然擁有某種程度的重要位置。最后，包括省內訴訟收費統籌和國債資金的利用等方式在內，一些財政保障有困難的法院現在開始有了更為多樣的經費獲取或籌資機會。不過，最后這一類經費來源所占比率比較有限，且由于其臨時或非制度的性質而多居于輔助或補充的位置。
與經費來源的多樣等變化相對應，法院支出的寬緊程度隨投入的司法成本增加亦有一定的改善。一般而言，法院需支出的費用可大致分為三類，即人員經費、辦公辦案費用和設施及裝備費用。人員經費指法官及其他工作人員的工資、補貼、獎金和福利，辦公辦案費用又稱“公用經費”，包括水、電、電話等日常辦公經費和辦理案件產生的業務經費，設施及裝備費用則是用于建設、購買和維護辦公辦案所需房屋、車輛、電腦及其系統和其他設備的經費。目前，除了一些法院能夠做到上述這些所有的經費都由同級財政撥款全額保障之外，多數法院仍需依不同種類的支出，由來自多種渠道的經費給予力度不等的支撐，因而經費保障的程度在不同的法院之間依然不平衡。總體來看，人員經費由同級財政撥款可說最為普遍，但以前在某些欠發達地區的法院連工作人員的基本工資都時有被拖欠、不得不用訴訟收費來彌補的情況也非罕見。從2007年以來，由于中央財政的轉移支付在這些地區也能夠用于人員經費的補充，拖欠法官工資才真正開始成為罕見現象。關于辦公辦案費用，以前在大多數法院，無論是否切實做到“收支兩條線”，但這筆公用經費其實主要都要靠訴訟收費來提供。到2007年訴訟收費大幅度下降之后，公用經費越來越依靠中央轉移支付和同級財政加大撥付力度。不過，現在還有相當數量的法院，在這筆支出上仍須不同程度地依賴訴訟收費。至于設施及裝備，東部發達地區、大城市和中西部的法院之間歷來存在很大差距。近年來在欠發達地區的法院，除了同級財政和省內訴訟費用統籌開始加大改善這方面條件的力度之外，中央專項轉移支付和國債的利用等渠道發揮了重要作用，各個法院的設施及裝備狀況因此有了較為普遍的提升。不過必須看到，各地法院在這個方面所獲的司法成本投入仍是高度不平衡的。
2009年以來，中央有關部門出臺了包括法院經費問題等內容的《關于加強政法經費保障工作的意見》這一指導性文件，明確提出把能夠使訴訟收費與法院各項支出“脫鉤”的經費全額保障作為進一步改革的目標。按照這個文件的思路，法院的人員經費、日常的辦公費用和辦公基礎設施建設及維修經費原則上由同級財政承擔，辦案經費和用于審判業務的裝備及基礎設施建設經費由中央、省級和同級財政按區域分擔，但中西部困難地區法院的人員經費可用中央財政轉移支付予以補助，在這些地區，還可提高中央和省級財政負擔法院公用經費和設施及裝備費用的比例。這個指導性文件似乎還未把逐步建立國家統一的司法預決算制度列入當前的政策目標，因而針對的并非學術界批評的所謂“法院地方化”現象或分散化的財政保障體制。看來，作為更加重視現實性或可行性的一種改革方案，上述思路的重點在于切斷訴訟收費與法院必要支出之間的聯系，力圖使所有法院的經費都能夠從財政獲得全額保障。確實，從中西部欠發達地區的許多法院已經從中央和省等上級財政部門得到了較以前更多支持這一現實情況來看，法院的經費支出依賴手各種收費的程度整體上有望進一步降低。不過，還必須看到，在許多地方，需要由同級財政為法院提供的經費保障是否能夠真正落實，既要看該地區一般的經濟發達程度及財政收支狀況，也取決于法院向地方政府爭取或進行交涉的具體過程和實際結果。可以說，只要中央財政仍無法給未能從同級財政得到經費全額保障的所有法院提供足夠的辦案辦公費用和設施及裝備費用，在這些方面依然程度不等地仰賴地方政府的法院支出或許就很難做到與訴訟收費完全脫鉤。在問題實際解決的意義上，今后視具體情況適時地把建立國家統一的司法預決算制度納入長期的政策目標也很有必要。
二、法院管理視角下的法官激勵
以上是從司法成本投入的角度去觀察法院的財政保障，反過來還必須從“產出”或“績效”、即司法的公正、效率這方面的角度，來考慮如何在逐步充實的財政基礎上提高司法“產品”的數量質量等問題。從這個角度看存在著無數的重大課題，包括什么是又如何做到“公正”、“效率”等等，都值得深入探討。但是，出于限定問題的需要，本文僅把涉及到對“司法產品”質量數量起間接控制作用的法官激勵與司法行政管理結合在一起作為考察對象。就西方發達國家的一般情況而言，對法官的激勵與司法行政管理并無多少直接的或內在的聯系。然而在中國目前現實的語境中，這兩個問題卻緊密相關，且都可視為法院財政保障狀況的某種反映。因為在中國，每個法院都自成一個由院長負責的司法行政管理單元，且由于司法業務與行政管理相互間的緊密交織和影響而使法官的激勵成為管理的一個環節或一部分重要內容。
法院獲得的財政保障中，自然有相當一部分用于法官的薪酬。區別于西方國家，中國法官的工資基本上按照行政級別確定。因此，具有法官身份的公務員與法院外其他種類的公務員相比，只要行政級別一樣作為基本工資的收入也大致相同。⑷而且由于中國極為廣闊的地理空間內各地生活成本及工資水準的差異很大，不同法院的法官即便是同等級別，薪酬收入也依所在區域呈現出高度不均衡的分布樣態。前些年有相當一部分法院，除了由同級財政按照行政級別給法官發放工資之外，還可能以訴訟收費為基本財源，根據法官從事審判業務的績效給予他們不同程度的經濟獎勵。其結果是使同一法院內法官的待遇也有可能偏離行政級別而拉開距離，從而一定程度上形成訴諸于經濟動機的激勵和競爭。關于法官薪酬牽涉到績效激勵的這個部分，必須聯系中國法院特有的司法行政管理體制才能得到更完整的說明。與許多國家不同，中國有關法院司法行政的權限及實際管理歸屬于法院自身。而且更具中國特色的是，每個法院在司法行政管理上幾乎自成一體，構成一個個由院長全面負責的管理單元。⑸法院院長不僅對于本院的司法行政負有全面的管理責任，其負責的范圍還包括對司法審判業務自身的管理，且這兩種管理緊密交織在一起，有時很難區分。⑹對于每一名法官，法院院長可以考核其司法審判業務的績效，決定其在本院內部的升遷獎懲。作為“獎勤罰懶”的一種激勵措施，特定年度內辦案數量多且未發現質量問題的法官在工資之外獲得某種程度的經濟獎勵曾是許多法院的普遍做法。不過，在部分地區針對一般行政級別的薪酬實施“陽光工資”制度之后，也隨著2007年以后作為法院財政來源的訴訟收費大幅度下降，法官在工資之外獲得績效獎勵的普遍程度和力度似乎都不再能夠達到以前那樣的水平了。
無論是法官薪酬根據行政級別并以績效激勵為補充，還是由法院院長全面負責司法行政管理乃至審判業務管理，對于外國的觀察者來說，大概都屬相當陌生的制度安排。因為在西方的法律傳統中，這一類安排頗有與司法的基本性質相抵觸或嚴重影響審判獨立之嫌。不過在中國歷史和當下的語境中，上述制度安排卻都有其不得不如此的存在理由或者合理性。法官所從事的審判業務基本停留在解決糾紛的層次，其中并不一定蘊含西方法律傳統中通過一個個糾紛的處理解決去不斷發現、確認和動態地發展規則那樣的觀念，因而也未能獲得與“引導基于規則的秩序生成”這種高度相對應的社會功能及位置。對于大部分法官來說，日常的業務中還包括大量簡單的事務性工作。雖然近二十多年來法院已經越來越多地通過受理、審理案件參與或介入到對社會具有重大價值的種種利害關系的調整過程中來，但審判業務中簡單勞動與復雜勞動、基于日常生活經驗的判斷與需要高度專業技術知識的判斷、社會價值或重要性很大和較小的事項等等仍然混雜在一起，使得司法活動難以普遍地被認知為承擔了極為重大和獨特作用的領域。尤其在一個經濟發展構成中心任務或“大局”的階段，僅僅以處理解決糾紛為依歸的司法審判自然不可能在賦予社會資源的優先順位中居于首要位置。總之，在中國一直到目前為止，社會尚未承認法官能夠憑據其從事的工作和作為其業務背景的知識而構成某種特殊的“職業共同體”，對外享有崇高的名聲、地位和公信力，對內則擁有自律自治的能力。在這樣的語境下，對法官的激勵比照一般的公務人員按照行政性等級和實際的績效來實施的制度安排也就容易得到理解了。
把這種制度安排作為前提并且主要從對法官的激勵角度來看待司法效率的話，很大程度上這個問題就成為如何在給定的資源及業務基礎上謀求更多更好司法“產出”的管理問題，而一個個法院作為管理單位以及院長的位置或作用也變得極為關鍵。目前在中國法院系統內，創制發展出將工作內容及相應責任都盡可能量化的某種“全面、合理”而又“科學”的考評指標體系，不僅是最高法院大力倡導和身體力行的一項任務，也成為許多不同層級的法院各自探索嘗試去努力構建的目標，種種方案層出不窮。⑺這樣的現象也局部地反映出法院的管理在某些方面和以“成本一收益”的綜合考慮及“投入一產出”計算為基本特征的企業經營進行類比。每個法院的院長作為“一把手”必須具體規劃這種管理、掌控其日常的實際運作并負有全面的“經營”責任。⑻而作為法院院長工作及責任的一部分重要內容，就是類似于“人力資源管理”那樣地操作或實施對本院法官的激勵。
法官的激勵機制在中國和一般公務員同樣大致有三種，即行政升遷、經濟獎勵和精神鼓舞。其中的精神鼓舞意味著從價值、倫理或意識形態的層面提升法官思想境界的努力，往往采取樹立先進典型訴諸“榜樣的力量”等形式。雖然在精神上對法官的激勵非常重要，而且目前我們的體制還高度地依賴這種激勵方式，但因其未作為本文的考察對象，這里暫且不再涉及。行政升遷固然不限于經濟的因素，甚至可以說主要訴諸的并非經濟動機，但這一激勵方式確實包含了許多經濟性內容，且與法院的財政保障問題緊密相關。近些年來，明顯體現行政級別及升遷的經濟意義并使其與法官的激勵直接聯系起來的一個現象，就是所謂“陽光工資”制度在部分法院的實行及其可能帶來某些未曾預料也不被期待的后果。“陽光工資”指的是一些地方政府所推行的規范公務員收入，旨在提升其公開、透明程度的合理化及制度化改革。⑼這項改革的特征之一在于根據權限、責任與報酬相對應的原則按行政科層對公務員工資的不同等級加以規范和整理，而且將拉開了距離的工資級別貫徹到本地區所有的公共權力機構，以便盡量消除在不同機構工作、級別卻相同的公務員之間存在的收入差別。這種制度有著明顯的合理性或優點，雖然也存在某些副作用或尚待改進的問題，但總的講是有效地改善了對于一般公務員的激勵機制。不過，在適用到法院及法官這一具有自身特性的職業群體時，“陽光工資”卻帶來了某些始料不及也未曾期待的后果。
原來在一些收案數量眾多、辦案壓力很大的基層法院，因為采取了按照辦理案件的數量質量給予一定經濟獎勵的激勵方法，報酬收入體現出明顯向審判第一線辦案的法官傾斜這種激勵效應。但是，實行“陽光工資”之后，法官的報酬基本依照行政級別決定。這樣導致部分一線辦案法官因級別不高而大幅度減少收入，相反某些工作壓力較輕的人員卻獲得相對更高的報酬。與之相伴的是一線法官士氣欠佳乃至流失等等不期望看到的現象發生。一項本來具有合理初衷并可期待良好效果的改革，為什么適用到法院卻會帶來這些未曾預料也不受歡迎的后果呢？看來，“陽光工資”基本的合理性之一在于權責大小與報酬高低的對應及統一，行政級別越高的公務員權限與責任越大，工資收入也相應增加，不同級別的公務員依其權責大小在報酬上拉開距離。這項制度適用到行政機關時，其合理性和優勢能夠得到比較充分的發揮。但是在法院，卻因處理解決糾紛的司法程序自身具有的直接性、親歷性等特點，相對一個個案件及其當事人來說，在審判第一線每日接觸案情信息、具體操作程序的法官無論行政級別怎樣，其權限、責任和風險都可說最大或最為直接。相反，法院內部其他一些工作應當說主要是服務于審判業務的，如果這些非審判的崗位雖然權責風險較小，卻因級別高而收入更多的話，就會出現有違“陽光工資”制度初衷的錯位。另一方面，對于法官實行“按件計酬”式的經濟獎勵同樣存在許多問題。一個基礎性的問題也和司法審判業務的性質緊密相關，即每一個案件處理需要法官投入的時間精力以及要求的知識、素質等方面的儲備可能都是不同的。僅僅根據處理案件的數量和是否出現“錯案”等后果來評判衡量法官的審判業務，單就技術層面而言就有極大的難度。而且與司法審判的直接性、親歷性相對應，關系到案件處理的質量高下或公正程度的這些信息在法院內部主要分布、儲存在審判第一線，具體地體現于一個個法官每日的程序運作之中。這種關鍵信息分布的不對稱也是法院在努力建立或形成某種一般的、量化的考核指標體系時，或者在院長對司法行政和審判業務進行的全面管理中所遇到的深層次難題之一。
總之，從收入報酬的角度來考慮對法官激勵的話，無論依照的是“級別”還是“績效”，看來都存在某些難以和司法審判本身的性質特征相適應的難點或問題。但目前在中國的法院，短時期內要揚棄或者僅是弱化這兩種激勵機制，恐怕都還不具備條件。現在的相關改革大都是在作為基本激勵方法的兩種機制之間選擇或是進行增減式的調整，或者突出某一機制，或者以其中一種為主再適當輔以另一種，等等。這些改革在當前的語境之下確實都是有意義的。但是，如果把眼光放得更加長遠就應該看到，把法官這個具有特殊性的職業群體從一般的公務員及行政級別中獨立出來并給予其相對較高的報酬，很有可能構成從根本上防治司法腐敗和提高法院公信力的一個不可或缺的重要環節。當然，要做到這一點必須有諸多條件的配合，或許需要經歷一段不會很短的過程。這些條件既包括法官從事的審判業務不僅是糾紛解決，還包含更多的創制規則或引導“秩序形成”等內容，⑩也包括法官在法律職業自尊感及職業操守或自律能力方面的建構，還包括法官資格及員額的限定等帶有可操作性的技術條件，不一而足。如果把上述每一條件的具備都作為某個特定改革之目標的話，對于法官的經濟性激勵又構成了達成這種目標的必要條件之一。盡管通向整個司法制度改革完善的道路還很曲折而漫長，但考慮到一個真正獨立的司法在中國社會轉型期的政治體制改革中可能具有的“平衡器”功能，或者，考慮到一個真正享有公信力的司法在遏制腐敗及社會不公正中可能發揮的“最后一道防線”作用，任何有益于建構這樣一種司法的努力——包括本文所關心的改善法院財政保障和對法官的經濟激勵機制在內——都是我們決不該輕言放棄的。
摘要:在現行體制下,鄉鎮是壓力型國家體制的末梢,而村民自治又具有合法的獨立性。兩者的關系難以處理。由于農村是一個公共生活、日常生活和私人生活不分化的社會,在鄉鎮直接指導村民自治矛盾較多的情況下,應考慮加強鄉鎮對于村民日常生活和私人領域的非正式行政指導。其途徑應當是增進村民與鄉鎮干部的互信、強化鄉鎮及其工作人員的指導能力、強化鄉村黨組織配合指導的能力。
關鍵詞:非正式行政指導;村民自治;鄉鎮改革;鄉村雙層結構
自從我國實行村民自治以來,正式國家政權與自治體之間的關系一直是一個令人困擾的問題。在稅費改革以前,鄉鎮政府往往傾向于積極干預村民自治,力圖把村民自治變成自己的下一級機構;而在稅費改革之后,鄉鎮政府干預基層自治的動力大大削弱,但農村公共物品供給不足的問題進一步凸顯。理順二者的關系是一個多維度的問題,本文僅從非正式行政指導與鄉村社會的關系這個特定的角度來討論問題。這樣的角度并不是排他的。
一、國家政權與自治體的關系困境
地方自治在現代民族國家是一種普遍的現象。因為人們認識到,中央政府不可能掌握地方治理的所有相關知識和信息,這樣的“地方性知識”實際上只有地方居民的自治才可以做到,因此,在國家憲政的總體框架下承認地方自治的合理性,是現代國家治理的總趨勢。
綜觀世界上的地方自治模式,不外乎英美式自治和德日式自治兩個模式。英美式自治內部還略有差異,但總的來說,是自治體萌芽從就的國家體系中分離出來,然后與舊的國家體系時而對抗,時而合作,最后通過一個根本性大法的形式把兩者的關系穩定下來。諾斯等指出:“一般來說,歷史上的一些代表性的政府解決方案的協議都是以某種精英條約的形式出現的(如1215年大憲章和美國憲法)。”[1]在這樣的模式下,盡管國家權力可能極大擴張,但是自治地方仍然可以保留自己的權力,并保留通過違憲審查等方式獲得司法救濟的權利。
德日模式則缺乏一個自治體的自我生長的過程,主要是依靠法律體系的規定使地方獲得了自治權。以日本為例,地方自治的原則在明治憲法中就獲得了確認,但是并無憲法的實質保障。1888年制定的市制、町村制和1890年制定的府縣制是地方自治的基本制度,但府縣仍然有地方行政機關的強烈色彩,1943年更進一步強化國家對市町村領導人選任的干預。1999年修改地方自治法,弱化了國家對市町村的監督和干預制度。但是,國家與地方公共團體的關系的問題并沒有因為法律的修改的獲得徹底的解決[2]。可以說,日本之所以成為世界上行政指導最發達的國家,原因之一也就是單一制國家下國家與自治地方關系的困擾。
在我國,也存在著類似日本的困擾。主要表現在,一方面法律規定村民自治,鄉鎮無權干涉村民自治內部的事務,但是規定非常簡約含糊,不便操作;另一方面,鄉鎮在國家的強大壓力下,必然希望村民自治能夠為自己的工作提供最大限度的幫助。二者經常發生沖突,但是缺乏有效的制度安排來解決糾紛,因此事實上二者的關系是一個具體博弈的結果,其效率非常低下。為了解決這個問題,引發了人們對于鄉鎮職能、模式乃至于存廢的廣泛爭議。在學術界,就有鄉鎮自治論(沈延生等),鄉鎮縣派論(徐勇等)、鄉鎮強化論(主要是實務界人士)、鄉政自治論(吳理財等)。廢除鄉鎮的主張由于其依據的不可靠最為人們所懷疑,鄉鎮自治的主張由于過于激進也不為多數人所接受。鄉鎮縣派論的主張其實不過是把鄉鎮的自由裁量空間變小,把矛盾上收到縣而已,很難說是治本之策。吳理財“鎮政、鄉派”的主張注意到了農村的異質性,但是他也承認這不過是制度建構的一種形式而已,“現代鄉鎮制度建構關鍵在于鄉鎮權力的重構”[3]。作者比較傾向于吳理財的觀點,本文的論旨之一,便是為“鄉鎮權力的重構”提供一個特定的思路。
如果從制度成功的角度上看,英美式自治無疑是最為成功的,不過其特殊的文化和不可復制的歷史進程使得它對于中國鄉鎮自治的借鑒意義其實并不大。就國情與制度環境相似性的角度上將,中國同日本的情況可能更為接近。為了解決國家與地方的關系問題,一方面當然應當嘗試英美式的契約方法,但是日本式的行政指導方法也應當成為我們研究的路徑之一。由于國家與自治體之間不存在正式的強制制度聯系,國家對于自治體的指導可能更加的非正式。因此我們研究的重點,應當是通過對于自治體及其基礎的非正式指導,來減弱二者正式法律關系的困難。法律制度與非正式行政指導之間構成互為支持的關系。
二、“草根社會”的自治基礎功能
中國的農村實際上是千差萬別的,籠統地討論“中國農村”不是一個明智的方法。我們大致上可以把中國農村分為這樣幾種類型:第一種是基本工業化和城市化的村,即學術界研究頗多的城中村、城邊村、大中型企業所在的村等。第二種是兼業型的農村,在這種村莊中勞動力大量流出,從事非農產業活動,村莊表現出高度的“空心化”狀態。第三種是純農業村,居民以種養殖業為主業,人口基本上不流動。本文討論的是第三種村莊。
按張康之教授的看法,傳統的農業社會是一個生活領域不分化的社區。一方面,人與自然還不能比較徹底地分開,社會也就不可能分化,因而,農業社會是以一體性的形式出現的,人們生活在熟人圈子里,受到習俗、習慣的規范,個人與群體渾然為一,是一個混沌的“一體性”、同質性存在[4]。在這樣的生活狀態下,公共生活領域、私人生活領域、日常生活領域實際上是一體化存在的,很難把它們截然地分開。這就導致了兩個后果:第一,農民對于公共生活的決策通常是以日常生活經驗作為自己的決策依據的,因此農民既是理性的(在日常生活領域的意義上),又是不理性的(在公共生活領域的意義上);第二,在農村實際上不存在嚴格意義上的“公共空間”和“公共理性”。如果從這樣一個思路來觀察問題,那么時下流行的“公共性與社會治理”[5]的命題在純粹農村社區是否能夠獲得支持便大可懷疑。在這樣的哲學理念的支持下,陶傳進指出,農村社區實際上是一個雙層結構,其一是由村民組成的“草根社會”,其二是由這個“草根社會”中產生出來的(毋寧說是外部安排的——引者注)、位居更高一個層次的村民自我治理組織[6]。雖然在政治學看來,村民自治已經是一個最低層次的政治結構,但是從社會學的角度上看,這個政治結構乃是由更基本的社會結構所支持的。“草根社會”中包含了一系列的社會學變量,如社區發育程度、社會資本儲量、志愿者組織的多寡等等。當這些變量取低值的時候,“草根社會”是非常貧瘠的,有效的村民自治便不可能展開。陶傳進以此為進路,討論了強化“草根志愿者”對于鄉村治理的意義。但是,在強化“草根社會”的發育程度的進程中,基層政府不應當無所作為。
我們對于正式國家與鄉村自治的關系的思考,一直是包含了一個壓力型和直線型的思考模式的。也就是說,我們看到了國家權力從中央到地方、一直到村民自治的這樣一個直線的壓力型體制。村干部成了這個壓力體制的末梢。他們總是在國家與村民的雙重壓力之下尋求空間,一旦二者的矛盾尖銳化,村干部就會站到鄉鎮政府的一邊,而農民就找不到自己的組織化的代言人。我們可不可以把這個思路稍微改變一下:鄉鎮政府不是直接地把壓力加到村干部的身上。鄉鎮政府可不可以首先同“草根社會”取得一致,深刻地影響“草根社會”的日常生活領域,從而達到政府與“草根社會”在公共生活領域的一致?
三、非正式行政指導及其作用
傳統的行政行為的定義是:“行政行為是行政機關對相對人在具體事件中作出的決定其權利的優越性的宣示。”[7]這樣的行政行為定義,在中國這樣的官本位和權力本位的文化系統中無疑是深受歡迎的。但人們也看到,對于行政行為單方性和優越性的定義也導致了權力濫用這一消極的后果。其中的深層次原因,是因為西方發達國家與我國行政和法律環境的不同。西方國家的行政行為單向性,一是受到人權保障原則的制約,而是權力制約制度的完善。而在我國,上述兩個方面都還在建設之中,因此,不宜簡單地強調行政行為的單向性[8],而應當更多地強調行政行為中的柔性和協商。
既然行政指導本身已經是非強制性行政行為,那么非正式行政指導又是什么意思呢?非正式的行政指導具有如下的特征:第一,在身份上,非正式行政指導者有意淡化自己的行政機關工作人員身份,而是以朋友、專家、內行的身份為相對人提供友好的幫助;第二,在途徑上,非正式行政指導者主要是通過參與農村的私人領域生活甚至日常生活領域來實現的;他提供指導也許是在婚禮或者葬禮之上,也許是在日常的娛樂之中;第三,在法律后果上,除非存在惡意,非行政指導者原則上不承擔法律責任;即使存在惡意,也是由指導者去承擔個人責任,行政機關原則上不承擔責任。簡單地說,非正式行政指導是國家理性對于農村私人生活和日常生活領域的滲透,以期提高農民在公共生活中的理性程度,從而最大限度地降低國家理性同村民自治之間的對抗程度。
在中國發揮行政指導的作用有固有的思想和制度資源。就思想資源來講,我們從來都強調人民群眾是是歷史的創造者,實事求是和群眾路線是我們黨的根本之道思想。“群眾是我們力量的源泉,群眾路線和群眾觀點是我們的傳家寶。”[9]對于共產黨的政權來講,不憑借國家政權的力量,而運用它的工作人員實現對于社會的非正式指導,不應當是一件困難的事情。就組織資源來講,中國共產黨是一個嚴密的整體,對于這個戰斗團隊來講是不存在自治的問題的。中國共產黨的組織和黨員遍布于社會生活的方方面面,它可以為非正式的行政指導提供有效的組織支撐。
但是,目前很多地方對于展開非正式的行政指導缺乏信心,其中重要的原因,一是干部作風漂浮甚至惡劣,不能同人民群眾打成一片。目前的鄉鎮干部包村制度,就存在著比較大的問題。這些包村干部吃住都在村干部的家里,一到周末就回鎮上,基本上不同普通群眾接觸;一到村里面就吃喝打牌,基本上不關心普通群眾的生產和生活,從而形成了一種“到村不下村”的現象。二是鄉鎮干部本身能力有限,即不知道村民有什么需要,也無法對村民提供有效的信息和知識。他們從某種意義上講比村民還要懂得少。村民至少還知道一般的農業生產知識,但包村干部既不懂農業又不懂工商業,對政策法律也是一片朦朧。有人戲稱,在稅費改革以前,鄉鎮干部是“暴力威懾型”,誰塊頭大誰能力強;稅費改革以后,鄉鎮干部自己都不知道干什么,變成了無所事事型,誰跟本地干部搞得好關系誰能力就強。三是鄉村黨組織本身處于半癱瘓的狀態,沒有明確的目標,沒有相應的資源,很難為非正式的行政指導提供幫助。
鑒于此,強化鄉鎮政府對于村民自治的非正式行政指導應當做到:
第一,加大鄉鎮干部的作風建設,增進村民與干部之間的信任,從而使鄉鎮干部能夠非常自然地滲透到村民的日常生活之中去。由于農村基本上不存在一個完整的“公共生活領域”,因此,鄉鎮干部如果要影響村民在鄉村公共生活之中的決策,唯一的辦法就是滲透到人們的日常生活之中去。那種正襟危坐、大量使用正式官方語言的干部,會使得村民敬而遠之;那種作風惡劣、生活腐化的干部,會遭到村民的更大的排斥。建立干部與村民之間的信任,靠尊重,靠業績,更靠人品。有一些“能人”干部,自以為成績卓著而不屑于與村民打交道,實際上影響力是十分有限的。
第二,鄉鎮干部本身應當具有較強的指導能力。給人一碗水,自己要有一桶水。從實際情況來看,一是鄉鎮自身要非常注意各種生產知識、政策法規知識的收集,然后有意識地通過干部傳遞給村民。二是鄉鎮干部自己要非常注意學習,盡可能從酒桌牌桌之上擺脫出來。當然這需要一定的獎懲升遷制度的引導,要有合理的干部業績評價機制。第三是對干部的使用要適當。政策法律水平高、協調能力強的可以派往矛盾比較多的村;對工商業比較熟悉的干部可以派往工商業經濟比較發達的村;對農業比較熟悉的干部可以派往傳統農業村。如果干部用非所長,他就很難發揮自己的作用。目前推行的大學生村官制度當然是一個比較好的制度,可以緩解農村的人才匱乏,但是也存在著很大的問題:大學生剛剛從學校畢業,難以融入農村社會生活,難以為村民提供切中肯綮的指導。在一個縣或者鄉鎮內大規模地使用剛畢業的大學生作為鄉鎮與村的聯系人,利弊孰大,有待研究。
第三,村黨組織必須成為非正式行政指導的重要組織渠道,除了人員精干、組織嚴密之外,必須針對本村的情況擬定清晰的工作目標與計劃。然后與鄉鎮政府互通信息,由鄉鎮政府派出適當的人選參與到鄉村社會生活之中去,提供非正式的行政指導。托克維爾說:“一個內容錯誤但是被表達得清晰明確的觀念,經常比一個內容正確但被表達得含糊復雜的觀念更能掌握群眾。”[10]這是我們進行非正式的行政指導的時候也應當遵循的一個基本原則,當然我們要努力保證目標正確而明確。
摘要:激勵是人力資源管理的優秀問題,它對于充分調動組織成員工作的積極性、創造性,吸引和留住人才以及提高個人和組織績效都具有決定性的意義。在中國政府行政管理中運用馬斯洛的需要層次理論,結合行政管理的具體特點,完善公務員績效考核和有效激勵體系,是提高公務員工作的積極性、創造性,提高行政效率的科學選擇。
關鍵詞:需求層次理論;行政管理;激勵;績效
一、中國行政管理中的激勵問題
1.約束不對稱、重監督而輕激勵
加強監督,對公職人員無疑是一種有效的、必要的約束。但監督只是問題的一個方面,并通常具有滯后性和對公務員激勵的被動性,激勵成效有限。因此,除了加強監督以外,還應該強化內在激勵機制,從積極方面引導廣大公職人員敬業務實,拒腐防貪,從源頭上減少公務員的失職行為,并進一步提高行政效率。
2.考核激勵的作用難以得到體現
考核激勵的作用機制主要通過將考核結果與公務員的獎懲、職務升降、級別和工資的調整等掛起鉤來,促使公務員積極工作,盡職盡責。而公務員考核是一項十分復雜的工作,稍不注意就易產生考核誤差,影響對公務員德才表現的準確評定,影響考核對激勵功能的發揮。我國目前對公務員只進行定性考核,如某鄉鎮機關2007年年終考核,有48名公務員參加考核,除了4名公務員為優秀外,其余44名公務員均為合格,“不合格”一檔形同虛設。這種考核無疑有失全面和客觀公正,甚至沒有體現出考核的意義。
3.干部選拔機制中缺少激勵
中國的干部選拔機制中公平、競爭、擇優原則體現不夠,科學的具體的操作規范也不夠健全,干部選拔過程中缺少激勵,缺乏活力,必然導致利益分配激勵功能減弱。由于工資基本固定,收入與努力無關,與組織目標完成情況無關,其結果是玩忽職守、無所作為、消極怠工等“搭便車”現象反復出現。這從根本上說,不是某個人的過失和責任,而是在組織制度中缺乏競爭激勵機制所必然導致的結果。
二、需要層次理論及其在行政管理中的作用
1.馬斯洛的需要層次理論
美國行為科學家亞伯拉罕·馬斯洛(A.H.Maslow)于1943年出版的《動機激發論》中提出了“需要層次理論”。馬斯洛認為,人的價值體系中存在著兩類不同的需要,一類是沿著生物譜系上升方向逐漸變弱的本能或沖動,稱為生理需要,另一類是隨生物進化而逐漸顯現的潛能或需要,稱為高級需要。據此,馬斯洛把人類的需要按其重要性和產生次序分為五個層次,即生理需要、安全需要、歸屬與愛的需要、尊重需要以及自我實現的需要[1]。
行為學家們依據馬斯洛的需要層次說,將需要的層次、激勵的因素以管理的策略對應成表,為管理的實踐提供指南[1]:(1)生理需要方面的激勵因素為工資和獎金、福利、工作環境,管理策略可表現為完善的工資和獎金制度、貸款制度、醫療保健制度、工作時間(休息),創造健康工作環境,住宅和福利設施。(2)安全需要方面的激勵因素為職位保障,意外事故防止,管理策略為安全生產生活條件、危險工種的營養福利制度、合理的用工制度、離退休養老金制度、健康和意外保險制度、失業金制度等。(3)隸屬與愛的需要方面的激勵因素為良好人際關系、組織的認同,其管理策略為和諧工作小組和良好人際關系、協商和對話制度、互助金制度、工會及其他團體活動、娛樂制度、教育訓練制度。(4)尊重需要方面的激勵因素為名譽、地位、權力與責任、被人尊重與自尊、與他人工資獎金之比較,管理策略為人事考核制度、工作職稱晉升制度、選拔擇優的進修制度、委員會參與制度與提合理化建設制度。(5)自我實現的需要方面的激勵因素有能發揮自己特長的組織環境、承擔有挑戰性的工作,管理策略為決策參與制度、建立攻關小組、提倡創造性工作、發動職工研究發展規劃、交給職工挑戰性工作和破格晉升制度。
2.基于需求層次理論的薪酬制度和靈活的福利機制
薪酬在人力資源管理激勵中是最重要的因素之一。薪酬因素在經濟社會中的作用已經超出了物質激勵的范圍,成為兼具物質和精神雙重激勵的重要因素。美國管理學家孔茨曾指出:“金錢對那些撫養一個家庭的人來說要比那些已經功成名就、在金錢的需要方面已不再是那么迫切的人,就重要得多。”[2]
在中國公共部門傳統的人事管理中,公職人員的薪酬一直實行等級工資制,一般工資水平是社會平均工資;西方一些發達國家實行高薪金的公務員制度,一位高級行政官員的年俸可以與首相相比。鑒于中國的國情,目前不可能實行高薪金公務員制,但近年來公務員待遇的提高體現了決策者們對薪酬因素的重視。目前,中國公務員薪酬提高的趨勢使得公共部門在與企業及其他行業爭奪人才的競爭中增加了優勢。但是,要使金錢成為一種真正有效的激勵因素,必須保證“在各種職位上的人們,即使級別相當,但給予他們的薪酬也必須能反映出他們個人的工作業績”。也就是說,薪酬應當與績效掛鉤,才能真正起到激勵的作用。目前,在西方一些國家,以往刻板的工資報酬制度正逐漸被以工作成績來確定工資級別的制度所取代。以工作成績來確定工資級別的制度是基于這樣的論點,即“公務人員的工資收入應該符合經濟市場的工資水平,并且不論公務人員之間可能存在何種差異,他們工資報酬的多少應該取決于其工作成績的好壞,工作成績越好,所得到的報酬就應該越多。這一論點意味著傳統的、強調統一的公務員制度應該被取代。盡管公務員無疑也會受到經濟利益的誘惑,但在以前,公務員作為一個整體有著強烈的服務意識,并將為公眾服務作為他們努力的目標。然而,金錢獎賞正逐漸取代這些無形的、但卻是真實的價值觀和激勵因素而成為招聘人員和提高其積極性的主要手段。”[3]
3.權力激勵——公務員自我實現的需要
國家公共部門的公職人員掌握著人民賦予的公共權力,在法律規定的范圍內對社會公共資源進行管理和盡可能合理地配置,以實現公共資源的效益最大化。在公共部門這個龐大的機器不停地運轉,源源不斷地生產出公共服務產品的過程中,權力始終都在對支配和使用公共資源的公職人員起著不容忽視的激勵作用。
公職人員處于何種行政職位,就擁有相應的行政權限,職位越高,所享有的權力就越大。公職人員在行使權力,滿足對物和人的支配欲望的同時,也在某種程度上達到了馬斯洛需要層次理論中的最高層級——自我實現的需要,使自己越來越成為受人矚目和舉足輕重的人物。因此,建立并完善公共部門人力資源管理中的權力激勵體制,不僅是可行的,而且是必要的。權力對于各級公務員的激勵作用集中體現在,為了能夠支配更多的人力和物力資源,必須在法律和制度規定的范圍內勤奮工作,取得顯著的成績,得以受到提拔,從而能夠行使更高職位上更大范圍的權限。
在建立權力激勵體制過程中,必須在廣大公職人員特別是領導干部中樹立起正確的權力觀,避免出現“為了掌權而掌權”的不良傾向。要明確公共權力是人們賦予的,是用來更好地合理配置社會資源,為社會提供更多更好的公共服務產品。合理的運用權力激勵,不僅能夠激發公職人員的工作熱情,進一步提高公共部門的行政效率,而且可以在某種程度上減少權力腐化和腐敗現象的產生。
三、豐富激勵手段,完善公務員激勵機制
1.拓寬激勵渠道,注重加薪、休假等激勵方式
有時將公務員晉升到一個其無法很好發揮才能的崗位,不僅不是獎勵,反而使公務員無法很好發揮才能。在晉升中,并不一定是業績最好的人得到晉升就是公平。業績優秀者應該得到獎勵與表彰,但是否晉升到高一級的職位則更主要地取決于他們的工作能力與個性特點。這一點應在晉升標準與要求中明確說明,并在晉升人選決定之后加以解釋。對未能晉升的優秀公務員應有足夠的表彰與補償,以體現他們應有的地位與價值。激勵渠道多樣化有利于公務員合理地自我定位,從而可以不必將職務晉升作為自己的唯一目標,找一個自己能游刃有余的崗位好好發揮自己的專長。
2.在工作設計方面,盡量豐富工作內容
可以根據工作性質、內容,采取工作輪換、工作豐富化等工作設計方法,盡量豐富工作內容。對公務員工作內容的改善及對其工作行為的認同和獎勵,可以使公務員對自己的工作產生滿足感、成就感,從而促使工作不斷創新。如因人而異地安排工作,由于每個公務員個性特征、興趣愛好、職業生涯規劃不同,對崗位的要求也不盡一致,因而須建立崗位流動機制,使公務員能感到工作的樂趣。
3.打造和諧有序的行政組織文化
良好的行政文化凝聚了公務員行政智慧和行政實踐經驗。行政文化諸要素對于激勵機制的制定、激勵手段的確定、激勵機制的實施和激勵結果的兌現有著極為重要的影響[4]。健全激勵機制的建立和作用的發揮以良好的行政文化為基礎,促進行政文化的建設,要鼓勵公務員樹立社會公共利益至上的意識,成為協調政府與民眾關系的主體,促進公務員對政府工作的主動參與,有效維護國家和集體的利益。如果能做到公務員都相信:職位只是分工,薪酬體現貢獻,那公務員就不會去追求層級的發展,而轉向關注工作的內容,這樣才會提高效率。隨著公務員整體素質的提高,群眾之間、干群之間溝通會更容易,健康和諧的人際關系氛圍會為和諧公務員隊伍建設提供有力的保障。
摘要：行政指導是在工商部門廣泛運用的一種現代行政管理行為方式。基于服務型政府理論視角，分析工商行政指導實踐實現的幾個轉變，對構建服務型政府和推進行政指導實踐具有重要的啟示和意義。
關鍵詞：服務型政府行政指導工商啟示
“服務型政府”是中國學者在21世紀前后提出的全新概念，也是中國學者面對新的國際和國內環境的急劇變化對新的政府管理模式進行的一次大膽探索。近年來，源起于福建省泉州市工商局，在全國工商系統全面推行的工商行政指導，就是其中范例之一。這種靈活且富有彈性的行政方式，越來越受到了行政機關的普遍重視，成為有別于傳統行政管理模式的新型行政方式。
一、“服務型政府”理論引介與工商行政指導的興起和發展
服務型政府就是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨，這種類型的政府將徹底拋棄舊的治民理念或“為民做主”的觀念，而確立為民服務和“由民做主”的理念。服務型政府應當是一個民本政府、責任政府、有限政府、法制政府、陽光政府、效率政府、廉潔政府。“服務型政府作為一種更高形態的政府類型雖然包含著上述概念指稱的全部內容，卻不能歸結為它們，更不是它們的拼湊和雜糅，而是對它們的超越，是一種面向后工業化現實的政府模式。”
隨著“服務型政府”理論對政治發展與行政實踐影響的不斷擴大，促成了政府職能與角色的重新定位以及政府與公民社會之間關系的變革。作為在政府和市場之間尋求平衡的一種制度嘗試，2005年，福建省工商局在泉州等地試點的基礎上，在監管執法與服務維權等領域全面推行行政指導，充分運用這一新型的柔性監管方式，收到了很好的成效，為政府組織創新管理方式，提高政府效能，優化公共服務，促進行政主體與相對人的良性互動與合作，積累了寶貴的經驗。行政指導(Administrativeguidance)是指行政機關在其職能、職責與職權管轄范圍內，為適應復雜多樣化的經濟和社會管理需要，適時靈活地采取符合法律精神、原則、規則或政策的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的方法，謀求相對人同意或協力，以有效地實現一定行政目的的行為。簡言之，行政指導就是行政機關在其職責范圍內為實現一定行政目的而采取的符合法律精神、原則、規則或政策的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的行為。與傳統的剛性行政管理方式不同，工商行政指導實踐突出了柔性指導，突出行政相對人的參與、協作與配合，其過程實質上是一個政府與民眾間相互溝通協商、共同參與、協作配合和自律自治的良性互動過程，充分體現行政主體對行政相對人個體意志的尊重與需求權益的關懷，彰顯行政主體人文化的公共服務理念。它是順應行政民主化的時代潮流，在現代公共治理理念催生下出現的一種以人為本的新型行政管理方式。
二、基于“服務型政府”視角解析工商行政指導的實踐轉變
1、行政理念：由“權力本位”到“責任本位”的轉變。傳統行政觀念認為，政府機關就是履行行政權力、管理社會、約束行政相對人行為的，行政權力是政府機關的唯一存在方式。這種權力本位的行政理念，往往會使行政機關及其人員忘記自己應當承擔的責任。事實上，任何行政主體都是責任主體，任何行政行為都必須處于責任狀態，這是公共治理的基本邏輯。在我國，人民是國家的主人，政府的權力來源于人民，政府為人民服務是天職。這要求任何行政主體都必須樹立“真誠為民服務、提供平等服務、提供有效服務”的理念。行政機關行使權力的過程，也是其履行職責的過程。從這點上說，行政機關的權力與責任是統一的。責任本位理念要求行政機關必須關注行政相對人的權利和利益，盡可能多地吸引他們參與到公共治理實踐中來。工商推行行政指導，把服務市場主體和服務市場經濟秩序當成分內責任，在實際工作中增強責任感和使命感，有效地提高了辦事效率。例如在市場準入方面加強信息引導，可以減少企業的投資風險，引導企業守法經營。由此可見，行政指導這種行政模式增強了工商部門的行政責任，也能夠充分調動公民社會組織對行政活動參與的積極性，為達到共同的行政目標奠定基礎。
2、政府職能：由“管制型”到“服務型”行政的轉變。在我國經濟與社會發展過程中，推行行政指導是適應市場經濟環境下行政管理體制創新的需要，有利于政府職能的轉變。傳統的管制型行政是種以權力為本位的行政模式，其行政理念往往習慣于“管”和“罰”，行政執法部門與行政相對人之間的關系也往往被簡單理解為管理與被管理、管制與服從的關系。市場經濟的逐步建立要求政府承擔更多的服務職能。而服務型政府理論采取的是“顧客導向”，把權力中心主義轉變為服務中心主義，實現由管制到服務的轉變。公共權力社會化，公共管理變成為公共服務，使服務成為行政活動的主題。政府行政活動實質上是提供公共產品，實現公共利益的過程。工商行政指導改變了以往“重管理輕服務”的觀念，充分運用“說服、勸告、引導、商談、幫扶”等柔性手段，把服務行政相對人作為工作的出發點和落腳點，將管理融入服務，彌補了傳統單純依靠行政處罰、行政強制等手段的不足，促進了工商部門在監管執法、消費維權等領域的履職到位。
3、監管模式：由“剛性為主”到“剛柔相濟”的轉變。在單向的“命令——服從”行政監管模式下，行政處罰、行政強制等剛性管理手段得到廣泛運用。在這種行政模式下，行政主體的意志處于絕對支配地位，行政相對人則比較被動，行政機關的行政行為容不得置疑、反駁、拒絕和抵抗，行政雙方長期處于對抗的緊張關系。然而，隨著社會經濟的發展，民主、法治、人權等觀念更深入人心，公眾參與、追求公正的意識逐漸增強，說服型、說理型的行政監管模式備受推崇。以權力為主導、帶有強制性的傳統行政模式，已無法適應社會經濟的發展。以開放透明、互動參與、說服溝通、協商服務為主要特征的工商行政指導，體現了政府公共治理模式的轉型。在監管執法等行政活動中，通過運用建議、說服與警示等柔性的行政監管手段，做到剛柔相劑，相得益彰。充分尊重行政相對人的意愿選擇，能夠有效減少磨擦、抑制和對抗。從而增強相互間的配合、合作與協調關系。這是形成“以理服人”、“合作行政”的行政管理模式，建設服務型政府，實現“科學監管”、“依法監管”和“和諧監管”的必然選擇。
三、“服務型政府”理論對完善和優化工商行政指導的啟示
服務型政府是把管制納入了總體的服務框架之中，是為服務而管制，管制是手段，服務才是最終目的。這些理念對工商部門完善和優化行政指導實踐具有重要的理論啟示。
1、公民本位，追求公共利益的價值取向。“服務型政府”理論認為，公民不僅是國家的主人也應是公共管理行為主體，要從以往管理客體或者顧客的被動角色中擺脫出來，不斷增強參與意識，成為公共治理過程的積極參與者。在今天伴隨著全球化的發展，以公民積極參與和公民自治能力為主導的治理模式已成為主流，沖擊著傳統的國家與社會關系，這使得傳統的國家或政府組織的作用逐漸縮水，而公民社會正在不斷強大起來，發揮著越來越大的作用。所有這些，凸顯了公共治理過程公民本位，追求公共利益的價值取向。工商部門開展行政指導，始終堅持著以人為本、執法為民的原則，這是構建社會主義和諧社會的根本需要。在行政指導實踐中，行政相對人是否參與或接受行政指導，則由其自主抉擇，充分體現行政主體對行政相對人個體意志的尊重與需求權益的關懷，彰顯公民本位的公共服務理念。而行政指導的目的，則主要是集中在維護社會主義市場經濟秩序和促進社會發展上，這是社會的整體利益和要求。只有確實把工作著力點和重心放在服務行政相對人上，才能更好地為社會提供公共產品和公共服務。
2、服務導向，彰顯公共機關的職責轉型。政府職能轉變是我國行政管理體制改革的重中之重，由管制型政府向服務型政府轉變是職能轉變的總方向，也是構建和諧社會的體制保障。新公共服務理論學家認為，政府實現公共服務的方式是“掌舵”，而不是“劃漿”。在推進公共治理過程中，要能夠解決好“缺位”、“越位”和“錯位”的現象，把政府職能轉到“市場調節、宏觀調控、社會管理和公共服務”上來。為公民社會組織服務是任何行政機關都必須始終牢記的職責。隨著政府職能的轉變，工商行政管理部門與時俱進，改變傳統的管理型行政模式，站在社會公眾的立場，把目光聚集在如何更多地提供優質、高效、便捷的服務上，行政指導正是在這種環境下推行的。在執法監管、消費維權、食品安全監管以及服務新農村建設等方面加強行政指導，有助于較好地實現預期目標。這種重指導、重服務的行政模式，彰顯了工商部門在新時期下職能的轉變；實踐也充分證明，它大大提高了工商部門的服務水平與質量，得到了社會群眾的普遍認可和好評。由此可見，行政指導作為一種柔性行政行為，與傳統強制性行政方式相比較具有更加明顯的親和力，將管理者與被管理者置于一種相對平等的地位，體現了政府機關的民主色彩和職責轉型，因此有利于改善和塑造部門形象。
3．訴求合作，形成協商型的治理機制。在治理理論看來，治理是種多元的、民主的、合作的行政模式，它強調政府與公民社會組織問的合作伙伴關系，通過協商互動的方式來共同管理公共事務。而在公共治理過程中，政府的主要作用是“掌舵”，但這并不排斥公民等其他社會主體的主動參與。公民社會組織是實現公共治理的有效基礎，促成兩者間合作的契合點是公共利益。訴求合作的協商型治理機制，實質上是政府機關對其他主體意愿和利益的尊重與回應，通過積極的對話、有效的交流與合作，最終實現公共利益。工商推行行政指導，擴大了行政相對人公共參與的積極性和主動性。在具體施行過程中，關于提供什么行政指導、怎樣提供行政指導，事先聽取公眾的意見，以公眾的意愿為第一價值取向，建立了解民意、公眾參與的渠道、規則和程序，有利于進一步提高行政指導的針對性和有效性。
內容提要：本文運用政治經濟分析方法，分析了全球化的不同含義、成因、影響，以及全球化及其對公共行政的意義，并對全球公共行政研究者和實際工作者提出了政策建議。
關鍵詞：全球化，公共行政，國家
導言
新千年到來之機，一種新文明正展露曙光。有關這種文明特性的變化已經成為諸多研究的主題，例如，亨廷頓談到了“文明的沖突”，福山預言了“歷史與人的終結”，科爾賓則宣稱要“回歸中世紀”。文明的這一變化的標記是全球化的進程，這導致了世界范圍的一體化和各種引人矚目的成就，并激發了至少兩種不同的思想回應。
一方面，有些人認為，跨國公司的成長尤其是它“與國家無關”（state-indifferent）的性質，以及全球資本主義的擴張，已經使國家變得無足輕重、甚至多余；有些人甚至認為工作和公共行政已經終結。另一些人則相信，全球資本主義導致了超國家管理機構的出現，它們即便沒有取代疆域性的民族國家，也成為民族國家的重要補充。還有一些人認為，全球資本主義也侵蝕了共同體意識和城市權力結構，造成了城市職業的喪失。他們警告說，超國家管理機構加深了欠發達國家的依附性，加重了它們的財政危機，在這些國家引發了嚴重的統治困難。
另一方面，一些公共行政管理者和公共政策分析家則預言，全球性公司將創造一個超越民族國家的世界秩序，即一個“地球村”、一個實行“全球性管理”的“世界政府”。部分理論家甚至試圖提出一個普遍適用的、全球性質的公共行政理論。其他人則竭力反駁國家終結的觀點，為民族國家以及與之相應的公共行政辯護。赫斯特和湯普森（HirstandThompson）、佐茲曼（Zysman）、波易爾和多齊（BoyerandDrache）1996年的論著指出，全球化被夸大了，政府在一些關鍵性的管理功能上依舊舉足輕重。國際關系學界的現實主義者也指出，“實際上，（國家）的主權不是被削弱，而是被強化了”。同樣，在八十年代“把國家帶回”到學科研究領域的社會學家、政治學家米歇爾·曼恩（MichaelMamn）和塞得·斯考波爾（ThedaSkcopol）等，也始終懷疑國家從歷史中消失的說法。
但是，后一類學者也認識到，全球主義已經在世界范圍內改變了政府管理的性質，全球化的經濟結構及相關的許多超結構變革，如跨國界的權力結構，對公共行政產生了深遠影響。幾位社會科學家描述了國家權力和權威在質量與數量方面的“退卻性轉移”，他們分析了“從福利國家轉變到競爭國家”、“空心國家”（thehollowstate）或者“法人國家”(thecorporatestate)的過渡性特征，這種轉變是國家為了“適應、塑造和控制不斷增長的國際政治、經濟滲透”而作出的努力。
本文把全球主義和全球化視為一種在連續性的寬泛框架內的歷史變遷所產生的現象，這些現象是晚近資本主義歷史的、辯證的發展的產物，也是全球層次財富快速積累動態特征的產物。資本主義政治經濟發展最新的動態特征是從早期的偏重生產資本轉向了偏重金融資本、從國內資本主義轉向了全球資本主義。變革與連續性是社會經濟制度辯證發展的特征。始于“二戰”結束、在70年代加速的幾十年的質變與量變，已經改變了資本主義經濟以及相應的治理與行政結構、組織的性質。
我認為，全球化是多種因素的結果，其中包括剩余資本積累、國家、國內束縛、信息技術、國際組織和意識形態。反過來，全球化又對資本主義國家和公共行政產生了顯著的影響。當國家與行政優秀部分保持廣義的連續性的同時，隨全球化而來的那些重大變革發生了，它們改變了國家與公共行政的性質，即從傳統的福利型行政國家變成了法人型福利國家。資本主義需要國家，國家也不會獨立于資本主義之外；這兩方面的精英在全球化進程中協同作戰，因為全球化也同時造福資本主義和國家。
下面的探討在四個部分中展開：第一部分展示有關全球化和新世界秩序概念的各種看法，第二部分考察全球化的成因，第三部分討論全球資本主義對國家和公共行政的影響，重點是在總體上探討國家性質和角色變化并專門探討一下行政性國家。在第四部分，陳述全球化對公共行政的各種意義，給各國公共行政管理者提出建議。
關于全球化和世界新秩序的各種看法
世界秩序并非一個新概念，但它的流行卻是在“二戰”以后。隨著蘇聯改革領導人米哈伊爾·戈爾巴喬夫的崛起——他呼吁重構世界、公開性、全球新思維、全面和平、超級大國的合作以及結束冷戰，世界新秩序的概念又重新出現。1990年蘇美兩國首腦赫爾辛基會晤后，美國總統喬治·布什越來越頻繁地使用這個概念。今天，世界新秩序和全球化的概念成為許多嚴肅的研究的主題。但它們到底是什么含義呢？
世界新秩序表示的是一種“集體的世界安全體系，各國家和民族捐棄意識形態的分歧而和平共處”[1]，“恪守各自的邊界、維持集體的安全利益”[2]。海灣戰爭對世界新秩序的作用有據可查，布什宣稱發動這場戰爭是“維護正義，懲罰錯誤”[3]。但是，蘇聯垮臺后，世界新秩序的概念包含了不同的含義，變得含糊不清了。
對不同的人群而言，全球化有不同的含意。經濟學家把全球化看作是邁向完全一體化的世界市場的一步。部分政治學者把它視為擺脫傳統意義上的地域性主權國家的過程、世界秩序中非政府力量上升的過程。商學院的學者和咨詢顧問們在“沒有國界的世界”的意義上使用全球化概念，還有一些人把全球化當作一種僅僅由私有企業而非政府推動的現象。所有這些看法都涉及到國界問題——“國家管轄權的領土劃分及相關的治理、經濟、一致性和共同體等問題”[4]。與公共行政有關的全球化含義有五六種，這里作簡要的評論和估價。
作為國際化的全球化。這是對全球化狹義的理解，它把全球化當作身份和共同體擴展到國家權限之外的組織間不斷加強的交互關系。這種理解并不新鮮，國際貿易、經濟與政治等方面國家間的聯系幾個世紀以前就已經開始加強了，國際關系領域不過更加突出而已。公共行政的國際化亦不新鮮，盡管它在“二戰”后獲得了新動力，其時美國和蘇聯都國際化了它們的衛星國及其相應的公共行政思想和實踐。聯合國和它的會員機構的興起也促進了國際化。“比較行政團體”（ComparativeAdministrationGroup，CAG）的誕生和成長就是這種發展的產物。
作為國界開放的全球化。這意味著通過取消國家管制屏障和保護主義措施，實現大規模的國界開放，為快速的金融交易、通訊、貿易和文化聯系提供便利。這樣一個無國界的世界，特征就是統一的全球性經濟、全球性政府、一致的全球性文化以及屬于題中之義的公共行政。因特網和其他信息技術對這種匪夷所思的現象也起了作用。公共行政全球化的意思就是“全球性的觀念和地域性的行為”；“新世界”、“地球村”、“全球性管理”等概念似乎突出了這類全球化的特征以及它對公共行政的意義。
但是，把這類全球化等同于自由化則是有局限性的和不完善的。反官房學派*的學者（anticameralist）使用自由化這個詞來為資本主義的發展辯護，19世紀的古典的自由主義者使用這個詞來反對中央集權的統制經濟。在20世紀早期，具有自由傾向的國際主義者使用這個詞來對抗均勢原則，而超國家主義者則用這個詞來反對國際關系中民族主義和國家主權方面的“現實主義者”的論調，那些以蘇聯為首的國際主義者的使命和社會主義者們的要求就不必再說了。
這類全球化概念也是多余的，因為針對新世界的國界自由化已經存在了幾十年，特別是在那些以美國為首的西方的衛星國家中，例如拉丁美洲、亞洲、非洲和中東的發展中國家。在第三世界，管制、勞工和行政政策總是向操縱商業利潤的跨國公司提供讓步。“比較行政團體”和其他國際公共行政咨詢組織在欠發達國家也一直相當活躍，比較與發展行政學方面的出版物提供了證明這種現象的大量文獻。
作為一個過程的全球化。用政治經濟的眼光看，這種理解不是把全球化當作一種現象，而是當作一個過程，一個持續了數世紀的現代資本主義資本積累的不間斷的過程。但直到最近，它才因現代技術的有效性而強化起來，所以，這種理解也不新鮮。這種全球化的歷史可以回溯到19世紀和20世紀初期，其標志是從早期（自由競爭的）資本主義向晚期（壟斷的）資本主義的轉變，這一轉變受到了兩次世界大戰的推動，并帶來了冷戰白熱化期間的資本主義“黃金時代”（1950—1970年）。這類看法認為，資本主義“就其最內在的本質而言，無論對內對外都是一種擴張性制度，它一旦生根，就會在內外兩個方面成長、擴張。”[5]從1974—1975年經濟衰退開始的三股潮流促進了全球層面上的資本積累，即：增長率下降、“壟斷（或寡頭壟斷）跨國公司世界性的擴散”以及“資本積累過程的金融化”[6]。這種觀點沒有告訴我們國家和公共行政角色的變化，特別是在世界新秩序下的變化。
作為意識形態的全球化。西方資本主義民主的意識形態基礎在美國和西歐的自由民主全球化方面起到了重要作用。大量的信息（包括宣傳）借助媒體、報紙、電腦和衛星通訊系統傳遍世界，它們給其他國家提供了可仿效的理想的政治制度。自由、個人主義、自由企業和多元民主等關鍵詞語是這種全球化的意識形態力量的典型代表。但是，這一全球化的規范性力量也許很重要、也很有效，卻沒有揭示國家與公共行政的政治經濟情況。
作為一種現象的全球化。這種觀點把全球化看作是晚期資本主義的一種因果現象，認為全球化是70年代滯脹時期、世界資本主義為加速資本積累而不斷開拓國際市場的結果。全球化對國家和其他組織造成了重大影響，即它們的疆界“不是被跨越或打開的，而是被超越的。這里，‘全球性’現象就是廣泛的跨越并同時消解了地區性。地域距離和地域邊界在這樣的環境下意義不再重要，地球成了唯一的真正的‘地方’。”[7]這種全球化觀點對于了解民族國家政治經濟的全球性變化是有用的，它還將世界視為一個地球村，并提出了有說服力的解釋。然而，這類觀點對導致全球化的現代國家和公共行政的作用卻重視不夠，也沒有指出在全球性的“地方”中，國家、制度內精英和公共行政的未來角色，更沒有揭示出由下面問題所產生的矛盾和沖突。
既作為超越現象又作為過程的全球化。這種全球化觀點認可并建立在前述幾種觀點之上，它把全球化看作全球資本主義積累的過程，這是一個為了擴大資本積累而在全球范圍內擴展新疆域、獲得新機會的連續過程；同時它又把全球化看作一種由全球資本積累而引起的現象，這種現象幾乎在所有地方都顯露了它的正面和負面影響。其影響甚至被西方和日本等強國所感受到，在這些地方，即便不是所有、但也是大多數超級資本積累組織都擁有自己的基地，并得到它們所操縱的國家的支持。和那些幾十年來深受多國和跨國公司的全球化災難性后果的第三世界不同，北半球的發達工業國的人民、組織和團體直到最近幾年才感受到全球化的影響。
正是由全新的全球化過程所引起的性質變化引起了人們的注意，這種變化還給處于主導地位的西方民族國家帶來了“新的后果”。因此，這種全球化觀點有新意，是對上述各種觀點很好的補充，給全球化概念增加了新成分。這一觀點把國家視為在全球化進程中的一個積極的制度性角色，能主動應付全球化帶來各種影響，而其他因素例如信息技術也發揮積極的作用。這樣，在新的全球共同體中，行政性國家和公共行政變動中的角色，既被認為是原因，也被看作是結果。
全球化的成因
為了避免簡單化，全球化的過程和現象在這里不僅僅是從發達資本主義意義上來理解，盡管這是一個主要的作用因素。事實上，有多種因素推動了全球化進程，其中包括公司剩余資本積累、主導性國家及其所屬的官僚機構的作用、國內危機、人們不斷高漲的期望值、國際組織和技術創新。
導致資本主義全球化最重要的因素是剩余資本的驅動力，幾十年來，它跨越了區域、超越了國界；它在“二戰”后加速、在70年代后達到新高、并在90年代到達了頂峰。剩余（或利潤）積累是資本主義的命脈，需要不惜任何代價持續擴張，因此是資本主義取之不盡的動力。全球化已經成為跨國公司（也稱多國公司）的優秀特征，幾十年來這些公司占領了全球市場、享受了欠發達國家廉價的勞動力。“新穎”之處僅在于資本積累的高速度和高比率，它們的實現得益于諸多機制，以及國家幫助下的公司在沒有時空限制的全球范圍內的靈活性。借用斯考爾特（Scholte）列舉的原因，下面簡要對這些因素加以解釋。
全球市場。為尋求新市場、廉價勞動力和沒有限制的生產地點，許多多國或跨國公司決定“走向全球”。從美國冰雪地帶到反工會組織的南方陽光地帶的移動仍在進行之中，它推動了資本的積累。但更多的美國公司發現全球化是更快速、更有利可圖的戰略選擇。全球消費主義開始興盛，那些遍布全球、握有大把鈔票的消費者有能力“在同一時間購買相同的產品”；協調一致的公司聯合研究與開發活動帶來了個人公司所難以獲得的規模經濟效應，為那些跨國公司以及支持它們的母國政府帶來了很高的利潤率和引人矚目的轉機。截止1989年，這些公司的廣告費用已經達到2400億美元，另有380億美元花在了包裝、設計和營銷上。[8]1992年，英國和美國40家最大的廣告公司幾乎都設立了專門處理全球商務的部門[9]。《華爾街評論》寫道，到了90年代，所有的法人公司均深信全球化“不再是一件奢侈品，而是一件必需品。”
全球生產。由于能夠降低成本，它取代了國內生產；而金融全球化使之變得容易，并為它提供了“全球性資源”，生產企業能夠以此從世界各地獲得生產要素和原材料。由于金融全球化，“公司落腳在任何地方、使用任何地方的資源、在任何地方生產、銷售到任何地方”成為可能。結果是出現了一個“全球性工廠”，不同的國家承擔不同的生產活動，提供廉價的勞動力和原材料，消化與生產全球化相關的所有社會成本和外部成本。
全球商品化。各種新事物的商品化改變了全世界的社會與經濟生活。傳統的有形貿易和工業已經向嶄新的、唯一的、截然不同的“無形”東西轉變，它們適合全球消費者的胃口，比如鄉村歌曲、文化和民族風情。
公司結構的重組。世界性公司的崛起與擴張引起了縱向和橫向組織的重構，引起了全球層次上公司權力的集中和全球性統治階級的出現。世界性公司的數量從1960年的3500家增長到1995年的40,000家，它們的銷售額占全球商業總額的40%。[10]從縱向角度看，跨國企業間的戰略聯合數量已經上升，連續不斷的世界性的企業并購浪潮形成了全方位的“融合”，1995年并購達6000起、價值2294億美元。[11]實際上“兼并熱”和“巨額兼并”潮流造就了全球性的優秀組織和集權型的權力結構，最大的300家跨國公司控制著全世界70%的國外直接投資和全世界近三分之一的公司資產。[12]
這種全球集權型的公司結構又造就了全球性的“管理精英”和能在世界各地實實在在影響公共政策和行政決策的“組織精英”，他們形成了一種全球性的“組織文化”：他們挑撥政府與政府對抗，策動政變或來平息那些對他們沒有同情心的人發動的反政府暴亂。
全球貨幣與金融化。全球性貨幣不會效忠或依附于任何空間、任何民族或區域的人民。以前貨幣及發行主要是區域性的，是促進國內的就業、機會、商業活動和共同體的價值，與此不同，在銀行電腦數碼空間的作用下，全球貨幣和區域性金融的聯系已經松弛了。1995年，“全世界9萬多億美元的銀行資產屬于非本國儲戶，且該國帳目處在外國發行的貨幣的掌握或控制中。”[13]在“數碼政治”的幫助下，全球金融化步伐加快，改變了“信息時代權力的性質”。[14]
全球政府與行政。具有諷刺意味的是，資本主義的發展需要一個強大的政府和一個穩定的環境，它需要秩序和社會控制。那些處于全球性支配地位的政府特別是美國及其歐洲盟友，在本世紀推動資本主義全球化方面發揮了積極作用。它們在軍事和安全系統方面耗費巨資，以保護和促進公司在欠發達國家和本國市場中的資本積累。他們在許多國家實行軍事干涉，更替合法政府，建立或支持一些最具壓迫性和最腐敗的政權，如70年代的智利、50年代的伊朗和60年代的印度尼西亞。尤其是“二戰”以來，西方政府運用出神入化的通訊體系輸出它們的意識形態、價值體系以及自詡為理想模式的治理和行政制度。通過對亞洲、拉丁美洲、非洲和中東發動直接的和授權的干預戰爭和入侵活動，美國公司找到了自己利益所在，并將它說成是保護美國在全球的利益。
市場功能的有效發揮依靠強大的政府。資本主義的繁榮需要一個強壯的國家和行政體制，而有權勢的工商業精英們卻支配著政策過程、影響著政策的結果。為了避免資本主義遭受周期性的衰退，給資本主義發展提供一個安全網絡，市場的失敗呼喚政府對經濟的干預。所以，現代國家通過公共開支，在加速資本主義發展和形成全球化的新世界秩序方面扮演了一個中樞式角色。可是，在公平問題上，現代國家盡管也花費了相當部分的預算來為福利國家提供經費，以維持社會和經濟間的平衡，但這種平衡卻并不為公司精英所接受。
國內經濟衰退。整個70年代資本主義受困于國內經濟滑坡，典型標志是滯脹、能源危機、預算赤字、政治與總統危機、對企業和政府精英業績的信任危機，以及普遍的組織松弛和管理水平下降。與這些問題相伴的還有公民抗稅運動和公私部門里工會不斷提高的工資要求。凡此種種國內難題又和伊朗、尼加拉瓜的革命對美國和歐洲施加的國際挑戰混合在一起。這些因素共同導致的結果是，國家面臨著自身的合法性危機。它難以對加速進行的資本積累有所作為，也難以改革已經引起“財政危機”、代價越來越高的社會福利體制[15]。這些事件反過來驅使更多的公司走向全球化。
民眾預期的增長。大眾特別是那些工會成員的預期已經提高，工會要求工作“產權”、要求更多地參與企業管理以及勞動者隊伍中婦女作用的上升等等成為明顯的事實。公司權力機構認為公私領域雇員的這些要求與贏利目標不一致。此外，由“平等就業機會法”引申出來的法律案件也刺激更多的公司去國外的全球性工廠去生產，那里有廉價的勞動力，很少甚至沒有法律約束。這些都促進了全球化。
技術創新。信息技術、通訊技術和交通領域的發明以及因特網的出現，對全球化產生了巨大的影響。正如微軟公司的比爾·蓋茨預言的那樣，未來數碼空間中的“購物天堂”，看起來能夠提供一個地方，在那里“世界上一切商品都能通過因特網在家中購買”。[16]
聯合國機構。聯合國本身是全球化中的一個主要因素。70年代以來，它的一些關鍵性的會員組織如主要由“三邊委員會”*支配和操縱的世界銀行、國際貨幣基金、世界貿易組織，以及重要的國際援助，一直是全球化過程中有力的工具。在最近20年中，這些跨國組織在全球化中相當活躍，其手段是向那些竭力尋求國際援助的貧窮、落后的國家提出“結構調整”的要求。而結構調整計劃的主要內容是把政府管制、金融體制和行政組織等重大變革強加給這些國家。這些改革包括大規模的私有化和促進私有部門發展、消除貿易壁壘、對企業經營提供稅收激勵、實行有利于自由使用廉價勞動力的勞動法規、強調出口導向型生產及與經濟發展相對的經濟增長、縮小政府在經濟中的作用，等。
全球化的后果
全球化方便了民眾、政府和非政府組織之間的聯系和協調，全球性的聯系是人類進步史上邁出的積極的一大步。但是，全球化所營造的新型文明的基礎卻充滿了諸多矛盾。并非所有的國家都受到全球化相同的影響或產生相同的回應。在北美、東亞、西歐和澳大利亞，這一進程要比亞洲和歐洲其他部分、非洲、拉美發展得迅猛。不過，資本、政治、行政和文化的全球化確實對全部國家都產生了影響，沒有一個國家能夠置身于外。對我們來說，下面的討論僅聚焦于全球化對政府和公共行政產生的影響，它對發達和欠發達國家及其公共行政產生的影響我們都將討論。
國家的連續性和持久性。全球化不僅沒有終結國家及其行政組織，將來也不會引起國家的弱化。作為社會政治身份的地域國家會象過去幾千年一樣繼續存在。市場與政治、資本主義與國家、私人部門的管理與公共部門的管理之間仍然會有密切的關系。這種關系將繼續存在，因為公共行政憑借著同樣歷經了幾千年政治經濟變革的官僚機構，與包括資本主義在內的文明緊密相伴、彼此促進。但是，全球化也導致現代國家的特征發生了重要變化，至少可以分辨出五個方面的變化：
一是世界銀行、國際貨幣基金、世界貿易組織等超區域性治理組織加強，它們的決定和行為規范與民族國家捆綁在一起、影響了后者的行政體制。
二是為了處理區域性和跨區域性事務，及在諸如全球環境預警、保持生態可持續發展等共同利益方面謀求合作，現代國家之間相互依賴程度不斷加大。在這里，地球村、全球環境和世界公民等概念越來越受到重視，給所有的政府及其公共行政實踐形成了壓力。
三是所有政府都在處理國內、國際有關治理與行政管理的各種信息中，享受到了信息時代的好處，盡管欠發達國家還要落后一段時間。更值得一提的是處于主導地位的國家特別是美國的軍事和技術實力的增長，它們從地球直到外層空間都主宰著世界，結果出現的就是全球霸權。
四是政府作為私人部門合作伙伴和促進者的作用日益增長，但通常以犧牲公共物品和公共服務為代價。在全球化的壓力之下，“政府的角色日益演變成給私人（公司）企業提供適合的、法律許可的環境”。
第五，對公共行政管理者來說，也許最重要的變化是行政性國家(administrativestate)從福利國家轉變成了“法人國家”,或者“影子國家”(shallowstate)、“無關緊要的國家”(indifferentstate)、“契約國家”(contractingstate)、“企業家國家”(entrepreneurialstate)。與此相應，公共行政與管理的變化可以用這樣一些概念來概括，如“管理主義”、“政治管理”、“新公共管理”和“空心國家”、“法人行政國家”。
同樣，公共行政作為一個具有自我意識的事業和專業性的領域，也將繼續保持下去。公共行政的研究與發展可能會在一定程度上受到全球化的消極影響，但這一探索領域的連續性不會改變。全球化中的資本主義需要國家，而國家都具有既不可能、也將不會被廢棄的公共行政職能。不過，近年來關于國家角色的爭論及深入到哲學、制度、組織和實踐層次的研究顯然說明，在研究領域，公共行政性質已發生了變化。與此相應，公共行政學的兩個孿生領域——比較公共行政學和發展公共行政學——充滿了有關國家性質、規模和公共行政在拓展知識和建構理論原則方面的各種狡黠的爭論，在國家與公共行政的實踐方面可以觀察到相似的變化。
作為全球化中的法人資本主義的結果，全球化中的國家的方向和角色發生了變化。與幾十年冷戰期間傾向于維持法人/市場利益與社會、政治利益平衡的福利型行政國家不同，新的法人行政福利國家的作用具有這樣幾個特點，其中包括我們提到的平衡性的福利國家的萎縮，安全與軍事或戰爭國家的膨脹，警察、監獄、法院及其輔助功能如社會工作、心理網絡、咨詢等國家強制機構的膨脹。因此，國家和官僚機構的的確確還生氣勃勃。然而，平等和公平卻成了貪得無厭的法人和資本全球化的犧牲品。
全球化的消極后果。全球化的消極后果很多，它們包括國家主權的銷蝕或喪失，對民主的限制，共同體的消失，全球權力結構的集中，法人和政府組織精英的不斷聚集，欠發達國家對全球化權力的依賴性越來越強。
對國家主權的威脅。主權國家所依靠的是疆域、固定的居住區、對領土、領空和領海的絕對權威。但在資本主義全球化中，國家的優秀作用是“置主權于絕境”，從而對國家的身份構成了威脅。挑戰主權意味著民族國家喪失了單獨實施宏觀經濟政策的能力。為了迎合全球化，許多國家把本國政策制定權拱手讓給了地區性或國際性組織；為了取得地區合作之利，一些政府甚至修改了自己的憲法（如歐共體的意大利、波蘭、西班牙，拉美國家為建立泛美共同體也在考慮采取同樣的措施）。70年代以來，國際貨幣基金組織、世界銀行和世界貿易組織對欠發達國家的貨幣和財政政策采取了更嚴厲的措施。前文提到的結構調整計劃迫使這些國家進行改革，這些改革使它們更加依賴跨國公司及其支配的政府。
1994年，世界銀行打算“在未來十年里向第三世界提供2000億元美元以改善它們的私人部門”[17]，這樣的國際貸款既帶有“一攬子”條件又帶有交叉條件，這些條件加深了第三世界在金融、軍事、政治和經濟方面對西方列強和全球權力精英的依賴，使后者能夠輕而易舉地對貧窮、落后國家的政策選擇發號施令；這些金錢通常給支助國權力精英們帶來滾滾財源，犧牲的卻是千百萬計的民眾。大多數國外援助和國際貸款反倒有利于捐贈國也是事實。如科爾頓所說，“銀行任用的顧問常常改寫一國的貿易政策、財政政策、公共服務條款、勞工法規、醫療保健計劃、環境章程、能源政策、定居條件、占有規則和預算政策。”[18]漢庫克（Hancock）把銀行領導們稱作“貧困之主”，他們通過那些“組織精英”來指引全球政策的走向，而后者卻執行的是有利于“內部小集團”和全球性法人精英的政策。
對民主和共同體的威脅。全球性資本的崛起與擴張，對全世界的民主理念構成了嚴重的威脅。事實就是如此：世界銀行、國際貨幣基金、世界貿易組織等全球性組織以及一批跨國精英為貧窮和欠發達國家設計并推行財政、貨幣及其他結構調整政策，恰恰是對當地民主的某種忽視。這些國家的人民沒有也不能運用他們自己的人權和政治權利來決定自己政策的偏好，他們國家和人民的利益因外部統治權力而被犧牲。全球化導致了更深重的貧困、社會分裂和環境破壞。因為偏向出口導向、初級農作物與全球利益，這些國家中的公司全球化破壞了本國的經濟生產。許多國家的人民一直在同壓迫他們的政權和政治-行政精英進行斗爭，那些精英得到了跨國公司及包括美國在內的西方民主國家的支持。
反過來看，跨國公司未同當地社會磋商而一夜之間關閉工廠、遷往海外，或者外國投資未經當地社會同意而進入當地企業時，也對那里的民主構成了真正的威脅：當地的人民失去了對他們共同體的控制。共同體解體是更痛苦的掠奪，眾多落后國家上百萬的農民已為此忍受了幾十年。為自己的共同體和國民經濟作出了貢獻、自給自足的農民，被那些得到仆從式政府和行政精英們全力相助的跨國商業化農業和工業化農業逐往他鄉，或變得一無所有。他們遷往城市尋找不體面的低收入工作，這又加重了原已經存在的城市問題。然而，這類解體問題卻只有現代化理論研究過（如亨廷頓）。對全球化類似的譴責集中在“全球性掠奪”、以及“品牌之下血汗工廠”中的“現代奴隸制”，它們造成了一個“底層種族，最不利的工資和社會條件落到了最絕望的階層身上。”
全球管理精英正在從事殖民主義的決策，這些決策將影響全世界的政府、共同體和民族，人類被貶低為全球市場的消費者。與一些理性選擇理論相反，市場和民主并非同義詞，它們之間實際上存在著尖銳的沖突。“輸出民主”是世界新秩序和全球化背景下可人的口號。但歷史記錄顯示，包括美國在內的西方資本主義民主大國曾經支持過“地球上最專制、最具剝削性的獨裁體制”，迫使欠發達國家無數人民發動了流血革命。
把民主和市場等同容易使人誤入歧途，也是危險的。它之所以使人誤入歧途，因為它們的價值在許多方面是沖突的。正如赫爾布魯納(Heilbroner)指出的那樣，“說資本主義是民主的必要條件，或宣稱民主及與之相關的政治平等在很多方面與資本主義內在的不平等并不矛盾，當然是愚蠢的。”[19]市場天生偏愛有錢人，他們無需在意健全社會的需求。隨著經濟、政治權力集中到少數全球性公司和政府精英手里，政策選擇受到了“破壞”，自由選擇、享受受保護的個人權利將變得越來越困難。全球公司很難（即便不是全無可能）保持責任心。如科爾頓所說，“當政治和經濟權力集中到少數巨型公司手里的時候，想要擁有一個健全、平等、民主的社會是不可能的。”[20]
把民主與市場等同之所以危險，理由有二：（一）這種等同在世界范圍內是自相矛盾的，友好的獨裁者因支持全球化的法人公司而被大加贊賞，被視為民主，而對跨國公司不那么友好的合法的社會主義和資本主義政府被視為不民主。（二）它使那些生活在由西方民主國家支持的專制體制下的欠發達國家的人民，對民主權利產生了錯誤的預期。
腐敗與精英掌權。全球化把私有化作為結構調整計劃的一部分而加以推廣，使那些日益增多的、身為跨國公司人的附屬精英們（仆從式的買辦資產階級）掌握了大權，并加劇了欠發達和較發達國家的腐敗。這些最高層的腐敗已經達到了民族危機的頂點。例如，當三分之一的智利人生活在痛苦之中，而一小撮軍事—官僚—工商精英享受著世界級的生活方式的時候，這個國家卻被吹捧為私有經濟的典范。美國也有同樣的問題。其他的研究也提到，全球化和私有化會誘發全球高層精英中的腐敗行為。
精英掌權導致出了一種具有“法人帝國”特征的、新的全球組織結構，它在世界權力結構的巨大轉型中具有靈活性。正如殖民主義一樣，它需要的是中心化而不是集權化。這種中心化有四個要素：（1）縮小組織優秀層的權限，（2）電腦化與自動化，（3）并購與戰略聯合，（4）總部的團隊合作與優秀人員中的士氣。這一轉型在精英與非精英之間劃下了一條清晰的界限，后者被看作是可以犧牲掉的商品。全球化強化了世界新秩序下的精英統治，而在這一秩序中，霸權理論隨著資本全球化而流傳開來。那么，全球化和世界新秩序對公共行政意味著什么呢？
全球化對公共行政的意義
以下各段集中分析公共行政面臨的挑戰，并對世界各國的公共行政管理者提出建議。
1．公私領域內出現變化有利于全球公司部門。政府與公共部門在資源配置、財富公平分配、穩定經濟、保持經濟增長方面的領導作用受到了全球公司精英的否定。由于蘇聯解體、全球化和國家財政危機，傳統的行政國家遭到各方面、特別是那些不再需要福利國家的公司精英的攻擊。因此，行政性福利國家的解體對公共行政和公民產生了消極影響，公共領域和公民活動空間因全球化和政府重構而縮小。公共行政管理者應該通過公民參與公共事務管理、及在全球性法人精英控制之外的社會資源管理中發揮積極作用，來抵制公共服務領域的縮減。這一行動是他們未來的合法性基礎。
2．國家的性質、活動的改變以及公共行政從“公民行政轉向非公民行政”是更大的挑戰。幾十年來，傳統的行政國家致力于平衡法人精英利益和廣大公眾利益，因而為資本積累和制度合法性提供了必要的社會和政治穩定，在維系制度和鞏固政權方面扮演了舉足輕重的角色。現在，平衡性福利國家已經被法人-高壓國家所取代，其特征是迅速上升的強制性官僚機構把成百上千萬被認為對社會秩序構成潛在威脅的公民投入監獄之中。這些威脅是由于市場混亂所造成，而后者又是全球化和市場化導致的經濟、社會壓力的產物。許多最受尊重、勤奮工作卻難以忍受社會、經濟景況的公民成了犯罪化社會的犧牲品。結果，公共行政為了社會控制和便利資本積累就從傳統的公民行政轉向了非公民行政——這種行政不關公眾的事。這是國家性質主要的一個變化，所有具有社會良知的公共行政管理者應該抵制這一變化。
3．全球化國家迫使公共行政用更少的成本去做更多的事情。事實上，公共行政管理者是在嚴重的恐懼心理和裁員條件下承擔不可能完成的高產出任務，這種做法導致的失敗只能證明法人公司所宣稱的政府無效率觀點。公共行政管理者能夠也應該拿出證明高效行政業績及法人市場失敗的證據。
4．廣義地說，公共行政的職業化是對全球化挑戰的一個回應。職業化給全世界的公共服務機構提供了組織、道德和倫理標準，并在借鑒全球跨國精英的組織技巧的同時，揭露他們的荒謬。過度全球化和市場失靈將引入更多的政府干預。出色的職業化公共行政應該為未來的行動做好準備。
5．全球化要求更多的私有化，而私有化擴大了腐敗的機會。腐敗把社會資源轉化成了非法的、不道德的、沒有生產意義的行為，它所沖擊的正是健全社會的基礎，破壞了公民對領導與制度合法性的信任。私有化建立在以市場為基礎、自利的個人主義理性選擇理論之上，個人為了謀求自我利益最大化，幾乎可以不惜犧牲共同體和社會的一切。這種行為和規范的哲學將個體利益置于共同體和社會利益之上，這也正是全球化的跨國公司所竭力提倡的，他們要建立一種消費主義的、把各國文化融為一體的全球性文化。這種法人的全球性文化，部分是通過人力資源管理實踐來營造的，它同各種民族的和共同體的文化存在著尖銳的沖突。公共行政管理者應該抵制這種把公民看作消費者、把他們降格為商品的市場化觀念。
6．全球化傾向于促進精英主義，并造福于商業、政治、軍事和管理領域的精英分子，他們中的大多數是作為跨國公司的人和“附屬物”而存在的。這些“全球戰士”的個人和職業利益往往凌駕于民族和共同體利益之上，他們的的確確成了“公司的雇傭兵”，推進著“文化帝國主義”。欠發達國家的人們對這些以千百萬人為代價、似乎一夜之間獲得權力和財富的仆從式精英并不陌生。由于全球化政府通過與全球化企業執行公私伙伴關系計劃而主動卷入了法人全球化，所以，公共行政管理者和行政顧問們在這一方面受到了全球化的挑戰。欠發達國家許多精英控制著侵犯他們本國人民人權的專制政權。美國的謀士與顧問則經常幫助這些軍職和文職官僚精英加強對社會的統治。矛盾的是，全球化導致了法人權力及組織機構的大規模集中，同時卻又鼓勵全世界的政府進行分權。
7．全球化削弱了地方控制與公民的參與作用，并使地方的公共行政管理者無法決定那些影響人民生活的政策，從而對共同體和“公共活力”（借用弗雷德里克遜1997年提出的詞語）形成了挑戰。當跨國公司為尋找更有利可圖的地點而突然關閉企業時，地方政府對稅基的預見能力將受到侵害。公共行政管理者對付跨國公司時應該保持長遠眼光，以盡量使這種不確定降低到最低點。他們也應當建設共同體意識，鼓勵公民參與行政管理，培育公民價值觀和共同體/公共利益以抵抗粗劣的自我利益。同時，他們還應用尊重和效率來對待公民。
8．公共行政學及相關的比較行政學和國際行政學等分支學科，出現了知識爆炸。我同意法拉爾·海迪（FerrelHeady）的說法，這兩個分支領域在過去幾十年相互分離和脫節的情況下有所發展。現在又出現了一個全球化的新分支，有必要對比較行政學、國際行政學及全球化行政學的研究進行整合。美國公共行政學會的成員必須采取這一行動，以為形成世界通行的行政學原則提供材料。進行這些必要的研究將使實際工作者獲得啟發，使他們有可能成為未來的地球村里更好的行政管理者。
9．從比較的角度學習更多的公共行政學知識能夠拓展我們的視野。欣賞欠發達國家行政文化的文化、制度和宗教基礎，美國的專家學者們可以拓寬他們個人和職業方面的全球視野，因為一些欠發達國家擁有豐富的文化與治理遺產。全球化對美國公共行政學狹隘的、種族中心論傳統構成了挑戰，打破了政治—行政的二分法，同時，也為欠發達國家有關公司的公共管理實踐和咨詢提供了大量的機遇。向其他民族、文化和公共行政學習將帶來進一步的“知識爆炸”。世界上存在著大量美國人尚不知曉的行政管理傳統。這方面的例子包括斯堪的納維亞和蘇聯的公共行政體制，以及能夠培育行政民主的協作型制度。同樣，美國人及其他的全球公民也能從建立在別國的本土制度上的公共行政學中學到東西。對治理和公共行政的比較研究并不件新鮮事，它具有悠久的歷史，可以追溯到古代，其研究重點——對行政的全球性研究——將在21世紀被提上美國公共行政學會國際與比較行政分會研究的議程。
10．全球化對公共行政共同體的人類意識構成了挑戰。全球共同體的專業人員有機會、也有責任了解并審視全球共同體每個角落的變化。許多問題對人類共同體意識形成了挑戰，包括貧困狀態及對窮人的剝奪、全球性工廠里的工資奴隸制與血汗車間、環境破壞、地球變暖、不平等與不公正；增強全球性問題的意識——無論是積極的問題還是消極的問題——既重要也必要，因為公共行政管理者會在事關本國公民的政策方面作出不同的決定。他們可以質疑精英分子的忠誠、反對剝削，抵制整個世界不民主、不公正、不平等的目標。在80年代，全世界公共行政管理者在開展反對南非種族隔離制度的運動中就發揮了有效的作用。喚起這種全球意識，能夠抗拒全球化及各個層次全球精英的破壞性力量。因特網和其他通訊系統能夠幫助公共行政管理者和遙遠地區的同仁進行溝通。
11．作為“全球共同體利益”的守護人，發達或欠發達國家公共行政管理者有一種全球性責任，即采取協調一致的倫理、道德行動。他們必須揭露并與任何時候任何層次的腐敗展開斗爭。政治任命者和政客是臨時官僚，他們中的大部分和全球的公司法人精英保持著緊密的經濟和私人聯系，他們容易被腐蝕、容易濫用權力，他們對公共利益的界定是狹隘的，僅在意那些有權有勢的選舉人。
12．全球化不會終結國家與公共行政。存在一種能夠拓展公共行政研究、實踐與教學范圍的全球新機遇。公共行政剛剛跨入人類文明新時期，全球化和霸權主義世界秩序使得其未來既有光明也有黑暗。我們期望的結果是全面的繁榮。
摘要：科學發展觀是我黨執政經驗的最新總結，它要求我們的發展必須堅持以人為本，促進人的全面發展，實現人與自然的可持續發展，實現精神文明、物質文明和政治文明的協調發展。為了實現這種發展觀，我黨必須不斷改進和完善執政方式，筆者認為，依法執政就體現了這種要求，它能夠保障人的全面發展，它是人類政治文明的要求，它可以使我們實現人與自然的和諧發展。
關鍵詞：科學發展觀依法執政政治文明以人為本可持續發展
發展是硬道理，發展是執政興國的第一要務。以往我們一直強調發展的重要性，但對于如何發展，我們的認識其實并不深刻。黨的十六屆中央委員會集中回答了如何發展的問題：黨的十六大報告指出，“全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面，就是要在中國共產黨的堅強領導下，發展社會主義市場經濟、社會主義民主政治和社會主義先進文化，不斷促進社會主義物質文明、政治文明和精神文明的協調發展，推進中華民族的偉大復興。”十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》進一步提出了“全面、協調、可持續的發展觀”，十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》又提出了落實科學發展觀的具體要求，即“堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式。”這些都是在充分總結我黨五十幾年執政經驗和教訓的基礎上對如何發展這一問題作出的科學回答，既實事求是，又解放思想、與時俱進，是我黨對馬克思主義發展觀的重大創新，也我黨執政理念的重大突破。
科學發展觀與提高執政能力是一個不可分割的整體。科學發展觀是關于發展的宏觀科學指導，提高執政能力是我黨落實科學發展觀的具體措施。我黨科學發展觀的確立經歷一個從“以階級斗爭為綱”到“以經濟建設為中心”，再到“物質文明與精神文明兩手都要硬”，最后到“在物質文明和精神文明的基礎上，推進人的全面發展”，實現“精神文明、物質文明和政治文明的統一”的過程。發展觀的重大變化，也必然要求執政能力的提高，這就是“科學、民主和依法”的執政方式。科學執政，就是堅持按照科學的理論、制度和方法來執政，是科學發展觀的直接要求；民主執政，就是堅持執政為民，支持和保證人民當家作主，是科學發展觀的群眾基礎；依法執政，就是堅持把體現執政規律、社會發展規律和人民意志的法律作為基本依據，是科學發展觀的實現途徑。簡言之，落實科學發展觀，最終要體現到依法執政上來。
一、科學發展觀的要求
科學發展觀的含義和要求主要有三個方面，“以人為本”的人的全面發展，人與自然的可持續發展，物質文明、精神文明和政治文明的協調發展。
科學發展觀的優秀是以人為本。堅持以人為本，就是把維護人民的利益作為我們一切工作的根本出發點和落腳點。堅持以人為本，一方面回答了為什么發展的問題，另一方面也回答了在發展中相信誰、依靠誰的問題。具體說來，首先要滿足人民的物質文化生活需要，既包括生存的需要，也包括享受需要，既包括物質生活，也包括精神生活，既包括生活水平的提高，也包括生活質量和生活環境的改善。其次是要尊重和保障人權，包括公民的政治、經濟和文化權利，保護公民財產和人身自由。要不斷地健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民的政治參與，保證公民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權利。第三，要保障人民的發展權，包括就學、就業和創造等方面的權利。要樹立相信人民、依靠人民的觀念，創造人民平等發展，充分發揮其聰明才智的社會環境；要促進人的全面發展，不斷提高人民的思想道德、科技文化和身體健康素質。概括說來，就是要保障憲法規定的基本人權得以實現。
還要正確處理經濟增長、經濟發展與可持續發展的關系。20世紀90年代以來，我們黨和政府始終十分重視我國社會經濟的可持續發展問題，黨的十六大報告指出，“必須把可持續發展放在十分突出的地位，堅持計劃生育、保護環境和保護資源的基本國策。”正確處理經濟增長、經濟發展與可持續發展的關系，既是關系社會主義現代化建設全局的重大問題，也是關系中華民族生存和未來發展的長遠大計。牢固樹立科學的發展觀，一定要把保持經濟快速增長與合理保護環境、科學利用資源結合起來，把經濟發展建立在生態良好循環的基礎之上，努力實現經濟協調發展，社會全面進步，資源永續利用，環境不斷改善，生態良性循環的協調統一，堅定不移地走可持續發展道路。
樹立全面、協調、可持續的科學發展觀，必須深刻認識物質文明、精神文明與政治文明的科學內涵，全面準確把握“三個文明”之間的辯證關系。全面發展觀，就是要在經濟發展的基礎上，促進社會全面進步和人的全面發展。協調發展觀，就是要促進社會主義物質文明、政治文明、精神文明的協調發展。可持續發展觀,就是要在開發利用自然中實現人與自然的和諧相處，實現經濟社會的可持續發展。可以看到，物質文明、政治文明、精神文明的協調發展是科學發展觀題中應有之意。
三個文明全面發展，尤其要重視政治文明建設。長期以來，我們只重視物質文明和精神文明的作用，而忽視了政治文明建設。政治文明的主要作用表現為，政治文明為物質文明和精神文明提供有力的政治和法律保障、提供組織和制度保障。只有這三者協調發展了，才真正符合科學發展觀的要求。具體說來，就是要在黨的領導下，不斷弘揚社會主義民主、健全社會主義法制，把我國建設成為一個社會主義法治國家，保障并促進物質文明和精神文明的進一步發展。同志指出：“建設中國特色社會主義，是以經濟建設為中心，社會主義物質文明、政治文明和精神文明全面發展、全面進步的事業。物質文明、政治文明和精神文明都是社會文明的重要方面。缺少其中任何一個方面,社會都不可能健康地向前發展。”
長期以來，我們黨的執政過程中，總是出現這樣或那樣的問題，一個重要原因就是缺乏科學的發展觀的指引，忽視了政治文明建設。當黨的發展觀存在重大缺陷時，出現一些問題也在所難免。但僅僅有科學的發展觀，還未必能實現科學的發展。科學發展觀的實現程度取決于黨的執政能力。所謂執政能力，是我們黨在執政活動中，通過協調黨與政府和社會其他團體和組織的關系，最廣泛最充分地調動一切積極因素、推動中國社會發展的能力。一個黨能否科學地協調黨與政治和社會的關系，能否最充分地調動一切積極因素、推動社會的發展，完全取決于這個政治的執政方式。
二、依法執政的意義
依法執政是與科學發展觀相適應的、科學的執政方式。具體體現在以下三個方面：
首先，它體現了“以人為本”的要求。這種要求是通過執政黨遵守人民制定的法律來實現的，因為這些法律是人民意志的體現，是人民的利益的直接表達。
政黨的基本功能是利益表達和利益綜合。1對于中國共產黨來說，就是要保證把人民的利益穩定地表達出來。米歇爾斯曾經把無產階級政黨的執政規律尖刻地稱為寡頭統治鐵律，“政黨是為了特定的目的而建立起來的，它是一種達到特定目的手段。然而，一旦政黨本身變成了目的，有了自己的目標和利益，那么從目的論的角度看，它將脫離自己所代表的階級。”2我黨會不會也犯這樣的錯誤？筆者認為，克服這個鐵律的關鍵所在是她不能有脫離人民大眾的、屬于政黨自己的利益，也即執政行為本身不能成為黨的最終追求，組織的自我保存也不能成為目的，而只能是手段，是為人民謀利益的手段，人民的利益永遠是黨的終極目標，黨最終要做到以人為本地促進人的全面發展、促進社會的全面發展。那么，如何保證黨永遠服從人民的利益？
革命領袖的結論是民意、人民利益要靠民主執政來體現。1945年，在延安回答民主人士黃炎培提出的共產黨能否跳出歷史“周期率”問題時指出，“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來未監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”3在他看來，人民是對權力進行制約的主體，民主是克服權力政治的最好方式，要想保證人民的利益實現，必須采取民主的形式，我們的執政過程中必須要有充分的人民的意志反映。但最終他還是未能把有法制保障的民主貫徹到執政過程中，他欣賞廣泛發展群眾參與的“大民主”，忽視、輕視法制，傾向“人治”，這些認識，成為發動的一個重要思想根源。法律不一定以民主為前提，但民主必須以法律為基礎，十年動亂是它最好的注解――缺乏法律保障的民主必然會走向民主的反面。未來的改革必須轉向制度建設，在堅持黨的領導下進行制度建設和制度創新，把人民利益充分體現在執政過程中。
要在執政過程中充分體現民意，必須要以群眾的觀點來看待政績。這就要求傾聽群眾呼聲，忠實履行全心全意為人民服務的宗旨，把實現人民群眾的利益作為追求政績的根本目的，衡量干部政績，最根本的是看人民群眾擁護不擁護，贊成不贊成，高興不高興，答應不答應。但在實踐過程中，又不存在抽象的群眾觀，執政黨在執政過程中，不可能事事都要征求群眾的意見，問問群眾答應不答應，那樣既不可能實現，即使實現，其成本也是巨大的。其實，在國家社會主義建設的過程中，人民意志已經轉化成了法律，執政黨在執政過程中，遵守了法律，就等于遵守人民意志，體現了人民利益。因此，依法執政就是以人為本、民主執政的具體實現方式。
其次，它是人類政治文明發展的要求。
在經歷了“以經濟建設為中心”、“物質、精神兩手都要抓、都要硬”兩個階段之后，要實現物質文明、精神文明和政治文明的協調發展，就必須著重強調政治文明對物質和精神兩個文明的支持和保障作用。
我們現階段要建設高度的政治文明，就必須注重借鑒人類社會政治文明發展的一切優秀成果和積極的因素。政治文明，是人類政治生活的一種進步狀態，是人類在政治生活中各種規則和慣例的總結和提煉，是人類改造自然和改造社會的政治成果，政治文明的優秀內容是法治文明。同志曾經說過，像斯大林那樣嚴重破壞社會主義法制的事件，在英、法、美這樣的西方國家都不可能發生。4鄧小平同志也指出：“社會主義要贏得與資本主義相比較的優勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創造的一切文明成果，吸收和借鑒當今世界各國包括資本主義發達國家的一切反映現代社會化生產精神的先進經營方式、管理方法。”5十六大報告也指出，“要堅持從我國國情出發，總結自己的實踐經驗，同時借鑒人類政治文明的有益成果，但不照搬西方政治制度的模式。”
在我國，要建設政治文明，就是要在堅持和完善中國的基本政治制度的前提下，充分吸收世界各國包括西方發達國家政治制度中的一切有利于社會主義政治文明建設的文明成果，善于從世界現代政治文明發展的高度，全面科學地認識我國政治文明程度，并把政治文明建設與其他人類文明形式結合起來，為社會主義物質文明建設和精神文明建設提供組織和制度保障。既然政治文明的優秀是法治文明，建設法治國家就是我國政治文明建設的一個優秀任務。
建設法治國家最直接的目的就是規范和限制政府權力。亞里士多德就說過：“法治應包含兩重含義――已通過的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該本身是制定的良好法律。”6在人治社會，民眾守法而政府可以不守法，在法治國家，民眾守法，政府更應當首先守法，政府是否嚴格依法行政是衡量一個國家法治化程度的重要標志。但在西方，卻鮮有國家直接用法律來規范政黨的執政行為，因為他們對政黨的監督主要是通過反對黨與執政黨之間的競爭來實現的，在多黨政治制度下，憲法不需要直接規定執政黨的職權和程序，而是規定各個政黨平等競選執政的權利，取得執政地位的政黨就成為執政黨，執政黨政績不佳、違法亂政，自然被反對黨所取代。在我國，黨的干部編制，屬于國家編制；執政黨的活動經費，包含在國家財政預算之內；執政黨的領導權，主要表現為對國家大政方針的決策建議權和對國家領導干部的任免建議權。黨處于國家政治活動的領導優秀地位，這是我國憲法明文規定的，也是國情所決定的。黨的這種特殊地位就決定了，在我國建設法治國，首先規制黨的權力，實現依法執政，所謂依法執政就是政黨依照法律進入國家政權機構并處于主導地位，且依照法律從事對全體社會成員發生約束性影響的國家政務管理活動。7也有人名之曰黨的領導方式法治化，即黨的領導有明確的法律根據，有充分的法律保障，有具體的職權范圍，有法定的活動程序。8堅持、完善黨的領導權是依法治國的關鍵。9中國政黨制度的特殊性要求憲法明確具體地規定黨的職權和程序。
當前我國依法治國進程中最大的挑戰就是依法治官不力、權力監督不力，由此導致事實上廣泛存在的權大于法的現象，這削弱法律權威，起著極壞的負面示范效應。因此，作為權力行使主體的廣大黨員特別是黨員領導干部必須在憲法法律范圍內活動，實現黨執政方式的法治化，顯得尤其重要。
第三，它是可持續發展的要求。
同志指出，“依法治國，就是廣大人民群眾在共產黨領導下，依照憲法和法律的規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”同志所強調的，其實就是法律的穩定性對執政行為的一種約束，從而保證黨的政策和執政行為的連續性，從而實現經濟和社會的可持續發展。
法律與政策相比，其制定、修改、廢止都需要由法定機關依法定程序實現，具有更強的穩定性、連續性和長期性。政策的制定、修改、廢止雖然也有黨章、紀律予以限制，但往往容易摻雜個人因素而缺乏穩定性。先哲曾有精辟分析，“常人不能完全消除獸欲，雖最好的人們也未免有熱忱，這就往往在執政的時候引起偏向。法律恰恰正是免除一切情欲影響的神祗和理智的體現。”10反右及所造成慘重教訓，便是明證。依法執政將徹底改變過去“動員模式”的革命黨形象。依法執政的優秀要素就是對非人格化的規則的服從，旨在否定隨意性和個人化的意志以及各種特權行為，從而實現發展的持續性、連續性。
當然，法律的穩定性也并不必然排斥制度創新的機制。這就要求我們必須科學地處理好穩定、改革、創新的關系。人們往往有這樣一個認識誤區――在改革的過程中，嚴格遵守法律會阻礙制度創新，不利于改革。在他們眼里，法律成為了一個僵硬的東西。事實上，法律除了穩定性之外，還有另外一種屬性，即靈活性，靈活性為制度創新開啟了一扇窗戶。這種靈活性主要表現為對法律的適時修改、恰當的立法解釋和適度的法官自由裁量權及少量的憲法慣例。法律的靈活性是在恪守穩定性的基礎上實現的一種法律自我完善機制。法律的穩定性和靈活性既保證了執政行為的連續性，又保證了穩定基礎上的創新性。
三、落實科學發展觀、實現依法執政的建議
依法治國需要黨的領導，黨的領導也需要法治化。這是一個問題的兩個方面，不可偏廢。目前，黨的領導既成事實，當務之急就是如何實現依法執政、提高執政能力，從而完善、加強和鞏固黨的領導。
首先，必須強化執政黨意識，強調法律在執政過程中的重要性。
正確認識我黨在國家政治生活中的地位和職能，這是實現依法執政的基本前提，認識不到這一點，就不可能真正做到依法執政。依法執政是我黨身份、職能變化的必然要求。為此，我們必須要清醒地認識到執政黨與革命黨的區別。一，指導理念不同，革命黨的理念是科學的斗爭觀，執政黨的理念是科學的發展觀，這是革命黨與執政黨的根本區別。因為革命黨的主要任務是進行革命戰爭，推翻反動統治。而執政黨的主要任務在于領導人民搞建設、謀發展。二，在國家政治格局中所占據的位置不同。革命黨存在于體制外，是要破壞并摧毀舊秩序。執政黨存在于體制內，是要建立并鞏固新秩序。三，與法律的關系不同。革命黨與國家法律呈反向，其主要任務是革命、打碎反動的舊法統；執政黨與國家法律呈正向，其主要任務是發展，確立法律在建設事業中的基礎地位。因此執政黨維護憲法和法律的權威就是維護執政黨的權威，遵守黨自己領導人民制定的憲法和法律才能建立和鞏固新秩序，才能增強執政能力，才能促進社會的穩定和經濟的發展。
明確了執政地位后，就應當確立我黨的中心任務就是以人的全面發展為目標、以人民利益為出發點領導人民搞建設，謀發展，真正做到立黨為公、執政為民，權為民所用，情為民所系，利為民所謀。實現這一中心任務的基本保障就是把切實體現人民利益的法律作為我黨執政的基本依據，做到依法執政。
其次，必須以法律明確黨權與國家權力的關系，使黨和政府都能優質高效地履行自己的職責。
黨直接領導和掌管一切的領導方式既不符合法治的要求，也容易滋生專制和腐敗。《井岡山的斗爭》中就提出了對黨政不分的批評：“黨的主張辦法，除宣傳外，執行的時候必須通過政府的組織。國民黨直接向政府下命令的錯誤辦法，是要避免的。”11彭真同志也指出，“黨一定要加強對政權的領導。問題是，黨委怎樣領導政權？……在政治上，必須堅持共產黨的領導，……從組織關系上說，那就有所不同，政權機關并沒有義務服從黨委，共同綱領也好，中央人民政府也好，沒有一條說代表大會和政府一定要服從黨委。政權機關對黨委不是組織上的隸屬關系。相反，對政權機關的決議，所有的人都要服從，共產黨員也不例外，黨委也不例外。”12放棄黨的一元化領導，在法治軌道內實現黨政分開，黨通過進入國家機關，進入公共權力實現領導，是一種更為科學的領導方式。十四屆六中全會決議中提出的依法執政，提高執政能力就是總結這一歷史教訓的產物。這樣，既能保證黨的領導優秀作用，又能充分發揮人大、政府、政協以及其他各方面的職能作用，防止出現“以黨代政”、“以言代法”的現象。
82年憲法已經邁出了可喜的一步。它刪除了75、78憲法規定的“全國人民代表大會是在中國共產黨領導下的最高權力機關”這一有違黨政關系的條款，把應由國家機關行使的權力，歸還了國家政權機關，并規定“各政黨和社會團體，都必須以憲法為根本的活動準則，并負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”為改變長期存在的人大和政府直接向黨委負責的執政方式、提高執政能力奠定了憲法基礎。但僅有憲法規定是遠遠不夠的，黨政的分開必須通過具體法律，如政黨與國家機關關系法等對黨與國家機關的權力作明確劃分，才能真正理順黨政關系，真正克服以黨代政、以黨代法的傾向。
第三，必須以法律規范黨權的行使程序。
依法執政，僅規定黨有哪些權力是不夠的，還要規定這些權力應如何行使，即黨權的行使程序。如果我們不明確規定黨的職權及其程序,“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”就會成為一句空話。如果不明確規定黨的職權及其程序，黨的形象和威望就容易受到損害。因為在我國實際政治過程中，黨領導的程序法治化程度還比較低，黨委會經常繞開人大而直接向政府和司法機關發號施令，極大損害了黨的形象。只有明確規定了黨權的行使程序，才能使黨權運作規范化，杜絕權力行使的隨意性、任意性。
在具體實現對黨權行使程序規范化時，我們必須要注意，這里講的執政權力主要是指黨對國家機關的領導。從權力運作層面來看，黨的領導包括黨內領導和對國家機關的領導兩個方面。但由于執政主要講政黨與國家公共權力之間的關系，所謂執政，就是政黨以一部分人（或全體人民）的名義對公共權力實施占有和運用的行為。13相應的，黨的領導程序的法治化就主要是指黨對國家機關的領導程序的法治化，主要是指黨組織不能直接向政府發號施令，不能“以黨治國”、“以黨代政”和“以黨代法”。黨的主張須通過人大上升為國家意志，才具備合法性權威。因此，必須以法律的形式規定黨對國家機關的領導程序，使黨對國家機關的領導程序法治化，做到黨政分開。當黨的重大決策須突破現行的憲法和法律有關規定，必須先修改憲法和法律再出臺政策，要堅決避免繞開憲法和法律行事的錯誤做法，這樣才能不斷在執政過程中豎立憲法和法律的權威，同時也豎立了一個模范遵守憲法和法律的現代政黨形象。
編者按：本文主要從行政忠誠的內涵及必要性；行政忠誠困境的產生及其原因；行政忠誠困境的解決途徑進行論述。其中，主要包括：官僚個體被要求必須服從組織規則，履行組織的職責，保持對組織的效忠、行政忠誠指的是行政主體對上級權力主體和更高價值主體的服從、盡責和尊崇、忠誠是行政組織體系和治理方式的內在要求、服從對實現行政目標的重要性、行政忠誠不論對于行政組織系統的有效運行，還是對于行政人員自我價值的實現，都是很重要的、行政忠誠可能會在一定程度上限制、壓抑人們的道德自主性、行政人員的責任和義務之間的沖突、必須贏得公眾的信任與支持、檢舉行為要求正義的制度背景、必須保護檢舉者等，具體請詳見。
［論文摘要］行政忠誠是行政倫理的一個基本規范，是行政主體應有的一種道德品質。行政忠誠是官僚組織對官僚個體的最基本要求，同時也是官僚組織得以存在和正常運行的制度保障。然而，在現實的政治實踐當中，官僚個體面臨著嚴重的忠誠困境。解決這一倫理困境最為有效的途徑應該說就是行政檢舉。
［論文關鍵詞］行政忠誠；倫理困境；行政檢舉
在官僚組織當中，官僚個體被要求必須服從組織規則，履行組織的職責，保持對組織的效忠。然而，在現實的政治實踐中，當組織利益和公眾利益出現對立和矛盾的時候，尤其是面對組織內部嚴重的尋租和腐敗行為的時候，作為官僚個體，應該是忠誠于組織還是應該忠誠于公眾？這是當前存在的一個倫理困境。如何走出這一倫理困境已經成為人們關注的焦點。
一、行政忠誠的內涵及必要性
行政忠誠指的是行政主體對上級權力主體和更高價值主體的服從、盡責和尊崇。忠誠行為的出發點是服從，服從上級和組織的意志和政令，按上級及組織的要求和方針辦事，不違抗、不推諉。同時，這種服從不是消極的，而是真心實意地去執行上級和組織的指令，盡責盡力實現上級和組織的目標，全心全意地去維護上級和組織的權威。
作為一種行政的行為規范，忠誠是行政組織體系和治理方式的內在要求。行政組織系統是一個有序的等級結構，它是通過逐級授權而形成的上下權力統屬關系系統。下級的權力來自上級授權，下級的職責是完成上級確定的目標。在這種科層官僚組織結構中，上級與下級的地位是單向的，不可逆的，上級處于主導地位，下級處于從屬地位。行政組織和治理方式這種特定的性質，必然要求下級必須服從上級，員工應該尊崇領導。從組織學的角度看，在行政組織關系內，行政人員是作為組織的一個角色而存在的，而不是一個自然人或公民。它是組織機器中的一個部件，或者說是組織實現其目標的工具，個人沒有獨立的地位和價值。當然，這并不否認行政人員作為個人具有的獨立人格和作為公民擁有的權利，只是當他作為行政組織中的一個角色去處理與行政組織和上層的關系時，他（她）只能去服從和忠誠于組織，而不能強調個人的自由和獨立。否則，行政組織系統就無法維持，行政人員也就喪失了作為行政角色的存在價值。
約翰·肯尼斯·加爾布雷斯曾經以權力效應的“雙峰對稱”理論解釋個人服從的理由，并說明服從對實現行政目標的重要性。“雙峰對稱”理論認為，“組織只有贏得內部對其目標的服從時才能贏得外部的服從。其外在權力的大小和可靠性取決于內部服從的程度”。［1］因此，組織系統中的個人服從是有效行使權力的基本保證，個人的從屬地位是權力效應的決定性因素。自上而下的等級次序是組織高效運行權力所必需的，也是政府實現組織目標的必要保障。根據加爾布雷斯的理論，“內部權力和外部權力所形成的‘雙峰對稱’是一個組織有能力讓人們服從其目標的首要條件”。［2］行政人員作為個體，或者作為下級，其基本職責與任務是執行上級的命令，他們的角色只是組織機構整體安排中的一個分子。“個人要服從組織的共同目標，這種對內實行的權力就使組織有能力在外部強調自己的意志。內部對外部起關鍵作用。這是行使任何組織權力的一個永恒的特征。”［3］在組織的協作體系中，個人的基本角色只能是服從與效忠。
二、行政忠誠困境的產生及其原因
可以說，行政忠誠不論對于行政組織系統的有效運行，還是對于行政人員自我價值的實現，都是很重要的。然而，人們在具體履行忠誠義務時，卻常常陷入忠誠與道德自主性相沖突的倫理困境。
在公共行政實踐的歷史上，官僚組織中的服從與效忠既代表著高效率，也意味著個人有限的道德理性能力。這是工業化時代的產物，在資本主義自由經濟的發展中起了至關重要的作用。政府組織正是通過這種高度服從的權力運行模式，為推進資本主義經濟的發展提供了有效的制度保障。政府管理在統一指揮與嚴格的服從中創造了高效行政的經典模式。但是，官僚體制下的個人在服從權威的同時，其自身的理性判斷與選擇能力很低。由于層層服從的組織結構，他們不可能塑造個人完善的自主意識，也不能作為獨立的個體選擇行為。行政組織有國家的強制性力量作為后盾，組織中的個人通常無力擺脫組織的控制，在一個官僚制機制十分完善的組織環境中，個人的道德理性能力是極其有限的。在這樣的情況下，個體的行為便出現了米爾格萊姆所說的“轉換理論”，在官僚組織當中，官僚個體的態度發生了巨大的變化，即在嚴密的科層體制之下，以及以國家力量作為威懾力量的情況下，官僚個體“從為自己的目的而行動轉換到作為純粹的人為實現他人利益的愿望而行動”。［4］這往往會導致官僚個體只對擁有權力的上級指示負責，卻不為上級所命令完成的行為負責。官僚組織成員在這種等級森嚴的體制當中，當個體作為行政人員進入官僚組織之后，他們所謂非社會化的、自然的人的特征就消失了，成為了執行上級命令的工具，其主要職責就變成了組織權力實現目標的工具和手段，從而導致了官僚個體的倫理自主性的嚴重弱化和工具化。
由此我們不難看出，行政忠誠可能會在一定程度上限制、壓抑人們的道德自主性，降低人們的道德理性水平，使人們喪失某種道德判斷力，甚至可能陷入盲目與迷信的誤區。有學者指出，希特勒的第三帝國給世界帶來的災難，就是發生在一個嚴格的服從型官僚體制基礎上的。正是行政官員的服從與忠誠，使希特勒病態的狂妄野心得以推行，罪惡的指令變成了血醒的現實。納粹統治期間在奧斯威辛大量的罪惡行徑，都不是當時社會上的病態狂或罪犯所為，而是那些正常的行政官員所為。這些納粹德國的官員們在執行希特勒的命令時，都把它看作是服從上級的指令，全力以赴地支持和貫徹上級的決策是他們的職責，執行大屠殺的命令也只是履行職責而已。他們是堅定地忠誠于納粹政府，或者說忠誠于希特勒的。
但是，沒有人能否認，他們的服從與忠誠是盲目與愚蠢的，實際上喪失了理性自主能力。這與他們所處的官僚機器的性質密切相關。在官僚制度中，作為執行者的一般行政人員，甚至各級行政官員的道德選擇能力都極其低下，或者說，官僚體制除了要求個人服從與忠誠以外，并不需要個人自主的判斷與選擇。組織中的職責對個人提出的要求，成為他們必須接受的美德，在這樣的組織環境中，個人也就喪失了對善惡的辨析力，至少對上級的指令和決策的是非對錯，沒有了分辨力，也不愿意進行辨析。這樣，當上級的決策失誤甚至出現一些惡意的決定時，他們就會成為錯誤的推行者甚至罪惡的幫兇。
之所以會出現這一倫理困境，究其原因還在于行政人員的責任和義務之間的沖突。“責任”（responsibility）一詞是行政倫理學領域的優秀詞匯之一。美國公共行政學家特里·庫伯認為，責任應被界定為官僚組織中的個體對保障組織的高效率運行和維護公眾利益所應負的職責和義務。相對于職責而言，義務更具有根本性。職責是確保義務在等級制度結構中得以實現的手段，更多地體現于對所在組織的忠誠和服從，以保障組織的高效運行；而義務則更多地體現于對公民利益的維護，根植于我們對自己忠誠、良知和認同的信仰。正是對個體自身和公眾利益的認知和價值認同造成了我們信仰的產生，進而指導我們以某種特定方式的行為。
因此，責任與義務的沖突就體現于官僚個體在面臨組織利益與公共利益對立時的兩難選擇。選擇忠誠于組織的話，保障了組織的正常運行，實現了組織的利益并使自己免于遭受報復，但是，卻使公共利益受損，自身在接受公眾委托時對公眾所承擔的義務、這種深植于內心的倫理自主選擇受到了嚴重的挑戰和扭曲；而反之，選擇忠誠于公共利益的話，自身的倫理信仰得到了堅持，盡到了自身對公眾承擔的義務，但是卻破壞了組織的權威體系，破壞了組織的權力運行，更使得自己被排斥在了組織之外。問題就在于，來自于組織和公眾的兩種權力和壓力有時從本質上是不相容的，是根本上對立和矛盾的。按照中國的俗語就是：做了你要下地獄，不做你也要下地獄，從而使個體的倫理自主性的發揮和選擇面臨嚴重的兩難選擇。
三、行政忠誠困境的解決途徑
確實，服從與忠誠倫理會導致對行政人員個體道德的壓抑和消解，甚至可能成為錯誤與罪惡的幫兇，但是沒有忠誠倫理行政體系又無法有效運行。那么，如何來化解忠誠倫理的這些內在矛盾，走出忠誠道德的困境呢？筆者認為，要解決這一忠誠困境，尤其是面臨組織中出現的嚴重的貪污腐敗行為，而官僚組織和公眾存在著嚴重信息不對稱，并對組織的監督缺乏效果的情況下，最為有效的倫理選擇應該說就是行政檢舉。
在行政倫理中，“檢舉”有其特定的含義。美國聯邦法律把檢舉揭發界定為“一旦雇員或候選人合理地確信發現了違背法律、規則或規定的證據；或者發現明顯的管理失誤、資金浪費、濫用權力；或者發現某些對公眾健康和安全具有實質性的、特殊的危險，某些個人就會向公眾揭露這些內部消息”。［5］“檢舉”是指組織內部的行政“個體人”通過越出組織程序的方式，向公眾揭露組織內部的行政官員或部門違背公共利益、侵吞公共財富的行為。
需要注意的是，行政檢舉的提出并非違背了組織和公眾對官僚個體提出的行政忠誠。這是因為，根據委托理論的主要觀點，組織的存在就是為了更好地實現和維護公共利益而服務的，官僚組織的利益應該從屬于公共利益。因此，“那些擁有這些角色的人一定要清醒的認識到，他們最首要的義務是公民義務。無論如何，當發現所供職的機構疏于為公民的利益著想，更沒有為公民的最大利益著想時，所有的公共行政人員，實際上是所有的官僚組織成員都有責任去維護他們的公民利益。做不到這一點，就是違背了公眾的受托責任，也是對公民責任的否定。”［6］
檢舉想成功就必須保證其有效性，這就要求檢舉必須具有直接性和明確性；必須是有證據的，可以被公開討論的。但是，想要保證檢舉的有效性并不是件容易的事情。因為，一旦檢舉，組織內部的被檢舉者總會千方百計保守秘密，他們會施以各種手段，讓檢舉者難以在組織生存。組織中的其他成員也會懷疑檢舉者的動機，懷疑他們揭發的事實是否真實，甚至會把他們當作喜歡刺探別人秘密的怪人，猜測他們的個人偏好與性格缺陷。由于檢舉總是伴隨著不同政見、違背忠誠和控告，組織內部的同事會覺得檢舉是反常規的行為。與此相應的是，檢舉者的命運往往歸于失敗。那么，怎樣才能使檢舉盡可能有效呢？
首先，必須贏得公眾的信任與支持。如果公眾對檢舉行為反應冷漠，或者漫不經心，檢舉者發出的信息就會因此而悄然消解。公眾對檢舉者不信任，或懷疑他們的動機，檢舉就得不到支持。由于組織內部其他人覺得檢舉是超越組織程序的反常規行為，自然不會支持，唯一的可能是得到公眾的信任與支持，通過披露內部消息，引起公眾的輿論譴責，進而對組織內部的腐敗進行治理。如果公眾對披露的消息沒有反應，無法形成社會輿論，檢舉的目的就難以實現。另一方面，如果公眾無法自由地獲得信息，或者由于官方的強迫性措施而無法作出回應，比如在一個高度集權專制的國家中，公眾因缺乏民主的渠道獲得政府內部的真實信息，即使公眾了解某些信息，并有意制止政府內部的腐敗行為，但極度的專制統治，使得他們無法采取任何有效的行為，那么，檢舉的結果也只能造成對檢舉者的傷害。
其次，檢舉行為要求正義的制度背景。在這種背景下，密謀、威脅、強制等不會有穩固的基礎。由于專制統治經常對人們的所說、所想以及所聽到的進行嚴格控制，檢舉就會變得特別困難，甚至具有悲壯的英雄主義色彩。正義的制度背景可以有效地保證檢舉者的控告行為及時得到公眾的支持，一旦腐敗行為曝光，馬上就會引起公眾的一致譴責，并受到法律的有力制裁。在現代民主制國家中，對政府組織內部的檢舉相對容易引起公眾關注，并能及時得到監督部門與司法部門的支持，通過嚴格的查證，對違法行為進行公正的處決，最終確保行政責任的落實。在腐敗日趨蔓延，成為全球性的普遍現象時，現代民主政治體制可以確保最高的檢舉有效性。
最后，必須保護檢舉者。政府內部的檢舉經常使行為當事人受到意想不到的打擊，使他們陷于困境。盡管各國都有各種保護性法規與措施，如美國的“聯邦保護法規”，但對檢舉者來說，檢舉的后果總是危險的。政府雇員的檢舉行為一旦在組織內部公開，經常就會受到同事和上司的疏離，并伴隨各種報復。即使他們的工作很出色，在業績評估時也可能得到很低的評價，遭到同事的排斥、降級甚至解雇也時有發生。所以，行政人員考慮是否檢舉時，一定要預計最壞的后果，準備成為悲壯的“道德英雄”。的確，檢舉至今還是一件危險的事情，檢舉者只有具備足夠的勇氣，才敢冒風險。因此，只有建立相對完善的制度，保護檢舉者不受報復時，檢舉才會最大限度地發揮其作用。
編者按：本文主要從行政管理的演變；現行行政管理的誤區剖析；新時期行政管理科學化的走向進行論述。其中，主要包括：對日常行政的指揮、監督、控制成為強烈的必需、管理是一個歷史范疇、現代行政管理正在發生一系列的趨向性變化、從單一管理發展為分層管理、從剛性管理發展為柔性管理、從無風險管理發展為危機管理、行政管理庸俗化的表現、將開會布置任務，理解為科學決策的替代、管理的中心任務是什么、協調就是喝醉、決策的科學化、辦公的自動化、管理的信息化、管理的信息化、管理的法制化、依法管理是今后行政管理的大勢所趨等，具體請詳見。
論文摘要：本文通過對管理演變、現行行政管理誤區剖析、新時期行政管理科學化的走向等方面的理論分析，闡述了科學管理的新趨向，并深刻揭示新時期行政管理須注重的幾個環節。
隨著社會化大生產的深入展開，對日常行政的指揮、監督、控制成為強烈的必需，科學化管理的需求日益上升。實踐證實管理者素質的高低，在極大程度上影響著政務效率和質量。因此，對新時期行政管理科學化新問題的探索具有十分重要意義。
一、行政管理的演變
管理是一個歷史范疇，其作為實踐是歷經無數人的努力，步步演變，才走向科學化的。從最初的經驗管理發展到工業化時期的泰羅制和福特制管理，管理開始進入科學管理時期，泰羅在其《科學管理原理》中指出，科學管理是由組織、協調、合作、發揮每個人最高的效率，實現最大的富裕等多種要素結合而成的。這使人們對科學管理開始一窺堂奧，非凡是現代行為科學的誕生，為管理注入了新的心理因素，而系統論的發展，為系統管理的實施提供了強有力的理論指導。此時，以梅奧為代表的以人為本的管理思想占據主導地位，管理不僅僅是為追求有序化、合理化，同時也追求人的需要的滿足，而且謀求管理的整個系統功能的優化。這就是管理的科學化新問題。
現代行政管理正在發生一系列的趨向性變化。首先是從流行程序管理變為倡導目標管理。程序管理要求管理者對被管理者明確行動的目標，且交代每一個行動的操作步驟，而且標管理僅需對被管理者明確目標及其工作要求，具體步驟由被管理者、操作層次的人自行解決。當然，不同的被管理者應運用不同的管理方式，但在人力資源素質不斷提高的今天，仍一味奉行程序性管理是過于落后了。
其次，是從單一管理發展為分層管理。系統論中的結構——層次——功能理論開始在管理中發揮功能。不同人員結構的系統5單位8要運用不同的管理模式，不同層次的管理者，其管理方法不能相同。高層次的管理者僅僅關注戰略性決策，而日常程序性決策都授權于低層次管理者操辦。不同的管理者其管理半徑不一樣，其控制力、監督能力也不一樣。
再次，是從剛性管理發展為柔性管理。剛性管理強調硬性行政命令約束，管理思維是非此即彼，容不得權變。而柔性管理認為管理存在彈性，管理者往往根據不同的被管理者和不同的情境而采取不同的管理方法，從而達到理想的管理效果。
第四，從無風險管理發展為危機管理。傳統的管理強調對被管理者的激勵和約束的對稱即所謂的獎懲機制的建立。通過表揚的手段、樹立典型的效應來帶動一批人前進，不談憂患，不提危機，害怕被管理者受刺激過度，產生懼怕心理，影響工作及效率。危機管理在一些非凡情況下有其獨特、甚至令人意想不到的功能。如急中生智，置之死地而后生，都說明危機管理的獨特功能。更值得注重的是，現在危機管理似乎有演變為一種經常性管理模式的趨向。如微軟公司總裁比爾·蓋茨在管理中強調“最好的軟件公司離真正破產永遠只有!#個月。”正是有這種危機管理技能的運用，微軟公司才會日益強大。
不僅僅是管理模式在變，而且管理的指導思想也在變。如鯰魚效應和木桶原理，學習型組織的理論的興起等。鯰魚效應是一指在一批沙丁魚的遠途運輸中，假如摻入幾只兇猛的鯰魚，反而會使沙丁魚的死亡率降低，這是因為有了逃生的競爭，使沙丁魚游動頻率增高，從而生存力增強。同樣，在管理中，假如多引入一些不同類型的人才，則會使單位的生命力更加旺盛，這破除了傳統的“一山難容二虎”的理念。木桶原理是指一只由幾十塊木板拼接而成的大木桶，其能裝多少水，取決于最短一塊木板。這給管理上的啟示是摘要：面對被管理者的差異和管理環節新問題的差異，其實是最薄弱的那一個環節，可能會導致管理上的麻煩和致命傷。因此，一名優秀管理者應從最薄弱環節改進入手，去提升整體的管理績效。只有經常性檢查，經常性抓落實，抓責任制的貫徹才會獲得滿足的管理效果。現代科學還告訴管理者，如何將自己所管理的組織發展成為一個學習型的組織，已是十分迫切的新問題。傳統的管理認為，被管理者一次充電，受益終生，知識、才能運用只須儲備一次，便可應付全部的挑戰。在信息、知識經濟時代，這一管理理念落伍了。只有帶領組織成為持續學習型的組織，擺脫單純的模擬，且成員之間相互學習，一個單位、組織才會生氣勃勃，不斷發展，不斷超越同行，取得成功。
二、現行行政管理的誤區剖析
當前，一些人戲稱流行的行政管理模式為“領導就是開會、管理就是收費、協調就是喝醉”，一些管理人士并將其作為管理上的金科玉律。這其實是行政管理庸俗化的表現，是一熟悉誤區，在這種指導思想下進行管理將貽害無窮。
首先，將開會布置任務，理解為科學決策的替代，這首先是管理者的悲哀。這種錯誤的熟悉輕易造成“會海”連綿，管理者開了會就等于事情完成了，長此以往，落實工作成為頑癥。而沒有落實的政策一切都是空的，管理的效能無從體現。
其次，管理的中心任務是什么，僅僅是收費嗎$把管理權限混同于單項財權行使、賺錢的所為，這是極端簡單化的表現。的確，好的管理可以產生經濟效益和社會效益，但管理不是為了收費了事。這是管理導向的錯誤，會造成管理可有可無，機構形同虛設，人浮于事，最終斷送了事業。
再次，協調就是喝醉，這是將管理極端庸俗化的表現。當然，協調是需要將方方面面的利益進行平衡，對各方傾向、意見進行妥協，但決不是一喝了事。
還有一種的管理誤區就是多訂制度，認為有了制度就有了管理。從而導致規章多如牛毛，有否貫徹執行則無人問津。這種錯誤的熟悉輕易造成“文山”現象，管理者須簽閱大量的文件，哪有時間、精力去真正管理呢？其實，有了制度不等于就有管理，有了制度，只是為管理預備了一些基本前提、預備了一些條件，這只是管理的開始，實際上，被管理者是否自覺執行這些規章，這需要監控、需要調研，這都是管理題中之義。制訂過多的規章等于沒有規章，因此，規章過濫也會影響管理的效能。
三、新時期行政管理科學化的走向
1、決策的科學化。作出一項正確的決策，有賴于完全準確的信息，也需有一套動力機制去刺激決策付諸實施。傳統的管理以領導者“拍頭腦決策”為主，憑經驗、憑主觀決策，輕易導致決策失誤，導致嚴重后果。因此，我們必須尋求決策的動力機制，健全為決策服務的信息系統。
2、辦公的自動化。制度、決策的落實在于執行，它涉及到辦公的啟動，傳達貫徹、督辦決策的實施到位。傳統管理這些環節都已齊備，但缺乏的是高科技手段。現代管理就是要借助于辦公自動化技術，成倍地提高政務效率，建立督辦網絡體系，使事中、事畢都存在可測性和可控性，使決策者、管理者隨時能得到確切、全面的信息反饋，以便實現全程動態管理。
3、管理的信息化。無論是決策，還是日常管理監督，都需要管理的信息化。提供全面、準確的信息是決策的前提，反饋實施信息是管理的要求，總結反映、宣傳信息是管理效能的體現。因此，信息化管理是走向科學化的必然要求。通過重視信息反饋，不斷改進管理方式。在管理過程中注重管理效果的信息反饋，以便隨時調整管理的目標和方式，達到優化。
4、監督的經常化。好的管理，必須伴隨大量的、經常性的日常監督，否則，薄弱環節隨之產生，突變因素隨之潛伏，久而久之，隨著新問題的累積，可能使千里之堤潰于蟻穴。因此，發揮群眾監督，加強內控建設，充分利用社會監督，使新問題、隱患沒有藏身之處，是十分必要的。
5、管理的法制化。依法管理是今后行政管理的大勢所趨。伴隨著社會主義法制建設的發展進程，我國行政法制建設也取得了長足的進步。一方面，我國制定了成千上萬的涉及行政管理的法律、法規及行政管理規章，這大大改變了以前在計劃經濟體制下行政管理機關依據政策進行管理，而使行政管理具有很大隨意性的弊端；另一方面，我國通過《行政復議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》建立了比較健全的行政救濟的法律制度。在這一基礎上，我國于80年代末正式提出“依法行政”的口號和要求，管理開始走上法制化的軌道，這對新時期的行政管理將產生重大的影響。
內容提要：社會信息化是當代社會的一種大趨勢，它正推動著公共行政現代化的進程。信息技術的發展對諸如行政人員、行政決策、行政組織、行政方法、行政公文、政府管理模式等公共行政要素和過程產生著深遠的影響。
關鍵詞：信息技術公共行政
在信息時代，信息技術是最基本和最為普遍的技術手段，在人類社會生活的每一個領域、每一個方面都必然會普遍應用著信息技術，公共行政的領域也不例外。當前，我們正處在公共行政信息技術化的起點，預測信息技術在公共行政中帶來變革的合理形態，對于我們在公共行政領域中自覺接納和應用信息技術是非常有意義的。一、信息技術對行政人員的影響
行政人員由于身處現代信息社會，不可避免地要受到信息技術發展的影響。具體表現為：
·體能的延伸與增強。借助于信息技術，如電信、機器辦文辦事、遠程會議，打破了時空限制，行政人員可以看到、聽到、觸覺到以前無法感知的事物，可以完成以前體能無法完成的工作。
·開闊視野，提高判斷、分析和解決問題的能力。信息技術的開發可使行政人員及時獲得大量信息，有助于他們邏輯地、辯證地和系統地思考問題。互聯網提供了獲取信息的極大便利，使得行政人員“秀才不出門，而知天下事”、“運籌帷幄之中，決勝千里之外”成為可能。·時間和精力的節約。信息技術節約了原來靠人腦和文件處理信息所消耗的大量時間和精力。跨越時空，降低了信息傳輸的時間成本、人力成本。
·觀念的更新。行政人員要適應信息時代的要求，就必須更新傳統觀念，樹立效率觀念、創新觀念、服務觀念、競爭觀念、民主觀念、法治觀念等現代化觀念。
·激勵行政人員的全面發展。信息技術的應用既對行政人員的知識和技能提出了更高的要求，又節約了行政人員的精力與時間。前者成為行政人員不斷學習與培訓的直接動力，后者則提供了可能與機會。信息技術帶來的教育方式的更新（如網絡學校）更為行政人員學習現代化的管理知識，掌握與運用現代化的行政管理技術和工具提供了極大的便利。二、信息技術對行政決策的影響
行政決策是行政決策者為達到某一特定目標，對若干備選方案進行選擇，以確定行動方案的過程。信息技術發展對行政決策的影響是圍繞著提高行政決策的有效性和行政決策的效率展開的。
·對行政決策目標的影響。信息技術發展改變了人類生活的環境，為此對公共行政提出了新的要求。對于公共產品的提供者－－政府而言，一切應以公共產品的消費者的滿意為決策的根本目標，決策過程的行政參與民主公開就成為一種必然選擇。隨著各地政務公開活動的開展，群眾對政府的滿意度也相應提高。·削弱以至取消決策者與執行者之間的嚴格分界。在馬克斯·韋伯所設計的科層制中，組織內部層層授權，下級對上級嚴格負責，“只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定。”[i]而信息技術的發展使每個人都能及時獲得所需要的信息，在工作現場就可以作出必要的決策，無須事事先向上司匯報，再執行上司的決策，真正做到“將在外，君命有所不受”。正如約翰·奈斯比特在其《大趨勢》一書中所描述的：“由于新科技發展給社會生活帶來的多樣性和時效性，中央政府的集中決策愈來愈缺乏效率，誰是總統再也無關緊要，因為實際的政治力量，即把事情處理好的能力，已從國會和總統的手中轉移到州、市、鎮和鄰里手里。”[ii]
·改善行政決策者的有限理性。管理決策的基石是由西蒙提出的“有限理性”學說，而信息的不完備是影響人們進行理性判斷和決策的直接原因之一。信息技術的發展可逐步實現在適當的時候、把適當的信息提供給適當的管理者，這樣就改善了決策者的有限理性。網絡化電子政府的實現，使得公共行政決策者可以在廣泛了解決策所需信息的前提下進行決策，避免了靠經驗決策和決策信息不完備導致的決策的盲目性現象，從而提高了行政決策的科學性和合理性。
·支持與強化行政決策過程。行政決策可分為程序化決策和非程序化決策兩類。以計算機為基礎的信息技術完成程序化工作的效率與功能是不言而喻的。在計算機尚處于實驗室階段時，美國10年一次的人口普查只能用制表機來處理普查數據，以至于在人口普查結束4年后，數據尚未處理完畢。第一臺專門設計用于商業目的的計算機UNIVAC[iii]，就因總共服役7萬多個小時并成功處理了美國人口普查局的人口普查數據而被載入電腦史冊。這是計算機處理程序化決策的成功范例。而對于非程序化決策，信息技術也可以提供強有力的信息支持。1952年下半年，美國朝野都忙于為次年大選作準備。候選人分別是在二戰中立下赫赫戰功的62歲的艾森豪威爾將軍和演說家阿德萊·史蒂文森，由于前者早已解甲歸田，新聞界輿論對后者獲勝的把握幾乎一邊倒。出于好奇，新聞界請出UNIVAC來做個預測。數據分析結果出乎人們的意料，電腦認為獲勝者是艾森豪威爾將軍，而且票數與史蒂文森相差懸殊。人們對此不以為然，因為UNIVAC依據的不過是5％的選票，根本不足為據。然而，大選結果卻是艾森豪威爾將軍大獲全勝，且選票超過對手五、六倍。[iv]UNIVAC又一次證明了信息技術在非程序化決策中的強大作用。
三、信息技術對行政方法的影響
信息技術與行政方法密不可分。所有行政方法都要有相應的信息支持，而有些行政方法就是專門為保證信息流通而創立的。信息技術發展引起行政方法的創新主要通過以下途徑：
·改善現有行政方法的信息基礎和信息通訊手段。例如目前行之有效的網絡規劃技術，就運用了先進的信息技術予以支持，從而大大提高了行政管理效能。網絡規劃技術源于十九世紀末美國學者甘特發明的甘特圖，后發展為橫條圖形計算法，這是一種較為簡單的安排工序和時間的圖表。后來隨著科學技術的發展而不斷改進成為網絡規劃技術。著名的美國阿波羅登月計劃就因為使用了網絡規劃技術而使原定14年的計劃提前5年實現。網絡規劃技術具有較高的科技含量，其工作程序的模型化建立就得益于計算機等信息技術的運用。
·創立全新的行政方法和行政措施。信息技術的發展使決策支持系統（DSS）、電子會議系統（EMS）、遠距離控制、分布式工作的統一協調、動態網絡計劃成為可能。目前，我國政府上網工程就采用了一整套全新的管理方法，如人民銀行網上支付、海關總署報關單和外匯聯網的外匯核銷系統、工商局紅盾信息網提供企業數據庫、國稅總局增值稅發票稽核系統和電子報稅等。這些管理方法提高了行政效率，降低了行政成本。四、信息技術對行政組織的影響
傳統的行政組織形式是科層組織結構。它的創立與發展不僅與素質較低的人員和平穩的管理環境相對應，而且也是受信息技術不發達制約的無奈選擇。科層組織結構的最大優點是效率很高，其弊端在于對外界環境變化的適應能力較差，而且壓抑組織成員自身的全面發展。社會經濟環境的不斷變化，使得科層組織的革新不可避免，而信息技術的發展為之提供了強有力的支持。
·中間管理層的縮減以至取消。中間管理層是信息通訊技術落后的產物，它的存在既減緩了信息傳遞的速度，又易造成信息的嚴重失真。這種失真的原因有多種，其中一個原因就是中間層次為了爭功諉過而導演的“官出數字，數字出官”現象，這也是信息傳遞不暢的結果。現代信息技術將通過加強操作執行層與高層決策的直接溝通，逐步縮減以致最終取消中間管理層。·管理幅度增寬。信息技術使管理者和其下屬可以隨時了解對方的狀態和意圖，而且僅占用很少的精力和時間。所以一個管理者能夠指導更多的下屬人員，增寬管理幅度。這一趨勢對于行政機構改革有一定的啟發。
·行政組織績效的改進。信息技術的發展極大地提高了工作效率，使得一個行政組織要完成與過去同樣的工作量所需行政人員大為減少，從而行政組織更加精干高效。行政組織中信息技術的采用有利于提高行政組織產出績效和促進行政組織成員的自身發展。信息技術可保證行政組織成員間的全方位溝通和組織與組織之間的信息交流。五、信息技術對行政公文的影響
行政公文，是指機關、部門、團體在處理公務活動過程中，按特定體式形成與使用的、具有法定效用的文件。[v]信息技術日益滲透到辦公或其他業務環境，如行政部門的辦公自動化系統和電子商務等，便產生了電子文件，這是一種特殊性質和特殊形式的行政公文。它具有許多與傳統行政公文不同的特點：（1）信息的非人工識讀性；（2）系統依賴性：電子文件的使用依賴于一定的硬件設備、操作系統和應用軟件；（3）載體的無信息性：從遠古的甲骨、縑帛、竹簡到紙張，載體的意義遠大于“承載物”這一項，它和載于其上的外部特征，如字跡、書寫材料、簽字、印章等共同構成文件原始身份的“證明人”，但對于電子文件，載體本身及其上的外部信息消失得無影無蹤；（4）信息的靈活處理性：制作電子文件時，我們可以任意地增、刪、改。單純從電子文件本身來看，修改的痕跡蕩然無存。
電子文件的上述特點對行政公文產生了深遠的影響，主要表現在以下幾個方面：
·文件記錄的原始性、憑證性受到沖擊。嚴格意義上的法律證據必須是原始文件，其形式與內容同等重要。如審理經濟糾紛所依據的主要是合同原件。傳統的文件，內容一旦依附于某一載體之后，一份“原件”就產生了。即使被更改，也會在原件上留下痕跡。電子文件由于其復制的簡便和文字編輯軟件功能中引以自豪的整齊而美觀的標準字體和字號，誰又能確認電子文件的原始性呢？傳統文件利用封泥、騎縫、按指紋、畫押、簽字、蓋章等方式來確認身份，而在電子文件那里，這些方式則無能為力。出于維護某種既定的社會秩序或維護某種經濟利益的目的，人們對電子文件提出了身份認證的要求。現在諸如數字簽名、存取控制、信息追蹤加密和防火墻技術為這一要求的實現提供了部分可能。但是，“道高一尺，魔高一丈”，美國國防部數次被黑客侵入，印尼總統電子郵箱被炸，某些網上主頁被篡改等等都說明了電子文件的脆弱性。
·重要原始文件的流失。由于沒有采取相應的措施，許多電子文件都將會隨著電子脈沖流進歷史的黑洞之中。或者是電腦遭遇病毒或者是受到黑客襲擊，甚至在你不經意的一敲一點中，某一重要文件就蕩然無存了。許多管理信息系統具有在適當時候自動刪除或更新某些數據的功能。形成文件的業務人員往往考慮用這份文件處理現實事務，對于其中哪些東西今后有用，需要保存而考慮不周，甚至全然忘記。對傳統文件的管理，已經形成了一整套嚴密的收、發、簽、辦、歸檔等工作流程的規章制度，因此傳統文件的管理步步為營，井然有序。而電子文件的管理中還遠未形成類似的嚴謹而有效的措施。這就要求文件及檔案管理人員在信息系統設計的初期積極參與，提出有關功能要求，在系統運行的適當環節，加入簽發、簽收、鑒定、制作原數據信封、歸檔保存等管理步驟，最后將電子文件保存在系統硬盤、軟盤或光盤上留存備查。
·數字文獻的長期可讀性“朝不保夕”。電子文件的載體有硬磁盤、軟磁盤、光盤等。雜散磁場、氧化作用，材料的老化變質、污染、劃傷和皺褶，會很容易地抹掉這些載體上記錄的信息。另外，因為不斷有新的、不兼容的媒體形式和存貯格式出現，數字式文獻常常會在存貯它的媒體還沒有破損之前就不再被使用了，現在還有多少人使用5英寸的軟盤呢？涉及電子文獻長期可讀性的另一個因素是計算機病毒。大多數電腦系統都很容易受到旨在破壞它們的病毒的侵害。1998年流行的能破壞硬盤上的數據的“CIH”的病毒給人們造成的恐慌絕不亞于一場戰爭。
·電子文件的法律意義。從法律角度來看，一般較重大的行政行為都應采取書面表現形式，而未采取書面形式的，在許多情況下應被視為無效行為。從實踐上看書面形式各種各樣，沒有統一的法律規定，但結合電子文件的實際，可將網上的行政通告視為一種新的書面形式的行政行為。
六、公共行政管理模式的變革：政府信息化與電子化政府的實現
隨著Internet的快速發展，網絡時代的大潮正以不可抵擋之勢撲面而來。它將深刻地改變我們的生產方式與生活方式，同時也給政府的管理模式帶來一場革命。政府信息化，就是工業時代的政府（即傳統政府）向信息時代的政府（即現代政府）演變的過程。[vi]而電子政府是一個利用信息和通信技術，有效地實現行政、服務及內部管理等功能，在政府、社會和公眾之間建立有機服務系統的集合。總體來說，電子政府的目的主要體現在以下三個方面：
·政府機構各部門實行電腦化、網絡化和信息化，幫助提高政府在行政、服務和管理方面的效率。電子政府利用信息技術，積極推動精減組織和簡化辦公等工作。
·利用政府內建立的網絡、信息和應用，為公眾社會提供優質的多元化服務。政府的信息網絡覆蓋政府的各級部門。電子政府利用統一的信息資源，通過語音、互聯網等現代化手段，為公眾提供簡便的多元化服務。
·以政府的信息化發展推動和加速整個社會的信息化發展。只有向公眾展示高新技術的應用，讓社會享受信息網絡的便利，才能切實地推動全社會信息化的發展。
政府上網工程具有跨世紀的歷史重任，是提高全社會的經濟效益和國家綜合實力及國家競爭力的最有力的保證。然而，不容忽視的是信息技術必然導致傳統的國家主權弱化。信息技術的發展增加了國際活動的透明度。遙感器和衛星技術把大多數國家具有戰略意義和部分具有戰略意義的目標置于全時辰、全天候的監控之下；視頻和多媒體技術、信息高速公路和衛星通信技術使圖文信息即時傳遞成為現實。在國際社會的注視、輿論的監控和可能的外部干涉的影響下，國家在國內外事務，特別是在核軍備競賽、軍備采購、能源政策、污染標準等具有全球影響的事務上作出決定的自主性日益受到削弱。
由于因特網是現實社會的延伸，它在給人們帶來便利的同時，也受到各種不良現象的污染，如：網絡色情、網絡暴力、網上走私、網上販毒、網上黑客，等等。這就提出了一個嚴肅的課題：如何規范網絡行為？積極尋求對策是公共行政部門不可推卸的責任。
