開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇土地管理論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。

土地管理論文:知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代土地管理

一、土地管理的概況

土地管理是國(guó)家土地制度維護(hù)，土地關(guān)系調(diào)整，土地利用合理組織所選用的行政、經(jīng)濟(jì)、法律及技術(shù)等措施。通常情況下，政府與土地行政管理部門(mén)的職責(zé)之一就是土地管理。按照法律、法定職權(quán)相關(guān)部門(mén)實(shí)施土地管理的權(quán)利，組織、管理土地等相關(guān)活動(dòng)。作為國(guó)家集中統(tǒng)一管理土地的重要方式，土地管理在土地宏觀管理與土地用途管制中得到了廣泛地應(yīng)用。土地管理工作的目的就是依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，合理安排用地，規(guī)范土地用途，按照法律及相關(guān)規(guī)定，合理規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)等工作，以此推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。作為一項(xiàng)長(zhǎng)期、持續(xù)的工作，實(shí)施規(guī)劃管理是土地管理的重要內(nèi)容。

二、知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代下土地管理的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地管理問(wèn)題

隨著改革開(kāi)放的不斷深化，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，同時(shí)人口也持續(xù)上升。土地利用的合理性尤其是建設(shè)用地的合理性，在一定程度上將對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求造成極大的影響。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代下，土地資源的合理利用已經(jīng)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要條件。以耕地進(jìn)行分析，全國(guó)耕地按坡度劃分，2度以下耕地7735.6萬(wàn)公頃（116034萬(wàn)畝），占57.1%；2~6度耕地2161.2萬(wàn)公頃（32418萬(wàn)畝），占15.9%；6~15度耕地2026.5萬(wàn)公頃（30397萬(wàn)畝），占15.0%；15~25度耕地1065.6萬(wàn)公頃（15984萬(wàn)畝），占7.9%；25度以上的耕地（含陡坡耕地和梯田）549.6萬(wàn)公頃（8244萬(wàn)畝），占4.1%，主要分布在西部地區(qū)（見(jiàn)表1）。綜合考慮現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和人口增長(zhǎng)、發(fā)展用地需求等因素，我國(guó)耕地保護(hù)形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻。人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高、耕地后備資源不足的基本國(guó)情沒(méi)有改變。同時(shí)，建設(shè)用地增加雖與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)，但許多地方建設(shè)用地格局失衡、利用粗放、效率不高，建設(shè)用地供需矛盾仍很突出。土地利用變化反映出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也很?chē)?yán)峻。因此，必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，在嚴(yán)格控制增量土地的同時(shí)，進(jìn)一步加大盤(pán)活存量土地的力度，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

（二）建設(shè)用地管理問(wèn)題

從土地管理現(xiàn)狀分析，我國(guó)建設(shè)用地管理中存在不合理現(xiàn)象，如用地粗放、不合理土地布局、建設(shè)項(xiàng)目重復(fù)等。城區(qū)建設(shè)用地，土地利用從根本上看，還處于利用階段，如舊城區(qū)土地利用率低、大量閑置。在擴(kuò)大城市規(guī)模時(shí)，存在外延擴(kuò)張發(fā)展現(xiàn)象。在農(nóng)村、城區(qū)等土地規(guī)劃中，存在較多占用耕地建房的情況。在安置拆遷、安置移民及新農(nóng)村建設(shè)用地中，存在規(guī)劃不合理及批文不規(guī)范等問(wèn)題。產(chǎn)生這種問(wèn)題的主要原因在于相關(guān)部門(mén)執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不到位等。

三、知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代下土地管理的措施

（一）科學(xué)建立城鎮(zhèn)規(guī)劃體系

城鎮(zhèn)規(guī)劃體系的科學(xué)建立，是統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展及區(qū)域建設(shè)布局優(yōu)化的前提。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代下，必須協(xié)調(diào)好各項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容，確保規(guī)劃體系的科學(xué)性、有效性。遵循產(chǎn)業(yè)集聚、功能完善、土地節(jié)約等原則，加快我國(guó)城市化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)土地管理的預(yù)期目標(biāo)。在土地利用整體規(guī)劃統(tǒng)一制定中，必須對(duì)各分區(qū)功能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)之間的銜接，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可靠的保障。作為國(guó)家推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)用地的重要管理途徑，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的合理利用對(duì)土地管理水平的提升具有關(guān)鍵性的作用。增減掛鉤試點(diǎn)工作自2006年開(kāi)展后，大多數(shù)地區(qū)通過(guò)增減掛鉤方式的應(yīng)用可以調(diào)整利用不合理、不充分和廢棄閑置的農(nóng)村建設(shè)用地，確保其能夠達(dá)到土地管理的目標(biāo)。

（二）完善土地管理法律法規(guī)體系

近年來(lái)，由于城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和物權(quán)法的公布實(shí)施，特別是農(nóng)村土地管理制度改革受到社會(huì)關(guān)注。2009年和2010年，修改土地管理法連續(xù)兩年進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)年度立法規(guī)劃，但最終都無(wú)下文。2012年，修改土地管理法再次進(jìn)入立法計(jì)劃。當(dāng)年12月，土地管理法修正案草案提請(qǐng)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議初次審議。國(guó)務(wù)院法制辦主任宋大涵作說(shuō)明時(shí)介紹，征地補(bǔ)償程序不完善、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、一些地方搶占亂占土地等是農(nóng)村土地領(lǐng)域最突出的問(wèn)題。2013年和2014年，土地管理法修正案草案再次出現(xiàn)在全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，“根據(jù)情況，適時(shí)安排審議”。中共十八屆三中全會(huì)明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)，要求允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。

（三）提高土地管理人員的素質(zhì)

提高土地管理人員素質(zhì)，可以對(duì)各方關(guān)系進(jìn)行處理與協(xié)調(diào)，在熟練掌握計(jì)算機(jī)軟件等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，必須對(duì)土地利用、使用等程序進(jìn)行熟悉，土地管理人員還應(yīng)具有較強(qiáng)的市場(chǎng)觀念，在提高土地管理數(shù)據(jù)信息準(zhǔn)確性的同時(shí)，應(yīng)加大土地利用的合理性，降低資源浪費(fèi)。

（四）規(guī)范土地承包程序

穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。有關(guān)部門(mén)要抓緊研究提出規(guī)范的實(shí)施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問(wèn)題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)助。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要組成部分，土地管理是否科學(xué)、合理對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有關(guān)鍵性的作用。從土地管理發(fā)展角度來(lái)看，土地成本的長(zhǎng)期剛性上升及多種政策的改變是導(dǎo)致土地管理發(fā)展不穩(wěn)定的直接因素，這種情況下，土地利用不合理等問(wèn)題大量產(chǎn)生。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代下，為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，國(guó)家必須進(jìn)行宏觀調(diào)控政策的制約，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理模式，為土地管理的規(guī)范化提供可靠的保障。

作者：盧良方 單位：信陽(yáng)市平橋區(qū)胡店鄉(xiāng)政府

土地管理論文:土地管理學(xué)課程教學(xué)重點(diǎn)探討

一、土地管理實(shí)踐中的重點(diǎn)

1.農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證。2011年5月6日，國(guó)土資源部等部門(mén)下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕60號(hào)）文件，2011年11月10日，國(guó)土資源部等部門(mén)下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕178號(hào)），提出加快農(nóng)村集體土地登記確權(quán)發(fā)證工作。

2.不動(dòng)產(chǎn)登記。2014年11月24日，國(guó)務(wù)院《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第656號(hào)），提出整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)，規(guī)范登記行為，方便群眾申請(qǐng)登記，保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益。

3.土地有償使用制度改革。2014年3月16日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，逐步對(duì)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地實(shí)行有償使用；減少非公益性用地劃撥。4.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。2013年11月15日，十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”。2014年11月20日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，提出堅(jiān)持一切從國(guó)情和農(nóng)村實(shí)際出發(fā)推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

5.征地制度改革。2014年1月20日，中央1號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》第20條專(zhuān)門(mén)提出“加快推進(jìn)征地制度改革”。十八大報(bào)告中也提出“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。

6.耕地和基本農(nóng)田保護(hù)。2011年9月24日，國(guó)土資源部《關(guān)于印發(fā)〈高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)范（試行）〉的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕144號(hào)），提出全面推進(jìn)土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作。2010年12月30日，國(guó)土資源部等部門(mén)《關(guān)于加強(qiáng)和完善永久基本農(nóng)田劃定有關(guān)工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕218號(hào)），提出切實(shí)加強(qiáng)和完善永久基本農(nóng)田劃定工作。

7.節(jié)約集約用地。2014年9月12日，國(guó)土資源部《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕119號(hào)），2014年5月22日，國(guó)土資源部第61號(hào)令《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，提出“堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率”。2012年9月6日，國(guó)土資源部《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)大力促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕132號(hào)），提出切實(shí)提高節(jié)約集約用地水平。

8.土地利用總體規(guī)劃。2012年2月22日，國(guó)土資源部《關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕2號(hào)），提出嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃劃定和保護(hù)基本農(nóng)田、強(qiáng)化建設(shè)用地空間管制、嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施、保障土地利用總體規(guī)劃有效實(shí)施等措施。

9.土地整治。2010年12月27日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào)），提出嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤試點(diǎn)，切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作。2010年10月15日，國(guó)土資源部《關(guān)于開(kāi)展土地整治規(guī)劃編制工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕162號(hào)），提出開(kāi)展全國(guó)和省級(jí)土地整治規(guī)劃編制工作。10.土地調(diào)控。2010年3月8日，國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕34號(hào)），提出提高土地供應(yīng)和開(kāi)發(fā)利用效率，促進(jìn)地產(chǎn)市場(chǎng)健康平穩(wěn)有序運(yùn)行。2010年9月21日，國(guó)土資源部等部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕151號(hào)），提出進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)的管理調(diào)控。11.一張圖。2012年7月10日，國(guó)土資源部辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)國(guó)土資源遙感監(jiān)測(cè)“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)與應(yīng)用的通知》（國(guó)土資廳發(fā)〔2012〕42號(hào)），提出加快推進(jìn)“一張圖”優(yōu)秀數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、加快推進(jìn)綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)、深化“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)應(yīng)用。

二、結(jié)合管理實(shí)踐的《土地管理學(xué)》課程教學(xué)重點(diǎn)

《土地管理學(xué)》課程教學(xué)過(guò)程中，首先要講授課程完整的知識(shí)結(jié)構(gòu)體系和各章節(jié)中基本知識(shí)點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上融入土地管理實(shí)踐重點(diǎn)內(nèi)容，使學(xué)生既掌握了土地管理的基本概念和基本理論知識(shí)，也能夠掌握最新土地管理政策和具體實(shí)踐內(nèi)容。具體到《土地管理學(xué)》課程，主要包括地籍管理、土地權(quán)屬管理、土地利用管理和土地市場(chǎng)管理，它們相互聯(lián)系、相互依賴(lài)，共同構(gòu)成完整的土地管理內(nèi)容體系，其中地籍管理是基礎(chǔ)，土地權(quán)屬管理、土地市場(chǎng)管理是手段，土地利用管理是優(yōu)秀[3]。

1.地籍管理教學(xué)重點(diǎn)。地籍管理教學(xué)過(guò)程中，要結(jié)合農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證和不動(dòng)產(chǎn)登記工作，重點(diǎn)講解以下內(nèi)容：（1）權(quán)屬調(diào)查：對(duì)宗地權(quán)屬來(lái)源及其所在位置、界址、數(shù)量、用途和等級(jí)等情況調(diào)查，包括現(xiàn)場(chǎng)指界、標(biāo)定宗地界址、繪制宗地草圖、調(diào)查土地用途和等級(jí)、填寫(xiě)地籍調(diào)查表。（2）地籍平面控制測(cè)量：勘測(cè)每宗土地的權(quán)屬界址點(diǎn)、線、位置、形狀、數(shù)量等基本情況，繪制地籍圖。（3）土地登記和不動(dòng)產(chǎn)登記：登記的特點(diǎn)、原則、類(lèi)型，登記的內(nèi)容和程序。

2.土地權(quán)屬管理教學(xué)重點(diǎn)。土地權(quán)屬管理教學(xué)過(guò)程中，要結(jié)合土地有償使用制度改革，重點(diǎn)講解土地有償使用的方式、年限、程序以及今后改革的重點(diǎn)方向。結(jié)合農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，重點(diǎn)講解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的背景、流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)管理措施。結(jié)合土地征收，重點(diǎn)講解土地征收的概念、程序、安置補(bǔ)償方式，發(fā)現(xiàn)土地征收存在問(wèn)題，分析原因，提出改進(jìn)土地征收的措施。

3.土地利用管理教學(xué)重點(diǎn)。土地利用管理教學(xué)過(guò)程中，結(jié)合耕地保護(hù)、節(jié)約集約用地、土地利用總體規(guī)劃、土地整治等，重點(diǎn)講解以下內(nèi)容：（1）耕地保護(hù)國(guó)策制度、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、基本農(nóng)田保護(hù)、耕地質(zhì)量提升，耕地集約利用、耕地預(yù)警系統(tǒng)。（2）建設(shè)用地有序擴(kuò)展、建設(shè)用地節(jié)約集約利用：建設(shè)用地規(guī)模控制；城鎮(zhèn)用地規(guī)模和布局合理確定，城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張控制；建設(shè)用地潛力挖掘；農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模縮減。（3）土地利用總體規(guī)劃的概念、體系、內(nèi)容，土地利用總體規(guī)劃的編制過(guò)程及主要指標(biāo)，土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施管理。（4）土地利用管理的概念、土地開(kāi)發(fā)、土地整治、土地保護(hù)的概念，土地整治的內(nèi)容和土地整治規(guī)劃的內(nèi)容。

4.土地市場(chǎng)管理教學(xué)重點(diǎn)。土地市場(chǎng)管理教學(xué)過(guò)程中，結(jié)合土地參與宏觀調(diào)控，重點(diǎn)講解土地參與宏觀調(diào)控的原理、目的和方法，土地市場(chǎng)調(diào)控中的政策工具、土地儲(chǔ)備制度、土地價(jià)格管理與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

5.土地信息管理教學(xué)重點(diǎn)。土地信息管理教學(xué)過(guò)程中，要結(jié)合“一張圖”工作，重點(diǎn)講解土地管理信息化的含義、土地信息系統(tǒng)概念和系統(tǒng)架構(gòu)、“一張圖”的含義、“一張圖”的建設(shè)總體目標(biāo)和任務(wù)、“一張圖”優(yōu)秀數(shù)據(jù)庫(kù)的內(nèi)容。

三、結(jié)語(yǔ)

結(jié)合土地管理實(shí)踐進(jìn)行《土地管理學(xué)》教學(xué)，有助于學(xué)生在掌握課本知識(shí)基礎(chǔ)上掌握土地管理新知識(shí)，從而提高實(shí)踐工作能力；有助于提高學(xué)生對(duì)課程的學(xué)習(xí)興趣，從而提高學(xué)習(xí)效率和效果；有助于提高學(xué)生在考研和就業(yè)面試中對(duì)土地管理新政策和實(shí)踐問(wèn)題的解答，從而提高成績(jī)。

作者：馮新偉 單位：河南農(nóng)業(yè)大學(xué)

土地管理論文:知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的土地管理

1知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)土地利用的影響

1.1對(duì)土地利用觀念的影響

在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，只有能被利用的土地才稱(chēng)之為土地資源，由于知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代更加強(qiáng)調(diào)知識(shí)的作用，使得土地等自然資源在社會(huì)生產(chǎn)中的作用進(jìn)一步弱化，雖然知識(shí)資源作用的發(fā)揮必須依附于自然資源之上，但自然資源本身的決定性作用已經(jīng)不復(fù)存在，在土地利用上，通過(guò)知識(shí)資源可降低土地資源的消耗，一方面通過(guò)提高土地利用的科技含量，使單位面積土地的產(chǎn)量得到提升，另一方面通過(guò)開(kāi)發(fā)新的可利用資源來(lái)部分替代土地資源，從而有效緩解人類(lèi)社會(huì)發(fā)展與自然資源消耗之間的矛盾。可見(jiàn)，知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代人們對(duì)土地本身的依賴(lài)程度將大幅降低，取而代之的是土地利用者自身的知識(shí)水平和對(duì)土地利用的能力對(duì)于土地資源利用具有決定性的作用，通過(guò)科技含量的提升彌補(bǔ)土地?cái)?shù)量和質(zhì)量的不足，從而導(dǎo)致人們對(duì)土地的利用觀念不再局限于自然價(jià)值的評(píng)價(jià)，而轉(zhuǎn)向?qū)ν恋氐慕?jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。

1.2對(duì)土地利用方式的影響

傳統(tǒng)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為降低成本、實(shí)現(xiàn)利益最大化而追求生產(chǎn)的批量化、單一化、標(biāo)準(zhǔn)化和集約化，規(guī)模性較強(qiáng)但靈活性較差，規(guī)模化生產(chǎn)雖然便于管理，且在一定程度上降低了成本，但卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品與市場(chǎng)的完美對(duì)接，但在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代則更多的是以市場(chǎng)需求為指引，通過(guò)小批量、多品種、個(gè)性化的生產(chǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)土地利用價(jià)值的最大化，土地產(chǎn)品生產(chǎn)方式更加靈活多樣，但同樣給管理帶來(lái)一定的麻煩，因此在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代需要權(quán)衡利弊、協(xié)調(diào)矛盾，并逐步適應(yīng)土地利用方式的轉(zhuǎn)變。

1.3對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)的影響

在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于土地利用者的知識(shí)非常豐富，因此在有限的土地上可獲取比工業(yè)時(shí)代更多的產(chǎn)品，雖然土地的價(jià)值在很大程度上被放大，土地潛力被深度開(kāi)發(fā)，但在另一個(gè)層面上對(duì)于土地生態(tài)系統(tǒng)的干擾程度也不斷增大，土地自身的調(diào)節(jié)功能不斷減弱，土地生態(tài)系統(tǒng)更加脆弱，這與科學(xué)發(fā)展觀的要求背道而馳，因此在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，如何協(xié)調(diào)提高土地收益與保護(hù)土地生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系，是人們需要著重考慮的問(wèn)題。

2知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代下土地管理的改革措施

2.1土地管理思維的改革

我國(guó)的國(guó)情與國(guó)外發(fā)達(dá)的工業(yè)國(guó)家不一樣，我國(guó)的起點(diǎn)更低，在發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中就要迎接知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，因此對(duì)于土地管理來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)立足于國(guó)情，立足于土地現(xiàn)狀，切不可急功近利，而要步步為營(yíng)，逐步改革，為迎接知識(shí)經(jīng)濟(jì)的到來(lái)奠定基礎(chǔ)。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代土地管理需要充分考慮人地關(guān)系的變化和土地產(chǎn)權(quán)制度的完善兩個(gè)方面。在一定意義上說(shuō)，土地管理就是處理和協(xié)調(diào)好人與土地之間的關(guān)系，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，作為智力載體的人的作用被不斷放大，因此人地關(guān)系也不斷發(fā)生變化，一方面人們對(duì)于土地的效益期許不斷提高，人類(lèi)改造土地的能力進(jìn)一步增強(qiáng)，另一方面，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代人們對(duì)于土地功能的需求也不再局限于基本的生存需求上，而是更多樣化，例如景觀、生態(tài)等。在土地產(chǎn)權(quán)制度方面，如果不存在一定的限制條件，主體的所有權(quán)不夠明確，就會(huì)導(dǎo)致土地資源利用強(qiáng)度的過(guò)度增加，不利于土地資源的保護(hù)，雖然通過(guò)政府的宏觀調(diào)控作用可在一定程度上緩解由于產(chǎn)權(quán)主體不明確導(dǎo)致的資源浪費(fèi)，卻無(wú)法從根源上解決，因此在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代必須明確土地產(chǎn)權(quán)的主體，使土地管理與知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的發(fā)展相適應(yīng)。

2.2土地管理方式的改革

當(dāng)前我國(guó)土地管理的方式還是主要以數(shù)量變化監(jiān)測(cè)為主，這樣的管理方式已經(jīng)無(wú)法滿足知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代土地管理的要求。如前文所述，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代由于知識(shí)對(duì)土地的利用具有兩個(gè)方面的影響，即不斷利用高科技以提高土地的產(chǎn)出和對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)破壞的巨大隱患，因此在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代土地管理的方式要與土地資源的利用特點(diǎn)相適應(yīng)，將土地管理方式從數(shù)量變化監(jiān)測(cè)轉(zhuǎn)變到質(zhì)量變化監(jiān)測(cè)上來(lái)，使之與土地資源的可持續(xù)發(fā)展相一致，通過(guò)對(duì)土地質(zhì)量變化的監(jiān)測(cè)，防止土地使用者只注重眼前的經(jīng)濟(jì)利益，過(guò)度開(kāi)發(fā)土地而導(dǎo)致土地生態(tài)系統(tǒng)的破壞和土地質(zhì)量的不可逆破壞，可以說(shuō)，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，對(duì)于土地的管理既要注重經(jīng)濟(jì)效益又要兼顧其生態(tài)效益。另外，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地系統(tǒng)的開(kāi)放性不斷增強(qiáng)，因此土地管理要從傳統(tǒng)的分割管理方式轉(zhuǎn)變到資源共享的統(tǒng)籌管理上來(lái)。2.3土地管理手段的創(chuàng)新要想獲得高產(chǎn)出，就需要持續(xù)不斷的投入，其中投入包括物質(zhì)的投入和知識(shí)的投入兩方面，物質(zhì)的投入終究是有限的，且投入成本是巨大的，而知識(shí)投入?yún)s是無(wú)限的，通過(guò)不斷的知識(shí)投入增加產(chǎn)品的附加值，是知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的主要特征之一。對(duì)于土地管理來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的管理手段耗費(fèi)大量的人力、物力，且精度較差，而通過(guò)知識(shí)的投入，將現(xiàn)代化的技術(shù)與土地管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，例如3S技術(shù)———即遙感技術(shù)（RemoteSensingRS）、地理信息系統(tǒng)（Geographicalin－formationSystemGIS）、全球定位系統(tǒng)（GlobalPositioningSystemGPS）不但可在很大程度上降低勞動(dòng)強(qiáng)度，提高工作效率，而且精度極高，對(duì)于提高土地管理水平，適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代土地利用的新特點(diǎn)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

3結(jié)束語(yǔ)

綜上，知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的土地管理具有新的特征，因此無(wú)論是土地管理的觀念、方式和手段都必須不斷改革和創(chuàng)新，一方面使知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的土地經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮到最大，另一方面還要防止在新的時(shí)期人們用地的盲目性，充分利用知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代知識(shí)和科技的力量提高土地管理的科學(xué)化水平，以促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展。

作者：曲喜龍 單位：黑龍江省統(tǒng)一征地工作站

土地管理論文:我國(guó)農(nóng)村土地管理制度的改革思路

1當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地管理制度存在的問(wèn)題

1.1農(nóng)民土地權(quán)益得不到保障

雖然在我國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)實(shí)行了數(shù)十年，國(guó)家也不斷采取措施以保障農(nóng)民的土地權(quán)益，然而當(dāng)前農(nóng)民的合法土地權(quán)益還是在不斷受到侵害，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不能得到有效的行使，因此導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)于土地承包自主權(quán)極為有限，主要表現(xiàn)在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)于土地收益的分配存在嚴(yán)重的不平等現(xiàn)象，在當(dāng)前的土地征用制度下，地方政府為促進(jìn)財(cái)政增收，使得土地收益分配明顯傾向于政府和企業(yè)，究其原因就是由于對(duì)于農(nóng)村土地的征用是政府行為，農(nóng)民自身不具備對(duì)土地直接交易的權(quán)利，對(duì)于其正當(dāng)權(quán)益的維護(hù)喪失了話語(yǔ)權(quán)。

1.2農(nóng)村土地資源與城市化建設(shè)之間存在矛盾

在我國(guó)的城市化進(jìn)程不斷加快的背景下，大量的農(nóng)村人口涌入城市，城市建設(shè)用地的需求量呈現(xiàn)爆發(fā)式的增長(zhǎng)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化率提高百分之一，農(nóng)村的耕地將減少675萬(wàn)畝，甚至在建設(shè)過(guò)程中一部分基本農(nóng)田被占用，國(guó)家提出的耕地紅線受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，我國(guó)土地的供需矛盾日益尖銳，當(dāng)前可用于建設(shè)的農(nóng)村用地已經(jīng)十分有限，如何解決城市化發(fā)展與農(nóng)村土地資源之間的矛盾，優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源，成為國(guó)家和地方政府需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。

1.3農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式落后

我國(guó)實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在很大程度上促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，然而這種分散經(jīng)營(yíng)的模式導(dǎo)致土地利用效率極為低下，遠(yuǎn)不能滿足我國(guó)建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需求，導(dǎo)致此種情況的原因有以下幾個(gè)方面：第一，我國(guó)的農(nóng)村耕地分配過(guò)程中，未達(dá)到公平公正的要求，是按照人口、土地的肥沃程度以及距離遠(yuǎn)近等因素進(jìn)行搭配分配的，因此同一個(gè)家庭的不同地塊之間距離較大，較為分散，現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)機(jī)械和設(shè)施很難得到大規(guī)模的推廣和應(yīng)用，因此無(wú)法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)、集約經(jīng)營(yíng)的要求；第二，當(dāng)前農(nóng)村土地分散經(jīng)營(yíng)的方式很難與市場(chǎng)形成良好的對(duì)接，由于過(guò)分追求產(chǎn)量也忽視了產(chǎn)品的質(zhì)量，大量農(nóng)藥和化肥的施用導(dǎo)致對(duì)大面積土地形成面源污染，使我國(guó)農(nóng)村土地質(zhì)量不斷退化。

2我國(guó)農(nóng)村土地管理制度改革的建議

2.1不斷健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)責(zé)任體系

在現(xiàn)行的農(nóng)村土地管理體系中，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不夠清晰導(dǎo)致地方政府、企業(yè)等鉆空子侵占土地的現(xiàn)象比比皆是，要想解決這樣的現(xiàn)實(shí)困境，就必須采取有效的措施，對(duì)農(nóng)村土地資源進(jìn)行保護(hù)。實(shí)際工作中，要不斷健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)責(zé)任體系，包括以下幾點(diǎn)：第一，明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)，由村內(nèi)所有農(nóng)戶建立農(nóng)戶集體組織，農(nóng)村土地的變更等情況必須經(jīng)由農(nóng)戶集體組織商議通過(guò)后實(shí)施，這樣就可有效避免由地方政府或村委會(huì)對(duì)土地的擅自處置，有利于肅清農(nóng)村土地管理的“灰色地帶”。第二，對(duì)土地的收益分配方面要做到透明化，包括程序、過(guò)程、方案的透明化，農(nóng)民享有土地收益過(guò)程的知情權(quán)。第三，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法來(lái)約束地方政府在農(nóng)村的征地行為，改變由于政府壟斷土地市場(chǎng)造成的土地收入不平等的局面，允許不同所有制的土地進(jìn)入到土地市場(chǎng)，在法律的框架內(nèi)減少審批環(huán)節(jié)，明確農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)品的權(quán)利，通過(guò)多主體的土地供應(yīng)來(lái)逐步消除城市和農(nóng)村在土地收益分配方面的差距。

2.2農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的改革

在我國(guó)，出于國(guó)家性質(zhì)和國(guó)情方面的考慮，仿照國(guó)外將農(nóng)村土地徹底私有化的做法并不具有可行性和可操作性，因此，為了提高農(nóng)村土地利用效率、提高農(nóng)戶生產(chǎn)投入的積極性，并使農(nóng)村土地市場(chǎng)更有活力，可從土地所有權(quán)和使用權(quán)方面嘗試改革。具體來(lái)說(shuō)，要延長(zhǎng)農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)年限，除了國(guó)家在特殊情況下對(duì)公共用地的征用外，農(nóng)民承包的耕地和農(nóng)村宅基地的使用權(quán)可永久歸農(nóng)戶所有，允許農(nóng)村用地的使用權(quán)進(jìn)行交易、出租、入股、抵押和出售等，不僅能夠形成農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的長(zhǎng)期行為，而且還可充分利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，從而提高我國(guó)農(nóng)村土地利用效率，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

2.3合理征收土地使用稅和房地產(chǎn)交易稅

在明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)責(zé)任和延長(zhǎng)土地使用權(quán)限后，地方政府的財(cái)政收入勢(shì)必受到影響，為穩(wěn)定地方政府的收入來(lái)源，可通過(guò)征收土地使用稅和房地產(chǎn)交易稅的方式來(lái)代替從前土地出讓金等各種收費(fèi)。在土地使用稅和房地產(chǎn)交易稅征收過(guò)程中，地方政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)統(tǒng)籌，秉著公平、公正、保護(hù)弱勢(shì)群體的原則，采用高收入者多征，占地過(guò)多、房產(chǎn)面積過(guò)大者多征，低收入者少征的方式，既穩(wěn)定了地方政府的財(cái)政收入，又有助于對(duì)農(nóng)村土地資源的合理分配。

2.4實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的土地管理制度

要消除城市土地和農(nóng)村土地的收益差距，并協(xié)調(diào)好城市用地和農(nóng)村用地之間的關(guān)系，就要在制度的層面逐步實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的土地管理機(jī)制，充分發(fā)揮政府對(duì)土地資源的宏觀調(diào)控作用，將城市建設(shè)用地、農(nóng)村建設(shè)用地、基本農(nóng)田、工礦用地都納入到城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌范圍之內(nèi)，對(duì)用地規(guī)模實(shí)行總量控制和增量控制。具體來(lái)說(shuō)，首先，要合理制定土地利用規(guī)劃，重大決策的實(shí)施必須經(jīng)過(guò)法定程序，接受社會(huì)的監(jiān)督；其次，明確不同區(qū)域土地的用途，建立城鄉(xiāng)一體的土地產(chǎn)權(quán)登記制度，設(shè)定紅線，未經(jīng)批準(zhǔn)不得隨意改變土地用途，對(duì)違法行為要加大處罰力度，確保基本農(nóng)田等關(guān)乎國(guó)家糧食安全的用地。

3結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村土地管理制度不合理之處很多，農(nóng)村土地管理制度的改革已經(jīng)迫在眉睫，隨著社會(huì)的發(fā)展和法律體系的不斷健全，相信我國(guó)農(nóng)村土地管理制度一定會(huì)走出具有我國(guó)特色的新路。

作者：曲喜龍 單位：黑龍江省統(tǒng)一征地工作站

土地管理論文:教學(xué)方式之土地管理學(xué)論文

一、課程內(nèi)容

根據(jù)我國(guó)土地管理的具體情況，土地管理學(xué)的內(nèi)容體系由三部分組成：第一部分為土地管理的原理，包括土地概念和特點(diǎn)、土地管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理、土地管理的生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和現(xiàn)代管理原理。第二部分為土地管理的基本內(nèi)容，包括地籍管理、土地權(quán)屬管理、土地利用管理和土地市場(chǎng)管理四大部分。就四大內(nèi)容在土地管理系統(tǒng)中的作用來(lái)看，地籍管理是基礎(chǔ)，土地權(quán)屬管理和土地市場(chǎng)管理是手段，土地利用管理是優(yōu)秀。它們之間相互聯(lián)系、相互依賴(lài)共同構(gòu)成完整的土地管理內(nèi)容體系。第三部分為土地管理案例分析和操作實(shí)務(wù)［3］。

二、“土地管理學(xué)”課程教學(xué)方式

基于土地管理學(xué)課程所具有的先導(dǎo)作用和課程特點(diǎn)，在教學(xué)中應(yīng)綜合考慮，由淺入深、理論結(jié)合實(shí)際，多種教學(xué)手段有機(jī)融合的模式展開(kāi)課程的教學(xué)活動(dòng)。

（一）“圖表”教學(xué)方式

“圖表”教學(xué)是一種以圖形、表格為材料呈現(xiàn)方式，展示地理事物或揭示其本質(zhì)特征，以激發(fā)學(xué)生跳躍式思維，增強(qiáng)學(xué)生地理素質(zhì)，加快教學(xué)過(guò)程的一種方法［4］。該方法雖然在地理教學(xué)中應(yīng)用較廣泛，但在土地管理學(xué)的教學(xué)中巧妙使用后也會(huì)達(dá)到事半功倍的效果。例如，在講土地功能這部分內(nèi)容時(shí)，針對(duì)土地不同的功能，首先給學(xué)生展現(xiàn)土地功能的不同圖片，之后讓學(xué)生指出每一種圖片所表示的土地功能，從而總結(jié)出土地5大功能，并用一句話概括土地的功能即土地的有用性。這種圖表教學(xué)雖然看起來(lái)簡(jiǎn)單，但通過(guò)圖片的直觀教學(xué)可起到讓學(xué)生更直觀地認(rèn)識(shí)土地，了解土地的屬性及土地的功能，感受到土地與人們生產(chǎn)活動(dòng)的密切相關(guān)性，進(jìn)而使學(xué)生自發(fā)地產(chǎn)生重視土地、保護(hù)土地資源的意識(shí)。

（二）“主題引導(dǎo)”教學(xué)方式

土地利用及土地管理具有鮮明的時(shí)代特性，隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)土地管理方面的法律法規(guī)在不斷完善，但在具體土地利用和土地管理實(shí)踐中原有的土地利用政策、土地利用規(guī)程等都在發(fā)生變更，這樣就導(dǎo)致教科書(shū)上的部分內(nèi)容與實(shí)際土地管理活動(dòng)產(chǎn)生不一致的問(wèn)題，基于這種情況在教學(xué)中給予直接補(bǔ)充完善是一種教學(xué)方法，也可以巧妙地設(shè)置一個(gè)主題并圍繞該主題讓學(xué)生廣泛的收集和整理資料。具體做法是先將全班學(xué)生分成不同的學(xué)習(xí)小組（2－4人為宜），其次教師根據(jù)教學(xué)內(nèi)容設(shè)置一個(gè)主題，圍繞該主題要求各學(xué)習(xí)小組通過(guò)各種學(xué)習(xí)手段搜集、整理資料并自己動(dòng)手制作課件［5］，之后每一組派一位代表就所準(zhǔn)備的內(nèi)容向全班同學(xué)講解，同時(shí)要求各小組的其他同學(xué)做記錄，主要記錄其他組的講授內(nèi)容與本組內(nèi)容的不同之處，之后要求各小組將聽(tīng)課記錄整理后統(tǒng)一提交給老師。因?yàn)槊鎸?duì)的是剛踏入大學(xué)的一年級(jí)的學(xué)生且初次嘗試講臺(tái)講課，所以教師可根據(jù)每位學(xué)生的講解情況給予及時(shí)的肯定與鼓勵(lì)，最后就設(shè)置的問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一的歸納與總結(jié)。其教學(xué)效果可達(dá)到以下幾個(gè)目的：拓寬學(xué)生獲取知識(shí)的途徑，豐富學(xué)生的知識(shí)面；客觀的肯定與鼓勵(lì)可增強(qiáng)學(xué)生學(xué)習(xí)的自信心，從而達(dá)到由被動(dòng)學(xué)習(xí)變?yōu)橹鲃?dòng)學(xué)習(xí)；增強(qiáng)學(xué)生的課堂參與意識(shí)，提高學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣；活躍課堂氣氛，培養(yǎng)學(xué)生自主學(xué)習(xí)能力和動(dòng)手能力。

（三）“案例”教學(xué)方式

案例教學(xué)最早于1870年首先在美國(guó)哈佛大學(xué)興起。案例教學(xué)中的案例，一般是基于教學(xué)的需要和一定的教學(xué)目標(biāo)，由在實(shí)踐中所收集或撰寫(xiě)的原始材料、案例報(bào)告或案例研究等組成的教學(xué)案例［4］。在土地管理學(xué)的教學(xué)中可根據(jù)本門(mén)課程的理論知識(shí)，將土地領(lǐng)域中發(fā)生的案例或從全國(guó)公共管理專(zhuān)業(yè)學(xué)位研究生教育指導(dǎo)委員會(huì)案例中心案例庫(kù)中選取典型案例引入課堂。具體做法是，把課程中的理論知識(shí)和選取的案例事先布置給學(xué)生，讓學(xué)生提前預(yù)習(xí)理論，熟悉案例。在課堂上，教師把學(xué)生已經(jīng)了解的案例故事情節(jié)，通過(guò)簡(jiǎn)明扼要的方式重現(xiàn)給學(xué)生，從而盡快引導(dǎo)學(xué)生進(jìn)入案例的情境之中。其次以將要講授的理論為基礎(chǔ)，圍繞提前布置的問(wèn)題，鼓勵(lì)學(xué)生積極思考，發(fā)表自己的觀點(diǎn)、再進(jìn)行討論和辯論。在討論的過(guò)程中教師始終要把握不偏離設(shè)置的主題。討論之后，教師對(duì)學(xué)生的觀點(diǎn)進(jìn)行提煉，對(duì)達(dá)成的共識(shí)給予肯定；對(duì)討論中遺漏和模糊不清的問(wèn)題，進(jìn)行及時(shí)的講解、梳理，使學(xué)生通過(guò)案例掌握理論，對(duì)理論形成正確的認(rèn)識(shí)。在此需要進(jìn)一步指出的是，案例教學(xué)重在原理，重在舉一反三，案例本身不是學(xué)習(xí)內(nèi)容。

（四）“框圖”教學(xué)方式

框圖是用框型符號(hào)如流程圖、結(jié)構(gòu)圖等圖式，將抽象事物具體化，描述系統(tǒng)中部分之間聯(lián)系的一種手段。“框圖”教學(xué)方式可以將相對(duì)分散的知識(shí)單元進(jìn)行有機(jī)融合與銜接，使學(xué)生既可以看到一個(gè)整體、全局的知識(shí)體系，又能明確各知識(shí)單元的位置與聯(lián)系［6］。在內(nèi)容的講授中可使一個(gè)章節(jié)的內(nèi)容，在整體框架下，沿著層次結(jié)構(gòu)逐層深入細(xì)化。例如，土地管理學(xué)中土地利用管理這一章內(nèi)容，共包括了5個(gè)小節(jié)，而且第一小節(jié)中包括了土地利用及土地利用管理的基本概念和土地利用管理理論依據(jù)，使得教學(xué)內(nèi)容的涵蓋面過(guò)大和層次不突出，基于此在講授這一章內(nèi)容時(shí)通過(guò)拆分和歸并，首先把全部?jī)?nèi)容整合成3大模塊構(gòu)成框圖的第一層，其次根據(jù)知識(shí)結(jié)構(gòu)的從屬性和關(guān)聯(lián)性構(gòu)筑框圖的第二層，第三層，逐層細(xì)化知識(shí)點(diǎn)，在講授的過(guò)程中強(qiáng)化重點(diǎn)內(nèi)容，第四層，根據(jù)需要進(jìn)一步細(xì)化個(gè)別知識(shí)點(diǎn)。這樣既從整體框架結(jié)構(gòu)上做了全部?jī)?nèi)容的概括，又把分散為各小節(jié)的知識(shí)塊，通過(guò)框圖有機(jī)聯(lián)系在一起，從而達(dá)到層次分明，重點(diǎn)突出的教學(xué)效果，教學(xué)框圖見(jiàn)圖1。

三、結(jié)束語(yǔ)

國(guó)家土地利用的基本方針是“一要吃飯，二要建設(shè)，三要保護(hù)環(huán)境”。吃飯需要農(nóng)業(yè)用地，建設(shè)需要建設(shè)用地，在滿足了基本需要的基礎(chǔ)上，持續(xù)、快速發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)顯得更重要。所以如何將土地管理學(xué)的理論與生產(chǎn)實(shí)踐有機(jī)結(jié)合是該門(mén)課程實(shí)現(xiàn)教學(xué)目的的關(guān)鍵所在。因此土地管理學(xué)課程，理論與實(shí)踐相結(jié)合是課程教學(xué)的指導(dǎo)性原則，而教學(xué)手段可以是靈活多樣的，教學(xué)方法可以選取多種方式。

作者：敖登高娃 單位：內(nèi)蒙古師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院

土地管理論文:土地管理系統(tǒng)的構(gòu)建

一、土地信息管理系統(tǒng)的構(gòu)成

（一）基本組成架構(gòu)

土地信息管理系統(tǒng)即時(shí)動(dòng)態(tài)定位系統(tǒng)是一套完整涵蓋廣范圍且可達(dá)公分級(jí)精度的即時(shí)性動(dòng)態(tài)衛(wèi)星定位系統(tǒng)，其基本組成架構(gòu)分述如下：一是衛(wèi)星定位基準(zhǔn)網(wǎng)。衛(wèi)星定位基準(zhǔn)站的最佳建置間距以不超過(guò)70公里為原則，主要功能是連續(xù)接收GPS觀測(cè)資料、連續(xù)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)將GPS原始觀測(cè)資料即時(shí)傳輸至控制及計(jì)算中心。二是控制及計(jì)算中心。建置控制及計(jì)算中心服務(wù)器的目的為集中管理各衛(wèi)星基準(zhǔn)站的GPS資料，其主要功能為連續(xù)進(jìn)行GPS觀測(cè)資料的品管、儲(chǔ)存、處理與遠(yuǎn)端監(jiān)控、連續(xù)計(jì)算產(chǎn)生區(qū)域性定位誤差修正資料、組成VBS虛擬觀測(cè)資料、通過(guò)行動(dòng)電話GSM/GPRS及RTCM網(wǎng)絡(luò)傳輸通訊協(xié)定（NTRIP），將VBS虛擬觀測(cè)資料（RTCM格式）傳送至移動(dòng)站。三是移動(dòng)站。采用虛擬基準(zhǔn)站即時(shí)動(dòng)態(tài)定位技術(shù)所須配合的基本配備，只要1組具有RTK解算功能的衛(wèi)星定位接收儀、控制器及具有GSM/GPRS上網(wǎng)功能的PDA或其他相容的行動(dòng)通訊設(shè)備，即可進(jìn)行VBS-RTK定位解算，其作業(yè)流程為下載移動(dòng)站GPS原始衛(wèi)星觀測(cè)資料并計(jì)算產(chǎn)生導(dǎo)航定位坐標(biāo)、通過(guò)GSM/GPRS及NTRIP將導(dǎo)航定位坐標(biāo)（NMEA格式）傳輸至控制及計(jì)算中心、聯(lián)合移動(dòng)站觀測(cè)資料及VBS虛擬觀測(cè)資料進(jìn)行RTK定位解算。

（二）土地信息管理的精度規(guī)范

數(shù)值法土地信息管理的作業(yè)項(xiàng)目，計(jì)有鑒定測(cè)量、分割測(cè)量、合并測(cè)量、未登記土地信息管理、坍塌測(cè)量、調(diào)整地形及界址調(diào)整測(cè)量、他項(xiàng)權(quán)利位置測(cè)量、更正檢查有關(guān)測(cè)量等項(xiàng)目。而數(shù)值法土地信息管理的作業(yè)方式，是根據(jù)圖根點(diǎn)、界址點(diǎn)位的數(shù)值坐標(biāo)檔繪制土地信息管理參考圖，然后根據(jù)依據(jù)圖根點(diǎn)的已知坐標(biāo)反算與界址點(diǎn)間的夾角與距離，在實(shí)地以全測(cè)站經(jīng)緯儀依據(jù)相關(guān)的圖根點(diǎn)或界址點(diǎn)測(cè)定測(cè)量土地的界址點(diǎn)。數(shù)值法土地信息管理，實(shí)質(zhì)上僅將原有測(cè)設(shè)計(jì)算的界址點(diǎn)坐標(biāo)，復(fù)原測(cè)定于實(shí)地。

二、土地信息管理系統(tǒng)的實(shí)驗(yàn)應(yīng)用與發(fā)現(xiàn)

（一）實(shí)驗(yàn)應(yīng)用

本研究選定某地區(qū)辦理地籍圖重測(cè)地區(qū)為研究范圍，該地區(qū)位于是一個(gè)開(kāi)發(fā)較早的城鎮(zhèn)，區(qū)內(nèi)除了有高樓大廈及公寓外，尚有農(nóng)地、山坡地及林地，地形較為復(fù)雜，可針對(duì)各種遮蔽情況下進(jìn)行定位研究，且實(shí)驗(yàn)分析所須的數(shù)值資料均已建立，故選此地區(qū)為實(shí)驗(yàn)范圍。本研究采實(shí)驗(yàn)研究法，利用土地信息管理系統(tǒng)中的VBS-RTK某區(qū)服務(wù)網(wǎng)，對(duì)實(shí)驗(yàn)地區(qū)的四等控制點(diǎn)及圖根點(diǎn)進(jìn)行觀測(cè)及界址點(diǎn)放樣，綜合觀測(cè)值分別與重測(cè)公告坐標(biāo)成果及面積，進(jìn)行比較分析，探討應(yīng)用VBS-RTK辦理土地信息管理的精度及可行性。

（二）實(shí)驗(yàn)結(jié)論與建議

一是從實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)結(jié)果，兩次的觀測(cè)成果與公告成果坐標(biāo)值較差絕對(duì)值平均值與均方根誤差值，均僅0.1公分，可見(jiàn)VBS-RTK即時(shí)動(dòng)態(tài)定位的觀測(cè)精度甚為平均，另從觀測(cè)平均值的平面位置較差曲線分布情形，可知本實(shí)驗(yàn)區(qū)測(cè)得的坐標(biāo)成果與公告成果存有約2~3公分的系統(tǒng)差，因此以VBS-RTK直接應(yīng)用于圖根測(cè)量及土地信息管理，得經(jīng)坐標(biāo)轉(zhuǎn)換套合的程序。二是本實(shí)驗(yàn)以六參數(shù)坐標(biāo)轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換后成果與公告成果的坐標(biāo)差值絕對(duì)值的平均值及均方根誤差均較轉(zhuǎn)換前低。且成果較差均符合界址點(diǎn)位置檢查與原坐標(biāo)值的比較差不得超過(guò)6公分的規(guī)定，其中除有1點(diǎn)位置較差為5.3公分外，其于點(diǎn)位也均符合圖根點(diǎn)位置檢查與原坐標(biāo)值的比較差不得超過(guò)5公分的規(guī)定。因此，VBS-RTK觀測(cè)成果，可利用坐標(biāo)轉(zhuǎn)換方式使觀測(cè)的坐標(biāo)成果較相似于公告成果，以減少系統(tǒng)誤差。三是利用全國(guó)性e-GPS衛(wèi)星定位基準(zhǔn)網(wǎng)的VBS-RTK辦理土地信息管理界址點(diǎn)放樣，其中界址點(diǎn)因建筑物遮蔽或其他地形等外在因素影響，系統(tǒng)無(wú)法求出正確解（fixed解）時(shí)，須配合使用簡(jiǎn)易的測(cè)量工具輔助，若測(cè)量區(qū)的界址點(diǎn)受建筑物遮蔽情況嚴(yán)重，則尚須配合全測(cè)站經(jīng)緯儀及其他測(cè)量工具作業(yè)，才能將全部界址點(diǎn)放樣于實(shí)地。四是本實(shí)驗(yàn)區(qū)經(jīng)以放樣后重新測(cè)量計(jì)算的界址點(diǎn)坐標(biāo)，再重新計(jì)算各宗地面積與登記簿面積比較分析結(jié)果，各宗地面積較差均符合地籍測(cè)量實(shí)施規(guī)則的容許誤差范圍，故VBS-RTK可直接用于辦理土地信息管理作業(yè)。五是以VBS-RTK辦理圖根測(cè)量，雖可達(dá)到地籍測(cè)量實(shí)施規(guī)則的精度規(guī)范，但仍受限于點(diǎn)位位置所能接收到的衛(wèi)星顆數(shù)及幾何分布的影響，因此，辦理時(shí)盡量使圖根點(diǎn)的透明度良好，使成果正確可靠。另為確保成果可靠度，建議觀測(cè)時(shí)應(yīng)慎選最佳觀測(cè)時(shí)段進(jìn)行點(diǎn)位重復(fù)觀測(cè)，兩次重復(fù)觀測(cè)的較差值可放寬為3公分。

作者：李偉紅 單位：吉林省國(guó)土規(guī)劃研究室

土地管理論文:加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)土地管理意見(jiàn)

為加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)，規(guī)范土地管理，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、省實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》辦法、國(guó)土資源部《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)〉的通知》、《市城鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃管理暫行規(guī)定》等法律、法規(guī)，結(jié)合我鄉(xiāng)實(shí)際，制定本意見(jiàn)。

一、規(guī)劃建設(shè)管理的范圍

凡在本行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行工業(yè)企業(yè)、公共設(shè)施、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、公益事業(yè)建設(shè)、單位或個(gè)人建設(shè)和村民住宅建設(shè)的，必須遵守本實(shí)施意見(jiàn)。

二、指導(dǎo)原則

1、堅(jiān)持以規(guī)劃為龍頭，增強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。

2、強(qiáng)化耕地保護(hù)意識(shí)，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)禁私自買(mǎi)賣(mài)集體和國(guó)有土地。

3、堅(jiān)持先申請(qǐng)后審批，再建設(shè)的程序，嚴(yán)禁未批先建。

三、街道規(guī)劃區(qū)域內(nèi)規(guī)劃建設(shè)管理的實(shí)施

（一）街道規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的道路紅線退讓

依據(jù)《鄉(xiāng)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃》，規(guī)劃區(qū)域內(nèi)街道的道路分為四級(jí)：

（1）過(guò)境道路——紅線寬30m，連接鎮(zhèn)區(qū)與外部的主要交通樞紐。

（2）主干路——紅線寬24－30m，連接鎮(zhèn)區(qū)主要功能區(qū)和對(duì)外聯(lián)系。

（3）干路——紅線寬16—22m，聯(lián)系鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)各組團(tuán)（村、社區(qū)）間的主要道路。

（4）支路——紅線寬12m，聯(lián)系各組團(tuán)（村、社區(qū)）生活區(qū)內(nèi)部交通。

凡沿各條道路兩側(cè)的建設(shè)必須嚴(yán)格執(zhí)行紅線退讓?zhuān)俗尵€為5米。

（二）街道規(guī)劃區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶（居民）建房或單位建設(shè)的申請(qǐng)程序

根據(jù)《鄉(xiāng)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃》、《鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃》等法律、法規(guī)，凡在集鎮(zhèn)（街道）規(guī)劃區(qū)域內(nèi)從事各種建設(shè)（含翻建、改建、新建）必須按下列審批程序辦理：

1、建設(shè)單位或個(gè)人提出書(shū)面申請(qǐng)并附四鄰（或村民組）意見(jiàn)；

2、經(jīng)村（社區(qū)）審查，并公示無(wú)異議后，填寫(xiě)《鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地申請(qǐng)審批表》（附表1），由村（社區(qū)）主任簽字確認(rèn)并簽署意見(jiàn)、蓋章，上報(bào)鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)土地管理領(lǐng)導(dǎo)組辦公室備案；

3、由村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃辦、國(guó)土所聯(lián)合派工作人員到現(xiàn)場(chǎng)勘察，核定用地位置及面積、土地性質(zhì)等規(guī)劃、用地條件；

4、經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘察通過(guò)后，報(bào)鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)土地管理領(lǐng)導(dǎo)組審核（一般每月審核一次）；

5、建設(shè)單位或個(gè)人持核發(fā)的審批表到國(guó)土部門(mén)提出用地申請(qǐng)，辦理相關(guān)用地手續(xù)；

6、建設(shè)單位或個(gè)人持國(guó)土部門(mén)的相關(guān)用地批文到村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃辦申請(qǐng)開(kāi)工，由村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃辦、國(guó)土所等主管部門(mén)在規(guī)定期限內(nèi)指派工作人員按規(guī)劃要求到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行開(kāi)工前的放、驗(yàn)線；

7、建設(shè)單位或個(gè)人在建設(shè)項(xiàng)目竣工后須到村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃辦申請(qǐng)竣工驗(yàn)收。

（三）下列建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)由取得設(shè)計(jì)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)或采用經(jīng)設(shè)計(jì)主管部門(mén)推薦的通用設(shè)計(jì)圖紙、標(biāo)準(zhǔn)圖紙：

1、3層及3層以上住宅；

2、跨度、跨徑或者高度超出省建設(shè)行政主管部門(mén)限定范圍的公共建筑、生產(chǎn)建筑和基礎(chǔ)設(shè)施。

四、村莊規(guī)劃建設(shè)管理的實(shí)施

依據(jù)《鄉(xiāng)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃》、《鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃》、《關(guān)于全縣232個(gè)村莊規(guī)劃的批復(fù)》（肥政文件，結(jié)合我鄉(xiāng)新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，凡在本行政區(qū)域內(nèi)從事各種建設(shè)（新建、改建、擴(kuò)建）單位和個(gè)人必須按下列審批程序辦理：

（一）村民住宅建設(shè)的審批程序：

1、村民使用宅基地進(jìn)行住宅建設(shè)（含翻建、改建、新建）的審批程序：

⑴村民提出書(shū)面申請(qǐng)，本村民組戶三分之二以上代表簽字（章），村分片干部簽字，報(bào)村（社區(qū)）審查；

2、經(jīng)村（社區(qū)）審查，并公示無(wú)異議后，填寫(xiě)《鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地申請(qǐng)審批表》（附表1），由村（社區(qū)）主任簽字確認(rèn)并簽署意見(jiàn)、蓋章，上報(bào)鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)土地管理領(lǐng)導(dǎo)組辦公室備案；

3、由村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃辦、國(guó)土所聯(lián)合派工作人員到現(xiàn)場(chǎng)勘察，核定用地位置及面積、土地性質(zhì)等規(guī)劃、用地條件；

4、經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘察通過(guò)后，報(bào)鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)土地管理領(lǐng)導(dǎo)組審核（一般每月審核一次）；

5、建設(shè)單位或個(gè)人持核發(fā)的審批表到國(guó)土部門(mén)提出用地申請(qǐng)，辦理相關(guān)用地手續(xù)；

6、建設(shè)單位或個(gè)人持國(guó)土部門(mén)的相關(guān)用地批文到村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃辦申請(qǐng)開(kāi)工，由村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃辦、國(guó)土所等主管部門(mén)在規(guī)定期限內(nèi)指派工作人員按規(guī)劃要求到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行開(kāi)工前的放、驗(yàn)線；

7、建設(shè)單位或個(gè)人在建設(shè)項(xiàng)目竣工后須到村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃辦申請(qǐng)竣工驗(yàn)收。

（二）村民住房建設(shè)方式和建設(shè)規(guī)模

1、村民住宅建設(shè)方式：

農(nóng)村村民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計(jì)劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。村民住宅建設(shè)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，采取集體集中聯(lián)建與村民個(gè)人自建相結(jié)合的辦法。在規(guī)劃撤并的村莊范圍內(nèi)，除危房改造外，不得新建、重建、改建住宅。

2、村民住宅建設(shè)規(guī)模：

堅(jiān)決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定，每戶占地面積不得超過(guò)160平方米，總層數(shù)原則上不超過(guò)3層。農(nóng)村村民將原有住房出賣(mài)、出租或贈(zèng)與他人后，不得再申請(qǐng)宅基地。對(duì)于超占、強(qiáng)占土地建房或拆除不到位的建筑物（構(gòu)筑物）的單位（農(nóng)戶）在進(jìn)行土地整理、道路建設(shè)、征用土地、新農(nóng)村建設(shè)等項(xiàng)目拆遷中，不予補(bǔ)償。

五、街道和村莊規(guī)劃建設(shè)管理的落實(shí)與保障

為了有效地控制和制止的違法、違章建設(shè)行為，切實(shí)加強(qiáng)土地管理，保障規(guī)劃管理的嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)，創(chuàng)造良好的建設(shè)管理環(huán)境，制定以下措施：

（一）嚴(yán)格土地規(guī)劃。凡在我鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)建設(shè)單位或個(gè)人必須遵守《鄉(xiāng)城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃》、《鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃》、《關(guān)于全縣232個(gè)村莊規(guī)劃的批復(fù)》（肥政等相關(guān)文件要求。

（二）加強(qiáng)宣傳教育。要深入持久地開(kāi)展宣傳教育活動(dòng)，廣泛宣傳規(guī)劃管理、土地國(guó)策國(guó)情和法規(guī)政策，切實(shí)增強(qiáng)全民的規(guī)劃意識(shí)和法律意識(shí)。

（三）規(guī)范申報(bào)程序。凡在鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的建設(shè)單位或個(gè)人必須按上述規(guī)定的程序辦理相關(guān)手續(xù)。手續(xù)辦理不全或未辦理審批程序的建設(shè)一律視為違法建設(shè)，責(zé)令建設(shè)單位或個(gè)人停止建設(shè)，限期整改。逾期整改不到位的或拒不整改的，由鄉(xiāng)人民政府組織相關(guān)部門(mén)依法進(jìn)行助拆。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管巡查。鄉(xiāng)成立村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)土地管理領(lǐng)導(dǎo)組（成員以文另發(fā)），從鄉(xiāng)執(zhí)法所、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃辦、國(guó)土所等單位抽調(diào)精干人員成立聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)，對(duì)全鄉(xiāng)的土地規(guī)劃建設(shè)工作不定期進(jìn)行巡查，加強(qiáng)日常監(jiān)管，重點(diǎn)加強(qiáng)集鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的規(guī)劃、土地監(jiān)督管理。

（五）建立信息員制度。根據(jù)屬地管理原則，確定各村（社區(qū)）主任為本村（社區(qū)）土地規(guī)劃管理第一責(zé)任人，確定各村（社區(qū)）營(yíng)長(zhǎng)為土地規(guī)劃管理信息員。信息員應(yīng)對(duì)本村（居）范圍內(nèi)的建設(shè)行為及時(shí)掌握了解，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的立即上報(bào)。

鄉(xiāng)人民政府定期或不定期召開(kāi)規(guī)劃建設(shè)土地管理例會(huì)，并對(duì)信息員進(jìn)行考核評(píng)比，對(duì)沒(méi)有違章建設(shè)的村（居）和信息員給予獎(jiǎng)勵(lì)。

建立舉報(bào)制度，鼓勵(lì)全社會(huì)監(jiān)督，加大處罰力度，違法違章建設(shè)信息員未及時(shí)上報(bào)，經(jīng)他人舉報(bào)一例并核實(shí)的，對(duì)信息員和村（居）包片干部各罰款200元。

（六）加大清理，嚴(yán)格執(zhí)法。由村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃辦、國(guó)土所聯(lián)合對(duì)鄉(xiāng)范圍內(nèi)未經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)的違法建設(shè)行為進(jìn)行清理統(tǒng)計(jì)，對(duì)目前在建工程一律停建，限期（20日內(nèi)）整改，整改不到位或不符合規(guī)劃建設(shè)的限期自行拆除或組織助拆。任何單位或個(gè)人建設(shè)工程竣工后，未申請(qǐng)竣工驗(yàn)收或經(jīng)鄉(xiāng)主管部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收不合格的緩發(fā)（或停發(fā)）土地、規(guī)劃等相關(guān)證件，房管等部門(mén)不得為其辦理房產(chǎn)證等證件。

六、本規(guī)定自2014年8月1日起實(shí)行，由鄉(xiāng)人民政府負(fù)責(zé)解釋并組織實(shí)施。

土地管理論文:強(qiáng)化土地管理水平的實(shí)踐

1廣東農(nóng)墾土地管理信息化工作成效顯著

用信息化提升土地管理水平的實(shí)踐，在黑龍江、廣東、海南、上海、北京、江蘇、寧夏、安徽等墾區(qū)都有所收獲。在這里，僅以廣東農(nóng)墾為例，分析土地管理信息化的實(shí)效。2009年，“全國(guó)農(nóng)墾土地信息化管理現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”在湛江召開(kāi)，湛江農(nóng)墾局展示了利用GIS軟件提高土地管理水平的成功經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，廣東農(nóng)墾持續(xù)推進(jìn)土地管理信息化進(jìn)程。截至2011年底，湛江墾區(qū)運(yùn)用土地信息化管理手段，累計(jì)增加土地承包面積約1萬(wàn)hm2，年凈增土地承包費(fèi)上億元。同時(shí)，將土地管理工作與農(nóng)場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核掛鉤，極大推動(dòng)了基層干部管好土地的積極性。陽(yáng)江、茂名等墾區(qū)以信息技術(shù)為依托，積極開(kāi)展土地清理，摸清家底，土地管理信息化工作落到了實(shí)處。土地信息化管理手段有效遏制了“關(guān)系地”、“人情地”、“水分地”等損害國(guó)家利益、集體利益的現(xiàn)象。以信息化為依托的土地清理活動(dòng)，逐步走上良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)了多贏的良好局面：墾區(qū)經(jīng)濟(jì)效益大幅增長(zhǎng)；農(nóng)場(chǎng)增加了土地發(fā)包面積，日子好過(guò)了；農(nóng)場(chǎng)班子經(jīng)濟(jì)效益考核與土地績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)大幅提高；職工土地承包費(fèi)降低，生活環(huán)境美化。土地承包真正實(shí)現(xiàn)了公平、公正、公開(kāi)，干部、群眾生產(chǎn)熱情高漲。廣東農(nóng)墾的積極探索，為農(nóng)墾如何管好、用好土地，科學(xué)精準(zhǔn)地提高土地效益，提供了一條值得借鑒的好路子。

1.1理順機(jī)制，提升土地維權(quán)成效

廣東省農(nóng)墾總局國(guó)土處處長(zhǎng)祝啟明每到一個(gè)農(nóng)場(chǎng)，首先要求農(nóng)場(chǎng)打開(kāi)土地信息化管理系統(tǒng)，對(duì)著軟件中的航片和圖表說(shuō)事。地圖上一塊塊歷史被占地清清楚楚顯示在大屏幕上；總面積、總宗數(shù)等匯總數(shù)據(jù)，每塊被占地的明細(xì)數(shù)據(jù)也都與地圖對(duì)應(yīng)顯示。祝啟明說(shuō)：“農(nóng)墾最大的資源是土地，土地是不可再生資源，隨著沿海經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)規(guī)模化的土地越來(lái)越受到關(guān)注。我們農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)最重要的任務(wù)之一，就是看好、守好土地這一優(yōu)秀資源。”針對(duì)近年不斷發(fā)生的土地被侵占情況，廣東墾區(qū)不斷完善和理順土地保護(hù)和管理機(jī)制。2009年起，土地權(quán)屬保護(hù)和管理責(zé)任被納入了總局對(duì)各農(nóng)墾局領(lǐng)導(dǎo)班子的年度責(zé)任考核內(nèi)容，湛江、陽(yáng)江等農(nóng)墾局紛紛建立健全土地權(quán)屬保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，把保護(hù)耕地、加快確權(quán)發(fā)證進(jìn)度、維權(quán)和回收被占土地等具體指標(biāo)列入對(duì)農(nóng)場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)班子、生產(chǎn)隊(duì)干部的考核內(nèi)容，每年層層簽訂土地管理責(zé)任合同，大大規(guī)范了農(nóng)場(chǎng)土地的權(quán)屬管理。各局制定了對(duì)農(nóng)場(chǎng)考核指標(biāo)的底線：當(dāng)年被占地當(dāng)年清理，當(dāng)年不能出現(xiàn)新增被占地；守不住土地要受罰，收回歷史被占地有獎(jiǎng)。幾年來(lái)，廣東農(nóng)墾回收了一批歷史被占土地，土地被侵占發(fā)案率持續(xù)下降，有效保持了農(nóng)場(chǎng)土地權(quán)屬穩(wěn)定，利用信息化手段清理、更正土地發(fā)包面積近1.13萬(wàn)hm2，年凈增加土地承包收益上億元，有效堵塞了土地管理漏洞。

1.2土地內(nèi)清，依托科技進(jìn)步獲益

廣東省平崗農(nóng)場(chǎng)于1954年圍海建成，擁有0.27hm2多土地（水面面積），是廣東農(nóng)墾規(guī)模最大的水產(chǎn)養(yǎng)殖基地。2008年，陽(yáng)江農(nóng)墾局在平崗農(nóng)場(chǎng)開(kāi)展土地內(nèi)清試點(diǎn)工作，淘汰了以往手工量算魚(yú)塘、水域承包面積的落后方法，利用土地管理信息化軟件的GIS面積自動(dòng)量算功能，結(jié)合GPS設(shè)備現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核，平崗農(nóng)場(chǎng)清理出約33.3hm2“水分地”。隨著相關(guān)地塊的承包合同于2011年左右逐步到期，按照信息化管理面積重新簽訂承包合同，“水分地”直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。按照土地承包費(fèi)每666.7m2600元/年的平均價(jià)格計(jì)算，土地信息化管理手段每年為平崗農(nóng)場(chǎng)增收近500萬(wàn)元。陽(yáng)江農(nóng)墾局國(guó)土科的干事小楊說(shuō)：“我們現(xiàn)在的土地承包面積測(cè)量都是在辦公室里，通過(guò)點(diǎn)擊鼠標(biāo)操作完成。個(gè)別面積有異議的地塊才跑去現(xiàn)場(chǎng)測(cè)繪。信息化手段量算土地面積高效、精準(zhǔn)，更大幅減少了我們土地測(cè)量外業(yè)的工作量。”陽(yáng)江農(nóng)墾局副局長(zhǎng)莫益環(huán)介紹，在多次參觀、學(xué)習(xí)湛江農(nóng)墾局利用信息化手段提高土地管理水平的成功經(jīng)驗(yàn)后，陽(yáng)江農(nóng)墾局在平崗農(nóng)場(chǎng)展開(kāi)了試點(diǎn)，摸索適合當(dāng)?shù)厍闆r的土地內(nèi)清工作方案。針對(duì)一些大包戶的抵觸情緒，局里干部分頭下農(nóng)場(chǎng)做工作，向群眾解釋土地管理信息化手段的土地面積量算精準(zhǔn)特點(diǎn)。通過(guò)擺事實(shí)、講道理，逐步做通承包戶的思想工作，平穩(wěn)地完成了“水分地”的回收工作。2012年，在理順了土地內(nèi)清相關(guān)工作的頭緒后，陽(yáng)江農(nóng)墾局建立了局領(lǐng)導(dǎo)掛帥，國(guó)土、生產(chǎn)、財(cái)務(wù)、企管、紀(jì)檢等5部門(mén)的工作組，在下屬6個(gè)農(nóng)場(chǎng)全面鋪開(kāi)依托信息化的土地內(nèi)清工作。通過(guò)集中舉辦土地信息化管理培訓(xùn)班，在每個(gè)農(nóng)場(chǎng)開(kāi)動(dòng)員會(huì)，陽(yáng)江農(nóng)墾局統(tǒng)一了各級(jí)干部思想，消除了個(gè)別農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)“清土地等于清自己”的抵觸思想。莫局長(zhǎng)信心十足地說(shuō)：“內(nèi)清工作預(yù)計(jì)今年11月底完成，到時(shí)候，歡迎大家來(lái)陽(yáng)江農(nóng)墾局檢查我們的成果！”

1.3深化改革，實(shí)現(xiàn)土地管理共贏

土地面積測(cè)量的大小，是一個(gè)簡(jiǎn)單數(shù)字，但牽扯了多方利益。傳統(tǒng)測(cè)量土地面積的工作，需要走現(xiàn)場(chǎng)，拉皮尺、手工計(jì)算。一個(gè)農(nóng)場(chǎng)上萬(wàn)個(gè)地塊，要想全部測(cè)量一遍，土地管理部門(mén)就別干其它工作了。在這種現(xiàn)實(shí)情況下，土地承包的準(zhǔn)確面積基本是沿用歷史形成的數(shù)據(jù)，難以監(jiān)管，給基層管地的干部制造了權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)。“關(guān)系地”、“人情地”、“水分地”應(yīng)運(yùn)而生，極大損害了國(guó)家利益，土地承包不公，群眾意見(jiàn)大。土地管理信息化，使承包土地面積高效、精準(zhǔn)量算成為可能。但單純的信息化管理手段并不能解決所有問(wèn)題，更為關(guān)鍵的是強(qiáng)有力的管理手段。湛江農(nóng)墾局副局長(zhǎng)宮玉林找準(zhǔn)了土地管理信息化的切入點(diǎn)———依托信息化，通過(guò)系統(tǒng)、有效的強(qiáng)力手段遏制土地流失。宮局長(zhǎng)介紹工作經(jīng)驗(yàn)時(shí)總結(jié)了3個(gè)要點(diǎn)：一是工作出發(fā)點(diǎn)要講效益，不講人情；二是工作要?jiǎng)诱娓竦模袉?wèn)責(zé)制度，不行換人；三是要深挖信息化潛力，促進(jìn)管理水平不斷提高。整個(gè)信息化推進(jìn)過(guò)程，職工沒(méi)有上訪，真正實(shí)現(xiàn)了公平、公正、公開(kāi)的土地承包，得到群眾的真心擁護(hù)。在摸清家底的基礎(chǔ)上，湛江農(nóng)墾局建立了科學(xué)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，將基層干部的灰色收入變?yōu)楹侠淼年?yáng)光收入。2011年，湛江農(nóng)墾局向下屬農(nóng)場(chǎng)發(fā)放效益考核獎(jiǎng)金600萬(wàn)元，土地管理考核獎(jiǎng)金200萬(wàn)元。通過(guò)土地清理工作，5年來(lái)，湛江農(nóng)墾累計(jì)清理、更正超承包合同面積近1萬(wàn)hm2，年凈增土地承包費(fèi)上億元，相當(dāng)于增加了一個(gè)大型農(nóng)場(chǎng)的承包面積。

2土地管理信息化工作大有作為

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)這些年的試點(diǎn)，我們充分認(rèn)識(shí)到科技作為第一生產(chǎn)力的重要性。各墾區(qū)依托信息化的土地管理工作取得了良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。土地管理信息化，有效提高了墾區(qū)農(nóng)業(yè)管理水平現(xiàn)代化；促進(jìn)了墾區(qū)摸清家底和掌握土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況；增強(qiáng)了墾區(qū)國(guó)土管理部門(mén)的執(zhí)法能力；提升了墾區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)的公信力；帶動(dòng)了墾區(qū)信息化人才隊(duì)伍的建設(shè)。廣東墾區(qū)的實(shí)踐，證明了土地信息化管理大有作為，是一項(xiàng)小投入大產(chǎn)出的科技創(chuàng)新，為如何在全國(guó)農(nóng)墾范圍取得更大的成功，提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。《實(shí)踐論》指出“認(rèn)識(shí)———實(shí)踐———再認(rèn)識(shí)”的循環(huán)理論。縱觀這些年來(lái)，農(nóng)墾土地管理信息化的實(shí)踐，我們的確也是走了一條反復(fù)認(rèn)識(shí)、反復(fù)實(shí)踐的道路。在成功的基礎(chǔ)上，我們也遇到了一些新的問(wèn)題：比如平臺(tái)整合問(wèn)題，即如何有效整合財(cái)務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯、土地管理等信息平臺(tái)，使之成為一個(gè)有機(jī)的整體？如何充分利用各省國(guó)土資源廳的現(xiàn)有衛(wèi)星照片，解決資源共享的問(wèn)題？我們相信，這些問(wèn)題都將會(huì)在土地信息化管理工作的進(jìn)一步實(shí)踐中，獲得再認(rèn)識(shí)。土地信息化管理工作也將因此獲得不斷進(jìn)步和提升。

作者：張建光 單位：中國(guó)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心

土地管理論文:低碳經(jīng)濟(jì)視野下的土地管理探索

低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用存在的問(wèn)題

要研究低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用，主要應(yīng)考慮的便是碳排放問(wèn)題。就目前而言，由土地利用導(dǎo)致的碳排放有兩種：直接碳排放和間接碳排放。直接碳排放是指由于土地利用類(lèi)型的轉(zhuǎn)變或保持導(dǎo)致的碳排放，如圍湖造田、草場(chǎng)退化、種植制度的改變等。間接碳排放是指土地利用過(guò)程中的人為源碳排放，如交通用地尾氣、礦產(chǎn)品開(kāi)采工藝排放等。由此可見(jiàn)，土地利用過(guò)程中的碳排放現(xiàn)象比比皆是，且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，碳排放量也與日俱增。如何管理好土地利用以減少碳排放是目前全球所面臨的一大難題，尤其是對(duì)我國(guó)這樣碳排放總量居全球第二的國(guó)家（王錚和朱永彬，2008），尤其需要盡快解決這個(gè)問(wèn)題。土地類(lèi)型變化不當(dāng)往往不利于碳蓄積，會(huì)加劇碳排放。如森林砍伐會(huì)直接導(dǎo)致地上生物量排除，土壤呼吸加劇；農(nóng)牧林地被建設(shè)用地所占有，生物量便會(huì)被清除、土壤被掩埋和收集；草地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)田會(huì)加劇土壤呼吸，從而減少了碳素向土壤的分配等等。這一切都是因?yàn)橥恋乩妙?lèi)型轉(zhuǎn)換不當(dāng)引起的碳排放。改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是近幾年在低碳經(jīng)濟(jì)理念倡導(dǎo)下，中國(guó)政府逐漸重視對(duì)土地利用的管理，力求土地利用朝著低碳和經(jīng)濟(jì)的方向發(fā)展，順應(yīng)自然發(fā)展規(guī)律，力求土地利用的可持續(xù)性發(fā)展。但是中國(guó)六大區(qū)域（東北、華北、華東、中南、西南和西北）仍然存在一些不利用陸地生態(tài)系統(tǒng)碳蓄積的問(wèn)題，其中尤以東北、華北和華東三大區(qū)域的問(wèn)題最為顯著。（一）東北地區(qū)過(guò)快的農(nóng)業(yè)發(fā)展擾亂了自然生態(tài)系統(tǒng)根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局1999年和2010年統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，1996年?yáng)|北三省耕地總面積達(dá)到21526200公頃，占全國(guó)耕地總面積的16.55%；到了2008年，東北三省耕地總面積減少到21450000公頃，占全國(guó)耕地總面積的17.63%，但實(shí)際上2008年耕地總面積只比1996年減少了0.35%。但東北三省的主要土地利用類(lèi)型為林地，耕地面積增加也主要來(lái)源于森林和草地。而該地區(qū)的森林和草地富含生物碳量和土壤碳蓄積量，土地利用類(lèi)型轉(zhuǎn)變將對(duì)于該地區(qū)的地面生物量清除；耕作以及水土的流失將對(duì)土壤碳蓄積碳匯產(chǎn)生極為不利的負(fù)面影響；草地轉(zhuǎn)變?yōu)楦貙⒓觿⊥寥篮粑焕谔挤e蓄。近幾年，國(guó)家政府在低碳經(jīng)濟(jì)理念下，面對(duì)嚴(yán)峻的生態(tài)問(wèn)題和環(huán)境污染，投資積極植樹(shù)造林和退耕還林，2010年該地區(qū)林業(yè)投資完成額達(dá)到224262萬(wàn)元，其中國(guó)家投資額占84%，當(dāng)年造林總面積為507030公頃，其中人工造林為308643公頃，而退耕還林面積卻為0。這樣的發(fā)展并不能使該地區(qū)土地利用低碳化，要徹底改變目前現(xiàn)狀，必須合理配置各類(lèi)土地利用類(lèi)型，而并非一味增加林地面積。（二）華北地區(qū)的牧草地出現(xiàn)嚴(yán)重的退化和荒漠化現(xiàn)象由于過(guò)去20年間華北地區(qū)大量的植樹(shù)造林，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，到2005年，華北地區(qū)牧草地面積比1985年減少了6888000公頃，主要轉(zhuǎn)化為林地（林地面積增加1175600公頃）；還有部分轉(zhuǎn)化為耕地（耕地面積增加774700公頃）。但是，就總體來(lái)看，牧草地面積下降速度依舊過(guò)快，同時(shí)過(guò)度的放牧也加速了土壤沙漠化速度，這些都不利于土壤中碳的蓄積。（三）華東地區(qū)耕地面積急劇下降，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張過(guò)快華東地區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的平原地區(qū)，理應(yīng)是耕地面積最大的地區(qū)，但是根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2010年數(shù)據(jù)顯示，2008年耕地面積只占了全國(guó)耕地總面積的19.98%。與此同時(shí)，從表1中可以看出，2008年增加耕地面積僅為95006公頃，但是減少耕地面積卻達(dá)到了99695公頃，超過(guò)了增加的耕地面積達(dá)4689公頃，可見(jiàn)耕地面積減少的數(shù)量超過(guò)了增加的數(shù)量，年末耕地總面積呈下降趨勢(shì)。在耕地面積減少的總量中，有85%用于建設(shè)用地，占全國(guó)耕地改造的建設(shè)用地總面積的44%，可見(jiàn)華東地區(qū)建設(shè)用地改造的面積之大，華東地區(qū)土地利用類(lèi)型的迅速變化（耕地逐年遞減、建設(shè)用地快速擴(kuò)張）導(dǎo)致生物量清除、土壤被掩埋和收集，加速了碳排放，將不利于低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用的發(fā)展。那么為什么華東地區(qū)會(huì)出現(xiàn)這樣大量耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的現(xiàn)象呢？這一方面是華東地區(qū)地處平原，耕地面積大，礦產(chǎn)資源匱乏，因此自古以來(lái)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是依靠耕地和進(jìn)出口貿(mào)易。隨著對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展以及領(lǐng)海這一得天獨(dú)厚的地理位置，該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較內(nèi)陸地區(qū)快，各地紛紛建居民樓、廠房、寫(xiě)字樓，加速了該地區(qū)建設(shè)用地的需求。另一方面，耕地種植所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及貿(mào)易所帶來(lái)的利潤(rùn)，人們紛紛閑置耕地或者轉(zhuǎn)賣(mài)土地成為城鎮(zhèn)居民，進(jìn)廠打工或者自己成立工廠進(jìn)行加工、貿(mào)易。近幾年，隨著新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，這種勢(shì)頭更為猛烈。江浙一帶很多原有的耕地都被低價(jià)轉(zhuǎn)賣(mài)給政府用于建設(shè)用地。農(nóng)民搬進(jìn)了政府新建的農(nóng)民安居房，農(nóng)民成了沒(méi)有土地的農(nóng)民。這種現(xiàn)象已經(jīng)違背了作為新農(nóng)村建設(shè)的初衷，同時(shí)也惡化了土地利用類(lèi)型的合理調(diào)整，不利于低碳經(jīng)濟(jì)型土地的利用，值得政府部門(mén)深思。

低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用管理的對(duì)策

低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用需要協(xié)調(diào)好生態(tài)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾，順應(yīng)自然發(fā)展規(guī)律，有節(jié)制地開(kāi)發(fā)利用土地，有效地管理保護(hù)好土地的生態(tài)系統(tǒng)。因此，轉(zhuǎn)變土地利用的方式，重視土地利用過(guò)程中的“減源”、“增匯”，這是降低土地利用的碳排放和提高土地生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的必然手段（彭歡，2010）。只有這樣才能打造出一個(gè)優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展的低碳土地利用。因此，我們首先應(yīng)該加強(qiáng)土地利用的管理力度，通過(guò)法制化的方式進(jìn)行土地利用類(lèi)型的管理，通過(guò)增加耕地轉(zhuǎn)化審批環(huán)節(jié)，嚴(yán)格控制耕地流向建設(shè)用地。對(duì)破壞耕地、任意改造為建設(shè)用地者進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，應(yīng)處于高額罰金，并要求其限期對(duì)土地進(jìn)行復(fù)墾，恢復(fù)其原有生態(tài)系統(tǒng)。同時(shí)，提高林地面積規(guī)模，控制耕地、牧草地、沼澤和灘地面積減少速度，促進(jìn)其他未利用地面積向林地、牧草地和耕地轉(zhuǎn)換，設(shè)立提高土地的碳吸納能力。其次，我們應(yīng)該利用經(jīng)濟(jì)杠桿，促使土地利用合理化。可以提高城市建設(shè)用地取得和保有的成本，提高土地價(jià)格，以此用經(jīng)濟(jì)杠桿自動(dòng)調(diào)節(jié)土地利用類(lèi)型，使得基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施用地的節(jié)約集約利用。最后，我們應(yīng)該建立健全的碳交易市場(chǎng)。盡管低碳經(jīng)濟(jì)、碳匯等詞匯已經(jīng)耳熟能詳，但是碳積蓄后到底用于哪里或者說(shuō)能否帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，這沒(méi)有一個(gè)明確的答案。這主要是碳交易市場(chǎng)不健全導(dǎo)致的。碳交易其實(shí)質(zhì)就是“合同的一方通過(guò)支付另一方獲得溫室氣體減排額，買(mǎi)方可以將購(gòu)得的減排額用于減緩溫室效應(yīng)從而實(shí)現(xiàn)其減排的目標(biāo)，實(shí)際上就是碳排放權(quán)利的交易。碳交易把氣候變化這一科學(xué)問(wèn)題、減少碳排放這一技術(shù)問(wèn)題與可持續(xù)發(fā)展這個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題緊密地結(jié)合起來(lái)，以市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決這個(gè)科學(xué)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)綜合問(wèn)題”（彭歡，2010）。我們應(yīng)該應(yīng)用市場(chǎng)化的手段，制定好合理的碳交易體系，并處理好各個(gè)相對(duì)量的指標(biāo)，建立全國(guó)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣才能使得碳交易朝著健康的方向發(fā)展，碳排放才能從經(jīng)濟(jì)的角度得到實(shí)質(zhì)性的遏制。總之，目前低碳經(jīng)濟(jì)下我國(guó)土地利用還存在著很多問(wèn)題，這就需要利用政治、經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)道德等各種手段進(jìn)行管理。重要的一點(diǎn)是讓低碳經(jīng)濟(jì)觀念深入人心，政府部門(mén)應(yīng)該從本質(zhì)出發(fā)，倡導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用。同時(shí)，利用經(jīng)濟(jì)手段，讓低碳和土地利用自動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展，這對(duì)于現(xiàn)今這個(gè)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的社會(huì)而言，是最行之有效的手段，讓經(jīng)濟(jì)成為土地利用管理的有力杠桿。當(dāng)然，健全的法律也是必然的管理途徑，法制的強(qiáng)制力手段將能使土地利用管理變得井然有序。

作者：劉偉 何春艷

土地管理論文:土地管理對(duì)解決三農(nóng)問(wèn)題分析

2010年1月，中共中央《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》，這是2004年以來(lái)中央政府連續(xù)第7個(gè)以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的中央“一號(hào)文件”，充分說(shuō)明了中央對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視。

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的載體，人類(lèi)活動(dòng)的場(chǎng)地和鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，因此土地問(wèn)題是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的優(yōu)秀[1]。土地整治作為適應(yīng)新時(shí)期建設(shè)高效農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)及新農(nóng)村建設(shè)的重大舉措，當(dāng)前已進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，已由過(guò)去單純的農(nóng)地整理走向了農(nóng)地整理和村莊土地整治相結(jié)合的重要發(fā)展階段。對(duì)農(nóng)地特別是基本農(nóng)田整理，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以有效改善生產(chǎn)條件，提高農(nóng)田生產(chǎn)能力，降低生產(chǎn)成本，有效改善農(nóng)用地土地利用布局，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收；對(duì)村莊整治能增加有效耕地面積，改善農(nóng)民居住環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。不難看出，土地整治與解決“三農(nóng)”問(wèn)題的目標(biāo)具有高度的一致性。土地整治，要以促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)土地整治與“三農(nóng)”問(wèn)題的“聯(lián)姻”對(duì)解決“三農(nóng)”問(wèn)題具有重要意義。

1土地整治對(duì)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的意義

1.1土地整治是全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)的有效方法

土地整治是適應(yīng)新時(shí)期建設(shè)高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)容和手段，是當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下加大對(duì)農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)力度的長(zhǎng)效機(jī)制。通過(guò)土地整治，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件較差的地區(qū)，能夠加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；通過(guò)產(chǎn)權(quán)調(diào)整，將土地集中到少數(shù)種田能手手中，能夠發(fā)揮集約生產(chǎn)效益，有利于農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣和生產(chǎn)方式的改進(jìn)；通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，發(fā)展效益高、附加值高的農(nóng)業(yè)，適應(yīng)了人們飲食結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。此外，土地整治有利于進(jìn)一步改善傳統(tǒng)的農(nóng)用地利用格局，擴(kuò)大了經(jīng)營(yíng)規(guī)模，優(yōu)化了農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局，從而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收[2]。

1.2土地整治是提升農(nóng)村居住環(huán)境，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑

目前，我國(guó)絕大多數(shù)的農(nóng)村居民點(diǎn)還存在著人均用地面積偏大、選址隨意、分布松散、布局零亂、缺乏規(guī)劃和違法占地嚴(yán)重等問(wèn)題，農(nóng)村居住環(huán)境不容樂(lè)觀，亂、臟、差現(xiàn)象依然存在。通過(guò)土地整治，對(duì)“空心村”、布局分散零亂等村莊實(shí)施村莊改造，遷村并點(diǎn)，引導(dǎo)農(nóng)村居民向中心村鎮(zhèn)集中，建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一設(shè)計(jì)的農(nóng)民住宅，不僅可以整理出村莊內(nèi)部的存量耕地，提高農(nóng)村土地的集約利用水平，還可以改變歷史遺留下來(lái)的農(nóng)村建房自然分散的格局，改變農(nóng)村臟、亂、差的面貌，改善農(nóng)民的生活條件、提升生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)布局規(guī)整、生產(chǎn)生活方便、居住環(huán)境優(yōu)美的新農(nóng)村[3]。

1.3土地整治是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、鄉(xiāng)風(fēng)健康的有效手段

土地整治將分散、布局零亂的農(nóng)田集中規(guī)劃整治，增加了有效耕地面積，提升了耕地質(zhì)量，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁；同時(shí)，土地整治有利于完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，方便農(nóng)民生產(chǎn)，提高土地利用率和產(chǎn)出率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。此外，通過(guò)產(chǎn)權(quán)調(diào)整，實(shí)施產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，提高農(nóng)民耕地效率，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工或進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，讓農(nóng)民有事可做。這樣一方面可以使農(nóng)民收入增加；另一方面也避免以前農(nóng)閑季節(jié)農(nóng)民便無(wú)所事事，打麻將、賭博、搞封建迷信活動(dòng)，促進(jìn)了農(nóng)村精神文明建設(shè)和鄉(xiāng)風(fēng)健康。

2土地整治對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的成效與不足

2.1土地整治對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的成效

2.1.1新增了有效耕地面積，促進(jìn)農(nóng)民增收1999—2008年，全國(guó)通過(guò)土地整治補(bǔ)充耕地278萬(wàn)hm2，為堅(jiān)守18億畝耕地紅線，確保國(guó)家糧食安全提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，通過(guò)耕地整理，可新增耕地5%～8％，農(nóng)田產(chǎn)出效力提高10％～20％，通過(guò)平整土地，治理溝渠，修筑田間道、生產(chǎn)路，農(nóng)田生態(tài)功能進(jìn)一步發(fā)揮，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善[4]，從而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

2.1.2提高了土地整治區(qū)域的土地質(zhì)量及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力

通過(guò)實(shí)施以田、水、路、林、村綜合整治為主要內(nèi)容的土地整治，對(duì)整治區(qū)域內(nèi)的農(nóng)田進(jìn)行統(tǒng)一布局、改良土壤，對(duì)農(nóng)田水設(shè)施、田間道路等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一更新完善，促進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)條件，方便農(nóng)民生產(chǎn)作業(yè)，進(jìn)而提高了土地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。

2.2土地整治對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的不足

2.2.1推進(jìn)力度不夠，程度不深

土地整治與“三農(nóng)”問(wèn)題在改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)農(nóng)民增收，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展等方面具有高度一致性。然而，近幾年來(lái)的土地整治實(shí)踐證明，土地整治的綜合作用尚未全面發(fā)揮，土地整治的重點(diǎn)仍在農(nóng)地整理方面，農(nóng)村居民點(diǎn)等建設(shè)用地整理進(jìn)程緩慢，這勢(shì)必會(huì)影響農(nóng)民生活、農(nóng)村發(fā)展。

2.2.2不可持續(xù)行為令人擔(dān)憂

①大面積平整土地，填溝挖渠，推土填塘，盡管能有效地增加耕地面積、提高土地墾殖率，但是易導(dǎo)致原生、次生自然植被大面積減少和退化，生態(tài)平衡受到破壞，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)極大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性；②農(nóng)田水利設(shè)施和道路設(shè)施追求高度標(biāo)準(zhǔn)化和硬化，田間農(nóng)路、農(nóng)渠（溝）大量混凝土化會(huì)阻塞土壤自然呼吸，影響大自然氣溫的變化，并使草木難以生長(zhǎng)，小型動(dòng)物和微生物無(wú)法棲息，從而可能導(dǎo)致該地區(qū)部分物種的滅絕。土地整治的不可持續(xù)行為可能會(huì)導(dǎo)致資源與環(huán)境面臨風(fēng)險(xiǎn)，致使農(nóng)業(yè)、農(nóng)民發(fā)展受阻甚至停滯。

3促進(jìn)“三農(nóng)”問(wèn)題解決的土地整治方略

3.1科學(xué)編制土地整治規(guī)劃

土地整治規(guī)劃是落實(shí)土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的重要手段，是科學(xué)指導(dǎo)土地整治活動(dòng)的重要依據(jù)。當(dāng)前，我國(guó)正在開(kāi)展新一輪土地整治規(guī)劃編制工作。充分認(rèn)識(shí)到新一輪土地整治規(guī)劃與上輪規(guī)劃的不同之處是做好新時(shí)期下土地整治規(guī)劃的關(guān)鍵。以前土地整治的主要目標(biāo)是解決吃飯的問(wèn)題；現(xiàn)在土地整治，不僅要解決增地增糧，還要服務(wù)于外部條件、形勢(shì)變化帶來(lái)的新要求，要把促進(jìn)城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有關(guān)內(nèi)容納入規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮安排。

3.2加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，整合涉農(nóng)資金

土地整治是一項(xiàng)系統(tǒng)而龐雜的工程，牽涉到田、水、路、林、村的綜合整治，涉及到土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境、交通、建設(shè)、財(cái)政等多行業(yè)、多部門(mén)。目前，中央和地方的支農(nóng)資金總量相當(dāng)大，多個(gè)部門(mén)都有各自的專(zhuān)項(xiàng)惠民資金。但在實(shí)際工作中，各部門(mén)職責(zé)不明，各自為政，導(dǎo)致資金重復(fù)投入，利用率低，浪費(fèi)較多[5]。因此，要搞好土地整治工作，必須要政府主導(dǎo)，加強(qiáng)各部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)，即建立“政府主導(dǎo)、國(guó)土搭臺(tái)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、聚合資金、整體推進(jìn)”的工作機(jī)制。按照“資金性質(zhì)不變、管理渠道不亂，統(tǒng)籌使用、各司其職，形成合力、各記其功”的思路，把土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、中小水利、以工代賑、農(nóng)村扶貧、退耕還林、中低產(chǎn)田改造等各類(lèi)涉地涉農(nóng)資金整合起來(lái)集中使用，綜合發(fā)揮各項(xiàng)資金的疊加效益[6]。

3.3加強(qiáng)土地整治環(huán)境建設(shè)

土地整治是一項(xiàng)牽涉面比較廣的工程措施，項(xiàng)目的實(shí)施在取得一定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益、發(fā)揮其積極影響的同時(shí)，很可能也會(huì)引起新的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，造成一定的負(fù)面影響。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，提高耕地質(zhì)量、增加有效耕地面積、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和改善生態(tài)環(huán)境是當(dāng)前土地整治工作的4大基本目標(biāo)。其中，改善生態(tài)環(huán)境不僅是保證耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的重要保障，更是實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)發(fā)展的根本要求。因此，在土地整治過(guò)程中要加強(qiáng)土地整治環(huán)境建設(shè)，要有整體觀念、全局觀念和系統(tǒng)觀念，充分考慮到土地生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部和外部的各種相互關(guān)系，不能只簡(jiǎn)單地考慮增加耕地面積，而忽視土地生態(tài)系統(tǒng)各生態(tài)因子的改變對(duì)系統(tǒng)的不利影響；不能只考慮當(dāng)前局部地區(qū)土地資源的充分利用，而忽視生態(tài)平衡破壞對(duì)將來(lái)所造成的負(fù)面影響和整個(gè)地區(qū)土地資源的合理利用。

3.4尊重民意，加強(qiáng)土地整治宣傳

土地整治是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民增收的助推器，是一項(xiàng)“德政工程”“、民心工程”，直接關(guān)系到農(nóng)民切身利益。所以，土地整治必須要充分尊重農(nóng)民的意愿，堅(jiān)持“依法規(guī)范、公眾參與”的原則，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，這樣才能因地制宜地推進(jìn)土地整治，做到整治前農(nóng)民同意、整治中農(nóng)民樂(lè)意、整治后農(nóng)民滿意，確保農(nóng)民真正受益。

4結(jié)語(yǔ)

土地整治關(guān)系到農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高，土地整治工作勢(shì)在必行。通過(guò)科學(xué)編制土地整治規(guī)劃、加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)整合涉農(nóng)資金、加強(qiáng)環(huán)境建設(shè)和土地整治宣傳等措施進(jìn)一步解決“三農(nóng)”問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

土地管理論文:農(nóng)村土地管理制度對(duì)土地資源的影響

土地分配是指對(duì)城鄉(xiāng)土地進(jìn)行分配，土地分配制度的確立和實(shí)行關(guān)系到城鄉(xiāng)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，同時(shí)也關(guān)系到土地資源的合理化使用狀況。尤其是農(nóng)村土地的管理和分配問(wèn)題，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最需進(jìn)行保護(hù)的一部分，同時(shí)也是新管理制度建立的基礎(chǔ)和重要前提。因此，加強(qiáng)耕地保護(hù)，不斷深化制度，明確改革方針，是促進(jìn)農(nóng)村土地管理制度深化和改革的重要?jiǎng)恿驮慈?

1以建立適宜的農(nóng)村土地管理制度為深化改革的基本目標(biāo)

農(nóng)村土地進(jìn)行深化和改革的最終目的就是建立適宜的農(nóng)村土地管理制度，真正站在農(nóng)民的角度上，看待農(nóng)村土地管理和分配問(wèn)題，從而最大限度地保障農(nóng)民的合法權(quán)益，優(yōu)化土地管理，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的和諧可持續(xù)發(fā)展。一是對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施穩(wěn)定管理。對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管理是確保農(nóng)民合理規(guī)劃和使用土地的重要途徑之一，通過(guò)穩(wěn)定農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)，可提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提升土地的有效利用率；二是對(duì)土地的使用用途進(jìn)行明確。農(nóng)村土地制度中對(duì)土地的使用用途進(jìn)行明確，可避免出現(xiàn)土地資源浪費(fèi)、違規(guī)建設(shè)等錯(cuò)誤的資源配置和土地資源浪費(fèi)，提升土地資源的利用效率。總之，以建立適宜的農(nóng)村土地管理制度為深化改革的基本目標(biāo)，提高土地資源的利用效率，在保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益的同時(shí)，也可提高土地資源的合理配置。在的推動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展實(shí)力逐漸提升，土地生產(chǎn)量增加，可提高農(nóng)民的收益，也可合理優(yōu)化土地資源。

2加強(qiáng)耕地保護(hù)及節(jié)約用地管理

國(guó)計(jì)民生是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的基本和保障，民生問(wèn)題涉及到社會(huì)中每個(gè)人的生存和發(fā)展。糧食是國(guó)計(jì)民生的根本，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要產(chǎn)物。我國(guó)是人口大國(guó)，人口數(shù)量占世界第一，而耕地面積僅占全世界耕地面積的7%左右，一旦糧食種植面積與開(kāi)墾面積差距較大，則會(huì)導(dǎo)致糧食種植面積持續(xù)減少，一方面，將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展受到阻礙；另一方面，將會(huì)導(dǎo)致糧食負(fù)擔(dān)加重。立足于我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情，實(shí)施耕地保護(hù)、節(jié)約用地等保護(hù)措施極其重要。

2.1實(shí)施有效策略進(jìn)行耕地保護(hù)耕地保護(hù)是實(shí)施各項(xiàng)農(nóng)業(yè)作業(yè)的基礎(chǔ)和保障，也是開(kāi)展各項(xiàng)工作的前提，因此，無(wú)論實(shí)施何種土地保護(hù)制度，耕地質(zhì)量的保護(hù)是關(guān)鍵。通過(guò)對(duì)以往農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)及改革方案的查閱，可見(jiàn)國(guó)家在進(jìn)行和優(yōu)化時(shí)，往往對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)。基本農(nóng)田主要包括灌溉條件好、養(yǎng)分充足以及分等定級(jí)高等多種形式的農(nóng)田區(qū)域。針對(duì)此類(lèi)農(nóng)田的保護(hù)措施較為完善和全面，禁止除國(guó)家以外的單位或個(gè)人非法占用或耕種。若此類(lèi)農(nóng)田本為農(nóng)民耕地，則需給予農(nóng)民相應(yīng)的補(bǔ)貼，提高農(nóng)民的主動(dòng)性，加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)。

2.2實(shí)施有效策略節(jié)約農(nóng)村土地用地農(nóng)村土地管理制度不完善將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的利益受損，同時(shí)對(duì)土地使用效果及利用率也造成浪費(fèi)。因此，節(jié)約農(nóng)村土地用地勢(shì)在必行，一方面，可控制土地投入和建設(shè)成本；另一方面，可從總體上控制城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平和建設(shè)規(guī)模，帶動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。另外，對(duì)于農(nóng)村住宅基地的土地管理而言，以住宅為目標(biāo)進(jìn)行土地開(kāi)墾要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批和管理，切實(shí)保障廣大人民群眾宅基地使用權(quán)。在進(jìn)行開(kāi)墾和使用的過(guò)程中，建筑用地的開(kāi)墾須符合土地使用標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，在不影響集體用地的基礎(chǔ)上，規(guī)劃開(kāi)墾范圍，保障農(nóng)民利益。此外，針對(duì)土地征用問(wèn)題，相關(guān)政府部門(mén)需給予占地者相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，提升農(nóng)民的積極性。

3增強(qiáng)耕地的保護(hù)意識(shí)

在保護(hù)耕地問(wèn)題上，不僅需要廣大人民群眾意識(shí)到保護(hù)耕地是所有國(guó)民的責(zé)任和義務(wù)，更需要相關(guān)部門(mén)以及各級(jí)黨組織根據(jù)地方情況循序漸進(jìn)地開(kāi)展改革和進(jìn)一步規(guī)劃。糧食是人類(lèi)生存的根本，而耕地是糧食生產(chǎn)的重要條件，作為耕地管理工作人員，要認(rèn)識(shí)到身上的責(zé)任和重?fù)?dān)，宣傳并樹(shù)立耕地保護(hù)意識(shí)，促進(jìn)土地管理制度的深化和改革。

4結(jié)語(yǔ)

立足于農(nóng)村土地使用和發(fā)展現(xiàn)狀，以建立和完善適宜地區(qū)發(fā)展的土地管理制度為主要奮斗目標(biāo)，從多方面實(shí)施耕地保護(hù)和土地節(jié)約政策，同時(shí)，要不斷完善和增強(qiáng)人們的耕地保護(hù)意識(shí)。沿著正確的發(fā)展方向和指導(dǎo)思想，完善農(nóng)村土地管理制度，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、社會(huì)、國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益最大化。

作者：房姍姍 辛海英 單位：長(zhǎng)春市國(guó)土資源局雙陽(yáng)分局

土地管理論文:土地管理制度綜合改革研究

舟山群島陸域面積狹小，以丘陵山地為主，可利用土地資源非常有限。浙江舟山群島新區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新區(qū)”）國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，在“十二五”乃至“十三五”期間建設(shè)用地需求呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，使新區(qū)土地供需矛盾突出，資源因素制約嚴(yán)重。新區(qū)在土地管理方面面臨越來(lái)越多的困難和制約，迫切需要突破現(xiàn)行國(guó)土資源管理體制機(jī)制。

一、新區(qū)概況

（一）新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展概況舟山位于我國(guó)東部黃金海岸線與長(zhǎng)江黃金水道的交匯處，背靠長(zhǎng)三角廣闊經(jīng)濟(jì)腹地，是我國(guó)東部沿海和長(zhǎng)江流域走向世界的主要海上門(mén)戶，陸域面積1440km2，海域內(nèi)水面積208萬(wàn)hm2，500m2以上島嶼共有1390個(gè)，區(qū)域內(nèi)適宜開(kāi)發(fā)建港的深水岸段有54處，總長(zhǎng)279．4km，理論上可建碼頭泊位年吞吐量超過(guò)10億噸。2014年，新區(qū)常住人口114．6萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1021．66億元，增長(zhǎng)10．2％，人均GDP　1．45萬(wàn)美元，其中海洋經(jīng)濟(jì)增加值713億元，占GDP比重69．8％，是全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)比重最高的地級(jí)市。①新區(qū)鮮明的海洋特色區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系基本形成，臨港裝備工業(yè)蓬勃發(fā)展，港口物流業(yè)快速增長(zhǎng)，海洋漁業(yè)穩(wěn)步轉(zhuǎn)型，海洋旅游持續(xù)升溫，新興產(chǎn)業(yè)扎實(shí)起步。2014年，港域吞吐量3．47億噸，工業(yè)總產(chǎn)值1967．62億元，水產(chǎn)品總產(chǎn)量166．94萬(wàn)噸，漁農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值199．48億元，全年接待國(guó)內(nèi)外游客共3997．96萬(wàn)人次。②

（二）新區(qū)規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)精神，新區(qū)未來(lái)將具備三大功能：浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)、我國(guó)海洋綜合開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。通過(guò)10～20年發(fā)展，將新區(qū)打造成我國(guó)面向環(huán)太平洋經(jīng)濟(jì)圈的橋頭堡，大宗商品儲(chǔ)運(yùn)中轉(zhuǎn)加工交易中心、東部地區(qū)重要的海上開(kāi)放門(mén)戶和重要的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)基地，成為我國(guó)海洋海島綜合保護(hù)開(kāi)發(fā)示范區(qū)和陸海統(tǒng)籌發(fā)展先行區(qū)。新區(qū)發(fā)展規(guī)劃明確：到2020年，舟山海洋生產(chǎn)總值年平均增長(zhǎng)20％左右，港口貨物年吞吐量達(dá)6億噸以上。到2030年，開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)一步完善，建成國(guó)際領(lǐng)先的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系。

（三）新區(qū)資源稟賦概況1．土地資源概況。截至2013年底，新區(qū)土地總面積共14．813萬(wàn)hm2，農(nóng)用地8．893萬(wàn)hm2，其中耕地2．7萬(wàn)hm2（含可調(diào)整地類(lèi)0．247萬(wàn)hm2）；建設(shè)用地3．187萬(wàn)hm2；未利用用地2．733萬(wàn)hm2。在建用地中，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地2．033萬(wàn)hm2，交通用地0．407萬(wàn)hm2，其他建設(shè)用地0．747萬(wàn)hm2。規(guī)劃到2020年耕地保有量2．48萬(wàn)hm2，基本農(nóng)田2．313萬(wàn)hm2，規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)比率93．2％。2．海洋資源概況。新區(qū)海域內(nèi)水面積208萬(wàn)hm2，至2013年底，全市共批準(zhǔn)建設(shè)填海面積約0．6萬(wàn)hm2。根據(jù)《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》確定的“十二五”期間用于重大項(xiàng)目建設(shè)填海的面積為0．45萬(wàn)hm2，因此，舟山建設(shè)填海總面積將達(dá)到0．985萬(wàn)hm2。3．潮間帶資源概況。目前，潮間帶總面積達(dá)1．527萬(wàn)hm2，其中“十二五”規(guī)劃可用于開(kāi)發(fā)利用的潮間帶達(dá)0．667萬(wàn)hm2。4．低丘緩坡資源概況。全市可開(kāi)發(fā)利用低丘緩坡資源1．662萬(wàn)hm2，宜建面積0．7萬(wàn)hm2，“十二五”期間宜建面積0．411萬(wàn)hm2。③

（四）新區(qū)土地利用現(xiàn)狀1．可利用的土地資源十分有限，耕地后備資源嚴(yán)重匱乏。舟山市土地總面積僅為全省的1．4％、全國(guó)的0．02％。受海島自然環(huán)境、氣候條件的限制和影響，全市能夠開(kāi)發(fā)和利用的土地資源很少，區(qū)域內(nèi)可利用的土地面積只占到了舟山總面積的31％左右，地面坡度大于15°的面積大約占到舟山土地總面積的44％，其中大部為海島生態(tài)防護(hù)林，不宜進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。經(jīng)調(diào)查，新區(qū)適宜開(kāi)墾為耕地的后備資源總數(shù)不足1萬(wàn)畝。①2．第一產(chǎn)業(yè)比重逐年下降，耕地種植受制于水。受自然資源限制，舟山種植業(yè)發(fā)展不具優(yōu)勢(shì)，2013年，舟山市三次產(chǎn)業(yè)比例為10．3∶44．2∶45．5，一產(chǎn)比重逐年下降，從2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一產(chǎn)中又以漁業(yè)為主導(dǎo)，種植業(yè)種類(lèi)單一，主要以提供蔬菜和水果為主。2013年，全市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值187．8億元，其中種植業(yè)產(chǎn)值為10．6億元，僅占5．6％。②同時(shí)，由于海島耕地資源少且布局分散，加上自然災(zāi)害侵襲較多，淡水資源緊缺，土壤鹽堿化現(xiàn)象嚴(yán)重，種植業(yè)投入成本大，耕地產(chǎn)出水平較低。按照大陸引水成本1．86元／m3計(jì)算，水稻畝均耗水成本高達(dá)1268元，在舟山種植水稻僅耗水成本是大陸水稻平均種植成本的2倍，是國(guó)家水稻收購(gòu)價(jià)格的1．36倍，成本收益嚴(yán)重倒掛。3．島嶼建設(shè)用地布局分散，基礎(chǔ)設(shè)施及特殊用地比重高。舟山島嶼分布呈現(xiàn)“大島近岸、小島離散”的空間形態(tài)，城鎮(zhèn)用地布局于沿海平原區(qū)域，臨港產(chǎn)業(yè)用地依海而建，農(nóng)村居民點(diǎn)分布于各大小島嶼，新區(qū)建設(shè)用地布局總體呈現(xiàn)較為分散的狀態(tài)。受地形地貌和環(huán)境條件制約，各島嶼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展必須自成體系，交通、供水、電力等基礎(chǔ)設(shè)施共享性差，占地較多，全市基礎(chǔ)設(shè)施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作為國(guó)家軍事戰(zhàn)略要地，舟山特殊用地面積大、比重高；海洋旅游資源豐富，旅游配套服務(wù)設(shè)施用地多。

二、新區(qū)建設(shè)面臨的土地問(wèn)題

當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，隨著新區(qū)建設(shè)的加快推進(jìn)，舟山市將迎來(lái)新一輪用地需求旺盛期。根據(jù)《浙江舟山群島新區(qū)土地利用戰(zhàn)略研究》成果：到2015年，全市各類(lèi)建設(shè)用地需求約1．133萬(wàn)hm2，占用耕地約0．667萬(wàn)hm2；到2020年，各類(lèi)建設(shè)用地需求約2．133萬(wàn)hm2，占用耕地約1．067萬(wàn)hm2，土地供需矛盾突出。

（一）規(guī)劃控制指標(biāo)與實(shí)際不相符根據(jù)舟山市土地利用總體規(guī)劃，全市耕地保有任務(wù)是2．48萬(wàn)hm2，基本農(nóng)田2．313萬(wàn)hm2，基本農(nóng)田保護(hù)率高達(dá)93．2％；到2020年，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模為1．43萬(wàn)hm2；新增建設(shè)用地規(guī)模為0．715萬(wàn)hm2。但從實(shí)際情況看，到2013年，全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地已“倒掛”約1萬(wàn)hm2，新增建設(shè)用地僅剩約0．04萬(wàn)hm2。預(yù)計(jì)到2020年，新增建設(shè)用地缺口將達(dá)2萬(wàn)hm2，城鄉(xiāng)建設(shè)用地缺口2．467萬(wàn)hm2，約有0．9萬(wàn)hm2新區(qū)建設(shè)用地與基本農(nóng)田空間重疊。③這將導(dǎo)致國(guó)家和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、重大基礎(chǔ)設(shè)施、海洋新興產(chǎn)業(yè)以及海島保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用等項(xiàng)目無(wú)法“落地”。

（二）年度計(jì)劃用地指標(biāo)缺口較大據(jù)分析預(yù)測(cè)，今后5～10年，舟山市每年平均新增建設(shè)用地需求在2000hm2左右，而實(shí)際新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)與此差距很大，如2013年下達(dá)舟山市的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)約為430hm2，僅為今后年度用地需求量的21％左右。④

（三）區(qū)域內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占補(bǔ)面積約0．23萬(wàn)hm2，其中市域內(nèi)占補(bǔ)約0．16萬(wàn)hm2，市域外易地補(bǔ)充0．07萬(wàn)hm2，易地補(bǔ)充率為30％多，特別是2013年的易地補(bǔ)充率達(dá)到近50％，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡壓力日益加大。雖然通過(guò)灘涂圍墾解決了部分耕地占補(bǔ)平衡，但由于圍墾成本高，實(shí)際墾造的耕地必須進(jìn)行灌排、降鹽降堿、地力培育等過(guò)程才能形成有質(zhì)量的耕地，從圍墾成陸到形成耕地，必須要8～10年的時(shí)間。

三、新區(qū)土地管理制度綜合改革探索

他山之石，可以攻玉。在學(xué)習(xí)借鑒國(guó)內(nèi)其他地區(qū)土地管理改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，舟山市要緊緊圍繞國(guó)務(wù)院關(guān)于新區(qū)的戰(zhàn)略定位以及功能目標(biāo)，充分發(fā)揮海島陸海資源優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌山、海、陸資源開(kāi)發(fā)利用，堅(jiān)持先行先試，著力改革創(chuàng)新，因地制宜地探索建立適應(yīng)舟山發(fā)展需要的土地管理機(jī)制和政策制度，促進(jìn)浙江舟山群島新區(qū)實(shí)現(xiàn)又好又快地發(fā)展。

（一）深入推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展時(shí)，要特別注重發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，努力探索陸海規(guī)劃合一的實(shí)現(xiàn)途徑。山東省在半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中，大力實(shí)施海陸一體化規(guī)劃，將海岸帶、海島及近海海域納入藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海域空間規(guī)劃，建立基于生態(tài)系統(tǒng)的海域空間規(guī)劃，從而有效地避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間，以及不同產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)之間的沖突，實(shí)現(xiàn)海洋資源與空間的優(yōu)化配置。［1］建議舟山市將舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及海洋功能區(qū)劃中均涉及到的相同內(nèi)容在規(guī)劃安排上進(jìn)行統(tǒng)一，并落實(shí)到一個(gè)涵蓋舟山群島陸海區(qū)域內(nèi)共同的空間規(guī)劃平臺(tái)上，真正實(shí)現(xiàn)陸海規(guī)劃合一，明確所屬陸海區(qū)域內(nèi)各部分用地用海的功能劃分和控制目標(biāo)。同時(shí)，注重加強(qiáng)規(guī)劃編制體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的制度建設(shè)，強(qiáng)化統(tǒng)一后的規(guī)劃的實(shí)施和管理，使其真正成為統(tǒng)領(lǐng)舟山群島新區(qū)陸地、海洋開(kāi)發(fā)利用和管理保護(hù)的依據(jù)。

（二）積極創(chuàng)新土地規(guī)劃計(jì)劃管理新模式1．創(chuàng)新土地利用規(guī)劃管理。天津?yàn)I海新區(qū)試行兩年一次動(dòng)態(tài)評(píng)估，經(jīng)評(píng)估如有必要五年可滾動(dòng)修編制度。上海市根據(jù)實(shí)際用地需求，試行與審批級(jí)次相配套的兩年一次動(dòng)態(tài)評(píng)估、五年一次修改土地利用規(guī)劃調(diào)整制度。［2］建議舟山市根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，積極推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃評(píng)估修改試點(diǎn)工作，落實(shí)0．8萬(wàn)hm2新增建設(shè)用地，0．56萬(wàn)hm2基本農(nóng)田和耕地保有量任務(wù)先由浙江省統(tǒng)籌平衡，待省級(jí)規(guī)劃修編或浙江省開(kāi)展省級(jí)規(guī)劃評(píng)估修改時(shí)國(guó)家一并予以追加。2．創(chuàng)新土地利用計(jì)劃管理。湖南長(zhǎng)株潭國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)實(shí)行以五年為一個(gè)周期，國(guó)家一次性下達(dá)長(zhǎng)株潭城市群土地利用計(jì)劃，省政府根據(jù)長(zhǎng)株潭城市群建設(shè)時(shí)序分年度統(tǒng)籌安排使用。天津?yàn)I海新區(qū)試行在建設(shè)用地總規(guī)模范圍內(nèi)按照“前期適當(dāng)集中，后期相應(yīng)減少”的方式安排年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)，以濱海新區(qū)近年實(shí)際審批新增建設(shè)用地的平均數(shù)為基數(shù)，在規(guī)劃期前五年，以前三年適當(dāng)高于基數(shù)，后兩年相應(yīng)減少的方式將有關(guān)年度計(jì)劃指標(biāo)下達(dá)給天津市，天津市將指標(biāo)使用情況分類(lèi)統(tǒng)計(jì)后報(bào)國(guó)土資源部。［3］建議國(guó)家對(duì)浙江舟山群島新區(qū)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行差別化管理。一是浙江舟山群島新區(qū)在本輪規(guī)劃期內(nèi)，不突破0．8萬(wàn)hm2新增建設(shè)用地總量的前提下，自主統(tǒng)籌安排使用土地利用計(jì)劃指標(biāo)，并將指標(biāo)年度使用情況報(bào)國(guó)土資源部和浙江省國(guó)土資源廳備案，接受監(jiān)督核查；二是國(guó)土資源部下達(dá)浙江的年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)增加至份額的110％，10％專(zhuān)項(xiàng)用于浙江舟山群島新區(qū)。

（三）積極探索耕地占補(bǔ)平衡新方式湖南長(zhǎng)株潭國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建立了耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積有償調(diào)劑制度，對(duì)在本區(qū)域內(nèi)確實(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡或保護(hù)目標(biāo)的，可以在省域范圍內(nèi)其他地區(qū)進(jìn)行有償補(bǔ)充或補(bǔ)劃。上海探索實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的途徑和方式，建立了全市統(tǒng)一的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)調(diào)劑市場(chǎng)。四川成都探索按耕地等級(jí)補(bǔ)償?shù)恼佳a(bǔ)平衡機(jī)制，以糧食產(chǎn)能等效面積作為耕地占補(bǔ)平衡的剛性指標(biāo)，并試行獨(dú)立選址等重大項(xiàng)目在省內(nèi)跨區(qū)域?qū)崿F(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的辦法。［4］建議舟山市積極爭(zhēng)取，將國(guó)家、省級(jí)重點(diǎn)交通、能源、水利建設(shè)項(xiàng)目及新區(qū)規(guī)劃確定的建設(shè)項(xiàng)目納入全國(guó)統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地試點(diǎn)范圍，開(kāi)展國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地試點(diǎn)工作。為確保舟山市重大項(xiàng)目建設(shè)，舟山應(yīng)遵循先掛后統(tǒng)的原則，即在國(guó)家沒(méi)有正式開(kāi)展全國(guó)統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地試點(diǎn)前，耕地占補(bǔ)平衡以掛賬方式解決，等國(guó)家正式開(kāi)展試點(diǎn)后，實(shí)行正常占補(bǔ)平衡統(tǒng)籌方式，并將前期掛賬項(xiàng)目納入耕地占補(bǔ)平衡統(tǒng)籌范圍。

（四）深化研究更加有效保護(hù)耕地的新途徑1．創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制。貴州省積極推進(jìn)國(guó)家基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)，建立省級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)。建議舟山市劃定永久性（高標(biāo)準(zhǔn)）基本農(nóng)田并嚴(yán)格保護(hù)，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。創(chuàng)新適應(yīng)海島型城市環(huán)境狀況、生態(tài)需要以及社會(huì)觀念的土地用途管制制度，強(qiáng)化耕地的生態(tài)功能、社會(huì)功能，從單純強(qiáng)調(diào)數(shù)量控制向質(zhì)量控制、環(huán)境影響控制轉(zhuǎn)變，適度調(diào)整、優(yōu)化耕地的數(shù)量和布局，建立耕地保護(hù)共管機(jī)制。2．開(kāi)展國(guó)土綜合整治。湖北省鼓勵(lì)開(kāi)展遷村騰地和工礦廢棄地復(fù)墾，穩(wěn)步推進(jìn)遷村并鎮(zhèn)建設(shè)。實(shí)施“雙百萬(wàn)”土地整理重點(diǎn)工程（100萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)示范工程和100萬(wàn)畝低丘崗地改造示范工程）。［5］建議舟山市以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為目標(biāo)，大力開(kāi)展田、水、路、林、村農(nóng)村土地綜合整治，調(diào)整建設(shè)用地、生產(chǎn)力和人口布局，實(shí)現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)業(yè)向規(guī)模集中。支持探索通過(guò)農(nóng)村土地整理提高耕地質(zhì)量等級(jí)折抵新增耕地。加大城鎮(zhèn)低效利用建設(shè)用地二次開(kāi)發(fā)力度，加快盤(pán)活存量建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)騰籠換鳥(niǎo)，有效釋放建設(shè)用地空間。推進(jìn)二次開(kāi)發(fā)過(guò)程中，在允許以協(xié)議出讓方式變更土地用途、完善用地手續(xù)、解決歷史遺留問(wèn)題等方面給予支持。吸引社會(huì)資金參與土地綜合整治，對(duì)通過(guò)土地整治節(jié)約的農(nóng)村建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的情況下，允許以留用地等形式用于工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)等多種經(jīng)營(yíng)。

作者：虞卓華 單位：浙江海洋學(xué)院 管理學(xué)院

土地管理論文:土地管理系統(tǒng)功能模塊設(shè)計(jì)

1．引言

為適應(yīng)國(guó)土資源管理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，新一輪土地利用規(guī)劃修編工作從2005年已開(kāi)始進(jìn)行。土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的建設(shè)正是針對(duì)土地利用規(guī)劃大綱編制和實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)需求，充分利用國(guó)土資源信息網(wǎng)絡(luò)及信息共享平臺(tái)，綜合利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、GIS技術(shù)、數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)與辦公自動(dòng)化技術(shù)，規(guī)范化組織土地利用規(guī)劃修編，實(shí)現(xiàn)靈活有效的規(guī)劃輔助編制、規(guī)劃成果管理、日常辦公支持、輔助決策等功能，并為其它相關(guān)土地管理信息系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)和技術(shù)上的支持。

2．系統(tǒng)體系結(jié)構(gòu)

根據(jù)本系統(tǒng)的需求分析，綜合考慮軟件性能和開(kāi)發(fā)成本，本系統(tǒng)采用C/S(客戶端/服務(wù)器)的三層體系結(jié)構(gòu)(圖1)。

2．1數(shù)據(jù)層采用大型關(guān)系數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的管理。系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)在邏輯上分成兩部分:空間數(shù)據(jù)庫(kù)和屬性數(shù)據(jù)庫(kù)，前者存儲(chǔ)地理空間數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)不同行政區(qū)域數(shù)據(jù)的無(wú)縫拼接，由中間層的空間數(shù)據(jù)引擎協(xié)同管理;后者存儲(chǔ)屬性和管理數(shù)據(jù)。二者之間通過(guò)地理定位編碼相互關(guān)聯(lián)。

2．2中間層采用空間數(shù)據(jù)引擎協(xié)同管理空間數(shù)據(jù)庫(kù)。

2．3應(yīng)用層用戶直接接觸的部分，根據(jù)不同的用戶需要，將應(yīng)用層分成兩個(gè)部分:系統(tǒng)用戶端和部門(mén)用戶端。

3．系統(tǒng)功能

系統(tǒng)按模塊化結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，劃分為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)處理模塊、規(guī)劃輔助編制模塊、規(guī)劃成果管理模塊、規(guī)劃實(shí)施管理模塊、專(zhuān)題分析模塊、系統(tǒng)維護(hù)模塊等6個(gè)功能模塊。一方面各模塊在功能上相互獨(dú)立，另一方面，各模塊又通過(guò)數(shù)據(jù)共享、功能調(diào)用、界面集成而緊密相聯(lián)。

3．1基礎(chǔ)數(shù)據(jù)處理模塊基礎(chǔ)數(shù)據(jù)處理模塊實(shí)現(xiàn)最基本的GIS功能:包括數(shù)據(jù)錄入與編輯、數(shù)據(jù)瀏覽、數(shù)據(jù)查詢(xún)、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)交換。數(shù)據(jù)處理的前提是讓用戶能夠快速的定位、查看所需要的數(shù)據(jù)。由于數(shù)據(jù)庫(kù)中存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)量很大，如果用戶的每一次屏幕操作都涉及覆蓋整個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)范圍的一個(gè)層或幾個(gè)層勢(shì)必造成瀏覽處理速度下降，屏幕刷新緩慢甚至死機(jī)。針對(duì)這種情況在用戶操作前首先提供一套調(diào)圖機(jī)制，使得用戶可以根據(jù)靈活的條件把要瀏覽的數(shù)據(jù)先裝載到系統(tǒng)中，再對(duì)其進(jìn)行操作。調(diào)圖功能具體分成自定義調(diào)圖和傳統(tǒng)調(diào)圖兩種:自定義調(diào)圖方式。是指用戶定義調(diào)圖的范圍和調(diào)圖的內(nèi)容(圖層)，系統(tǒng)可以根據(jù)用戶提供的圖幅號(hào)、單位名稱(chēng)、道路名稱(chēng)、地名確定瀏覽數(shù)據(jù)的范圍。用戶可以根據(jù)圖層的名稱(chēng)，大類(lèi)和實(shí)體的類(lèi)型(點(diǎn)、線、面和注記)來(lái)確定要打開(kāi)的圖層。傳統(tǒng)調(diào)圖方式。是指制作索引圖，讓用戶可以根據(jù)索引圖漫游數(shù)據(jù)，然后在此基礎(chǔ)上用戶可以選擇瀏覽的范圍。這種調(diào)圖的方式需要先從某個(gè)比例尺的數(shù)據(jù)中默認(rèn)指定某個(gè)索引圖層，作為系統(tǒng)缺省要加載的圖層。

3．2規(guī)劃輔助編制模塊規(guī)劃輔助編制是指利用計(jì)算機(jī)輔助編制土地利用規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，以及在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中根據(jù)實(shí)際需要，按照法律程序?qū)σ?guī)劃進(jìn)行局部調(diào)整和修改。規(guī)劃輔助編制包括規(guī)劃的方案擬定、方案比較、成果輸出等;規(guī)劃局部調(diào)整和修改包括對(duì)規(guī)劃指標(biāo)、用地布局等的調(diào)整。具體功能包括數(shù)據(jù)編輯、數(shù)據(jù)查詢(xún)統(tǒng)計(jì)和規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整等基本功能，規(guī)劃地塊擬定，規(guī)劃方案分析，規(guī)劃地塊調(diào)整，規(guī)劃地塊注記，規(guī)劃用地類(lèi)型匯總統(tǒng)計(jì)、規(guī)劃成果輸出。規(guī)劃地塊調(diào)整具體可以劃分為圖形變更和屬性變更，通常圖形變更伴隨著屬性變更。其中，圖形變更主要可以歸結(jié)為地塊合并、地塊分割和邊界變更。提交變更后即時(shí)刷新現(xiàn)有規(guī)劃圖層，同時(shí)在數(shù)據(jù)庫(kù)中保留原有地塊信息以備歷史回溯。

3．3規(guī)劃成果管理模塊規(guī)劃成果管理是指對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用規(guī)劃成果及在規(guī)劃實(shí)施中形成的相關(guān)規(guī)劃成果的管理，包括圖件成果和文檔成果的調(diào)閱、查詢(xún)、統(tǒng)計(jì)和輸出等。

3．4規(guī)劃實(shí)施管理模塊規(guī)劃實(shí)施管理模塊對(duì)具體規(guī)劃實(shí)施業(yè)務(wù)進(jìn)行管理，包括:土地利用年度計(jì)劃管理、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理、單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃審查、城鎮(zhèn)分批次建設(shè)用地規(guī)劃審查、土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)項(xiàng)目規(guī)劃審查、未報(bào)已批土地利用項(xiàng)目登記。

3．5專(zhuān)題分析模塊計(jì)劃執(zhí)行情況分析、規(guī)劃實(shí)施情況分析、土地利用情況分析、對(duì)規(guī)劃信息，土地利用現(xiàn)狀信息，建設(shè)項(xiàng)目占用農(nóng)用地面積、占用耕地面積;土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地面積;土地整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地面積、計(jì)劃指標(biāo)統(tǒng)計(jì)專(zhuān)題圖、業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)表制作等。

3．6系統(tǒng)維護(hù)模塊系統(tǒng)維護(hù)模塊包括用戶管理、系統(tǒng)設(shè)置、數(shù)據(jù)維護(hù)、日志管理等功能。

4．系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)

SuperMapDeskpro是中科院地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心北京超圖地理信息技術(shù)有限公司基于SuperMapGIS優(yōu)秀技術(shù)研制的新型通用桌面地理信息處理平臺(tái)和GIS應(yīng)用工具。通過(guò)SuperMapDeskpro，用戶可以完成地圖編輯、數(shù)據(jù)管理、地圖打印、查詢(xún)?yōu)g覽、網(wǎng)絡(luò)分析、拓?fù)涮幚怼⒖臻g分析、三維建模等GIS系列任務(wù)。根據(jù)功能需求，本系統(tǒng)選擇SuperMap做為GIS開(kāi)發(fā)平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)效果如圖4，圖5所示。

5．系統(tǒng)特點(diǎn)

在土地利用規(guī)劃編制和實(shí)施管理中，用土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)代替常規(guī)的手工方式極大地提高了工作效率。系統(tǒng)具有如下特點(diǎn):①將土地利用規(guī)劃修編和實(shí)施管理中用到的紛繁復(fù)雜的數(shù)據(jù)系統(tǒng)地組織起來(lái)，方便用戶使用，并通過(guò)一套調(diào)圖機(jī)制，使得用戶可以根據(jù)靈活的條件把要瀏覽的數(shù)據(jù)先裝載到系統(tǒng)中，再對(duì)其進(jìn)行操作。②系統(tǒng)具有方便的土地利用規(guī)劃和現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)功能以及多種分析報(bào)表，功能強(qiáng)大的圖層疊加分析功能，為規(guī)劃輔助編制及紅線預(yù)審管理提供重要的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)支持。③可以自動(dòng)進(jìn)行紅線坐標(biāo)標(biāo)注，并提供完備的布局輸出功能，自動(dòng)生成圖簽、圖例和紅線坐標(biāo)列表，方便用戶紅線預(yù)審出圖。

6．結(jié)束語(yǔ)

在系統(tǒng)建設(shè)過(guò)程中，我們意識(shí)到建立一個(gè)完善、先進(jìn)、實(shí)用的土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)是一項(xiàng)復(fù)雜的軟件系統(tǒng)工程，單靠一方面的力量難以完滿地完成，必須由軟件開(kāi)發(fā)單位與軟件使用部門(mén)密切配合，共同完成。另外，作為一個(gè)信息系統(tǒng)的建設(shè)是不可能一步到位、一蹴而就的，必須根據(jù)實(shí)際情況，按照“統(tǒng)一設(shè)計(jì)、分步實(shí)施、通盤(pán)考慮、由點(diǎn)到面”的原則進(jìn)行開(kāi)發(fā)。任何系統(tǒng)都不可能是完美的，本系統(tǒng)也不例外，隨著業(yè)務(wù)的發(fā)展，系統(tǒng)也將在使用中不斷完善。

作者：肖格 單位：襄陽(yáng)市國(guó)土資源局

土地管理論文:土地管理制度視角下的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

農(nóng)村土地是廣大農(nóng)民集體所有，以家庭為單位承包農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營(yíng)，可以說(shuō)增強(qiáng)了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)利，同時(shí)也減少了以往許多不必要的成本開(kāi)資，例如勞動(dòng)監(jiān)督成本、生產(chǎn)組織成本等，將農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，使我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的速度進(jìn)一步加快。但是隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，外界環(huán)境的不斷變化，農(nóng)村土地管理制度存在的缺陷逐漸突顯出來(lái)，下面對(duì)其相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)的闡述。

1現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度存在問(wèn)題的主要原因

1.1農(nóng)村土地所有權(quán)界定不明確，產(chǎn)權(quán)殘缺我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地管理制度關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，在不同主體間的歸屬安排并不是十分合理，使得各個(gè)權(quán)力主體對(duì)于農(nóng)村土地的權(quán)力、義務(wù)、收益等內(nèi)容不能夠明確認(rèn)知，這也是我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生矛盾的根本原因。國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地權(quán)力的控制，直接表明農(nóng)村土地的最終歸屬權(quán)是屬于國(guó)家的，但是國(guó)家并不是我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)的主體。我國(guó)廣大農(nóng)民群眾雖然是農(nóng)村土地名義上的擁有者，但是在實(shí)踐過(guò)程中所有權(quán)并沒(méi)有充分展現(xiàn)，農(nóng)民土地權(quán)益受到很多外界因素的干擾，可以說(shuō)農(nóng)村基層政治民主的發(fā)展水平直接影響農(nóng)民對(duì)集體土地所有權(quán)的行使。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理者之間存在一定的矛盾，角色混亂，對(duì)于農(nóng)村土地的權(quán)利和義務(wù)有一定的分歧。

1.2土地分配制度不完善我國(guó)農(nóng)村目前采用的是在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)組織內(nèi)部實(shí)行以家庭為單位對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行承包，雖然它能夠有效保證農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)，而且使得每一個(gè)農(nóng)民所擁有的權(quán)利都是平等的，但是受時(shí)間的影響也出現(xiàn)了許多問(wèn)題。因?yàn)楹贤炗喼缶蜎](méi)有辦法再對(duì)其進(jìn)行更改，這樣就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村家庭中新增加了人口而土地不會(huì)增加，同時(shí)家庭中的人口有所減少而土地也不會(huì)隨之減少，而且農(nóng)村家庭中新增的人口是無(wú)法獲得土地的，最終導(dǎo)致相同的農(nóng)村集體下，農(nóng)民人均承包的土地不均勻。我國(guó)較多農(nóng)業(yè)地區(qū)的畝產(chǎn)量不高，很多農(nóng)村人口向外界流動(dòng)，依靠打工獲取經(jīng)濟(jì)收益，目前還不會(huì)產(chǎn)生較大的問(wèn)題，但是長(zhǎng)此以往糧食生產(chǎn)力下降，糧食的價(jià)格也會(huì)不斷上漲，最終會(huì)使得農(nóng)民有不滿的情緒，對(duì)國(guó)家的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定必定會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖擊力。

2對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地管理制度改革的建議

2.1賦予農(nóng)民永久農(nóng)村土地使用權(quán)中國(guó)特色的社會(huì)主義農(nóng)業(yè)，主要體現(xiàn)在兩方面，一是不能將農(nóng)業(yè)土地私有化；二是不能改變以家庭承包為主的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，所以生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制是我國(guó)的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。目前，農(nóng)村土地的集體所有制已經(jīng)形同虛設(shè)，所以不如將其全部打破，將農(nóng)村土地全部收回歸國(guó)家所有，但是給予農(nóng)民群眾永久的土地使用權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家作為農(nóng)村土地的擁有者，可以頒布相關(guān)的法律規(guī)定，對(duì)農(nóng)村土地使用過(guò)程中的轉(zhuǎn)讓、繼承等問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)化的規(guī)范，保證我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民群眾的根本利益。同時(shí)我國(guó)的農(nóng)民群眾獲得了農(nóng)村土地的使用權(quán)，農(nóng)民成為了農(nóng)村土地真正的“主人”，而且不會(huì)改變?cè)械募彝コ邪Ｊ剑瑫r(shí)還保證了農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)的主體地位。因?yàn)閲?guó)家賦予農(nóng)民群眾永久的使用權(quán)利，而且土地權(quán)利還可以在相應(yīng)的法律法規(guī)下轉(zhuǎn)讓和集成，農(nóng)民會(huì)將農(nóng)村土地看作是自己寶貴的財(cái)富，能夠有效避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的短期行為，充分展現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的規(guī)模效應(yīng)良好地發(fā)揮出來(lái)。

2.2完善土地登記制度不斷完善土地登記制度，使得農(nóng)村土地行政由傳統(tǒng)的審批管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)榈怯浌芾矸绞剑粌H是對(duì)農(nóng)民群眾農(nóng)村土地使用權(quán)利的保護(hù)，同時(shí)還能夠有效實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，可以說(shuō)是具有深遠(yuǎn)意義的重要改革內(nèi)容，這一改革需要尤為注重的就是如何體現(xiàn)公平分配，使得農(nóng)民群眾的權(quán)利平等。因?yàn)槊恳粋€(gè)農(nóng)村家庭都有著屬于自身的生命周期，勞動(dòng)人口的比例也存在著巨大的差異性，所以在土地權(quán)益分配的起點(diǎn)上必須要做到“公平、公正”。要解決這一問(wèn)題可以在農(nóng)村土地進(jìn)行首次登記過(guò)后，在將農(nóng)村土地的使用權(quán)益交給農(nóng)民時(shí)，就廢除原有的按人分配制度，農(nóng)民群眾想要獲得農(nóng)村土地使用權(quán)的主要途徑就是在家庭內(nèi)部采取繼承的方式或者是在家庭外部采用買(mǎi)賣(mài)的方式解決土地需求。

3結(jié)語(yǔ)

改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，隨著農(nóng)村土地管理制度改革的不斷深入，必定還會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題，所以我國(guó)農(nóng)村土地管理制度改革還面臨著巨大的挑戰(zhàn)。只有不斷找尋問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因，實(shí)際問(wèn)題實(shí)際解決，才能為我國(guó)農(nóng)村土地管理制度改革掃除道路上存在的阻礙，才能不斷加快我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的腳步。

作者：張可心 單位：榆樹(shù)市國(guó)土資源局大坡國(guó)土資源所

土地管理論文:數(shù)據(jù)庫(kù)土地管理系統(tǒng)論文

1由ER圖導(dǎo)出關(guān)系數(shù)據(jù)模型

根據(jù)上文可知各個(gè)實(shí)體和聯(lián)系，ER圖繪制出來(lái)過(guò)后，將二者分別轉(zhuǎn)換成關(guān)系模式中的一個(gè)關(guān)系就得到了關(guān)系數(shù)據(jù)模型。根據(jù)關(guān)系模型中存在的各個(gè)關(guān)系對(duì)具體的數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步的設(shè)計(jì)，一個(gè)數(shù)據(jù)表中的主關(guān)鍵字和外鍵起著重要作用，因此需要特別指出。在數(shù)據(jù)庫(kù)的開(kāi)發(fā)過(guò)程中難免出現(xiàn)對(duì)圖形或是超長(zhǎng)字段等數(shù)據(jù)，該問(wèn)題的解決方法一般是：圖形數(shù)據(jù)就將其設(shè)置為BLOB類(lèi)型，LongRaw亦可，超長(zhǎng)字段數(shù)據(jù)存取方法可見(jiàn)于程序設(shè)計(jì)。

2數(shù)據(jù)庫(kù)安全設(shè)計(jì)

成熟完善的安全機(jī)制能夠保障數(shù)據(jù)的完整、保密性，防止被人為破壞情況的發(fā)生。完善的安全機(jī)制能夠有效防止誤操作或是人為的破壞。Oracle數(shù)據(jù)庫(kù)具備功能強(qiáng)大的安全管理工具，Oracle數(shù)據(jù)庫(kù)中的每一個(gè)用戶都由系統(tǒng)分配相應(yīng)的權(quán)限，因此，用戶只有具備對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行訪問(wèn)或是處理的相關(guān)權(quán)限才能夠做進(jìn)一步的操作，這為數(shù)據(jù)的安全性提供了保障。此外，Oracle安全管理工具能夠?qū)τ脩艚巧M(jìn)行相關(guān)的增、刪、除、改等操作，甚至可以為用戶配置特權(quán)。

2.1角色的規(guī)劃與建立基于土地管理部門(mén)的特點(diǎn)，系統(tǒng)用戶劃分為4大類(lèi)：（1）數(shù)據(jù)庫(kù)管理人員。（2）局長(zhǎng)、科長(zhǎng)等。（3）內(nèi)部普通員工。（4）外部人員。數(shù)據(jù)庫(kù)土地管理人員的主要職責(zé)在于開(kāi)、關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行備份、恢復(fù)以及維護(hù)工作，用戶的安全管理也在其工作范圍內(nèi)。科長(zhǎng)、局長(zhǎng)類(lèi)似于數(shù)據(jù)庫(kù)的超級(jí)用戶，他們具有對(duì)簽字、批準(zhǔn)等特權(quán)。對(duì)于內(nèi)部工作人員，他們具有的權(quán)限即按照相應(yīng)要求對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行錄入或是修改等操作。而外部人員一般是通過(guò)驗(yàn)證注冊(cè)身份得以瀏覽部分?jǐn)?shù)據(jù)。

2.2角色特權(quán)配置Oracle數(shù)據(jù)庫(kù)提供三種標(biāo)準(zhǔn)的角色：CONNECT、RESOURCE和DBA。CONNECT即為鏈接角色，其特權(quán)為相關(guān)用戶對(duì)某些表僅具有查詢(xún)權(quán)力，一般是第四類(lèi)用戶；RESOURC表示可靠的數(shù)據(jù)庫(kù)用戶，第二、三類(lèi)用戶屬于這個(gè)范疇，他們能夠創(chuàng)建相關(guān)的數(shù)據(jù)表、序列和引索等；DBA擁有所有的系統(tǒng)權(quán)限，擁有該角色特權(quán)的用戶行使對(duì)整個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)的更新維護(hù)以及數(shù)據(jù)備份工作，其他用戶擁有的權(quán)限也由DBA用戶賦予，上述各類(lèi)用戶中的系統(tǒng)管理員被賦予DBA特權(quán)。除了Oracle本身的安全設(shè)置機(jī)制，登錄用戶和用戶密碼的驗(yàn)證也讓系統(tǒng)的安全性得到進(jìn)一步的保障。

3運(yùn)行開(kāi)發(fā)環(huán)境

3.1服務(wù)器端（1）操作系統(tǒng)：window2000以上操作系統(tǒng)。（2）關(guān)系數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)：Oracle企業(yè)版。

3.2客戶端（1）操作系統(tǒng)：window2000以上操作系統(tǒng)。（2）關(guān)系數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)：Oracle客戶端。（3）開(kāi)發(fā)環(huán)境和工具:VisualBasic、ADO（ActiveX控件）、報(bào)表生成工具（Oracledeveploper）。

4關(guān)鍵技術(shù)的實(shí)現(xiàn)

4.1界面控件與數(shù)據(jù)表的聯(lián)接VB環(huán)境下，利用數(shù)據(jù)庫(kù)設(shè)計(jì)工具將窗體控件與數(shù)據(jù)表中對(duì)應(yīng)的字段綁定。然后清空ADO的ConnectionString和RecordSource屬性。

4.2報(bào)表的打印功能用水晶報(bào)表軟件設(shè)計(jì)報(bào)表，將CRYSTAL32.OCX嵌入VB，然后對(duì)控件的屬性進(jìn)行設(shè)置，實(shí)現(xiàn)打印輸出。

4.3對(duì)大型對(duì)象的讀取和存貯土地管理過(guò)程中不可避免的會(huì)遇到一些大型數(shù)據(jù)，比如說(shuō)相關(guān)的匯總數(shù)據(jù)表或是圖片類(lèi)文件。在Oracle中，BLOB、CLOB、NCLOB、BFILE可以用于大型對(duì)象。

在VB環(huán)境下，返回Recordset對(duì)象的大型對(duì)象字段中的全部或部分采用的是GetChunk方式，而降數(shù)據(jù)添加大Recordset中的大型對(duì)象字段中則采用的是AppendChunk方式。

作者：尚靜波單位：大連金州新區(qū)土地事務(wù)管理中心

土地管理論文:土地利用沖突及土地管理制度創(chuàng)新

1引言

中國(guó)發(fā)生土地利用的沖突事件越來(lái)越頻繁，國(guó)內(nèi)外不僅引起了的關(guān)注，同時(shí)國(guó)內(nèi)的學(xué)術(shù)界也越來(lái)越重視。我國(guó)的土地利用現(xiàn)狀存在著很多問(wèn)題急需解決，城市化的進(jìn)程越來(lái)越快、普遍存在違法用地、耕地的保護(hù)難度越來(lái)越大，造成依法對(duì)土地形式進(jìn)行管理非常嚴(yán)峻、政府和農(nóng)民集體征地沖突日益加劇、現(xiàn)有的土地利用沖突管理方法不足等，都是導(dǎo)致我國(guó)土地利用沖突的根本問(wèn)題.怎樣解決這一問(wèn)題顯得非常重要。

2我國(guó)土地資源利用以及管理的現(xiàn)狀分析

2.1基本狀況

為了使土地資源更好的發(fā)展，需要各地方政府的大力扶持，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和該地的工業(yè)發(fā)展有著密切的聯(lián)系，為了能夠合理的規(guī)劃土地，必須要有科學(xué)的規(guī)劃和論證，進(jìn)而更好的解決土地的使用問(wèn)題和就業(yè)問(wèn)題，這樣將使地方經(jīng)濟(jì)朝著健康的方向發(fā)展，同時(shí)良好的利用土地資源和土地制度也是良好經(jīng)濟(jì)環(huán)境的保障。

2.2土地利用的基本內(nèi)容

在進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，也需要遵循一定的原則，土地開(kāi)發(fā)所遵循的基本原則是土地的集約利用，地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要以土地資源的規(guī)劃為前提，這樣才可以形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，企業(yè)在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，還需要有良好的消費(fèi)觀念，讓土地的利用和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成統(tǒng)一的整體，將有力促進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程的進(jìn)步。

3土地利用沖突產(chǎn)生的驅(qū)動(dòng)力及原因

沖突產(chǎn)生的根本原因是土地供給的有限性和土地資源的多宜性，但是沖突發(fā)生與發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力是人口及其需求的增長(zhǎng)。土地利用沖突受到文化、社會(huì)、機(jī)制和政治、經(jīng)濟(jì)、政策等因素的影響，可以概括為土地利用沖突產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，即沖突產(chǎn)生的外部因素；土地利用沖突產(chǎn)生的自然因素，即沖突產(chǎn)生的內(nèi)部因素。因?yàn)閮?nèi)部因素具有不可變性，外部因素是我們解決問(wèn)題的方向，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

3.1土地征用法律把城市化和工業(yè)化的成本強(qiáng)加于農(nóng)民身上

我國(guó)法律限制了農(nóng)民和集體組織轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利，政府行政采取國(guó)家經(jīng)營(yíng)土地市場(chǎng)的方式壟斷了土地的轉(zhuǎn)讓。“為了公共利益的需要，國(guó)家可以依法對(duì)集體所有土地實(shí)行征用。”而沒(méi)有具體的界定“國(guó)家利益”。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，需要征用部分集體土地時(shí)，通常由政府從集體手中以低廉價(jià)格征得土地再以高額的價(jià)格出讓。農(nóng)民既沒(méi)有參與整個(gè)過(guò)程也沒(méi)有得到相應(yīng)的利益，甚至連最基本的土地利益也保證不了，在喪失土地之后，面臨著無(wú)社會(huì)保障和失業(yè)的困境，使農(nóng)民的基本生活也維持不下去，政府的行政權(quán)力將工業(yè)化和城市化的成本強(qiáng)加在農(nóng)民身上。

3.2集體主體界定不明確導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)模糊

我國(guó)《承包法》、《土地管理法》中規(guī)定我國(guó)的農(nóng)村土地歸集體所有。集體是指集體經(jīng)濟(jì)組織，而集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有一部法律對(duì)其進(jìn)行明確的描述和界定，其合理性與存在性都受到置疑。在法律中由于集體主體概念的模糊使得政府干預(yù)和影響土地所有權(quán)的實(shí)施，從而缺失主體功能。具體表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共建設(shè)跟不上，農(nóng)民所得到的土地使用權(quán)保障不了。

3.3各級(jí)政府規(guī)劃理念的不同造成的土地利益分歧

在土地利用規(guī)劃的理念上，中央政府和地方政府的不同而產(chǎn)生土地利用的沖突，主要表現(xiàn)在指標(biāo)數(shù)量的擴(kuò)張和控制之間的矛盾。中央政府要求把節(jié)約用地放在第一位，原則是盤(pán)活存量、控制增量，對(duì)建設(shè)用地對(duì)耕地占用進(jìn)行嚴(yán)格的控制。盤(pán)活城市存量土地的成本比征用土地的成本高很多，地方政府更加樂(lè)意新增加建設(shè)用地的指標(biāo)；中央政府的基本國(guó)策是堅(jiān)持18億畝耕地紅線不動(dòng)搖，但是地方政府一致認(rèn)為發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出效率高，而忽視了對(duì)耕地的保護(hù)。

4土地管理制度創(chuàng)新的方向

土地管理制度作為保證合理利用土地的一項(xiàng)根本制度。經(jīng)過(guò)不斷的發(fā)展，目前，我國(guó)已建成一套成熟和合理的土地管理制度體系，并發(fā)揮著非常重要的作用。但是，對(duì)于土地利用的矛盾越來(lái)越加劇，目前土地的管理制度也有不足。創(chuàng)新是不斷發(fā)展的動(dòng)力和源泉，因此對(duì)土地管理制度的創(chuàng)新就非常必要了。

4.1明確土地產(chǎn)權(quán)的所有

造成土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中的利益沖突的主要原因是土地產(chǎn)權(quán)所有模糊。因?yàn)槲覈?guó)是社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)的土體的使用開(kāi)發(fā)具有特殊性，沒(méi)有清晰的土地產(chǎn)權(quán)，多方都非常想從土地開(kāi)發(fā)中獲得利益，進(jìn)而造成嚴(yán)重的問(wèn)題。使土地產(chǎn)權(quán)主體明確，就會(huì)使土地的開(kāi)發(fā)、使用、所有的流程變得更加規(guī)范，大大提高土地開(kāi)發(fā)工作的效率，明確土地利用各方的責(zé)任，進(jìn)而避免權(quán)錢(qián)交易、越權(quán)管理問(wèn)題的出現(xiàn)。

4.2統(tǒng)一土地市場(chǎng)，健全土地監(jiān)督懲罰機(jī)制

土地市場(chǎng)是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可缺少的重要組成部分，但是因?yàn)橥恋厥袌?chǎng)進(jìn)展非常緩慢，使得城鄉(xiāng)分離、獨(dú)立運(yùn)行，市場(chǎng)化程度無(wú)法提高。所以，必須健全土地監(jiān)督管理體系：①?gòu)?qiáng)化社會(huì)公眾參與規(guī)劃過(guò)程監(jiān)督。構(gòu)建土地利用總體規(guī)劃全過(guò)程社會(huì)公眾參與新機(jī)制，增強(qiáng)重大決策過(guò)程的信息透明度和公眾參與度，健全多元利益群體的利益表達(dá)機(jī)制，形成中央與地方政府及社會(huì)公眾協(xié)商型編制、管理和監(jiān)督體系[1]。②通過(guò)法制的建設(shè)不斷加大對(duì)違規(guī)行為的懲罰力度，建立城市規(guī)劃、工商、紀(jì)檢監(jiān)察、公檢法等部門(mén)相聯(lián)合的土地執(zhí)法機(jī)制，將執(zhí)法的力度提高。與此同時(shí)，動(dòng)態(tài)監(jiān)察時(shí)運(yùn)用3S等高科技手段，避免土地利用沖突，避免地方政府違法利用土地的發(fā)生。

4.3統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

在不斷推進(jìn)城市化中，要充分考慮環(huán)境治理、人口遷移、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面的問(wèn)題，充分考慮城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)狀，將城市化的發(fā)展速度控制好，采用先進(jìn)的管理手段和新技術(shù)第一時(shí)間解決住房、交通等基礎(chǔ)性的建設(shè)問(wèn)題。同時(shí)制定與之對(duì)應(yīng)的措施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展速度，合理使用農(nóng)村的土地資源，保護(hù)好農(nóng)民的耕地，在國(guó)家的整體發(fā)展中使得農(nóng)村能夠扮演其應(yīng)該有的角色。

4.4合理規(guī)劃土地開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重

對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，需要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，除了要考慮土地利用規(guī)劃方案、耕地規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、水利工程外，還應(yīng)該充分考慮城市化進(jìn)程。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)的開(kāi)發(fā)要和市政建設(shè)接軌，同時(shí)納入到城市整體規(guī)劃方案中，加大重視保護(hù)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、資源保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展三方效益的平衡。

4.5土地管理制度創(chuàng)新

應(yīng)該充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，因?yàn)槲覈?guó)的土地政策確定了開(kāi)發(fā)用地大多是國(guó)有或集體所有制土地。土地流轉(zhuǎn)因?yàn)槲覈?guó)特有的土地政策而變得更加便利，主要有幾下集中，包括：儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)、反租承包、置換、出租、轉(zhuǎn)讓、入股。在這種情況下，地方政府應(yīng)該充分利用其優(yōu)勢(shì)，不斷健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，在對(duì)土地性質(zhì)進(jìn)行不改變的前提下，和村集體公司達(dá)成用地的協(xié)議，把土地以租賃的方式而不是出讓方式提供給企業(yè)使用，不僅對(duì)珍貴的土地資源進(jìn)行了有效的保護(hù)，還能節(jié)省大筆的征地資金，又促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

5結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)實(shí)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的改革，各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地資源狀況差別很大，土地利用沖突在不同時(shí)間、不同區(qū)位的表現(xiàn)全然不同。所以，在分析在具體區(qū)域沖突的具體表現(xiàn)形式、發(fā)生沖突的原因及驅(qū)動(dòng)力、利用沖突的發(fā)生與發(fā)展變化跟蹤土地的同時(shí)開(kāi)展土地管理制度創(chuàng)新，必須對(duì)土地利用制度進(jìn)行改革，規(guī)范土地利用制度以及不斷健全土地交易市場(chǎng)機(jī)制。為了建立優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、功能明確的區(qū)域發(fā)展格局，使土地資源空間結(jié)構(gòu)朝著良性的方向發(fā)展。

作者:劉會(huì)容 陳曦 單位:湖北聯(lián)眾土地評(píng)估勘測(cè)有限公司

土地管理論文:土地管理的遙感課程教學(xué)改革

摘要：針對(duì)土地管理實(shí)踐，對(duì)遙感課程的教學(xué)改革進(jìn)行了一系列探索。首先分析土地管理學(xué)科中遙感課程的定位，提出了關(guān)聯(lián)課程設(shè)置方案。其次采用需求啟發(fā)的方式動(dòng)態(tài)跟蹤市場(chǎng)變化，建立教學(xué)框架，并調(diào)整教學(xué)內(nèi)容，同時(shí)輔以實(shí)驗(yàn)信息反饋等教學(xué)手段，實(shí)現(xiàn)理論教學(xué)和實(shí)驗(yàn)教學(xué)的交叉與融合。最后在課程設(shè)計(jì)中基于Matlab平臺(tái)培養(yǎng)學(xué)生的程序開(kāi)發(fā)技能，從而為土地管理單位輸送更加優(yōu)秀的復(fù)合型技術(shù)人才。

關(guān)鍵詞：遙感教學(xué)；土地管理學(xué)科；需求分析；任務(wù)驅(qū)動(dòng)；Matlab

在土地資源管理工作中，遙感對(duì)地觀測(cè)方法憑借其覆蓋范圍廣、周期性強(qiáng)、信息豐富等優(yōu)勢(shì)，已為相關(guān)部門(mén)提供了大量實(shí)時(shí)有效的基礎(chǔ)地理空間數(shù)據(jù)[1-3]。許多高校已將遙感設(shè)置為土地資源管理專(zhuān)業(yè)的基礎(chǔ)課，但一些遙感教學(xué)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和方法，如需求分析法、任務(wù)驅(qū)動(dòng)法，Matlab輔助學(xué)習(xí)法等，在本專(zhuān)業(yè)雖有所提及卻沒(méi)有形成系統(tǒng)的研究[3-5]，導(dǎo)致學(xué)生對(duì)知識(shí)要點(diǎn)掌握不全面，在實(shí)際工作中缺乏自主創(chuàng)新能力。另一方面，隨著遙感技術(shù)的發(fā)展，教學(xué)內(nèi)容也不斷發(fā)生變化，其數(shù)據(jù)類(lèi)型、理論重點(diǎn)、處理流程和處理方法都已更新。因而，針對(duì)土地管理實(shí)踐進(jìn)行遙感課程教學(xué)改革，對(duì)于學(xué)科建設(shè)及人才培養(yǎng)都是必要而緊迫的。

1土地管理學(xué)科的遙感課程教學(xué)改革需求分析

當(dāng)前，我國(guó)土地管理事業(yè)快速發(fā)展，對(duì)3S技術(shù)人才結(jié)構(gòu)及人才素養(yǎng)的需求也發(fā)生較大變化[6-7]：在各級(jí)土地勘測(cè)、土地開(kāi)發(fā)整理儲(chǔ)備、土地規(guī)劃等事業(yè)單位，基于3S技術(shù)的應(yīng)用工程項(xiàng)目增多，需要大量的技術(shù)熟手和一定的高端技術(shù)管理人才，目前專(zhuān)科生和碩博士因人力成本合理而較受青睞；高等院校對(duì)人才的學(xué)位要求較高，主要吸納博士畢業(yè)生就業(yè)；3S技術(shù)類(lèi)公司近年來(lái)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，人才需求量巨大，但隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，各公司致力于提供特色服務(wù)或打造高端軟件產(chǎn)品（如MapGis、SuperMap等），因此要求雇員擁有多學(xué)科交叉的知識(shí)體系，同時(shí)具備3S技術(shù)集成應(yīng)用和創(chuàng)新的能力。可見(jiàn)，市場(chǎng)上較多地解決了專(zhuān)科生和碩博士的就業(yè)，本科畢業(yè)生雖然具備豐富的學(xué)科知識(shí)背景，但動(dòng)手能力弱，技術(shù)特色不突出，即使通過(guò)部門(mén)培訓(xùn)也很難培養(yǎng)創(chuàng)新和拓展能力，往往處于一種“高不成、低不就”的尷尬狀態(tài)。實(shí)際上，大部分教師期望通過(guò)遙感實(shí)踐課程的開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)與具體工作的銜接[2-5]，但離“學(xué)以致用”的教學(xué)目標(biāo)仍有一定距離。首先，土地管理的專(zhuān)業(yè)課程眾多，因此安排的遙感實(shí)驗(yàn)課時(shí)通常較少，也缺乏對(duì)口的實(shí)習(xí)基地建設(shè)；其次，相關(guān)科研成果的跟進(jìn)與融合較少，與實(shí)踐的關(guān)聯(lián)較弱；往往局限于對(duì)既有軟件的運(yùn)用，缺乏對(duì)開(kāi)發(fā)類(lèi)軟件平臺(tái)的學(xué)習(xí)，導(dǎo)致技術(shù)手段單一、僵化，不符合學(xué)科關(guān)聯(lián)與學(xué)科創(chuàng)新的發(fā)展趨勢(shì)。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，嚴(yán)峻的就業(yè)形式對(duì)人才培養(yǎng)提出了更高要求，教學(xué)過(guò)程必須結(jié)合具體的應(yīng)用，從課程結(jié)構(gòu)、內(nèi)容體系、教學(xué)手段等方面進(jìn)行調(diào)整[8]，并通過(guò)學(xué)習(xí)一些軟件開(kāi)發(fā)知識(shí)[9]，跟蹤最新的科研成果，從而發(fā)展學(xué)生的自主學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力。

2遙感課程的定位與關(guān)聯(lián)課程設(shè)置

在土地資源管理專(zhuān)業(yè)中，遙感是一門(mén)綜合性和技術(shù)性很強(qiáng)的課程，它與其他學(xué)科之間的交叉和聯(lián)系主要包括2個(gè)方面：首先，從技術(shù)層面分析，學(xué)習(xí)該課程要求具備數(shù)學(xué)、物理、計(jì)算機(jī)方面的基礎(chǔ)知識(shí)。同時(shí)，它與測(cè)量、制圖、信息科學(xué)等工具學(xué)科相互滲透和交融，在實(shí)際工作中共同發(fā)揮優(yōu)秀技術(shù)工具的作用。其次，在應(yīng)用層面上，經(jīng)濟(jì)管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)理論學(xué)科為實(shí)踐操作提供背景知識(shí)，而專(zhuān)業(yè)應(yīng)用類(lèi)學(xué)科為其提供了發(fā)展方向。可以說(shuō)，多層次豐富的學(xué)科知識(shí)促進(jìn)了遙感技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用領(lǐng)域的擴(kuò)張，它們之間互為支撐和依托，相輔相承。為適應(yīng)市場(chǎng)對(duì)實(shí)踐創(chuàng)新型遙感人才的需求，根據(jù)對(duì)該學(xué)科的關(guān)聯(lián)與定位分析，按表1所示的方案調(diào)整相關(guān)配套課程。

3需求引導(dǎo)下的教學(xué)實(shí)踐方案

3.1啟發(fā)式教學(xué)框架設(shè)計(jì)

在課堂教學(xué)的首尾環(huán)節(jié)，分別增設(shè)需求分析與總結(jié)這兩項(xiàng)教學(xué)內(nèi)容，為教學(xué)框架的設(shè)計(jì)起到提綱契領(lǐng)的作用，使教學(xué)思路清晰、教學(xué)內(nèi)容系統(tǒng)。①在初次課堂教學(xué)中，對(duì)土地遙感應(yīng)用的領(lǐng)域及成果作重點(diǎn)介紹，圍繞當(dāng)前的應(yīng)用熱點(diǎn)，選擇全國(guó)土地遙感二次調(diào)查、城市三維空間遙感調(diào)查、城市土地利用遙感監(jiān)測(cè)執(zhí)法、重點(diǎn)項(xiàng)目選址與規(guī)劃、汶川地震災(zāi)害遙感監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)、鄱陽(yáng)湖生態(tài)環(huán)境遙感監(jiān)測(cè)等經(jīng)典案例，采用圖示對(duì)比的方法與學(xué)生分享遙感應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)和成果，并通過(guò)對(duì)案例中技術(shù)要點(diǎn)的提煉，讓學(xué)生了解該課程的實(shí)踐需求，對(duì)整體教學(xué)框架形成直觀的、系統(tǒng)的概念，即“提出問(wèn)題”。②在具體的理論學(xué)習(xí)中引導(dǎo)學(xué)生自主思考：本堂課針對(duì)什么問(wèn)題，學(xué)習(xí)什么內(nèi)容，怎么進(jìn)行學(xué)習(xí)，從而不斷地“回答問(wèn)題”。③在理論教學(xué)完成后，安排專(zhuān)門(mén)的課時(shí)對(duì)知識(shí)點(diǎn)進(jìn)行串講，逐一總結(jié)這些技術(shù)要點(diǎn)，并指出目前存在的問(wèn)題及未來(lái)的發(fā)展方向，從而讓整個(gè)教學(xué)體系更加全面，教學(xué)過(guò)程更有針對(duì)性，形成“前后呼應(yīng)”的模式。具體如表2所示。

3.2反饋式理論知識(shí)學(xué)習(xí)

遙感數(shù)字圖像處理涉及到眾多模型和算法，為在短期內(nèi)系統(tǒng)地掌握這些知識(shí)，需交叉利用課堂教學(xué)與實(shí)驗(yàn)教學(xué)進(jìn)行強(qiáng)化訓(xùn)練。當(dāng)完成關(guān)鍵技術(shù)理論的課堂教學(xué)后，穿插對(duì)應(yīng)的實(shí)驗(yàn)課教學(xué)分別有6次：圖像校正原理與方法、圖像增強(qiáng)技術(shù)、遙感影像目視解譯、最大似然法分類(lèi)、圖像變化檢測(cè)。在實(shí)驗(yàn)課中，選擇功能齊備、與GIS兼容性強(qiáng)的Erdas軟件作為平臺(tái)，并采用SPOT5、QuickBird、IKNOIS等高空間分辨率影像作為實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)，演示在既有軟件中如何實(shí)現(xiàn)課堂中所講授的理論方法。同時(shí)，指導(dǎo)學(xué)生完成課后模擬實(shí)驗(yàn)，并將結(jié)果及時(shí)反饋給教師，既是對(duì)學(xué)生的考核，也為下一輪教學(xué)提供了經(jīng)驗(yàn)和素材。經(jīng)實(shí)踐，學(xué)生的實(shí)驗(yàn)效率不斷提高，反饋信息也逐步細(xì)化，這種理論知識(shí)和實(shí)驗(yàn)內(nèi)容相互交叉、反饋式學(xué)習(xí)的方法具有及時(shí)強(qiáng)化的效果，同時(shí)也鍛煉了軟件操作技能。

3.3基于Matlab的任務(wù)驅(qū)動(dòng)式遙感課程設(shè)計(jì)

3.3.1課程設(shè)置目的及實(shí)現(xiàn)模式

“遙感課程實(shí)習(xí)與設(shè)計(jì)”是對(duì)實(shí)驗(yàn)課的延伸與補(bǔ)充，它引導(dǎo)學(xué)生參與具體的實(shí)習(xí)項(xiàng)目，并培養(yǎng)基于Matlab的算法開(kāi)發(fā)技能。為保證實(shí)習(xí)案例動(dòng)態(tài)更新，可以選用2種培訓(xùn)模式：一是與相關(guān)生產(chǎn)科研單位進(jìn)行聯(lián)合培養(yǎng)，建立長(zhǎng)期的實(shí)習(xí)基地。本校土地資源管理專(zhuān)業(yè)與諸多單位有密切合作，如廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院、廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、廣東省土地勘測(cè)規(guī)劃院、廣州市國(guó)土資源和房屋管理局等單位。學(xué)生在實(shí)習(xí)單位見(jiàn)習(xí)項(xiàng)目的一般流程，并做相應(yīng)的輔助工作，總結(jié)其中的關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，再通過(guò)小組協(xié)作的方式選擇其中一些任務(wù)進(jìn)行軟件開(kāi)發(fā)訓(xùn)練，最后完成實(shí)習(xí)報(bào)告。二是參與教師的相關(guān)科研項(xiàng)目，學(xué)習(xí)利用豐富的圖書(shū)館資源查找文獻(xiàn)，進(jìn)行綜述，再根據(jù)完成情況讓學(xué)生參與到部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)與開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)中來(lái)，通過(guò)實(shí)習(xí)任務(wù)引導(dǎo)學(xué)生認(rèn)識(shí)到技術(shù)研究中的新問(wèn)題，真正培養(yǎng)學(xué)生的技術(shù)創(chuàng)新思維能力。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，我們已經(jīng)總結(jié)出一些遙感圖像處理的流水線工作任務(wù)，當(dāng)前涉及到的技術(shù)難點(diǎn)主要是影像特征提取、解譯、變化檢測(cè)、集成計(jì)算等。為此，我們選擇Matlab軟件進(jìn)行開(kāi)發(fā)技能的培訓(xùn)，讓學(xué)生可以利用本專(zhuān)業(yè)多種信息技術(shù)集成的優(yōu)勢(shì)，取得良好的圖像處理效果。

3.3.2Matlab軟件開(kāi)發(fā)平臺(tái)的學(xué)習(xí)與實(shí)踐

Matlab是世界頂級(jí)的科學(xué)計(jì)算軟件，它采用面向?qū)ο蟮拈_(kāi)發(fā)語(yǔ)言和面向任務(wù)的開(kāi)發(fā)思想，為圖像處理用戶提供一個(gè)編寫(xiě)簡(jiǎn)單、計(jì)算快捷、兼容性好的開(kāi)發(fā)環(huán)境，幾乎所有的圖像處理經(jīng)典算法及近期權(quán)威的研究成果都收集到了其工具箱（ImageProcessingToolbox）中。該軟件的學(xué)習(xí)應(yīng)從以下幾個(gè)要點(diǎn)展開(kāi)：①掌握基本的圖像處理函數(shù)，包括圖像顯示、圖像算術(shù)運(yùn)算、幾何變換、圖像增強(qiáng)、線性濾波、色彩空間變換、鄰域與塊處理、空間濾波、形態(tài)學(xué)運(yùn)算等。②在擴(kuò)展的Matlab工具箱中，學(xué)習(xí)與影像解譯相關(guān)的經(jīng)典算法，包括紋理特征提取、主成分分析、相關(guān)性分析、聚類(lèi)分析、最大似然法分類(lèi)、最小距離法分類(lèi)、誤差矩陣分析等。在熟練調(diào)用的基礎(chǔ)上，理解其運(yùn)算原理。同時(shí)，根據(jù)具體的實(shí)習(xí)任務(wù)需求，有針對(duì)性地研究某類(lèi)算法，包括對(duì)設(shè)計(jì)思路、參數(shù)選擇、編程技巧等進(jìn)行深入學(xué)習(xí)與分析。③為促進(jìn)學(xué)科交叉融合，注重與GIS數(shù)據(jù)分析平臺(tái)的交互，實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新與突破。主要講授Matlab與ArcGIS軟件的自動(dòng)化集成運(yùn)算方法，即采用ArcGIS平臺(tái)中集成的VBA作為控制器來(lái)啟動(dòng)和控制Matlab，而Matlab作為ActiveX的自動(dòng)化服務(wù)器，接收通過(guò)引擎?zhèn)鱽?lái)的數(shù)據(jù)和指定信息進(jìn)行計(jì)算，完成鏈接擴(kuò)展。既利用了ArcGIS既有的強(qiáng)大的矢柵數(shù)據(jù)分析功能，也利用Matlab承擔(dān)了大部分與矩陣計(jì)算有關(guān)的任務(wù)，有利于融合GIS領(lǐng)域知識(shí)，實(shí)現(xiàn)快速自動(dòng)化、智能化的圖像處理任務(wù)。④在指導(dǎo)學(xué)生編寫(xiě)具體算法時(shí)，充分利用Matlab自帶的矩陣運(yùn)算函數(shù)，避免循環(huán)語(yǔ)句的大量使用，從而為處理大數(shù)據(jù)量的影像打下良好基礎(chǔ)。筆者曾做過(guò)一個(gè)實(shí)驗(yàn)，在實(shí)現(xiàn)最小距離分類(lèi)算法時(shí)，先使用二層循環(huán)語(yǔ)句for…end計(jì)算特征之間的距離，再調(diào)用既有函數(shù)repmat（A，N）在第N維空間重復(fù)矩陣A從而替代循環(huán)語(yǔ)句完成計(jì)算，僅針對(duì)1000×1000的二維矩陣，后者的效率就提高了8倍之多。可見(jiàn)，Matlab算術(shù)技巧將為我們節(jié)省大量運(yùn)算時(shí)間。類(lèi)似的代表性函數(shù)包括：cat（dim,A,B），將矩陣A、B在第dim維聯(lián)結(jié)起來(lái)；permute（A,order），將矩陣A按設(shè)定order次序排序；reshape（A,[m,n]），將矩陣A按m×n維大小重新排列；sort（A,dim），將矩陣A按第dim維數(shù)值進(jìn)行排序；max（A,[],dim），返回矩陣A在第dim維的最大值；min（A,[],dim），返回矩陣A在第dim維的最小值；mean（A,[],dim），返回矩陣A在第dim維的平均值。

4結(jié)語(yǔ)

在土地管理專(zhuān)業(yè)的遙感課程教學(xué)中，探討了關(guān)聯(lián)課程的設(shè)置方案，采用需求引導(dǎo)法調(diào)整教學(xué)框架和內(nèi)容；對(duì)傳統(tǒng)教學(xué)模式進(jìn)行改進(jìn)，通過(guò)課堂教學(xué)與實(shí)驗(yàn)教學(xué)相互交叉、反饋的方法進(jìn)行強(qiáng)化訓(xùn)練，深化對(duì)理論知識(shí)的掌握；采用科研課題驅(qū)動(dòng)或與單位聯(lián)合培養(yǎng)的模式，指導(dǎo)學(xué)生參與具體的實(shí)習(xí)項(xiàng)目，并基于Matlab平臺(tái)學(xué)習(xí)經(jīng)典的圖像處理函數(shù)，使學(xué)生能具備一定的程序開(kāi)發(fā)素養(yǎng)和技術(shù)創(chuàng)新能力。

作者:蘭澤英 劉洋 林嘉怡 單位:廣東工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院 廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院

土地管理論文:我國(guó)土地管理法制建設(shè)論文

1、我國(guó)土地管理法制建設(shè)的沿革

土地具備兩種功能，一種是農(nóng)村社會(huì)保障，還有一種是具備生產(chǎn)資料的功能。土地管理法制建設(shè)的發(fā)展歷史并不長(zhǎng)，主要如下幾個(gè)方面:第一階段從1949年開(kāi)始，一直到1978年十—屆三中全會(huì)為止。土地制度建設(shè)發(fā)展緩慢，不過(guò)明確了土地制度的所有權(quán)問(wèn)題，也就是集體和國(guó)家所有權(quán)并存，且此制度一直延續(xù)到現(xiàn)在。第二階段的時(shí)間跨度的起始點(diǎn)為1979年和1990年，全國(guó)上下地方性政府規(guī)章和法規(guī)相繼誕生，內(nèi)容涉及到經(jīng)營(yíng)、保護(hù)和開(kāi)發(fā)土地等。從此，開(kāi)啟了中國(guó)的土地制度改革的新局面。第三階段的時(shí)間跨度的起始點(diǎn)為1990年和1997年，改革開(kāi)放也在中國(guó)的土地上蓬勃發(fā)展起來(lái)，土地制度也由此更加完善。黨的十五次代表大會(huì)再次強(qiáng)調(diào)務(wù)必要展現(xiàn)市場(chǎng)的配置作用，而且應(yīng)進(jìn)一步推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保護(hù)環(huán)境和計(jì)劃生育這兩項(xiàng)基本國(guó)策要堅(jiān)定不移的執(zhí)行，環(huán)境、人口和資源的關(guān)系務(wù)必要合理處置、協(xié)調(diào)發(fā)展。第四階段從1997年到現(xiàn)在為止，《土地管理法》于1998年開(kāi)始實(shí)行，此法律詳細(xì)、全面的對(duì)土地進(jìn)行了規(guī)劃，也成為中國(guó)土地管理制度的一項(xiàng)新的舉措，在土地管理立法中起到舉足輕重作用，成為承上啟下的關(guān)鍵點(diǎn)。出于對(duì)維護(hù)農(nóng)民的利益的考慮，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議于2004年8月修正了《土地管理法》，重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象為失地農(nóng)民，可以給予相應(yīng)的補(bǔ)償或重新安置。作為一項(xiàng)綱領(lǐng)性質(zhì)的文件，這次修訂有效的指引了未來(lái)土地管理制度的改進(jìn)方向。

2、我國(guó)土地管理法制建設(shè)存在的問(wèn)題

2．1法律中有關(guān)土地的權(quán)利殘缺不全

土地法律制度的關(guān)鍵就是土地權(quán)利，在如今的《民法通則》、《憲法》及相關(guān)的法律法規(guī)里面，都沒(méi)有明確的確立土地權(quán)利。這也導(dǎo)致了土地權(quán)利的種類(lèi)不全面，內(nèi)容不具體，設(shè)置更是不嚴(yán)謹(jǐn)，毫無(wú)規(guī)則可言。如此設(shè)定必然導(dǎo)致一系列問(wèn)題，管理土地困難重重，不能滿足保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用土地資源的要求，無(wú)法匹配現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度，更不能促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以說(shuō)，對(duì)于健全土地權(quán)利已經(jīng)迫在眉睫。

2．2公民參與土地法律法規(guī)制定過(guò)程的程度較低

中國(guó)一直強(qiáng)調(diào)民主，公民對(duì)于設(shè)立土地法律法規(guī)尤為關(guān)注，因?yàn)樗臀覀兊淖陨砝妗⑸鐣?huì)發(fā)展息息相關(guān)，我們每一個(gè)公民理應(yīng)參與進(jìn)來(lái)。可是，依據(jù)現(xiàn)在的情形來(lái)講，公民的參與度并不高。以征地為例，公民并沒(méi)有過(guò)多的參與，更何況建立土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)民的參與度定為很低。同時(shí)，我國(guó)土地管理部門(mén)缺少相應(yīng)的監(jiān)督，監(jiān)督法律機(jī)制也不完善，這也是其中的原因之一。

2．3土地執(zhí)法監(jiān)察軟弱無(wú)力

在中國(guó)，司法體制存在一定的漏洞，執(zhí)法手段更是軟弱。同時(shí)，由于沒(méi)有完善、統(tǒng)一的法律，這就造成了土地管理秩序的混亂，造成執(zhí)法時(shí)無(wú)法可依，無(wú)據(jù)可循。

2．4缺乏農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)及市場(chǎng)管理規(guī)定

土地市場(chǎng)法律制度并不健全，這也帶來(lái)了一些弊端，農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)無(wú)法得到正常的交易和流轉(zhuǎn)，那些想轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)民、想承包土地的農(nóng)民都尋覓不到相應(yīng)的人，自然會(huì)給國(guó)家資源造成一定的浪費(fèi)。粗放經(jīng)營(yíng)、耕地拋荒的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力資源無(wú)法得到合理配置，自然不能提高土地利用率，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，規(guī)模經(jīng)營(yíng)更是也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

2．5征地立法較為薄弱

我國(guó)現(xiàn)有的土地管理法中針對(duì)征地的法律、法規(guī)較為薄弱，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律制度。我國(guó)1998年修改的《土地管理法》中對(duì)征地制度進(jìn)行了改革和修正，并確立了以土地利用總體規(guī)劃、實(shí)施用途管理為基礎(chǔ)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用以及土地征用的審批制度，集中管理征地的審批權(quán)，對(duì)征地審批程序和文件進(jìn)行管理和規(guī)范，制定更加科學(xué)的補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)。但在具體實(shí)施中，效果不明顯，依然體現(xiàn)出了較為顯著的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，具有一定的缺陷。

3、我國(guó)土地管理法制建設(shè)完善措施

3．1完善土地利用總體規(guī)劃法律制度

中國(guó)的土地管理相關(guān)法律中規(guī)定，有償取得、無(wú)償劃撥是獲得土地的主要方式，此方面極為重要。建設(shè)單位獲得土地的方式必須是有償取得，那些軍事用地等公益工地均為無(wú)償劃撥獲得。可是，營(yíng)利用地、公益用地兩者的劃分并不非常明確，這就會(huì)引起土地規(guī)劃失策，致使出現(xiàn)一些不好的現(xiàn)象，例如土地?zé)o效使用，或者利用率低，甚者出現(xiàn)土地腐敗等。所以說(shuō)，本文出于合理利用土地的考慮認(rèn)為，只有廢止無(wú)償劃撥制度可以避免上述現(xiàn)象的發(fā)生。而對(duì)于那些公益性用地可以輔助于財(cái)政補(bǔ)助制度。建立健全土地利用總體規(guī)劃應(yīng)綜合考慮、全盤(pán)決定，務(wù)必要實(shí)現(xiàn)公平、公正、合理，增加規(guī)劃法律意識(shí)，注意方式方法。

3．2完善征地法律制度

健全征地法律制度務(wù)必要確保立法理念符合農(nóng)民的利益，讓農(nóng)村土地可以隨意的變賣(mài)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下，逐步改變土地的用途。而且，本文希望廢除土地補(bǔ)償最高限額的做法，對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)講，可以讓買(mǎi)賣(mài)者自己商定價(jià)格。若出現(xiàn)矛盾，可以讓資產(chǎn)評(píng)估公司來(lái)幫忙，而政府應(yīng)給予參考價(jià)，這樣就顯示了公平性。綜上所述，征收土地一定公平、民主，確保公民能夠行使自己的知情權(quán)和參與權(quán)，在法律的保護(hù)下得到公正。

3．3完善耕地保護(hù)法律制度

健全耕地保護(hù)法律制度務(wù)必要重點(diǎn)關(guān)注政府在耕地中承擔(dān)的角色，對(duì)于那些不經(jīng)許可擅自利用和損害耕地的行為進(jìn)行嚴(yán)加制止。要加大因違法所造成的處罰力度，如刑事、民事及行政處罰等。同時(shí)還要這三者并用、齊頭并進(jìn)，這樣才能有效的減少違法行為。同時(shí)，在城市化的進(jìn)程中，現(xiàn)存的耕地要保護(hù)好，更應(yīng)該努力維持耕地質(zhì)量。我們追求的不是數(shù)量，而是質(zhì)量。所以說(shuō)，土地利用總體規(guī)劃要徹底發(fā)揮作用，不僅僅要維護(hù)好農(nóng)民的利益，還要保護(hù)好耕地，如此才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。

作者:周兵 單位:湖北省隨州市曾都區(qū)國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察局

土地管理論文:土地管理制度論文

1我國(guó)土地管理制度的主要內(nèi)容

針對(duì)我國(guó)當(dāng)前土地管理制度的主要內(nèi)容和主要涉及到的項(xiàng)目進(jìn)行綜合性的研究，是加強(qiáng)工作以及改進(jìn)缺陷不足的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。我國(guó)土地管理制度的主要內(nèi)容包含有以下幾個(gè)方面：第一，制定并且嚴(yán)格的執(zhí)行相關(guān)土地管理的法規(guī)和政策；第二，全面的查清各個(gè)地方土地的利用情況，并且對(duì)土地的分布狀況、總體的質(zhì)量和數(shù)量等進(jìn)行全面的研究分析，結(jié)合實(shí)際的情況給予科學(xué)性的評(píng)價(jià)和管理政策；第三，在相關(guān)制度的執(zhí)行過(guò)程之中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行土地登記，在登記之后才可以授權(quán)土地使用證書(shū)和土地所有權(quán)；第四，建立其科學(xué)化的、完善的、健全的統(tǒng)計(jì)制度，為土地的規(guī)劃建設(shè)奠定基礎(chǔ)；第五，加強(qiáng)土地和用地的管理，加強(qiáng)土地的建設(shè)，并且嚴(yán)格的控制出現(xiàn)非農(nóng)用建設(shè)占地的情況，全面的、細(xì)致的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢瀼匚覈?guó)國(guó)家制定的政策和規(guī)定，依法對(duì)劃撥土地的情況進(jìn)行管理和監(jiān)督；第六，全面并且細(xì)致的制定出土地的利用規(guī)劃，為今后土地的建設(shè)和發(fā)展打下基礎(chǔ)；第七，嚴(yán)格的檢查并且監(jiān)督土地的使用情況，對(duì)一些違規(guī)使用者進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，并且妥善的處理土地利用過(guò)程之中出現(xiàn)的相關(guān)糾紛情況。我國(guó)當(dāng)前的土地管理制度是全面的加強(qiáng)并且提升土地利用效率的一項(xiàng)關(guān)鍵性的政策制度。而國(guó)家政府為了進(jìn)一步的加強(qiáng)土地的使用和規(guī)劃管理，還陸續(xù)的出臺(tái)了一系列的政策制度。我國(guó)針對(duì)土地管理是從改革開(kāi)放之后逐步進(jìn)行的，當(dāng)前我國(guó)的土地管理制度主要包含有社會(huì)主要公有制制度、土地利用管制制度、有償土地使用制度、耕地保護(hù)制度、土地登記制度、國(guó)有土地農(nóng)田保護(hù)制度等等。總的來(lái)講，土地管理制度對(duì)于我國(guó)完善土地的使用并且增強(qiáng)利用效率有著重大的價(jià)值和意義。

2土地管理制度的問(wèn)題分析

通過(guò)上文針對(duì)我國(guó)當(dāng)前土地管理制度的基本內(nèi)容和相關(guān)的項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)致并且深入的研究，可以對(duì)加強(qiáng)土地管理和完善相關(guān)制度的重要性有著全面的掌握。下文將針對(duì)當(dāng)前土地管理制度之中存在的一系列問(wèn)題進(jìn)行綜合性的研究，力求在此基礎(chǔ)之上提出改進(jìn)和創(chuàng)新的對(duì)策，以全新的工作思路來(lái)對(duì)工作的方向進(jìn)行科學(xué)化的引導(dǎo)，促進(jìn)土地管理水準(zhǔn)和效益的不斷提升。首先，我國(guó)當(dāng)前的土地管理工作之中土地的產(chǎn)權(quán)制度不夠完善和健全。最為突出的是城市內(nèi)部的土地產(chǎn)權(quán)不夠清晰，土地產(chǎn)權(quán)的主體不夠清晰，同時(shí)針對(duì)土地的登記制度也不夠健全和科學(xué)，針對(duì)土地的使用劃分和相關(guān)的界定也不夠科學(xué)合理。另外，在當(dāng)前的土地管理工作之中，針對(duì)土地的價(jià)格機(jī)制建設(shè)不夠科學(xué)化，相關(guān)基準(zhǔn)的價(jià)格不能夠真實(shí)的、全面的、客觀的反映出土地的實(shí)際價(jià)格水準(zhǔn)，另外在地方政府之中也存在有壟斷性的行為，這一點(diǎn)對(duì)于土地價(jià)格也將產(chǎn)生不利影響。另外，在我國(guó)的農(nóng)村土地管理制度之中，也存在有重大的缺陷。首先，現(xiàn)行的集體性的土地管理制度立法存在有巨大的問(wèn)題，針對(duì)各項(xiàng)權(quán)限的規(guī)定均存在有較大的缺失，而在部分的法律規(guī)定和政策之中，難以體現(xiàn)出農(nóng)民作為集體式土地主體的所有權(quán)，部分地方政府不能夠準(zhǔn)確的貫徹和執(zhí)行國(guó)家所制定的土地管理制度政策，所以不少村民申請(qǐng)的住宅建設(shè)均由于規(guī)劃方案的缺失而難以得到及時(shí)的審批。上述問(wèn)題都對(duì)我國(guó)當(dāng)前土地管理工作帶來(lái)巨大的阻礙，所以應(yīng)當(dāng)加以全面的改進(jìn)。

3完善土地管理制度的政策研究

明晰土地產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)管理。應(yīng)在法律上對(duì)城市土地所有權(quán)主體給予清晰地界定，厘清中央與地方政府在土地權(quán)利中的相互地位和關(guān)系，明確前者的控制管理方式渠道、后者的權(quán)限范圍，以及兩者的利益分配。通過(guò)政府監(jiān)察和公眾監(jiān)督對(duì)地方政府權(quán)力進(jìn)行約束，使土地配置能夠反映國(guó)家與地方利益的協(xié)調(diào)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，豐富和完善土地相關(guān)權(quán)利法律體系，對(duì)土地使用權(quán)的各權(quán)力層次進(jìn)行細(xì)化分割和明確規(guī)定，形成科學(xué)的權(quán)力層次體系。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要建立如土地發(fā)展權(quán)、地上通行權(quán)、空間使用權(quán)、地役權(quán)等土地權(quán)權(quán)能，有效地促進(jìn)城市土地的管理和使用效率。結(jié)合全國(guó)土地調(diào)查，盡快建立全覆蓋的土地權(quán)屬信息資料數(shù)據(jù)庫(kù)。建立功能強(qiáng)大、技術(shù)先進(jìn)的土地權(quán)屬管理信息系統(tǒng)平臺(tái)。加強(qiáng)土地權(quán)屬變更信息的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。采取措施督促土地使用者及時(shí)辦理土地使用的相關(guān)手續(xù)。建立政府授權(quán)委托下的土地儲(chǔ)備市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。必須要先理順土地儲(chǔ)備制度主體也即土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的角色和定位。土地儲(chǔ)備一是要實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，二是要通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作，必須把目標(biāo)主體和運(yùn)營(yíng)主體分割開(kāi)來(lái)，尤其在利益關(guān)系上分割開(kāi)來(lái)，才能實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)和規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作的雙贏。應(yīng)建立政府授權(quán)委托下的土地儲(chǔ)備市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，由政府授權(quán)具有雄厚資金實(shí)力和高級(jí)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的企業(yè)，進(jìn)行完全市場(chǎng)化運(yùn)作。建立土地儲(chǔ)備監(jiān)督評(píng)估體系。建立一種高度透明的信息機(jī)制，將城市規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃等政府管理的約束指標(biāo)向社會(huì)公開(kāi)，土地收購(gòu)或出讓、出租項(xiàng)目的信息提前公示，及時(shí)出讓、出租的結(jié)果，建立土地儲(chǔ)備相關(guān)信息定期的制度，以利于政府、行業(yè)組織以及全社會(huì)對(duì)土地收購(gòu)儲(chǔ)備運(yùn)行的監(jiān)督。設(shè)置土地儲(chǔ)備的績(jī)效評(píng)估體系和制度。

綜上所述，根據(jù)對(duì)我國(guó)當(dāng)前土地管理制度工作之中存在的一系列問(wèn)題和工作的缺陷進(jìn)行深層次的研究，可以得出今后改革和創(chuàng)新的基本工作方向，并且在此基礎(chǔ)之上對(duì)加強(qiáng)和完善土地管理制度和相關(guān)政策的基本措施進(jìn)行探究，旨在增強(qiáng)政策的執(zhí)行力度，增強(qiáng)政策的可行性。

作者:劉凌云單位:哈爾濱國(guó)源土地房地產(chǎn)估價(jià)有限公司

土地管理論文:我國(guó)土地管理制度反思及重建

1現(xiàn)行土地管理制度的目標(biāo)及問(wèn)題

中國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度，是通過(guò)1997—1998年《土地管理法》、《刑法》等法律的修改而確立的。當(dāng)時(shí)制度改革的要點(diǎn)主要有：（1）在立法目的層面，《土地管理法》確立了保護(hù)耕地和推進(jìn)國(guó)有土地使用權(quán)制度改革這兩大目標(biāo)。其中，耕地保護(hù)被提升到了關(guān)系“國(guó)家發(fā)展全局和中華民族生存安危”的高度，成為土地管理制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。浙江農(nóng)業(yè)大學(xué)東南土地管理學(xué)院的專(zhuān)家當(dāng)年甚至認(rèn)為，這部法律的名稱(chēng)應(yīng)改為《耕地保護(hù)法》而不是《土地管理法》[1]。（2）在具體制度設(shè)計(jì)層面，為了落實(shí)“耕地保護(hù)”這一目標(biāo)，《土地管理法》建立了土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃制度，以及土地用途管制、基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)地專(zhuān)用審批、占補(bǔ)平衡、省級(jí)區(qū)域內(nèi)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和農(nóng)村“一戶一宅”等一系列制度a。為了落實(shí)“國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)制度改革”這一目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資產(chǎn)的保值增值，《土地管理法》建立了國(guó)有土地有償出讓制度，并且規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以外，不得進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地b。（3）為了確保上述制度得以貫徹落實(shí)，立法者在1997年《刑法》新增加了“非法轉(zhuǎn)讓倒賣(mài)土地使用權(quán)罪”、“非法占用耕地罪”、“非法批準(zhǔn)征收、占用土地罪”等相關(guān)法律條款c。如果說(shuō)上述梳理過(guò)于技術(shù)化，可以換一種方式來(lái)概括1997—1998年土地管理制度改革的重點(diǎn)：（1）作為國(guó)家的統(tǒng)治者，中央政府對(duì)耕地的不斷流失感到十分焦慮，希望能夠保有一定數(shù)量的耕地來(lái)維護(hù)國(guó)家的糧食安全；（2）作為國(guó)有土地的所有權(quán)人，中央希望實(shí)現(xiàn)并提高國(guó)有土地的資產(chǎn)價(jià)值；（3）雖然20世紀(jì)80年代的耕地流失是由鄉(xiāng)村工業(yè)化（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）和地方政府推動(dòng)的“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”共同造成的，但中央決定只懲罰集體土地的權(quán)利人（包括所有權(quán)人和使用權(quán)人），剝奪集體土地的建設(shè)用地開(kāi)發(fā)權(quán)，關(guān)閉鄉(xiāng)村建設(shè)用地市場(chǎng)，保留國(guó)有土地市場(chǎng)；（4）在這個(gè)單一封閉的土地市場(chǎng)中，政府是惟一的土地一級(jí)供給商，集體土地必須首先經(jīng)政府征收為國(guó)有土地，才可以進(jìn)入土地市場(chǎng)；（5）中央并沒(méi)有完全放棄對(duì)其人（即地方政府）的規(guī)制，要求地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，對(duì)耕地實(shí)行“占多少，補(bǔ)多少”，以省為單位實(shí)現(xiàn)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡；（6）通過(guò)“制定國(guó)家土地總體利用規(guī)劃，然后再將總體利用規(guī)劃分解為土地年度利用計(jì)劃，層層下達(dá)”這種方式，中央建立了一套高度集權(quán)的土地計(jì)劃審批制度，并輔之以政黨紀(jì)律、行政處分和刑罰處罰等措施來(lái)保證這一套制度的實(shí)施。從制度變遷的角度來(lái)說(shuō)，上述土地管理制度變革的思路是清晰的，邏輯是完整的。通過(guò)這一套嚴(yán)格的計(jì)劃管理制度，中央政府相信所有的土地利用都將處在有效的控制之中。然而，誠(chéng)如人們今天所看到的，這一套體制并不十分有效。首先，在耕地保護(hù)方面，1996年制定的《1997—2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》提出的目標(biāo)是，“2000年，耕地總面積保持在12933萬(wàn)hm2（19.40億畝）以上；2010年，耕地總面積保持在12801萬(wàn)hm2（19.20億畝）以上。”然而，到2000年，全國(guó)耕地保有量就減少到了19.2356億畝，全國(guó)19個(gè)省市提前10年用完了計(jì)劃指標(biāo)；2001年6月，全國(guó)耕地保護(hù)工作會(huì)議不得不把保有19.20億畝的目標(biāo)設(shè)定為2005年，然而2002年時(shí)全國(guó)耕地保有量就只剩下18.9億畝，到2006年，這一數(shù)據(jù)又減少到了18.27億畝d。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)迫使中央政府2006年不得不提前修訂已經(jīng)無(wú)法實(shí)施的《1997—2010全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》。其次，由于國(guó)有土地供給“以市場(chǎng)為原則，以無(wú)償劃撥為例外”，中央希望通過(guò)嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)量來(lái)合理配置土地資源的目標(biāo)也并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。多占少用、早占晚用、優(yōu)地劣用、占而不用甚至亂占濫用的現(xiàn)象層出不窮，比如，湖南省婁底市2006年落成的政府新大樓（被稱(chēng)為“白宮建筑群”）的主體建筑占地就達(dá)247畝，同年建成的鄭州市惠濟(jì)區(qū)政府辦公樓則占地530畝。另外，由于高校可以通過(guò)劃撥方式獲得土地，所以各個(gè)高校的面積也是越來(lái)越大。國(guó)土資源部數(shù)據(jù)顯示，到2010年上半年，劃撥土地依然占到全國(guó)土地供應(yīng)總量的34.1%a。再次，確實(shí)如同《土地管理法》所要求的那樣，公開(kāi)的鄉(xiāng)村土地市場(chǎng)被依法關(guān)閉了，然而農(nóng)民和農(nóng)民集體也因此失去了土地的自主開(kāi)發(fā)權(quán)，他們無(wú)法在自己的土地上自主進(jìn)行工業(yè)化和城市化。其結(jié)果是，除了違法出租或出售小產(chǎn)權(quán)房及其他建設(shè)用地之外，農(nóng)民不得不到城市尋找發(fā)展的機(jī)會(huì)，并千方百計(jì)留在城市里。于是，城市的房?jī)r(jià)越來(lái)越高，就業(yè)、教育、衛(wèi)生、交通等公共資源越來(lái)越緊缺，而鄉(xiāng)村卻逐漸走向衰敗，農(nóng)民也呈現(xiàn)日益貧困的趨勢(shì)，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。最后，有償出讓制度以及后來(lái)不斷發(fā)展的招拍掛制度，確實(shí)有助于國(guó)有土地資本化這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并給地方政府帶來(lái)了豐厚的收益——據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2010年，全國(guó)土地出讓總價(jià)款達(dá)到了29109.94億元，超出預(yù)算113%，同比增長(zhǎng)70%b。然而，越來(lái)越高的國(guó)有土地價(jià)格，既削弱了中央政府宏觀調(diào)控的能力和效果，也推動(dòng)了房?jī)r(jià)的高漲，并誘使地方政府患上了“土地財(cái)政依賴(lài)癥”。

2制度失靈的原因

為什么世界上最嚴(yán)格的土地管理制度會(huì)在中國(guó)失靈？中央政府給出的答案是，1998年建立的管理制度依然不夠嚴(yán)格，“必須采取更嚴(yán)格的管理措施，切實(shí)加強(qiáng)土地調(diào)控。”c為此，其首先提醒地方政府“調(diào)控新增建設(shè)用地總量的權(quán)力和責(zé)任在中央”，地方不得染指（2004年）d；其次，又明確要求“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé)，省長(zhǎng)、主席、市長(zhǎng)為第一責(zé)任人（”2005年）e；再次，中央政府不但將省級(jí)以下國(guó)土資源管理部門(mén)實(shí)行“半垂直化”管理，還建立了跨區(qū)域的土地督察制度，用以監(jiān)督地方政府的土地執(zhí)法情況（2006）f；最后，要求各地“嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模。嚴(yán)格禁止和嚴(yán)肅查處‘以租代征’轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的違法違規(guī)行為。要求任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)和探索，都不能違反國(guó)家的土地用途管制制度（”2007）g。為了證明上述規(guī)定和要求不僅是一種倡導(dǎo)或口頭宣示，2006年，中央政府對(duì)中部某省兩級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)違法批準(zhǔn)征收集體土地14877畝的行為進(jìn)行了黨紀(jì)和政紀(jì)處分h。然而，“更加嚴(yán)格”的土地管理制度并沒(méi)有遏制住地方政府、土地權(quán)利人和土地開(kāi)發(fā)商違法用地的沖動(dòng)，也沒(méi)有為中國(guó)的土地管理找到和諧有序的運(yùn)行之道，甚至使中國(guó)的土地管理有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)——國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局在2012年報(bào)告中總結(jié)到，“2011年，全國(guó)發(fā)現(xiàn)違法用地行為7.0萬(wàn)件，涉及土地面積75.1萬(wàn)畝（其中耕地26.4萬(wàn)畝），同比分別上升5.8%、11.0%（下降2.4%）。2665名責(zé)任人受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分，其中，1416名責(zé)任人受到黨紀(jì)處分，1149名責(zé)任人受到政紀(jì)處分，140名責(zé)任人被追究刑事責(zé)任。”a實(shí)踐表明，僅僅寄希望于政黨紀(jì)律、黨員意志、領(lǐng)導(dǎo)人決心和“嚴(yán)”字當(dāng)頭的管理制度，無(wú)法從根本上解決中國(guó)土地管理制度中存在的問(wèn)題。如果希望在失序和混亂中找到秩序與和諧，就必須從源頭上重新審視中央政府的土地管理目標(biāo)、中央與地方關(guān)系、地方政府的利益沖動(dòng)等問(wèn)題。

2.1中央政府土地管理目標(biāo)之間的沖突

通過(guò)建立一系列嚴(yán)格的土地管理制度，中央政府希望達(dá)到以下幾個(gè)目標(biāo)：（1）保有一定數(shù)量的耕地，確保國(guó)家的糧食安全；（2）增加建設(shè)用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，推進(jìn)中國(guó)的城市化和工業(yè)化；（3）完善國(guó)有土地有償出讓制度，增加國(guó)有土地收益；（4）保護(hù)其他土地權(quán)利人（比如鄉(xiāng)村農(nóng)民和城市居民）的利益，防止地方政府過(guò)分剝奪公民的土地權(quán)利。然而，這里的問(wèn)題在于，上述管理目標(biāo)并沒(méi)有完全固定或者穩(wěn)定的位階排序，選擇何種目標(biāo)進(jìn)行強(qiáng)調(diào)往往取決于中央政府對(duì)于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)的判斷。當(dāng)?shù)胤矫癖娍棺h強(qiáng)烈時(shí)，它傾向于強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定的重要性，要求地方政府進(jìn)行房地產(chǎn)征收時(shí)必須保障民眾的生活水平不降低；當(dāng)國(guó)際金融危機(jī)到來(lái)時(shí)，它要求地方政府保障建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，以防止經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的下滑；而當(dāng)談到中國(guó)的社會(huì)發(fā)展時(shí)，它總是將不斷提高的城市化率作為重要的指標(biāo)之一。更為糟糕的是，這些目標(biāo)之間并不完全和諧統(tǒng)一，而且經(jīng)常沖突矛盾，比如耕地保護(hù)與城市化之間的沖突就很明顯，公民土地權(quán)利的保護(hù)與維護(hù)國(guó)有土地對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷之間也往往難以協(xié)調(diào)。

2.2地方政府的應(yīng)對(duì)策略

雖然中央政府下達(dá)的相互沖突的命令或者任務(wù)可能會(huì)讓地方政府左右為難，但這也意味著現(xiàn)行的制度存在著很大的漏洞。地方政府總是能夠利用自身的資源（制度或者策略）將這些漏洞或缺陷迅速轉(zhuǎn)化為“武器”，從而既不觸犯中央的底線，又可以實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。具體包括以下幾個(gè)方面：（1）城市總體規(guī)劃是地方政府（特別是城市政府）最重要的“武器”。由于城市總體規(guī)劃的編制權(quán)歸各城市政府所有，所以許多地方政府總是強(qiáng)調(diào)“規(guī)劃先行”的重要性，利用地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃來(lái)松動(dòng)國(guó)家土地利用總體規(guī)劃對(duì)地方的束縛。比如，地方政府首先會(huì)提出許多更高的發(fā)展目標(biāo)——GDP在未來(lái)20年內(nèi)持續(xù)15%或者更高的增長(zhǎng)，城市化率要年均提高1.5%—2%，城市人口要達(dá)到某個(gè)百萬(wàn)甚至千萬(wàn)級(jí)等；然后，根據(jù)這些預(yù)測(cè)性的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，做出大手筆的超前城市總體規(guī)劃，擴(kuò)大城市的規(guī)模或者重新規(guī)劃一個(gè)或若干個(gè)新的城區(qū)；最后將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地征收為國(guó)有或者無(wú)償國(guó)有化，用于城市的發(fā)展。（2）2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》后，市、縣政府很快就發(fā)現(xiàn)“鄉(xiāng)村規(guī)劃?rùn)?quán)”也是實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的工具。依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府可以根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，按照因地制宜、切實(shí)可行的原則，確定應(yīng)當(dāng)制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域。雖然該法要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色b，但是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入的刺激下，各級(jí)地方政府以建設(shè)新農(nóng)村、城鄉(xiāng)一體化、或者統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的名義，迅速制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，然后開(kāi)展土地整理，強(qiáng)行撤村并居，將農(nóng)民集中居住，將節(jié)省下來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)和新增加的耕地復(fù)墾指標(biāo)用于城市建設(shè)。（3）土地復(fù)墾也常被地方政府作為應(yīng)對(duì)中央政府的“武器”。雖然中央政府給地方下達(dá)了耕地保護(hù)目標(biāo)，但這一任務(wù)的優(yōu)秀是實(shí)現(xiàn)耕地的總量動(dòng)態(tài)平衡，而不是具體某塊土地不得變更用途，這實(shí)際上給地方政府留下了很大的操作空間。他們可以一方面占有大量的優(yōu)質(zhì)耕地去招商引資發(fā)展第二三產(chǎn)業(yè)，另一方面又不斷努力對(duì)那些劣質(zhì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)復(fù)墾。一些學(xué)者在上海、浙江、天津等10個(gè)省級(jí)單位進(jìn)行調(diào)研的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，各地紛紛出現(xiàn)了基本農(nóng)田“上山、下水”的現(xiàn)象。以浙江省為例，1997—2003年，該省已通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地234.85萬(wàn)畝，連續(xù)8年實(shí)行了占補(bǔ)平衡有余，累計(jì)占補(bǔ)節(jié)余43.65萬(wàn)畝，超過(guò)國(guó)家要求浙江規(guī)劃期內(nèi)占補(bǔ)平衡有余16萬(wàn)畝目標(biāo)任務(wù)的173%，然而，大量通過(guò)占補(bǔ)平衡補(bǔ)充的耕地都是魚(yú)塘、河灘、坡地[2]。

2.3地方政府官員的利益與沖動(dòng)

這里存在著一個(gè)很明顯的悖論，既然中國(guó)的地方政府官員只有獲得中央的認(rèn)可才可以獲得晉升，那么為何在土地管理領(lǐng)域中他們總是傾向于違背而不是貫徹中央的意志，甚至不惜以自身的政治前途為賭注呢？要回答這些問(wèn)題，就需要考慮改革開(kāi)放以后中國(guó)的國(guó)家轉(zhuǎn)型、央地財(cái)政分權(quán)、地方官員的考核機(jī)制等因素。20世紀(jì)80年代以后，黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，中央一方面改變了地方官員的政治競(jìng)爭(zhēng)及晉升標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展以經(jīng)濟(jì)發(fā)展（GDP）為優(yōu)秀的政治錦標(biāo)賽[3]，另一方面不得不進(jìn)行財(cái)政分權(quán)，并在1994年建立了以分稅制為優(yōu)秀的財(cái)政分權(quán)體制——有學(xué)者將其稱(chēng)為中國(guó)式財(cái)政聯(lián)邦主義（AChinese-styleFiscalFederalism）[4-5]。這兩個(gè)方面的制度變革確實(shí)促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，但同時(shí)也影響甚至改變了中國(guó)的央地關(guān)系。其既表現(xiàn)為地方政府擁有了獨(dú)立的稅收和財(cái)政來(lái)源之后不再甘當(dāng)中央政府的“傳聲筒”，又表現(xiàn)為地方官員為了進(jìn)一步升遷，積極參加中央設(shè)立的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)（GDP指標(biāo)）錦標(biāo)賽，努力提高本地區(qū)的GDP和相關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)（比如城市化率），擴(kuò)大城市規(guī)模，發(fā)展工商業(yè)。耕地保護(hù)既不能增加地方的稅收和財(cái)政能力，也不能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高速發(fā)展，所以對(duì)于地方官員沒(méi)有吸引力。對(duì)于省級(jí)以下的地方政府來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的責(zé)任在省級(jí)人民政府，他們沒(méi)有必要為此過(guò)分擔(dān)心。本轄區(qū)保有更多的耕地只會(huì)讓別的地區(qū)擁有更多的建設(shè)用地指標(biāo)，而這也意味著要將自己的發(fā)展機(jī)會(huì)拱手讓與其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，所以，省級(jí)以下的地方政府通常在指標(biāo)分配的時(shí)候就千方百計(jì)減少本區(qū)域的耕地保護(hù)指標(biāo)，在指標(biāo)分配結(jié)束后，又千方百計(jì)從別的地方購(gòu)買(mǎi)建設(shè)用地指標(biāo)。而對(duì)于省級(jí)政府來(lái)說(shuō)，雖然中央政府將省級(jí)政府的行政首長(zhǎng)列為耕地保護(hù)第一責(zé)任人，并將耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果列為省級(jí)人民政府第一責(zé)任人工作業(yè)績(jī)考核的重要內(nèi)容，但是這一項(xiàng)指標(biāo)僅僅是他們被考核的眾多指標(biāo)之一，只要轄區(qū)內(nèi)的市縣政府能夠完成耕地保護(hù)任務(wù)，省級(jí)官員是沒(méi)有太多的動(dòng)力去追究基本農(nóng)田到底是在山頂上，還是在水塘里的。

3土地管理制度的重構(gòu)

綜上所述，可以看出，現(xiàn)行土地管理體制試圖以剝奪集體土地權(quán)利人的權(quán)益為代價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)、國(guó)有土地資產(chǎn)的保值增值、城市化等目標(biāo)。但這種“嚴(yán)”字當(dāng)頭的管理模式既沒(méi)有實(shí)現(xiàn)中央政府所設(shè)想的目標(biāo)，也沒(méi)有就管理措施所損害的利益與其所要達(dá)成的目標(biāo)進(jìn)行合理的平衡，出現(xiàn)了欲治反亂的情況。如今《土地管理法》正在修改過(guò)程中，關(guān)于制度變革的方向、具體制度的設(shè)計(jì)等問(wèn)題，人們依然沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。筆者認(rèn)為，以下幾個(gè)方面的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)首先予以解決。

3.1進(jìn)一步明確國(guó)有土地和集體土地的產(chǎn)權(quán)

實(shí)踐證明，財(cái)產(chǎn)的所有者惟有實(shí)體化，才能防止來(lái)自公權(quán)或者其他私權(quán)的侵害。組成集體和國(guó)家的民眾只有切實(shí)地享有他們作為土地所有者的各種權(quán)利，才不會(huì)被土地管理者和執(zhí)行者（或者人）肆意揮霍或者隨意處分自己的財(cái)產(chǎn)[6]。

3.2實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地法律地位的平等

現(xiàn)行憲法第6條宣布全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制同為社會(huì)主義公有制的重要組成部分，第10條也確立了“國(guó)家所有”和“集體所有”兩種土地所有權(quán)模式，按照所有權(quán)平等的原理，這兩種土地所有權(quán)的法律地位應(yīng)當(dāng)是平等的，相關(guān)土地權(quán)利人的法律地位、權(quán)利內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)是平等的，國(guó)家不能僅僅基于耕地保護(hù)的需要就不合比例地剝奪集體土地權(quán)利人的權(quán)利。為此，一方面要放棄“只能在國(guó)有土地上從事工商業(yè)建設(shè)”的觀念，盡快修改現(xiàn)行《土地管理法》第43條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定，不再區(qū)分土地所有權(quán)性質(zhì)，而是按照土地的區(qū)位、用途和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)領(lǐng)土范圍內(nèi)的土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃；另一方面，要賦予集體土地使用權(quán)人與國(guó)有土地使用權(quán)人同樣的權(quán)能，即無(wú)論是集體建設(shè)用地，還是集體農(nóng)業(yè)用地，相關(guān)土地權(quán)利人同樣享有占有、使用、受益和轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、擔(dān)保、抵押、贈(zèng)與等權(quán)利——前提是土地的利用必須符合土地利用規(guī)劃。

3.3以比例原則為指導(dǎo)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府的土地管理職能

如果能夠依照公法上的比例原則來(lái)重構(gòu)政府在土地管理領(lǐng)域的角色，很多問(wèn)題可以迎刃而解[7]。（1）適當(dāng)性原則。這一原則要求政府采用的土地管理手段或行政措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目標(biāo)或至少有助于行政目標(biāo)的達(dá)成。為此，政府應(yīng)當(dāng)反思并逐步放棄殘留在現(xiàn)行土地管理制度中的計(jì)劃管理思維和模式，如取消《土地管理法》第2條第5款關(guān)于土地劃撥制度的規(guī)定，逐步放棄《土地管理法》第18條所建立的建設(shè)用地指標(biāo)制度等。（2）必要性原則。這一原則要求政府所采取的土地管理措施對(duì)于相關(guān)行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)是必要的，不應(yīng)存在其他成本更低、對(duì)公民權(quán)利侵害更小的替代性措施。為此，《土地管理法》的修改應(yīng)當(dāng)吸收和借鑒《行政許可法》的經(jīng)驗(yàn)，將那些土地權(quán)利人可以自主決定的，能夠通過(guò)市場(chǎng)配置加以完成的，以及可以交由社會(huì)自治組織自行管理的土地管理事務(wù)交給土地權(quán)利人、市場(chǎng)或者社會(huì)自治組織，對(duì)那些可以通過(guò)事后監(jiān)督方式來(lái)進(jìn)行土地管理的事項(xiàng)就不應(yīng)再設(shè)置事前的行政許可。（3）相稱(chēng)性原則。特別是在耕地保護(hù)和糧食安全方面，國(guó)家可以為了保護(hù)糧食安全限制公民或其他組織的土地權(quán)利，但這種限制必須在糧食安全、城市化與公民權(quán)利保護(hù)之間進(jìn)行必要的平衡，如果為了保護(hù)糧食安全或者快速推進(jìn)城市化就一刀切式的犧牲7億農(nóng)民的土地開(kāi)發(fā)權(quán)而不給予公正補(bǔ)償，那毫無(wú)疑問(wèn)是不符合比例原則的。

作者：程雪陽(yáng)工作單位：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院

土地管理論文:我國(guó)土地管理制度及改革

當(dāng)前中國(guó)土地管理面臨的形勢(shì)與問(wèn)題

中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度建立至今這段時(shí)期，正值中國(guó)實(shí)施改革開(kāi)放戰(zhàn)略，走中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得奇跡般的增長(zhǎng)。自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）持續(xù)以10%左右的速度增長(zhǎng)，2011年中國(guó)GDP總量為47.16萬(wàn)億元，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，GDP占全球的份額由1979年的0.98%增至2011年的8.4%。與此同時(shí)，中國(guó)步入了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期。中3國(guó)城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%增至2011年51.27%，城鎮(zhèn)人口數(shù)千年以來(lái)首次超過(guò)農(nóng)村人口。面對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大好形勢(shì)，中國(guó)土地管理工作始終處于兩難境地。一方面，中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，理應(yīng)將保障國(guó)家糧食安全，解決13億人口吃飯以及子孫后代的生存與發(fā)展問(wèn)題作為頭等大事對(duì)待，“保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線”。這是中國(guó)土地管理要處理好的第一要?jiǎng)?wù)；另一方面，“發(fā)展才是硬道理”，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。土地是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的物質(zhì)載體，各項(xiàng)建設(shè)不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，保護(hù)資源與保障發(fā)展，是我國(guó)今天和今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)需要認(rèn)真研究和破解的兩難問(wèn)題，處理好這一對(duì)矛盾，是對(duì)中國(guó)土地管理制度和中國(guó)人民智慧與能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。當(dāng)今中國(guó)土地管理實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，引起學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度的反思和對(duì)現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)及其執(zhí)行效率的質(zhì)疑。中國(guó)實(shí)行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，實(shí)際上耕地面積逐年急劇減少，1996—2011年15年間減少1.24億畝，減幅為6.4%。1996—2005年各類(lèi)建設(shè)用地占用耕地面積達(dá)178.36萬(wàn)公頃，占這段時(shí)期耕地減少總量的15.26%。按照土地管理法規(guī)定嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，實(shí)際上城鄉(xiāng)建設(shè)用地逐年擴(kuò)展，1996—2009年13年間擴(kuò)展3.8萬(wàn)平方公里，增幅為13.33%。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，政策期望農(nóng)村人口減少伴隨農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少，實(shí)際上城市用地增長(zhǎng)速度快于人口增長(zhǎng)速度和農(nóng)村人地逆向變化，2005年城市用地人口彈性系數(shù)為2.09（合理限1.12），1997-2008年12年農(nóng)村人口減少13%，農(nóng)村居民點(diǎn)用地增加4%。出臺(tái)閑置土地管理辦法，實(shí)際上大量閑置土地依然存在，2011年底全國(guó)閑置土地17.9萬(wàn)畝，2011年全國(guó)未開(kāi)工房地產(chǎn)用地為21.3萬(wàn)公頃，和未竣工房地產(chǎn)用地45.5萬(wàn)公頃，按1.5容積率計(jì)，可建32億平方米和68億平方米的房屋。村莊用地?zé)o法流轉(zhuǎn)，全國(guó)閑置村莊用地達(dá)7萬(wàn)平方公里（1億畝）。在中國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，實(shí)際上開(kāi)發(fā)區(qū)用地?zé)o序擴(kuò)張，2009年全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)用地面積3.86萬(wàn)平方公里，已超過(guò)全國(guó)存量城市建設(shè)用地3.40萬(wàn)平方公里，土地低效利用，2008年全國(guó)每?jī)|GDP占用2281公頃，是世界平均水平的1.89倍。1992年中央和地方分稅制施行以后，突顯現(xiàn)行土地管理制度的“賣(mài)地機(jī)制”，造成城市化對(duì)土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴(lài)，2010年全國(guó)土地出讓收入2.9萬(wàn)億元，占全國(guó)財(cái)政收入的71.6%。地方政府存在巨大的金融分險(xiǎn)，2011年土地金融達(dá)11萬(wàn)億元，為當(dāng)年地方財(cái)政收入的3倍，為當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入的1.6倍。面對(duì)上述總總政策執(zhí)行中事以愿為的現(xiàn)象不得不引起人們的反思，是有關(guān)制度與政策設(shè)計(jì)出了問(wèn)題，還是由于政府執(zhí)行力有誤而違背其設(shè)計(jì)初衷，中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對(duì)其改革的討論自然地被提上了議事日程。目前我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度改革取向存在三種不同意見(jiàn)：（1）實(shí)行土地管理的市場(chǎng)決定制。充分發(fā)揮土地市場(chǎng)在土地配置中的主導(dǎo)作用，政府發(fā)揮輔導(dǎo)作用。（2）實(shí)行土地管理的委托制。中央政府作為委托人將全國(guó)大部分土地下放給地方政府（作為人）代管，地方政府每年向中央政府交納“土地占有稅”。（3）實(shí)行土地管理中央集權(quán)制。從中央到地方各級(jí)政府土地管理系統(tǒng)實(shí)行單線、垂直、封閉式管理。作者認(rèn)為上述三種改革取向各有利弊，但以在現(xiàn)行土地管理制度框架內(nèi)實(shí)行改革為上。以下就是本人關(guān)于中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度改革內(nèi)容的思考。

中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度未來(lái)改革取向

1.重新確立政府角色定位，充分發(fā)揮土地管理主體的作用《中華人民共和國(guó)憲法》第十條第一款規(guī)定：“城市土地屬?lài)?guó)家所有。”1998年8月29日修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條第二款規(guī)定：“全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。”我國(guó)現(xiàn)行法律明確指出，國(guó)務(wù)院是國(guó)有土地所有權(quán)的代表行使主體（而非所有主體），是典型機(jī)制下的執(zhí)行主體。實(shí)際上由于我國(guó)地域遼闊，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，由國(guó)務(wù)院直接行使土地所有權(quán)是不現(xiàn)實(shí)的，于是國(guó)務(wù)院要用分級(jí)機(jī)制，委托省、地（市）、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府行使土地所有權(quán)。從法律上講，各地方政府不具有代表國(guó)家行使土地所有權(quán)的資格，但具有代表國(guó)務(wù)院行使具體的土地管理職能。值得指出的是，由于我國(guó)現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)與管理制度，使得我國(guó)政府在一定程度上集所有、經(jīng)營(yíng)和管理三者于一身，在職能或權(quán)益上表現(xiàn)出重疊特征，但三者的利益并不重合，這就是我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度種種弊端之根源所在。由于中央政府考慮的是國(guó)家整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而地方政府行為則多強(qiáng)調(diào)地方局部和當(dāng)前利益，這就是常說(shuō)的中央政府和地方政府的管理目標(biāo)函數(shù)不一致。現(xiàn)實(shí)生活中保護(hù)耕地是中央政府的政策目標(biāo)，而地方政府則以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為其目標(biāo)，這也就是嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的執(zhí)行結(jié)果是耕地面積逐年減少的根源之所在，這就是我們常說(shuō)的中央和地方政府之間的博弈。正是因?yàn)樗小⒔?jīng)營(yíng)和管理三種權(quán)益的重疊和沖突，在土地管理實(shí)踐中不可避免地出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者利益為導(dǎo)向，所有者的權(quán)益被忽略，管理者的職能被弱化。按照委托—制運(yùn)作分析，委托人（中央政府）追求土地所有權(quán)益最大化，而人（各級(jí)地方政府）卻尋求在滿足一定所有權(quán)益要求的條件下實(shí)現(xiàn)自我收益的最大化。可是這兩個(gè)最大化的不重疊，其目標(biāo)與政策導(dǎo)向是不一致的，在信息不對(duì)稱(chēng)的條件下，最終必將以損失土地所有者權(quán)益而告終。這就是許多中央政府出臺(tái)的政策無(wú)法按設(shè)計(jì)初衷得以執(zhí)行或采取所謂的“下有對(duì)策”限度內(nèi)執(zhí)行，甚至冠以實(shí)行“差別化管理”的真實(shí)原因。重新確立政府角色定位，除去要確立中央政府和地方政府權(quán)利邊界以外，主要突顯政府的管理者功能，要充分發(fā)揮政府作為土地管理主體的作用。具體改革指向是政府不參與土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交給國(guó)務(wù)院授權(quán)的國(guó)有地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，地方政府的財(cái)政收入可以通過(guò)開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)稅來(lái)解決。實(shí)踐證明，政府經(jīng)營(yíng)土地制度，實(shí)際上使政府扮演了“經(jīng)營(yíng)者”的角色，政府既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”，這就決定了政府管理者功能的缺失。尤其是自1992年分稅制建立以來(lái)，政府作為土地經(jīng)營(yíng)者的角色得到進(jìn)一步強(qiáng)化，現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度的弊端導(dǎo)向是土地出讓面積愈多，政府獲得土地出讓金愈多，地方財(cái)政收入越豐，最終形成了一個(gè)以出讓土地為中心的有地就有錢(qián)，要錢(qián)就賣(mài)地，土地經(jīng)營(yíng)至上的怪圈，而使政府作為所有者和管理者的角色形同虛設(shè)。這種制度安排使市場(chǎng)秩序混亂，管理過(guò)程不透明和企業(yè)行為扭曲，大量國(guó)有資產(chǎn)流失，同時(shí)為熱衷于以權(quán)謀私的政府官員提供尋租機(jī)會(huì)。土地管理部門(mén)不參與土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其建立初期就已經(jīng)明確。當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革辦公室對(duì)土地管理部門(mén)的定位就是國(guó)家行政管理體系中的執(zhí)法部門(mén)和監(jiān)督部門(mén)，同時(shí)是國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)代表，承擔(dān)著保護(hù)國(guó)家土地資源，防治國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任，不參與土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。2.盡快出臺(tái)土地根本法律，構(gòu)建良好的土地管理的法制環(huán)境至今我國(guó)僅頒布實(shí)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》，在土地管理過(guò)程中常常遇到該法與《草原法》《森林法》《農(nóng)業(yè)法》《土地承包法》《漁業(yè)法》《城市房地產(chǎn)管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律如何協(xié)調(diào)和銜接問(wèn)題，在操作層面上未得到解決導(dǎo)致土地管理政策受制于現(xiàn)行土地法律框架而無(wú)法執(zhí)行。究其原因就是土地上位法律缺失所造成的。作為土地管理客體的土地，既包括城市土地，又包括農(nóng)村土地；既包括農(nóng)用6地，又包括建設(shè)用地和未利用地；既包括耕地，又包括林地、草地和水地。這里所指的土地是廣義的概念，不同時(shí)代的學(xué)者和相關(guān)法律由于其研究的出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)不同，使“土地”這一優(yōu)秀概念及其特征的認(rèn)識(shí)極不統(tǒng)一，見(jiàn)仁見(jiàn)智，這就造成我國(guó)土地立法上存在優(yōu)秀概念上的“硬傷”。1986年頒布《中華人民共和國(guó)民法通則》第七十四條規(guī)定，“集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等是勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)，屬于勞動(dòng)群眾集體所有”。之后頒布的《土地管理法》、《物權(quán)法》等均采用此種土地概念，其弊端將土地母概念及其子概念混為一談，試想管理客體尚未明晰、權(quán)利邊界尚未劃定的土地管理制度在實(shí)踐中如何執(zhí)行？于是就出現(xiàn)了《土地管理法》在規(guī)定對(duì)林地、草原、水面、灘涂確權(quán)時(shí)，應(yīng)按照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理也就不奇怪了。在《土地管理法》86條款中僅有4條款涉及城市土地，實(shí)難據(jù)其對(duì)城市土地實(shí)行科學(xué)管理。試問(wèn)《土地管理法》中“土地”兩字是指什么土地？依其既不能管理城市土地，又不能管理非耕地的其他農(nóng)用地，由此得出的最終結(jié)論是《土地管理法》的法律作用僅限于耕地，難怪有人稱(chēng)謂《土地管理法》為“農(nóng)業(yè)土地管理法”或“耕地管理法”。有限的法律效率的《土地管理法》怎能肩負(fù)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的重任，又為管理全部土地提供法律保障？土地是由各類(lèi)用地包括耕地、林地、牧地、水域、建設(shè)用地、未利用地所組成。各類(lèi)用地之間存在著彼此消長(zhǎng)關(guān)系。既然是土地管理法就要管理農(nóng)用地又要管理建設(shè)用地了。只管理農(nóng)用地不管理建設(shè)用地，農(nóng)用地是無(wú)法管理好的。為了明確土地管理制度的法律邊界，必須明晰土地管理的客體，構(gòu)建良好的土地管理法律環(huán)境，盡快頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地法》。這是中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度改革的呼喚，也是多年來(lái)中國(guó)政府和學(xué)術(shù)界為之努力的至今尚未實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。據(jù)我所知，1986年《土地管理法》文本在向人大常委會(huì)提交審議時(shí)的名稱(chēng)為《中華人民共和國(guó)土地法》，正式頒布卻增加“管理”兩字。1986年3月黨中央、國(guó)務(wù)院就提出“抓緊制定《中華人民共和國(guó)土地法》”。1998年原國(guó)家土地管理局已草擬《中華人民共和國(guó)土地法》（初稿）。2010年9月在夏季達(dá)沃斯論壇上，總理提出解決中國(guó)土地問(wèn)題的有效途徑，就是將其納入《中華人民共和國(guó)土地法》的調(diào)整范圍，彌補(bǔ)《土地管理法》的不足。回顧中國(guó)土地制度改革的歷程和《土地管理法》實(shí)施20多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分證明制定并明確公民在土地上的權(quán)利和義務(wù)，調(diào)整土地關(guān)系包括公法和私法關(guān)系，協(xié)調(diào)土地民事權(quán)利與土地行政管理之間的關(guān)系，出臺(tái)包括土地上多種權(quán)利關(guān)系的根本大法，即《中華人民共和國(guó)土地法》是非常必要也是勢(shì)在必行。必須以廣義“土地”概念作為土地立法基礎(chǔ)，全面系統(tǒng)地設(shè)定各類(lèi)土地權(quán)利及其法律地位，為中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度改革提供良好的法制環(huán)境。3.實(shí)施土地權(quán)利登記，切實(shí)保護(hù)土地權(quán)人的權(quán)益孟子曰：“仁政必自經(jīng)界始”。我國(guó)《民法通則》采用登記要件主義，買(mǎi)賣(mài)契約雖有效成立，標(biāo)的物所有權(quán)并不當(dāng)然移轉(zhuǎn)，其所有權(quán)的移轉(zhuǎn)必須以登記為要件。我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力。土地確權(quán)是明晰產(chǎn)權(quán)主體和所有權(quán)歸屬，定界是確定土地權(quán)利邊界四至，登記是土地權(quán)利的法律保障，發(fā)證是土地登記的法律文件。土地權(quán)利登記是土地制度改革的重要基礎(chǔ)性工作，長(zhǎng)期以來(lái)，由于各種原因，這項(xiàng)關(guān)系產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的基礎(chǔ)性工作進(jìn)展不盡如人意。以2003年為例，全國(guó)有519.2萬(wàn)個(gè)村民小組，共頒發(fā)《集體土地所有權(quán)證》110萬(wàn)本，僅占村民小組的21.2%，土地登記覆蓋率極低。這種現(xiàn)象與“重確權(quán)輕定界”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)有關(guān)，甚至于形成“產(chǎn)權(quán)不明晰無(wú)法登記——未經(jīng)登記的土地權(quán)利無(wú)法保障”的怪圈，打破這一怪圈的有效途徑就是適時(shí)開(kāi)展土地權(quán)利登記，借助登記推進(jìn)明晰產(chǎn)權(quán)，否則產(chǎn)權(quán)永遠(yuǎn)是模糊的。從另外一個(gè)角度而言，在中國(guó)模糊產(chǎn)權(quán)之所以得以存在，就是沒(méi)有認(rèn)真開(kāi)展土地權(quán)利登記工作。這里必須指出，定界是登記的基礎(chǔ)和依據(jù)，定界就是要確定每宗地的邊界線上界址點(diǎn)的坐標(biāo)之后，該宗地在空間上才是唯一的，也就不會(huì)發(fā)生土地邊界糾紛。當(dāng)農(nóng)民就像城市居民一樣拿到屬于自己的土地證書(shū)，保證土地權(quán)利合理流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民土地權(quán)益才有可能實(shí)現(xiàn)，否則，充其量屬于理論探討。2011年我國(guó)有關(guān)部門(mén)聯(lián)合下發(fā)了有關(guān)農(nóng)村集體土地確權(quán)定界登記發(fā)證的文件，要求充分利用全國(guó)第二次土地調(diào)查成果，以大比例尺地籍圖件為基礎(chǔ)，查清農(nóng)村每一宗地的權(quán)屬、界址、面積和用途，這是中國(guó)土地制度改革中具有劃時(shí)代意義的舉措。只有通過(guò)宗地定界才能實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)的實(shí)體化、物質(zhì)化。如同我國(guó)公布釣魚(yú)島基點(diǎn)坐標(biāo)和臨海基線用以維護(hù)我國(guó)領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。土地權(quán)利具體體現(xiàn)在法律層面和經(jīng)濟(jì)層面，前者可稱(chēng)為土地法律權(quán)利即土地歸誰(shuí)所有，歸誰(shuí)使用；后者稱(chēng)為土地經(jīng)濟(jì)權(quán)利（土地物質(zhì)權(quán)利），即誰(shuí)占有哪里和多少土地，誰(shuí)使用哪里和多少土地。定界體現(xiàn)土地權(quán)利的初始界定，是法律上保護(hù)土地權(quán)利的要件。以登記的要件來(lái)判斷土地權(quán)利的歸屬，而不依占有，這已為我國(guó)土地制度史和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)所證實(shí)。我國(guó)《物權(quán)法》的頒布執(zhí)行催生不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度問(wèn)世，預(yù)計(jì)明年6月份將出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記條例，國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度，有望解決目前存在多部門(mén)（農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)部門(mén)等）按地類(lèi)發(fā)證，按地類(lèi)經(jīng)營(yíng)和分散多頭管理問(wèn)題。4.轉(zhuǎn)變土地管理思路，努力提高制度安排效率人類(lèi)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地需求呈多元化特點(diǎn)，土地物質(zhì)具有多樣性和發(fā)散性，兩者之間的有賴(lài)于土地資源合理配置。就宏觀配置而言，政府與市場(chǎng)是土地資源配置的兩個(gè)重要手段和路徑，兩者互補(bǔ)，不可替代，因?yàn)榭陀^上存在“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”。在我國(guó)土地管理實(shí)踐中，只重視政府作用，認(rèn)為政府是萬(wàn)能的，而忽視市場(chǎng)作用，沒(méi)有發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)作用，這是我國(guó)土地管理制度效率低下的根本癥結(jié)。微觀配置而言，應(yīng)當(dāng)對(duì)于現(xiàn)行土地管理思路進(jìn)行反思，為什么中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度設(shè)計(jì)的制度目標(biāo)與實(shí)踐后果反差如此之大？不得不對(duì)現(xiàn)行土地管理思路的科學(xué)性和可操作性提出質(zhì)疑。如耕地保護(hù)只強(qiáng)調(diào)耕地?cái)?shù)量，忽視耕地質(zhì)量，更沒(méi)有考慮耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量之間的替代性，結(jié)果導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量還會(huì)減少，耕地質(zhì)量也隨之降低；建設(shè)用地管理只強(qiáng)調(diào)外延擴(kuò)展，幾乎不考慮內(nèi)涵挖潛，“年年指標(biāo)不夠用，年年指標(biāo)用不完”，導(dǎo)致城市用地規(guī)模一味地向外擴(kuò)展，呈現(xiàn)“攤大餅”之勢(shì)，制度設(shè)計(jì)導(dǎo)向低成本的大量占用耕地；對(duì)于土地用途管制的源頭——城市用地管制束手無(wú)策，對(duì)于與城市用地存在消長(zhǎng)關(guān)系的耕地則采取最嚴(yán)格的保護(hù)，難免有本末倒置之嫌，耕地保護(hù)后果背離初衷則不言而喻；城市用地隨著城市人口增加而擴(kuò)展，卻沒(méi)有估計(jì)進(jìn)城的農(nóng)民的承包地和宅基地又怎么管理而使其流動(dòng)起來(lái)，導(dǎo)致農(nóng)村人口在減少，而農(nóng)村建設(shè)用地面積卻在增加；又如為了保護(hù)耕地和基本農(nóng)田面積，明知基層土地圖數(shù)不符，卻采取約束性指標(biāo)從中央到地方層層分解，明知規(guī)劃實(shí)施面臨大量的不確定性問(wèn)題，卻采用確定性的用地指標(biāo)加以規(guī)劃控制；明知數(shù)年前編制的靜態(tài)性規(guī)劃卻要據(jù)以控制數(shù)年之后的動(dòng)態(tài)性用地計(jì)劃，導(dǎo)致這種規(guī)劃永遠(yuǎn)逃脫不了頻繁地修改的命運(yùn)，到底是規(guī)劃編制方法不科學(xué)，還是規(guī)劃思路出了問(wèn)題？凡此種種還可以列舉更多實(shí)例足以說(shuō)明，中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度效率低下的主要原因之一是土地管理思路有失偏頗，在中國(guó)土地管理實(shí)踐中出現(xiàn)了如諾斯所說(shuō)的“制度悖論”，“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，人們本著追求經(jīng)濟(jì)利益最大化原則，所選擇的某種制度，其變遷的結(jié)果卻偏離了資源有效配置的方向，反過(guò)來(lái)成為限制自身利益和社會(huì)利益發(fā)展的根源”。關(guān)于土地管理思路的轉(zhuǎn)變與改革問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)注意兩點(diǎn)：其一是樹(shù)立制度設(shè)計(jì)總效果思想。當(dāng)在各自為改進(jìn)決策的前提下，對(duì)各種制度格局進(jìn)行選擇時(shí)，必須記住，將導(dǎo)致某些決策的改善的現(xiàn)行制度的變化也會(huì)導(dǎo)致其他決策的惡化。在設(shè)計(jì)和選擇制度結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)改善執(zhí)行制度總的效果，以得大于失的行為和制度才是應(yīng)當(dāng)追求的。設(shè)計(jì)和選擇耕地保護(hù)的制度和決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)建設(shè)用地管理制度的正面和負(fù)面的影響，相反也同理。其二是樹(shù)立土地需求概念的更新認(rèn)識(shí)。人類(lèi)對(duì)土地的需求屬于引致需求或稱(chēng)為次生需求，也就是說(shuō)，人類(lèi)需要土地不是土地本身，而是土地功能。土地功能是與其本底特性密切相關(guān)，我們常把由土地質(zhì)量特性和人類(lèi)社會(huì)干預(yù)所決定的土地功能的過(guò)程稱(chēng)為土地利用。人類(lèi)需要耕地，本質(zhì)上是需要耕地的養(yǎng)育功能即耕地能夠生產(chǎn)糧食；同樣地，人類(lèi)需要建設(shè)用地，本質(zhì)上講是需要建設(shè)用地的承載功能即承載建筑物和構(gòu)筑物。對(duì)于土地功能的需求本質(zhì)上就包含數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓪雍x。對(duì)于耕地來(lái)講，在其上生產(chǎn)的糧食總產(chǎn)量是耕地面積（A）與單位耕地產(chǎn)量（B）的函數(shù)即V=f(A,B)，換句話說(shuō)，只要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的糧食總產(chǎn)量就說(shuō)明滿足了人類(lèi)對(duì)耕地的需求。這就是不同時(shí)期耕地面積未變，被養(yǎng)活的人口卻增加了的原因所在。建設(shè)用地也是同樣道理，相同面積的建設(shè)用地由于選擇不同的建筑密度和容積率，卻承載著不同的建筑面積。僅土地三維立體利用就可增加大量的建設(shè)用地，據(jù)有關(guān)研究表明，全國(guó)城市平均容積率提高10%，就可增加40×108平方米的建筑面積，按容積率1.5計(jì)算，可增加27萬(wàn)平方公里建設(shè)用地面積。又如北京市建成區(qū)10米深以上地下空間資源量為13.9億立方米，可提供6.4億平方米的建筑面積，相當(dāng)于北京市存量建筑面積。土地管理思路的轉(zhuǎn)變具體體現(xiàn)為：（1）土地用途管制的指導(dǎo)思想因以作為源頭的城市土地用途管制為主，不能本末倒置，才能緩解耕地保護(hù)的壓力。（2）耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量并重管理，確保國(guó)家糧食安全。保護(hù)耕地的實(shí)質(zhì)是保護(hù)耕地綜合生產(chǎn)能力，這才是保護(hù)國(guó)家糧食安全的根基，也只有這樣才能給耕地保護(hù)政策帶來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)和活力。（3）建設(shè)用地內(nèi)涵外延并舉管理，破解保護(hù)耕地與保障發(fā)展的“雙保”難題。轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式和土地利用方式，采取經(jīng)濟(jì)手段，加大處置閑置土地的力度，推進(jìn)城市存量土地的二次開(kāi)發(fā)利用，實(shí)施節(jié)約集約用地政策。（4）實(shí)行土地資源、資產(chǎn)與資本三位一體管理，顯化土地的潛在價(jià)值，實(shí)施城鄉(xiāng)土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”的目標(biāo)，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的建立，提升市場(chǎng)在土地配置中的基礎(chǔ)作用。（5）城鄉(xiāng)建設(shè)用地與城鄉(xiāng)人口增減掛鉤，緩解城鄉(xiāng)人地關(guān)系，推進(jìn)閑置村莊用地流轉(zhuǎn)利用，實(shí)施農(nóng)村宅基地制度改革。盤(pán)活現(xiàn)存農(nóng)村閑置宅基地并將其視為破解“雙保”的關(guān)鍵性措施。（6）轉(zhuǎn)變土地利用觀念，樹(shù)立由二維平面轉(zhuǎn)變?yōu)槿S立體的土地利用觀，開(kāi)發(fā)利用地上和地下空間。這是符合當(dāng)代土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展由地表產(chǎn)權(quán)向土地立體產(chǎn)權(quán)演變趨勢(shì)。5.營(yíng)造良好的管理環(huán)境，降低制度執(zhí)行成本學(xué)術(shù)層面上講，土地管理制度可分解為地籍管理制度、地權(quán)管理制度、地價(jià)管理制度和地用管理制度，前者可理解為后者四項(xiàng)制度的綜合，也就是說(shuō)，土地管理母系統(tǒng)是由地籍、地權(quán)、地價(jià)和地用四個(gè)子系統(tǒng)所構(gòu)成，系統(tǒng)內(nèi)存在著子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間關(guān)系和子系統(tǒng)與母系統(tǒng)之間關(guān)系，系統(tǒng)外存在土地管理系統(tǒng)與周?chē)h(huán)境系統(tǒng)之間關(guān)系。同理，我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度的改革，不僅與地籍、地權(quán)、地價(jià)和地用四項(xiàng)管理制度相關(guān)，而且與內(nèi)部和外部環(huán)境中相關(guān)制度改革有著密切的聯(lián)系。從這個(gè)角度來(lái)講，中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度改革有賴(lài)于土地信息管理制度改革、財(cái)稅制度改革、行政管理體制改革、干部考核制度改革等，因篇幅限制，擇其要者加以表述。關(guān)于土地管理信息制度改革。土地管理信息是土地管理活動(dòng)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是土地管理的重要資源，是實(shí)現(xiàn)土地管理有計(jì)劃、組織、監(jiān)督和控制職能的重要手段。回顧中國(guó)現(xiàn)行土地管理實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，許多不可思議的問(wèn)題的主導(dǎo)成因不是制度設(shè)計(jì)本身而是土地本底信息扭曲、虛假、失真、不對(duì)稱(chēng)所造成的，基層土地地籍信息不實(shí)、不準(zhǔn)，存在圖數(shù)不相符的問(wèn)題，卻偏要以精確的土地利用規(guī)劃指標(biāo)層層分解落實(shí)，以實(shí)施土地用途管制；又如中國(guó)大陸地區(qū)基本農(nóng)田面積大于耕地面積，卻偏要在規(guī)劃中保持基本農(nóng)田保護(hù)率不降低，基本農(nóng)田保護(hù)面積不許減少，在這種地籍信息狀況下，基本農(nóng)田配置上山和下水也就不足為奇了。依據(jù)失真的信息作出的任何土地利用決策就不可能逃脫失效的命運(yùn)，為了處理信息失真和不對(duì)稱(chēng)，后續(xù)土地管理活動(dòng)必然付出高昂的制度成本。信息失真產(chǎn)生的主要原因是信源與信宿之間的矛盾。要有效地防止失真，確保傳輸信息的真實(shí)可靠，除了改善獲取和傳輸?shù)募夹g(shù)條件外，最重要的是根據(jù)發(fā)送者（地方政府）與接受者（中央政府）各自的客觀狀況，協(xié)調(diào)好他們之間的利益關(guān)系，處理好他們的目標(biāo)不一致的矛盾。如有可能，建立具有相對(duì)獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性的權(quán)威機(jī)構(gòu)——中國(guó)土地調(diào)查局，以全國(guó)“一張圖”為平臺(tái)，建立集全國(guó)遙感影像、土地利用現(xiàn)狀、土地利用變化、土地本底等多元信息，獨(dú)立地完成土地?cái)?shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬、利用等本底信息的獲取、處理、傳輸、更新等項(xiàng)業(yè)務(wù)，及時(shí)地為土地利用與管理決策提供真實(shí)的圖件和數(shù)據(jù)。關(guān)于財(cái)稅制度改革。1994年我國(guó)大陸地區(qū)實(shí)行財(cái)政制度改革導(dǎo)致在其后中央政府逐步大幅度集中各地財(cái)力，同時(shí)默許地方政府大量收取財(cái)政外資金收入，包括來(lái)自“土地財(cái)政”的大量收入，以緩解地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配和財(cái)力緊張的困境。在現(xiàn)行土地管理法律框架下，地方政府以低補(bǔ)償?shù)男问酱罅空魇辙r(nóng)村土地，低價(jià)儲(chǔ)備后高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商，獲得大量的土地轉(zhuǎn)讓收入，同時(shí)又通過(guò)財(cái)政擔(dān)保和土地抵押的方式取得大量的銀行貸款來(lái)投入城市建設(shè)，由此形成“征地——土地收入——銀行貸款——城市建設(shè)——征地”不斷滾動(dòng)開(kāi)發(fā)循環(huán)怪圈，現(xiàn)在這這種勢(shì)頭有增無(wú)減。以2009年為例，全國(guó)與土地相關(guān)稅收收入達(dá)3077.03億元，其中房產(chǎn)稅804.64億元，城鎮(zhèn)土地使用稅820.97億元，土地增值稅719.43億元，耕地占用稅632.99億元；全國(guó)土地出讓收入1.6萬(wàn)億元，占當(dāng)年地方財(cái)政收入的48.8%，約占當(dāng)年的GDP的5%；全國(guó)地方融資貸款卻高達(dá)7.66億元。雖然政府的土地財(cái)政增值發(fā)揮了正面的推動(dòng)作用，對(duì)于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化作出了積極的貢獻(xiàn)，但隨著歷史的演進(jìn)，其弊端日益凸顯。問(wèn)題出在地方，而根子卻在國(guó)家的制度安排上。當(dāng)今中國(guó)的土地財(cái)政已成為保護(hù)耕地政策不能得到落實(shí)的主要原因；由于其與民爭(zhēng)利，成為社會(huì)分配不公的重要原因；土地財(cái)政和土地金融透支未來(lái)，孕育著政府信用危機(jī)和財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。土地財(cái)政金融制度的改革方向首先應(yīng)當(dāng)是把土地經(jīng)營(yíng)職能從土地管理部門(mén)分解出去，成立獨(dú)立的國(guó)有土地資產(chǎn)管理委員會(huì)，由其經(jīng)營(yíng)國(guó)有土地，參與市場(chǎng)運(yùn)作，通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出讓、聯(lián)營(yíng)、入股等途徑，使這部分國(guó)有土地保值增值。同時(shí)向國(guó)家財(cái)政上交土地收益，各級(jí)政府的土地管理部門(mén)專(zhuān)注于管理，保證其職能不錯(cuò)位，避免與民爭(zhēng)利。建立財(cái)產(chǎn)稅（物業(yè)稅）制度，保證地方政府從存量土地獲取穩(wěn)定的稅源，擺脫對(duì)增量土地的依賴(lài)，從根本上改變外延擴(kuò)張的增長(zhǎng)方式和土地粗放利用方式。強(qiáng)化土地利用規(guī)劃制度，改變現(xiàn)行的“軟約束”的規(guī)劃體制，將各級(jí)土地利用規(guī)劃上升為法律，由人民代表大會(huì)批準(zhǔn)頒布，政府沒(méi)有修改規(guī)劃的權(quán)力，只有實(shí)施規(guī)劃的義務(wù)，從根本上管住城市用地增長(zhǎng)邊界和堵住城市用地外延擴(kuò)張，改變土地利用方式，提高土地集約利用水平，從土地利用源頭上加強(qiáng)土地用途管制，真正把保護(hù)耕地和基本農(nóng)田政策落到實(shí)處。

本文作者：王萬(wàn)茂工作單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)