發(fā)布時間：2022-03-13 02:54:56
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇公共安全論文，希望這些內容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
摘 要： 社區(qū)是社會細胞，安全是基本需求。作為人類城市規(guī)劃經(jīng)驗的傳承，街區(qū)制廣泛存在于世界各國城市建設中，代表著社區(qū)未來發(fā)展方向。就我國而言，推行街區(qū)制勢必改變社區(qū)治理環(huán)境，推動社區(qū)治理政策和方式變革，考驗城市社區(qū)公共安全。為此，應全面分析街區(qū)制對社區(qū)公共安全形勢的影響，從強化社區(qū)治安防范、提升社區(qū)應急能力和提高居民公共安全素質等方面加強城市社區(qū)治理，以應對街區(qū)制給公共安全帶來的新挑戰(zhàn)。
關鍵詞： 街區(qū)制； 城市社區(qū)； 城市管理； 公共安全治理
社區(qū)是基層政權和群眾的鏈接點，上傳民意，下行政令，其地位特殊而又重要。2014年，在福建調研時就曾指出：“社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要。”城市社區(qū)不但凝聚資源財富，也是城市居民安全、舒適、健康生活的重要寄托。城市社區(qū)的重要地位也會隨著改革的不斷深入尤其是城市化的加速推進而日益凸顯。就公共安全角度而言，城市社區(qū)公共安全是國家公共安全體系的重要一環(huán)，事關社會穩(wěn)定。2015年5月29日，中央政治局集體學習強調：維護公共安全體系要從最基礎的地方做起，把基層一線作為公共安全的主戰(zhàn)場。2015 年12月的中央城市工作會議明確了“城市發(fā)展，安全第一”的城市發(fā)展理念。會議不但對今后城市工作進行了具體部署，也確立了城市治理體系現(xiàn)代化的新標尺。[1] 為全面落實中央城市工作會議精神，勾畫“十三五”乃至更長時間中國城市發(fā)展“路線圖”，2016年2月6日，中央印發(fā)了《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》從一出臺就刷爆了微博、微信朋友圈，成為了社會輿論關注焦點。從2月21日20：15央視新聞聯(lián)播微博發(fā)出《意見》新聞到22日上午10：00，有近15000條被轉發(fā)。[2]1 人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室后臺數(shù)據(jù)顯示，2月21日至24日，封閉小區(qū)拆墻網(wǎng)頁新聞多達13849條。單就城市住宅小區(qū)是封閉還是開放、小區(qū)原圍墻是留是拆的爭論而言，民眾和網(wǎng)友多聚焦于社區(qū)公共安全議題。可見，系統(tǒng)分析和研究街區(qū)制對城市社區(qū)公共安全的挑戰(zhàn)并提出應對措施，既是當前社會治理的重要實踐任務也是重要的研究課題。
一、中、西方街區(qū)制建設的探索與實踐
（一）街區(qū)制社區(qū)及其特點
街區(qū)制社區(qū)是與傳統(tǒng)封閉小區(qū)相對應的一個概念。封閉小區(qū)一般都有明確的邊界，大多以圍墻或柵欄為“紅線”，建有門禁系統(tǒng)或設立安保崗位，對社區(qū)居民及其車輛開放而對外來行人和車輛出入有一定限制。封閉式社區(qū)最大特點是界限分明，小區(qū)內外各有不同。就其弊端而言，對外封閉且功能單一，它像畫在城市里的一個個規(guī)則不一大小不同的“閉環(huán)圈圈”，造成空間斷裂，阻礙交通，對城市規(guī)劃的系統(tǒng)性和整體性構成“碎片化”威脅。相較于有形的空間封閉而言，居民交往的封閉更是殺傷城市活力。而街區(qū)制社區(qū)一般建在道路邊，不設圍墻而是由城市主干道圍合、被中小街道分割、路網(wǎng)密度高的開放式社區(qū)。街區(qū)制旨在將社區(qū)與外界打通，促進小區(qū)與商業(yè)、服務業(yè)的結合，實現(xiàn)公共服務設施的就近配套，提升居民居住和生活品質，增加城市公共路網(wǎng)密集度，提高城市土地利用率，促進社區(qū)功能與城市功能的高度融合。街區(qū)制社區(qū)的最大特點是社區(qū)功能混合，資源能得到高效利用。
（二）西方街區(qū)制社區(qū)建設
街區(qū)制在西方早期社區(qū)建設中就已采用并且是土地私有制國家慣用形式。其中，美國是街區(qū)制發(fā)源地之一，紐約、芝加哥等大城市社區(qū)都以街區(qū)制為主。其中，成型于上世紀初的“紐約第五大道”堪稱世界街區(qū)的典范。該街區(qū)位于曼哈頓群島中心地帶，建立以來歷經(jīng)數(shù)次改造，時下不但景點眾多，藝術味道濃厚，而且名媛士紳聚集，商品貨物齊全，車輛行人通行無阻，也是紐約市民慶祝活動的重要場所。英國不但建有成熟的街區(qū)還于上世紀中葉建立了街區(qū)保護制度。有著數(shù)百年歷史的倫敦牛津街是英國街區(qū)的代表。在這條不到兩公里的街道上云集了300多家大型的國際商場，每年都吸引來自全球各地3000多萬游客到此觀光購物。牛津街交通便捷，到此游客不但盡情購買名牌商品、享受星級英式周到服務，也可以細細品味街區(qū)建筑特色。此外，德國柏林、意大利米蘭、西班牙巴塞羅那、捷克布拉格等城市都在推廣街區(qū)制。
在亞洲，韓國城市居民區(qū)基本上都是開放型的，低矮的常青樹和條條馬路等都會被當成社區(qū)分界線，呈現(xiàn)出“百千家似圍棋局，十二街如種菜畦”的美況；日本城市規(guī)劃建設法規(guī)明確任何小區(qū)不得建圍墻，城市住宅小區(qū)也多是直接和大路相連。[3] 東京社區(qū)的馬路上都裝有紅綠燈，車輛可在社區(qū)穿梭行駛，市民你來我往，交流交往自由方便；在新加坡，80%的城市居民都居住在一種叫做“政府組屋”的非封閉式社區(qū)中。由此可見，街區(qū)制不但承載了人類城市規(guī)劃經(jīng)驗，也是世界城市社區(qū)建設的常態(tài)。
（三）中國街區(qū)制社區(qū)探索
在中國，街區(qū)制同樣不是新生事物，傳統(tǒng)居民居就有開放的習慣。北京傳統(tǒng)的胡同、“條”，上海的弄堂具有住宅開放意味。[4] 上世紀50-70年代，我國部分大城市曾效仿前蘇聯(lián)城市規(guī)劃模式建設了由城市主干道包圍、具有配套文化生活設施的社區(qū)住宅，但這種住宅并未流行。在社會管理單位制和社區(qū)管理地區(qū)化等因素作用下，“單位圈大院”，集工作、生活一體化的封閉小區(qū)仍是城市社區(qū)規(guī)劃和建設的主流。上世紀90年代以來，我國出現(xiàn)大規(guī)模的土地出讓行為，商品房又極力迎合消費者講求產(chǎn)權與身份象征，期待安靜、安全和私密等需求，封閉式住宅小區(qū)建設力度進一步加大。據(jù)不完全估計，1991-2000年，廣東封閉小區(qū)覆蓋了城鄉(xiāng)80%以上的人口，上海則多達83%小區(qū)被封閉起來。[5] 進入21世紀以來，隨著城市化進程不斷加快，城市建設日新月異，但大拆大建和違規(guī)建筑不斷出現(xiàn)，“城市病”日益凸顯，創(chuàng)新城市社區(qū)規(guī)劃勢在必行。很多城市開始探索街區(qū)制，較為成功的當屬借鑒歐洲小城規(guī)劃理念而建設的四川宜賓萊茵河畔小區(qū)。該小區(qū)占地500多畝，分七大“回”字形組團，外圍是商業(yè)用房，組團內相對封閉，組團間主干道路和綠化景觀對外開放，頗具活力。此外，廣東佛山新城社區(qū)、上海古北一期住宅小區(qū)等都是中國街區(qū)制的典型代表。與此同時，各地政府也開始針對街區(qū)制出臺規(guī)定，加強引導。如，大連市2005年就提出：城市社區(qū)要拆除圍墻實行組團封閉制，組團間以小街道分開，街道對外開放；廣州市2005年規(guī)定：任何單位和個人不得擅自封閉住宅小區(qū)內道路；成都市 2015年政府工作報告明確提出“小街區(qū)規(guī)劃”理念，推行“住宅小區(qū)內部道路公共化”。在借鑒國際城市治理理念、總結地方實踐經(jīng)驗、反思我國城市規(guī)劃教訓的基礎上，2016年2月，中共中央、國務院出臺了《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作若干意見》，明確提出：“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設封閉式住宅小區(qū)”，“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進土地節(jié)約利用。”
《意見》引發(fā)了社會擔心和輿論關注。有調查顯示，90.4%的民眾擔心居住安全會受到影響，在街區(qū)制社區(qū)配套措施需求選項中，85.33%的受訪者選擇保障公共安全選項。[2] 可見，街區(qū)制社區(qū)的公共安全保障問題是居民心中難以過去的一道坎。
二、街區(qū)制對城市社區(qū)公共安全的新考驗
不可否認的是，封閉社區(qū)的“墻”和“門”圈出了民眾心中的凈土，賦予了社區(qū)居民相對安全的居住生活空間。盡管街區(qū)制順應了城市發(fā)展趨勢并似乎能為“城市病”開出一單藥方，各地街區(qū)制探索也值得肯定。但街區(qū)制在給城市帶來活力并方便交通的同時也賦予城市社區(qū)異質性、混雜性和開放性的復雜特點，社區(qū)公共安全將面臨新考驗，突出表現(xiàn)為三方面：
（一）城市社區(qū)治安將面臨新考驗
隨著中國改革開放的不斷深入和社會轉型力度的不斷加大，各類矛盾危機和不穩(wěn)定因素日益增多。基層社區(qū)本來就是社會矛盾和沖突的集結地，社會治安案件大多發(fā)生于此。而社區(qū)治安狀況又直接關系到居民生活質量，也因此備受關注。在街區(qū)制諸多談論議題中，“治安誰來負責”最受熱議。誠然，社區(qū)治安不能僅靠封閉解決，封閉也不能完全解決治安問題。但街區(qū)制的開放會打破曾經(jīng)封閉而又相對平靜安逸的社區(qū)環(huán)境是不爭的事實，也勢必增加新的不安全因素。例如，街區(qū)制背景下，城市社區(qū)落戶或入住居民將發(fā)生變化，人口流動加劇，增加了社區(qū)人口異質性和復雜度；住宅小區(qū)由封閉到開放，若防范不力也會增加封閉尚未解決的偷盜、搶劫和詐騙等治安事件發(fā)生幾率；街區(qū)制也會加速物業(yè)行業(yè)重新洗牌和物業(yè)管理方式與行為的變革，[6] 社區(qū)物業(yè)保安有可能撤離大門退守樓內，大門門禁和保安守衛(wèi)功能讓位于樓宇門禁，社區(qū)治安將更加精細化，意味著由“外緊內松”的“院墻安全防范”進入“外松內緊”的“樓宇安全管控”時代，警察和保安的社區(qū)治安職責將面臨新的調整。面對日益增長的民眾公共安全需求，城市社區(qū)治安任務和壓力會進一步加大，治理不善將會導致社區(qū)環(huán)境惡化，影響社會穩(wěn)定。
（二）城市社區(qū)應急能力的新考驗
社區(qū)是預防和應對突發(fā)事件的前沿陣地和第一現(xiàn)場，日益頻發(fā)、多發(fā)的各種突發(fā)事件讓民眾遭受了巨大生命和財產(chǎn)損失。社區(qū)應急工作是整個社會應急管理工作的基礎和 “最后一公里”。[7] 社區(qū)應急能力包括突發(fā)事件預防與準備能力、輿情監(jiān)測與預警能力、應急救援與處置能力、事（災）后恢復與重建能力等內容。受歷史和現(xiàn)實因素制約，我國城市社區(qū)應急能力欠缺。相對于傳統(tǒng)社區(qū)，街區(qū)制社區(qū)將更加開放，社區(qū)居民異質性增強，社區(qū)結構發(fā)生變化，水、電、暖、油、氣管線等公共設施超負荷，疫情傳播速度加快且難以控制，暴力事件和恐怖襲擊事件概率增加等各種突發(fā)事件誘因需要重新評估和預判，考驗城市社區(qū)安全預警及防控能力；社區(qū)人流、物流陡增，更多的街道將加速形成，對應急資源需求也會進一步加大，社區(qū)應急力量需要重新整合，考驗城市社區(qū)應急資源供給與調配能力；車輛直通小區(qū)且流量會明顯加大，考驗道路橋梁、沿街建筑、地下網(wǎng)線與綜合管廊等硬件設施安全質量，[8] 對城市應急硬件設施的承受力和生命周期風險管理帶來挑戰(zhàn)。此外，城市社區(qū)治理格局和機制的變化，也考驗社區(qū)的應急指揮能力。
（三）對居民公共安全意識的新考驗
公共安全意識是指公眾對風險和突發(fā)事件的意識或態(tài)度。自古以來，中國特色的安全防御手段塑造著傳統(tǒng)居住觀和安全觀。就傳統(tǒng)城市社區(qū)而言，有圍墻林立，有保安守門，有門禁，對小區(qū)外的陌生人、車輛等進出多少有所限制。居住在相對封閉社區(qū)的城市居民有一種自然的安全感，對風險的認知度明顯低，城市居民公共安全意識相對薄弱，突出表現(xiàn)為：不但防災避險意識和自救互救能力弱，而且自我教育、自我提高意識欠缺。而街區(qū)制拆掉了小區(qū)圍墻，也少了一道有形屏障，勢必增加居民內心的不安全感；同時，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)公共安全問題也會涌現(xiàn)在社區(qū)民眾和政府面前。無可置否，如果沒有對待風險和危機的正確態(tài)度和認知，就很難保證自身安全。從另一個角度而言，居民身心不安，門難開，墻難拆，街區(qū)制也將難以順利實施。可見，如何進一步提升社區(qū)居民公共安全意識是街區(qū)制的又一重要挑戰(zhàn)。
三、街區(qū)制社區(qū)的公共安全治理應對
安全是人的基本需求，保障公共安全是街區(qū)制需要解決的現(xiàn)實任務。西方國家在推行街區(qū)制中十分注重社區(qū)公共安全治理。如美國充分發(fā)揮街區(qū)業(yè)主在公共安全治理中的作用，英國、日本則通過立法維護街區(qū)安寧，韓國則通過完善街區(qū)配套管理措施加強安全管理等。 2016年中央城市工作會議提出“要把安全放在第一位，把住安全關、質量關，并把安全工作落實到城市工作和城市發(fā)展各個環(huán)節(jié)各個領域”。街區(qū)制開放了社區(qū)，也必將推動社區(qū)公共安全治理理念的重塑和方式的轉型。為此，應從以下幾方面著手應對：
（一）堅持群防群治原則，加強社區(qū)治安防范
社區(qū)治安需要公安、社區(qū)、物業(yè)和非政府組織等主體間的協(xié)同，更離不開社區(qū)居民、管理者、志愿者的積極參與。公眾參與社區(qū)治安可以凝聚資源，實現(xiàn)社區(qū)治安多元化供給。
1. 要認真分析街區(qū)制對社區(qū)治安形勢影響，圍繞社會關注焦點，允許公眾知曉社區(qū)治安狀況并鼓勵公眾就社區(qū)治安政策制定和執(zhí)行發(fā)表意見，挖掘公眾智慧，加強公眾監(jiān)督，在共商共建中共享社區(qū)和諧穩(wěn)定。
2. 應結合街區(qū)制特點構建公安干警、物業(yè)保安、社區(qū)居民、社區(qū)志愿者參與的社區(qū)治安聯(lián)防隊伍，重新界定和落實各方責任。其中，公安機關仍是城市社區(qū)治安的主導力量，要繼續(xù)警力下沉，加強社區(qū)巡邏，嚴打社區(qū)犯罪，強化威懾力；街道社區(qū)是治安聯(lián)防的基礎力量，要廣泛發(fā)動群眾參與社會治安活動，為社區(qū)治安提供有力的人力和物力支持；社區(qū)物業(yè)公司要繼續(xù)在社區(qū)居民監(jiān)督下，履行好服務職責，提供更專業(yè)的安全保障；社區(qū)社會組織要發(fā)揮好橋梁紐帶作用，連通各方，積極參與社會治安活動。
3. 要研發(fā)配備符合街區(qū)制特點的專業(yè)技防設施，結合街區(qū)制社區(qū)治安需要，開發(fā)或升級社區(qū)監(jiān)控系統(tǒng)、報警系統(tǒng)、巡邏考核系統(tǒng)、流動人口管理系統(tǒng)等并促進系統(tǒng)的集成，建立全程全面的防控體系，做到人防、物防、技防的結合。
（二）完善應急管理體系，提升社區(qū)應急管理能力
街區(qū)制社區(qū)將會改變社區(qū)應急環(huán)境，考驗社區(qū)應急管理體系和應急管理水平。就街區(qū)制社區(qū)應急管理而言，一方面要結合街區(qū)制特點重建城市社區(qū)應急管理機構，探討構建專兼結合的社區(qū)應急救援保障隊伍并提升其應急能力；要結合街區(qū)制需要修訂和完善社區(qū)應急預案，構建符合街區(qū)制特點的社區(qū)應急預案體系；另一方面，要著力提升“三種能力”：一是組織有關力量開展街區(qū)制社區(qū)各種突發(fā)事件成因機理的研究，加強街區(qū)制社區(qū)新風險的評估和安全監(jiān)管工作巡查，提高社區(qū)應急監(jiān)測和預警能力；二是結合街區(qū)制需要為社區(qū)配備足夠的應急基礎設備，結合街區(qū)制規(guī)劃建設好社區(qū)應急避難場所，做好應急物質儲備，建立專兼結合的社區(qū)應急隊伍，提高社區(qū)應急準備能力；三是要針對街區(qū)制容易出現(xiàn)的突發(fā)事件，有針對性地加強應急宣傳與模擬演練，組織好家庭應急與防災能力，提高社區(qū)居民的自救與互救能力。
（三）加強公共安全教育，提高居民公共安全素質
公共安全教育是提高公共安全意識和對風險及突發(fā)事件應對能力的必要途徑。推廣街區(qū)制必須重視提高居民公共安全意識。為此，一是要本著“風險永在、安全相對、事故可防、預防為先”的原則，加強宣傳和輿論引導，著力營造社區(qū)公共安全教育氛圍，讓居民充分認識到社區(qū)封閉不是保障安全的萬全之策，安全源于自身重視和自我提高，需要居民自身安全意識和能力的提升；心安全、意識有，就不怕墻被拆。二是政府和社區(qū)要以節(jié)日和社區(qū)知識普及活動為契機，依托社區(qū)活動室、圖書室、文化廣場、宣傳欄等場所，充分利用微博、微信朋友圈等新媒體，結合街區(qū)制特點精選教育內容，以群眾喜聞樂見、易于接受形式推進公共安全教育；三是社區(qū)應當組織專家進社區(qū)開展公共安全教育方面的講座，家庭、學校、企業(yè)、社會組織等力量也要積極參與社區(qū)公共安全教育，增強公眾公共安全意識，共建守望相助的溫馨大家庭。
隨著中國城市化進程的不斷加快，中國的城市規(guī)劃和建設將面臨新的轉型，街區(qū)制就是重要變革。《意見》出臺意味著有關街區(qū)制及其治理的相關政策會陸續(xù)推出，但政策預期并不意味著結果優(yōu)良，需要我們對新問題有理性的認知。街區(qū)制建設也絕非簡單的“拆圍墻，開大門”，更不是“一刀切，簡單化”，它是一項系統(tǒng)工程。其中，提高社區(qū)公共安全治理水平，打造全天候、系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市公共安全保障體系，維護社區(qū)公共安全，為城市居民提供安全服務是其重要組成部分，事關街區(qū)制順利推行和運行質量，是我們不得不面對的重大課題。
摘 要：近年來，城市化進程不斷加快。隨著風險社會的到來，迅速集聚的社會生產(chǎn)要素給城市發(fā)展帶來活力的同時，也使城市面臨越來越多的公共安全風險，為了保障城市公共安全，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，構建完善的風險評估機制勢在必行。2014年12月31日發(fā)生的上海外灘的踩踏事件折射出現(xiàn)有城市公共安全風險評估機制的不足，必須完善風險評估機制，明確評估主體及職責，規(guī)范評估程序，強化多元評估，推動評估的協(xié)同合作，夯實城市公共安全風險防控基礎。
關鍵詞：城市公共安全;風險評估;機制
城市是人口、產(chǎn)業(yè)、資源經(jīng)濟最密集的場所。改革開放以來，我國城市化進程不斷加快。城市化使得城市的中心地位日益突出，迅速集聚的社會生產(chǎn)要素給城市發(fā)展帶來活力的同時，也使城市作為特殊的承災體面臨著越來越多的威脅公共安全的風險因素，其危害程度和范圍也不斷增加。正如德國社會學家貝克所言，現(xiàn)代社會正處于工業(yè)社會向風險社會的轉型之中，現(xiàn)代社會的風險超過了人們的控制能力。1976年的唐山大地震、1998年的特大洪水災害、2003年的“非典”疫情、2014年的昆明火車站暴力恐怖事件以及2014年年底的上海外灘踩踏事件等都給我國公共安全管理提出了巨大挑戰(zhàn)。城市的脆弱性，風險因素的復雜性和多樣性決定了完善城市公共安全防御體系勢在必行。而作為城市公共安全風險管理重要手段的風險評估，對于識別城市存在的風險因素、評估風險等級、提出對策、進行風險控制有著十分重要的意義。
一、城市公共安全及其風險評估
公共安全是指社會公眾的生命、健康、重大公私財產(chǎn)以及公共生產(chǎn)、生活的安全。隨著我國城市進入快速發(fā)展時期，威脅城市公共安全的因素越來越多。城市公共安全是指由政府及社會提供的預防各種重大事件、事故和災害的發(fā)生，保護人民生命財產(chǎn)安全、減少社會危害和經(jīng)濟損失的基礎保障[1]。這意味著城市公共安全的內涵包括兩個方面：一方面，城市公共安全是由政府提供的一項公共服務，政府不僅要建立各種突發(fā)事件應急預案和責任制，也要根據(jù)城市公共安全的特性制定公共政策，維護公共安全;另一方面，城市公共安全是民眾生命財產(chǎn)安全的基礎保障，它的保障對象是全體民眾的共同利益。城市建設既是集聚財富的過程，也是集聚風險的過程[2]。威脅城市公共安全的風險因素既有傳統(tǒng)安全風險因素也有非傳統(tǒng)安全風險因素。傳統(tǒng)安全風險因素包括自然災害風險、技術災害風險、食品安全風險和公共衛(wèi)生風險。隨著城市的發(fā)展，除了傳統(tǒng)風險，城市越來越多地面臨非傳統(tǒng)安全風險。非傳統(tǒng)安全風險因素包括金融安全風險、信息安全風險、恐怖襲擊風險、生態(tài)環(huán)境安全風險和突發(fā)群體性事件風險等。為了實現(xiàn)對各類災害事故的有效控制，保障城市居民的各方面安全，必須完善城市公共安全保障體系，而城市公共安全的風險評估尤為重要，它是實現(xiàn)有效風險管理的重要手段，也是保障城市可持續(xù)發(fā)展的必要條件。城市公共安全風險評估是指對城市進行風險評析，通過風險辨識發(fā)現(xiàn)城市潛在的危險源，對城市危險源進行分析預測，評估其發(fā)生的可能性及后果，從而采取切實可行的措施防范、降低和消除風險，進行有效的風險管理。在對城市公共安全風險進行分析時，主要考量城市的脆弱性和可承受性兩個方面。
二、現(xiàn)行城市公共安全風險評估機制分析――基于上海外灘踩踏事件的分析
（一）上海外灘廣場踩踏事故回顧
2011年起，黃浦區(qū)政府、上海市旅游局和上海廣播電視臺連續(xù)三年在外灘風景區(qū)舉辦新年倒計時活動。鑒于在安全等方面存在一定的不可控因素，黃浦區(qū)政府經(jīng)與上海市旅游局、上海廣播電視臺協(xié)商后。于2014年11月13日向市政府請示，新年倒計時活動暫停在外灘風景區(qū)舉行。2014年12月9日黃浦區(qū)政府第76次常務會議決定，2015年新年倒計時活動在外灘源舉行。事發(fā)當晚20時起，外灘風景區(qū)人員進多出少，大量市民游客涌向外灘觀景平臺，呈現(xiàn)人員逐步聚集態(tài)勢。22時37分，外灘廣場東南角北側人行通道階梯處的單向通行警戒帶被沖破以后，現(xiàn)場值勤民警竭力維持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上觀景平臺。23時23分至33分，上下人流不斷對沖后在階梯中間形成僵持，繼而形成“浪涌”。23時35分，僵持人流向下的壓力陡增，造成階梯底部有人失衡跌倒，繼而引發(fā)多人摔倒、疊壓，致使擁擠踩踏事件發(fā)生，事件造成36人死亡49人受傷[3]。
（二）現(xiàn)行城市公共安全風險評估機制
城市公共安全風險評估機制是指對城市公共安全進行風險評估的機構和制度，包括評估主體、評估內容及指標體系、評估方法、評估程序、評估結果五方面內容。上海在城市公共安全體系建設方面起步較早，到目前為止已建立起以公安局和民防局為優(yōu)秀的城市風險管理系統(tǒng)。在上海外灘踩踏事件中，風險評估機制的運行如下：
第一，評估主體。上海由市公安局為主的社會安全體系全面負責應對和處置各類突發(fā)性社會安全風險。2004年9月30日上海啟用市應急聯(lián)動中心在突發(fā)事件的先期處置中發(fā)揮應急指揮和快速聯(lián)動的作用。2005年上海成立應急管理委員會，下設應急管理委員會辦公室。上海目前的城市公共安全風險評估主要是以市委、市政府為主導，在“以人為本、預防為主、統(tǒng)一領導、分級負責”的原則下牽頭組織各區(qū)縣縣政府及相關部門開展風險評估工作。在2014年年底的上海外灘踩踏事件中，外灘新年倒計時活動風險評估由黃浦區(qū)旅游局進行，而現(xiàn)場風險評估工作主要由黃浦區(qū)公安分局指揮中心及上海市公安局指揮中心進行，通過現(xiàn)場影像數(shù)據(jù)信息由指揮中心指揮員報送黃浦區(qū)公安分局領導及市公安局領導，從而對現(xiàn)場公共安全風險進行粗略評估。
第二，評估內容及指標體系。城市公共安全風險評估是對城市潛在的風險源的數(shù)據(jù)信息匯總分析，判斷其性質、危害程度及影響區(qū)域，對其分級分類，從而做好充分響應準備，以避免事態(tài)的擴大和升級，減少危害損失。上海市把危及城市公共安全的災害事故分為19類25種，每種又細分為一般、重大、特大三個等級。由市公安局編制的《上海市密集人群擁擠事故應急處置預案》按照人群密集公共場所事故的嚴重程度、可控性和影響范圍，將人群密集公共場所事故分為四級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般），并依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。在踩踏事件中，應急指揮中心及公安局主要是對外灘廣場的人流量進行評估，由于并未制定外灘活動應急預案，對于外灘公共安全的風險評估主要依賴于現(xiàn)場觀測數(shù)據(jù)信息，并根據(jù)人流量密度評估現(xiàn)場安全風險，判斷是否需要加派警力引導人群疏散。
第三，評估程序。城市公共安全風險評估的主要程序是風險源識別、風險分析和風險評估。事態(tài)出現(xiàn)惡化端倪時，報警信息迅速匯集到指揮中心，傳送至各區(qū)域指揮中心，并及時向上級指揮中心和行政領導報送進行風險評估。黃浦區(qū)指揮中心根據(jù)視頻攝像頭、數(shù)據(jù)采集終端以及語言通信終端等獲得信息并上報現(xiàn)場數(shù)據(jù)信息，黃浦區(qū)公安分局及上海市公安局根據(jù)上報信息進行緊急分析評估，提醒做好響應準備。
（三）風險評估機制存在的問題分析
第一，職能不清與評估主體不明確。任何群眾活動之前，都必須要做足風險評估，相關的各委辦局、各屬地部門、各企事業(yè)單位都要各司其職，承擔相應的任務和責任。上海于2004年和2005年分別成立應急聯(lián)動指揮中心和應急管理委員會，應是對活動進行風險評估的參與者之一，但在外灘新年倒計時活動中，卻并沒有發(fā)揮應有的作用。事件中的評估工作主要由公安行政領導個人評估，缺乏相關部門和專業(yè)隊伍的參與，相關部門甚至沒有發(fā)揮作用，部門之間職責不清，僅靠公安部門進行風險防控工作。現(xiàn)有的法制沒有明確風險評估主體，形成由“條線部門”主導的各自為政的評估機制。
第二，評估技術落后與方法不科學。國內外對于風險評估的方法很多，當前常用的是突變級數(shù)法，但當前評估主體并不具備專業(yè)知識水平。目前，國內外對人員擁擠的判別沒有一個統(tǒng)一的標準，只限于特征的描述[4]。有規(guī)定指出景區(qū)、景點室內達到1m2/人、室外達到0.75m2/人，即要啟動應急預案[5]。對于上海這樣的特大型城市，人員擁擠需要科學考察單位時間內和單位地點內人員的流動情況，而不是僅憑對人流的大致主觀推測來進行評估。據(jù)市民回憶，事發(fā)當晚，外灘人流密度高達6人/m2，但這一數(shù)據(jù)并沒有得到指揮中心的準確監(jiān)測。事發(fā)前，黃浦區(qū)政府及相關部門也并未進行全面、系統(tǒng)、科學的風險評估。應對事件的直接做法就是部署警力，卻并沒有采用科學評估的手段。
第三，風險意識薄弱與知識不足。2014年12月9日黃浦區(qū)政府第76次常務會議明確指出區(qū)公安分局與市政委等部門做好活動預案。作為活動承辦單位，黃浦區(qū)旅游局對轄區(qū)內重點區(qū)域風險評估不足，而黃浦區(qū)政府嚴重缺乏公共安全風險防范意識，未檢查監(jiān)督會議具體要求的貫徹落實，也未對可能存在的大量人群聚集做安全風險評估，沒有對活動可能出現(xiàn)的安全風險予以高度重視，缺乏應有認知。在事件處理過程中，政府及公安局等領導未能及時正確評估人群集聚的風險，知識不足正是一大原因，由于知識結構的欠缺，無法進行專業(yè)評估，導致判斷失誤，應對嚴重缺失。另一方面，現(xiàn)有預案及研究成果也存在實踐操作性弱的問題。
第四，條塊分割與部門協(xié)同不夠。交通部門和交通管理部門是人群集散、空間移動、流量管控的關鍵部門。對于外灘新年活動，地鐵、公交、車輛的交通管控都應做好規(guī)劃評估，這不僅僅是公安局和指揮中心的任務。而對人流的趨向和流動狀況，通信技術部門也必須及時將數(shù)據(jù)信息報送上級相關部門。在這個過程中，部分部門已經(jīng)完成相關工作，而踩踏事件依然發(fā)生，這是因為部門條塊分割，協(xié)同性不夠。
三、城市公共安全風險評估機制的構建與完善
（一）完善并嚴格執(zhí)行各項規(guī)程，規(guī)范評估程序
完善風險評估法制建設，依據(jù)國家公共安全法制的要求，結合地方特色，針對風險源的特點，構建完整的城市公共安全評估法制體系。對評估程序、運作體制、評估權限等都應有明確和詳細的規(guī)定。分解城市公共安全風險評估任務，強化任務落實，推動風險評估體系建設。編制城市公共安全風險評估白皮書，強化評估科學性，細化各項評估流程，規(guī)范評估程序。同時，要強化執(zhí)行監(jiān)督，將風險評估工作寓于日常監(jiān)管工作中，落實風險防控措施。
（二）加強風險評估技術支撐，更新評估方法
完善綜合管理信息系統(tǒng)，形成覆蓋全市的信息管理技術平臺。建立起公共安全風險數(shù)據(jù)庫及案例庫，將歷史數(shù)據(jù)進行結構化處理。在遇到問題時在案例庫中檢索過去類似案例，對現(xiàn)有風險因素進行更為準確的評估。另一方面，在監(jiān)測方面，加強監(jiān)控技術支撐，綜合利用計算機網(wǎng)絡、通信網(wǎng)絡和數(shù)字監(jiān)控等先進技術，建立起基于GIS（地理信息系統(tǒng)）的多功能公共安全風險評估技術平臺，實現(xiàn)更為準確的風險信息獲取，并在全市重要場所設立顯示屏、戶外廣播等安全提示設施。在評估方法上，引入專業(yè)團隊，與國外先進評估方法接軌，采用專業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計和理論方法，建立完善的城市公共安全風險評估指標體系，建立風險評估模型。
（三）建立公共安全專家評估系統(tǒng)，強化教育培訓
多元化評估不僅是科學評估的需要，也是民主建設的內在要求。事件發(fā)生時，往往需要決策者在短時間內完成信息評估并迅速做出判斷決策，這對決策者的素質和能力要求特別高，而現(xiàn)有決策者并不具備這樣的能力。學者戚建剛認為，應當以現(xiàn)有的應急工作辦事機構為基礎，通過增強職權職責、配備專家精英、更新軟硬件設施等方面的改革，提高其獨立性、權威性、專業(yè)性和精確性，從而集中、統(tǒng)一、權威、精確、高效地防范和應對社會風險[6]。而對于決策者，應當加強風險評估教育培訓，提高管理者的風險意識和風險評估能力是預防工作得以貫徹的根本保障。
（四）條塊結合，推動風險評估的協(xié)同合作
制定符合實際的工作運行流程，建立組織、部門之間的協(xié)同配合機制，保證信息溝通的快速與通暢。協(xié)作問題主要來自組織結構因素和現(xiàn)有行政體制因素，組織結構因素包括結構的靜態(tài)涉及和組織運行的動態(tài)過程。因此對于橫向聯(lián)系的組織設計應當以橫向協(xié)調與橫向制約的方式設計，實行層層協(xié)調，采用標準化的協(xié)調方式。出臺有關職責分工的基本制度，建立協(xié)調監(jiān)督制度，設立協(xié)調類工作的量化指標體系，納入部門和個人的工作考核。
四、結語
城市公共安全風險管理體系是一個龐大的、開放的和模塊化的系統(tǒng)，比一般的組織結構都要復雜。風險評估是做好風險管理的前提和保證，為了保證城市公共安全風險管理體系的有效運轉，必須建立高效、靈活的風險評估運行機制。我國目前公共安全保障基礎尚且較為薄弱。本文通過結合上海外灘踩踏事故的案例對其風險評估機制運行進行分析，從評估主體、評估程序、評估方法等方面分析其中顯現(xiàn)的問題，進而探討城市公共安全風險評估機制的構建和完善，為風險評估的模型建構、科學分析和實踐操作提供研究參考。
近年來，一系列基層公共安全事故不斷發(fā)生。如何進一步加強基層基礎建設，已成為公共安全管理亟待解決的重要課題。
主要問題
一是基層公共安全形勢嚴峻。據(jù)統(tǒng)計，2011―2015年，全國發(fā)生各類重大以上安全事故258起，而涉及道路交通、鐵路交通、水上運輸?shù)冉煌ㄟ\輸領域，油氣輸送管道、城鎮(zhèn)燃氣、危險化學品生產(chǎn)儲存運輸?shù)刃孤┤急笮突顒硬忍ぃl(xiāng)村企業(yè)、集貿市場、娛樂場所、風景區(qū)、居民區(qū)、養(yǎng)老院等公共場所火災，開發(fā)區(qū)企業(yè)粉塵爆炸、農村建筑施工倒塌等的公共安全重大事故151起，占總起數(shù)的58.91%。其中特別重大安全事故20起，屬于公共安全范疇的特別重大事故15起，占總起數(shù)的75%。
二是公共安全事故隱患點多量大。危險物品裝載運輸違法違規(guī)，“兩客一危”（旅游包車客車、三類以上班線客車和危險貨物運輸車輛）營運車輛駕駛違章違法；油氣輸送管道違章占壓嚴重，且不時被占壓單位或施工單位挖破捅漏；居民及中小賓館飯店用氣用電不符合安全要求，城鎮(zhèn)燃氣管道服役時間較長且老化嚴重；公共場所電梯扶梯、大型游樂設施等特種設備帶病運行；危險物品生產(chǎn)儲存無視規(guī)劃要求、周邊安全防護距離不能保障，生產(chǎn)儲存管理過程也不落實危險物品安全管理規(guī)定；城市建筑垃圾堆場毗鄰廠礦重要設施和居民生活區(qū)，且無限制堆高，致使交通、泄漏、爆炸、火災、滑坡等事故接連發(fā)生。
三是企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任不落實。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用國家明令淘汰的落后工藝設備，或應退役報廢老舊設備；有些鄉(xiāng)村企業(yè)和公用設施為省錢，違反設計要求使用可燃易燃材料埋下隱患。有些煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)取得許可證照后或被責令停產(chǎn)進行改造提升過程中，超定員、超藥量、超范圍和改變工房用途生產(chǎn)，甚至將生產(chǎn)場地或廢棄場院違法轉包非法組織生產(chǎn)。
四是基層公共安全監(jiān)管缺位與行業(yè)監(jiān)管不盡責。基層安全監(jiān)管存在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）無機構、村（社區(qū)）無人管等問題，對轄區(qū)內存在哪些單位及其安全狀況底數(shù)不清，對危險危害因素和不安全問題沒有能力解決；一些基層監(jiān)管執(zhí)法人員履職盡責不力、工作不負責任甚至失職瀆職，導致安全監(jiān)管層層失守。在現(xiàn)行法律法規(guī)不夠完善的情況下，行業(yè)部門有的只負責監(jiān)管經(jīng)過批準或有許可證的單位，而不查處無證開采、亂采濫挖等非法行為；有的只負責監(jiān)管規(guī)定參數(shù)以上或登記在冊的特種設備，卻不監(jiān)管非法、自制、規(guī)定參數(shù)以下和沒有登記注冊的特種設備；有的只負責監(jiān)管規(guī)模以上或城鎮(zhèn)建設項目，而不查處規(guī)模小和鄉(xiāng)村違法違規(guī)建設行為，致使應依法查處的問題和非法違法行為得不到及時查處。需檢測檢驗和培訓發(fā)證的，有些部門或機構爭著管；出現(xiàn)問題或發(fā)生事故時，有關部門或機構互相推諉都說不歸自己管。
原因分析
一是歷史遺留問題較多。由于過去法律法規(guī)欠缺、制度不完善、管理不規(guī)范，造成城鎮(zhèn)發(fā)展過去是無規(guī)劃，后來是有規(guī)劃也不落實。
二是基層執(zhí)法人員業(yè)務素質普遍較低。一些基層監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)察機構人員編制少，能干事的人又補充到部門機關科室，干不了事的反而留下執(zhí)法，致使執(zhí)法監(jiān)察工作不能正常開展；有些地方的安全監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)察機構成了安置辦，現(xiàn)有人員多是領導干部家屬、子女或其他親屬，且大部分人員無專業(yè)院校學歷，屬于工人身份，連行政執(zhí)法資格都無法取得；還有部分安全監(jiān)管執(zhí)法人員不思進取，工作很長時間仍不熟悉監(jiān)管執(zhí)法業(yè)務。
三是相關公共安全法律法規(guī)不完善，基層安全監(jiān)管執(zhí)法缺乏機制和手段。由于長期以來“部門立法”利益現(xiàn)象嚴重，國家關于基層公共安全特別是鄉(xiāng)村公共安全和安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)及規(guī)章嚴重欠缺。即使制訂有相關法律法規(guī)和規(guī)章制度，也存在相關規(guī)定不銜接、不適用甚至相互矛盾現(xiàn)象，致使基層政府及其有關部門在工作職責、監(jiān)管范圍、行政許可、行政處罰、業(yè)務培訓、認定鑒定、事故查處、統(tǒng)計報告等事項存在著不少交叉、漏洞和盲區(qū)。省轄市、縣（市、區(qū)）政府各有關部門雖有法律賦予的行政執(zhí)法權，但缺乏合執(zhí)法工作機制，特別是行政執(zhí)法與司法執(zhí)法、紀檢監(jiān)察執(zhí)法的協(xié)調機制，未形成嚴處非法違法、失職瀆職行為的合力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處和開發(fā)區(qū)管理機構除新修訂的相關安全生產(chǎn)、環(huán)境保護法律法規(guī)和規(guī)章賦予的監(jiān)督檢查和協(xié)助上級有關部門履行監(jiān)管職責外，只有發(fā)現(xiàn)后報告上級有關部門的責任和義務。
四是基層安全監(jiān)管面臨不愿管不敢管局面。當前的事故責任追究和事故隱患排查治理問責存在誤區(qū)，對企業(yè)或管理單位直接責任者和主要責任者追究力度不夠大，對黨政機關工作人員包括領導干部的責任追究過多過重過濫，致使基層公共安全監(jiān)管執(zhí)法人員思想不穩(wěn)定、工作不安心，導致政府分管領導不愿分管，各級政府對安全生產(chǎn)、環(huán)保等的領導分工，普遍遵循末位負責制。
對策建議
一是完善公共安全法律法規(guī)，加強公共安全宣傳教育培訓。在進一步修訂現(xiàn)有公共安全和安全生產(chǎn)法律法規(guī)，建立和完善基層公共安全監(jiān)管執(zhí)法機制的基礎上，盡快制定農村建筑市場安全、農村交通運輸安全、居民群眾用電用氣安全、油氣輸送管道保護、公共場所特種設備和大型游樂設施安全、人員聚集場所消防安全等方面的法律法規(guī)和規(guī)章，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和開發(fā)區(qū)管理機構公共安全監(jiān)管執(zhí)法職權，為保障基層公共安全提供可靠可行有效的法律保證。各級政府應保障公共安全知識和應急技能宣傳教育培訓費用，依托各類媒體，經(jīng)常宣傳報道安全知識和應急措施；適時組織事故現(xiàn)場會和事故案例分析會，強化典型事故案例警示教育，提高全民公共安全法律素質。
二是強化基層安全監(jiān)管執(zhí)法力量，改進基層公共安全監(jiān)管體制機制。建議國務院加大督查督辦力度，將《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）、強化基層執(zhí)法相關措施落到實處，確保各級政府調整各市場監(jiān)管部門機構、人員編制和職責“三定”方案時，減少中央和省級事權和人員編制，將監(jiān)管執(zhí)法職責和人員編制向基層傾斜，充實專業(yè)人員，加強基層執(zhí)法力量。借鑒山東、河南等省有關省轄市、縣（市、區(qū)）成功做法，建立市級、縣級有關部門公共安全監(jiān)管執(zhí)法力量向開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處派出派駐制度，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和開發(fā)區(qū)等無執(zhí)法職責問題。重視城鄉(xiāng)規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設項目監(jiān)管，依法加強對建設項目安全監(jiān)督檢查和執(zhí)法監(jiān)察。并結合網(wǎng)格化管理，實現(xiàn)監(jiān)管責任到人。建立省轄市、縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處集中綜合執(zhí)法工作體制機制，將涉及公共安全的市場監(jiān)管機構及其派出力量集中起來，形成政府及其派出的綜合安全執(zhí)法機構，根據(jù)職責要求和實際需要，對鄉(xiāng)村企業(yè)、農村交通運輸、農村建筑施工、公共公用設施和學校、醫(yī)院、網(wǎng)吧、娛樂場所等公共場所以及公共場所特種設備實施依法綜合治理。依法追究事故責任重點應放在非法違法生產(chǎn)作業(yè)單位或個人上，對工作確實失職瀆職、違法違紀并造成嚴重后果影響的黨政機關工作人員，依法追究其事故責任。在事故隱患排查治理超前問責方面，由于沒有黨紀條規(guī)和法律法規(guī)規(guī)定的法律后果，問責重點應放在對生產(chǎn)經(jīng)營單位及其負責人、直接和主要責任人的依法處罰上，而對負有監(jiān)督檢查和重大事故隱患治理督辦的黨政機關工作人員，著重于組織處理和黨紀政紀問責，切實保障基層監(jiān)管執(zhí)法人員履職盡責后的自身安全。
三是發(fā)揮基層組織和群眾監(jiān)督作用。應健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和開發(fā)區(qū)安全綜合監(jiān)管機構，借鑒北京市為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、開發(fā)區(qū)聘用安全生產(chǎn)監(jiān)管人員的經(jīng)驗做法，招錄或聘用專業(yè)人員，充實執(zhí)法隊伍，加強基層安全監(jiān)管執(zhí)法。建立村民委員會、居民委員會和社區(qū)工作委員會安全監(jiān)管協(xié)管員制度，確保每個村居（社區(qū)）配備至少1名專職或兼職協(xié)管員，監(jiān)督檢查職責并落實。
摘 要
目前，隨著社會、科技、經(jīng)濟、政治等領域的深刻變化和飛速發(fā)展，安保的形勢越來越嚴峻，人們越來越關注身份驗證識別的安全性，生物識別技術以其獨有的優(yōu)勢發(fā)揮著越來越重要的作用，尤其是人臉識別技術，在公共安全領域的應用有著重要的意義。
【關鍵詞】人臉識別 公共安全 應用
1 人臉識別概述
隨著科技的進步和社會的發(fā)展，身份驗證識別的安全性越來越引起人們的關注。與傳統(tǒng)的持有物驗證（如身份證）和信息驗證（如密碼）有所不同，生物特征識別技術提取生理或行為特征進行身份鑒別。生物特征識別的對象是人本身，無需驗證物與驗證信息，這就直接決定了這種認證方式更安全、更方便。生物特征識別技術包括：人臉識別、指紋識別、虹膜識別、手掌幾何學識別、手掌靜脈識別、DNA識別、語音識別、步態(tài)識別、筆記識別等等。生物特征是每個人所必備的特征，并且具有可以區(qū)分他人的唯一性和在一段時期內特征保持不變的穩(wěn)定性。隨著計算機、數(shù)學、生物、光學等科技技術的迅猛發(fā)展，生物特征識別己經(jīng)成為最快捷、安全的身份鑒別解決方案。
人臉識別技術是生物特征識別領域中基于人臉面部特征的識別技術，通過攝像頭等采集設備提取人臉面部特征，并通過特征匹配進行身份驗證識別。人臉識別與其它生物特征識別一樣具有唯一性和不易被復制的良好特性，與此同時又有其獨特的優(yōu)勢。
（1）自然性：生活中人類依靠相貌（人臉特征）、身形（步態(tài)特征）、語言（語音特征）等表性特征進行身份的識別，而并不是依靠虹膜、指紋等隱形特征。人臉識別技術符合人類視覺的識別方式，識別結果自然并且直觀。
（2）性價比高：與指紋、虹膜識別相比，無需特殊的特征采集傳感器設備（例如電子壓力傳感器、紅外線采集傳感器），僅使用攝像頭就可以實現(xiàn)特征采集，這使得應用極為方便，應用范圍廣。
（3）非接觸非配合性：與指紋、虹膜識別相比，不需要用戶特意地接觸傳感器進行特征采集，只需出現(xiàn)在攝像頭采集范圍內即可采集人臉臉部特征。這種采集方式方便快捷，不易被察覺，具有良好的隱蔽性，尤其適用于信息安全、形事偵破等領域，是當今反恐、安防最受重視的科技手段。
人臉識別系統(tǒng)己經(jīng)廣泛應用于金融、司法、邊檢、教育、電子商務等領域，并在信息化社會的發(fā)展中起到十分重要的作用。人臉識別技術主要有以下幾種典型應用。
（1）門禁系統(tǒng)：在住宅區(qū)、寫字樓、工廠等地方安裝人臉識別系統(tǒng)，通過對人臉進行鑒別來控制人員進出的權限，同時也可用于考勤記錄、進出人員身份記錄。對于保密級別較高的地方還可以結合其它生物識別模式（指紋、虹膜等）、ID卡以及密碼信息等多重身份鑒別方式來提高門禁系統(tǒng)的安全性。
（2）證件檢驗：可用于證件檢查（例如身份證、護照、駕照、工作證等）、機場安檢口身份檢查以及結合犯罪嫌疑人數(shù)據(jù)庫的安檢系統(tǒng)等，通過與數(shù)據(jù)庫中的人臉數(shù)據(jù)信息進行比對確認身份信息，可有效地預防證件偽造、犯罪嫌疑人出入境等情況的發(fā)生。
（3）刑事偵緝：視頻監(jiān)控攝像頭己經(jīng)廣泛地覆蓋了銀行、商場、海關、辦公樓、地鐵站等場所，一旦發(fā)生刑事案件，公安機關可以借助人臉識別技術提取視頻圖像中犯罪嫌疑人的人臉特征，通過比對人臉數(shù)據(jù)庫快速地確認犯罪嫌疑人的身份。
（4）金融商務：通過人臉識別技術輔助驗證信用卡、銀行卡、金融卡等持卡人的身份，防止非持卡人持卡并獲取密碼的情況。同時人臉識別還可結合數(shù)字密碼實現(xiàn)網(wǎng)絡支付、計算機客戶端登陸、審批授權，從而大大提高了電子商務的安全性。
2 人臉識別技術在公共安全視頻監(jiān)控領域的應用
最近幾年，隨著人臉識別算法技術的不斷提高，人臉識別技術被廣泛地應用到了公共安全視頻監(jiān)控領域。同時，很多地方政府為了提高當?shù)氐陌踩芾硭剑呀?jīng)建立了一套人臉識別系統(tǒng)，下面就來具體說下人臉識e技術在公共安全視頻監(jiān)控領域的應用：
2.1 情報領域應用
人臉信息是情報信息的重要來源，情報分析主要是針對各種基礎信息的碰撞，并對情報信息進行有效分析，然后把危險扼殺在源頭，減少安全事故的發(fā)生概率。相關部門通過對人臉的相關信息進行有效分析和對比，能夠實現(xiàn)對犯罪分子的有效防控，從而消除惡性案件的發(fā)生概率。
2.2 戶政應用
隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，戶政管理業(yè)變得越來越嚴謹。在傳統(tǒng)的戶籍管理中，由于缺乏先進的管理技術，從而出現(xiàn)了很多問題，其中包括騙領身份證、戶籍重復性等問題。但是，目前在戶籍管理中，逐漸使用了人臉識別技術，這樣避免了騙領身份證等問題的發(fā)生。人臉識別技術不僅能夠對身份證進行集中對比，而且還能夠及時清理異常的戶籍信息。與此同時，針對犯罪分子而言，通過人臉識別技術，能夠有效識別出犯罪分子的行蹤，例如：當?shù)毓膊靠梢园逊缸锓肿拥娜四槇D像輸入到全國數(shù)據(jù)庫中，然后對人臉數(shù)據(jù)庫進行有效對比，最后排查出是否有網(wǎng)上在逃人員套用本地居民戶口資料的情況。除此之外，目前各地的賓館或者街道中都安裝了人臉抓怕系統(tǒng)，如果有人員進入到了視頻監(jiān)控中，那么就會及時抓拍到每個人的圖像，然后公安部就能夠根據(jù)人員的活動軌跡和人臉截圖輸入到人臉識別庫中，對其進行重點監(jiān)控，從而使得公安部對人員進行判斷，判斷其是否屬于在逃人員。
2.3 種族比對應用
人臉識別技術在公共安防視頻監(jiān)控領域的應用中，還有一個比較重要的應用那就是種族對比應用。種族比對應用主要也是采用人臉的抓拍形式，不同的種族人的面部特征也存在很大的差異性。各個地方應該建立種族識別分類器，以方便查找種族人臉的相關信息。種族識別分類器主要是針對大量的人臉特征數(shù)據(jù)進行有效分析，同時，要針對不同的種族特征信息進行分類，輸入多個軟分類器，然后再對這些數(shù)據(jù)進行深入分析，最后由強分類器確定種族，從而實現(xiàn)種族比對應用效果，最終為公安防范體系智能化的建立奠定堅實的基礎。
3 結語
當前公共安全業(yè)務中，人臉識別技術已涵蓋包括出入境管理、戶籍、人證核查等領域，但很依賴于圖像質量的可靠穩(wěn)定。為更好地適應公安應用場景，必須尋求綜合的解決方案，以滿足不同的業(yè)務需要。而公安領域對人臉識別技術迫切而廣泛的需求，也將進一步推動人臉識別技術智能化的研究和發(fā)展。
廣東輕工職業(yè)技術學院信息技術工程學院 廣東省廣州市 510000
[摘 要]加強公共安全突發(fā)事件應急管理科學問題研究是我國社會經(jīng)濟高速發(fā)展過程的重大現(xiàn)實需求。公共安全突發(fā)事件關乎人民群眾的生命財產(chǎn)安全以及國家社會經(jīng)濟的發(fā)展。有效應對公共安全突發(fā)事件，積極事前防范，高效事中應對，做好事后處理，是政府社會管理和公共服務的能力體現(xiàn)，直接考驗著政府的執(zhí)政能力和管理水平。進一步分析我國目前公共安全突發(fā)事件應急管理存在的問題，并針對性的提出改進策略，從而提高突發(fā)事件的應對能力。
[關鍵詞]公共安全 突發(fā)事件 應急管理 改進研究
引言：中國正處于經(jīng)濟轉軌和社會轉型關鍵時期，也正是突發(fā)公共事件的高發(fā)期。公共安全突發(fā)事件應急管理是關乎民眾生命財產(chǎn)安全，關乎國家可持續(xù)發(fā)展的重要方面，也是政府管理水平和應急能力的重要體現(xiàn)。然而我過目前的公共安全突發(fā)事件應急管理工作仍存在這諸多問題，提高應急能力和管理水平仍是今后工作重點。綜合考慮分析應急工作的各項因素，針對性的改進應對政策，提高應對突發(fā)事件的能力至關重要。
《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》中規(guī)定，突發(fā)公共事件是指“突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。突發(fā)公共事件分為四類：自然災害、事故災難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。隨著我國社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，各類突發(fā)公共事件危害日益突出，危害到人民群眾的生命財產(chǎn)，已成為阻礙我國可持續(xù)發(fā)展和構建和諧社會目標的重大隱患。各級政府對如何有效應對突發(fā)事件、妥善預防和處理公共安全突發(fā)危機都高度重視，但是對于公共安全突發(fā)事件應急管理的研究尚未形成完整體系，仍需進一步提出改進研究工作。
一、我國突發(fā)事件應急管理體系的問題
1.1 應急法制不健全
依法治國，依法行政是政府實施管理的基本原則。但是目前我國對公共緊急狀態(tài)和危機情境的對抗手段仍然比較分散，緊急行政命令仍優(yōu)于法治。雖然我國已經(jīng)先后制訂了應對社會動亂的相關法律，如《戒嚴法》、《防震減災法》、《防洪法》和《消防法》等。然而，在實施過程中，部門管理的色彩很重，未能有效的依法進行，在突發(fā)性公共事件的應對上也存在難以協(xié)調等問題。
1.2 應對機制缺損
公共安全突發(fā)事件已經(jīng)引起各級政府的高度重視，應對機制也在日益完善。然而，應對機制建設過程中部門意識濃厚，考慮缺乏系統(tǒng)性和整體性，致使我國系統(tǒng)性的應對機制尚未完全形成。主要表現(xiàn)為：一是缺乏整合機制：重要信息缺乏統(tǒng)一共享，各部門缺乏統(tǒng)一調度，處置力量缺乏統(tǒng)一共用，造成應急效率低下、資源浪費、效能受限；二是缺乏協(xié)調機制：我國現(xiàn)有公共安全應急模式對單位突發(fā)事件的反應能力較強，而對復合危機事件的快速反應慢且效率低下，缺乏應對開放性事件的開放性和統(tǒng)一性思維。
1.3 社會參與力量不足
政府缺乏“開放全能”的應急管理思維，不能積極發(fā)揮和調度社會力量。傳統(tǒng)的政府管理思維束手束腳，忽視社會力量，未能充分發(fā)揮社會力量的功效。社會力量自身缺乏組織性和主觀能動性，在應對突發(fā)事件時習慣別動等待，不能發(fā)揮自救和互救的力量。
1.4 專業(yè)人才的缺乏
我國極度缺乏公共突發(fā)事件的應對處理的專業(yè)人員，突發(fā)事件發(fā)生時，缺乏專業(yè)的指揮人員和搜救人員。多為政府官員直接指導發(fā)令，然而由于缺乏專業(yè)性，致使在指揮調度過程中缺乏整體性和專業(yè)性，造成應急失誤和資源浪費。
1.5 危機意識和應急能力教育缺乏
有關于危機應對意識和自我保護能力的科普教育工作和安全教育工作缺乏，突發(fā)事件的危機意識薄弱，危急關頭自我防護能力和互救能力缺乏，加重了突發(fā)事件的損失。
二、我國突發(fā)事件應急管理體系改進策略
2.1 健全應急法制法規(guī)
在突發(fā)性公共事件的應對上，法制法規(guī)建設不完善，也存在難以協(xié)調等問題。公共突發(fā)事件應急管理的相關法律法規(guī)的建設和完善至關重要，將各類突發(fā)事件的應急措施以法律的形式體現(xiàn)出來，政府在緊急狀態(tài)下的行政應急權力也是法律授權的結果，依法行政，是應急工作順利展開、將突發(fā)事件損失降到最低的有效保障。
2.2 完善應急管理機制
專業(yè)部門從專業(yè)、科學的角度建立起我國先進的應急管理系統(tǒng)，是應急工作的優(yōu)秀。第一，建立科技支撐體系，建立科技支撐平臺，科學組織和實施應急突發(fā)事件的管理工作；第二，建立資源管理體系，應急資源的合理分配和使用是應急管理的重大問題，建立高效的資源管理體系，科學分配、存儲、運輸，保證應急資源合理利用；
2.3 強化民眾參與機制
民眾在應急突發(fā)事假中積極參與，可減輕救援工作人員的工作負擔，減少損失，提高救援效率。政府應具有“開放全能”的應急管理思維，積極發(fā)揮和調度社會力量，在政府的統(tǒng)一調度下，充分發(fā)揮民眾的社會力量，形成“眾志成城”的堅固力量。民眾參與救助的同時，一方面鼓舞增強受災人民的信心，另一方面也是得廣大民眾增強危機意識和突發(fā)事件的自我防護，自我救助和互救的能力。
2.4 培養(yǎng)應急專業(yè)人才
專業(yè)的應急人才在公共突發(fā)事件的應對處理中至關重要，專業(yè)、正確的應對政策才可高效利用資源，控制應急風險。專業(yè)應急人才的培養(yǎng)應該包括以下幾個方面：第一，指揮型人員，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一指揮調度，把握宏觀工作，整體出發(fā)；第二，信息型人員，準確掌握突發(fā)事件的關鍵信息資料，并對資料進行專業(yè)分析處理后反饋給各個部門，從而可以高效應急；第三，執(zhí)行型人才，反應靈敏，執(zhí)行力強，準確高效，才能在突發(fā)事件處理中節(jié)約時間，正確應對；第四，疏導型人才，災難中以及災難后期，都亟需心理疏導專業(yè)人才，安撫受災民眾情緒，聽從統(tǒng)一調度。
2.5 完善應急教育體系
突發(fā)事件的危機意識薄弱，缺乏自救和互救能力是危機應對的重要方面。建立完善的應急管理科學體系，加強對管理人員和大眾的危機培訓和教育至關重要。加強危機應對科普宣傳，定期專業(yè)危機教育培訓，提供各種專業(yè)危機實戰(zhàn)演練，有效提高民眾的危機意識和應對能力，可有效減免突發(fā)事件的危機損失。
結束語：公共安全突發(fā)事件應急管理是關乎民眾生命財產(chǎn)安全，關乎國家可持續(xù)發(fā)展的重要方面，也是政府管理水平和應急能力的重要體現(xiàn)。突發(fā)公共事件應急管理機制日益完善，法律體制的日益健全，科技措施的有效利用，民眾力量的有效發(fā)揮，危機防范意識的增強都將有效改進突發(fā)事件的應對能力，為我國經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展奠定良好基礎。
楊建偉（1986.09-）男，研究生學歷，河北唐山人，唐山市公安局高新分局工作，主要研究方向：公共管理。
摘要：針對高校公共安全管理中存在著師生員工風險意識缺乏、公共安全風險管理不到位、公共安全風險教育與管控服務不夠等問題，嘗試構建高校公共安全風險管控機制，主要包括：建立健全風險評估機制、構建校園綜合風險防控模式、全面強化信息動態(tài)監(jiān)控和研判、不斷完善校園應急處置體系、加大力度排查化解公共安全風險、有效開展公共安全風險教育與管控服務。
關鍵詞：高校;公共安全;風險管控;機制
一、引言
隨著經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展，各項改革任務穩(wěn)步推進，社會政治穩(wěn)定形勢總體平穩(wěn)可控。但是隨著敏感期和節(jié)點的增多，高校各類問題可能集中出現(xiàn)、相互影響，各類敏感群體可能借機造勢、擴大影響，高校公共安全形勢仍存在較大的不確定性。高校公共安全風險管控是學校為保護師生員工生命財產(chǎn)安全，維護校園公共安全秩序，對影響高校安全穩(wěn)定、健康和諧的風險因素進行環(huán)境分析、風險評估、風險應對、控制與監(jiān)督等一系列校園安全管理行為的總和。高校公共安全主要涉及社會安全、自然災害、公共衛(wèi)生、事故災難四方面的事件。
借鑒美國聯(lián)邦緊急事務管理局（FE2MA）設計的公共危機管理體系（該體系由危機緩和（mitigation）、危機準備（preparedness）、危機回應（response）、危機恢復（recovery）四部分組成），危機緩和正是一種重在災前防范的前瞻性新型危機管理理念。該管理理念，可以引入到高校公共安全風險管控中應用。目前，在高校公共安全管理工作中占主導地位的是突發(fā)事件應急管理，而非針對校園公共安全風險的識別、控制、管理、應對、監(jiān)督。所以，做好構建高校公共安全風險管控機制的研究對于高校創(chuàng)建平安校園、促進和諧發(fā)展至關重要。
二、高校公共安全風險管控存在的問題
（一）公共安全風險意識缺乏
目前，高校公共安全管理工作中占主導地位的是突發(fā)事件應急管理，而非針對校園公共安全風險的識別、管理和控制。首先，組織領導層面缺乏防患于未然的風險意識，認為學校公共安全是保衛(wèi)處（部）的事情，只要保衛(wèi)部門恪盡職守，就可以保學校平安。上級領導缺乏風險意識，制約了校園公共安全的風險管控。其次，保衛(wèi)部門屬于“邊緣職能部門”，保衛(wèi)干部存在配備數(shù)量不足、知識水平一般、設施設備匱乏等問題，他們忙于整個校園里繁瑣復雜的日常安全管理，即便保衛(wèi)干部有公共安全的風險意識，相對于整個學校來說微不足道。還有，師生方面，廣大從事教學科研的教師們，專心致志于自己如何上好教學課，如何讓學生掌握文化知識，如何做好科研工作;學生們一直以為校園就是“象牙塔”，安全問題根本不用考慮，缺乏公共安全風險意識。
（二）公共安全風險管理不到位
首都高校按照《北京市建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制的實施辦法（試行）》的要求，出臺了《XX學校重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制的實施辦法》，但是高校只有遇到公共安全突發(fā)事件的時候，才會成立臨時指揮協(xié)調中心，主要有主管安全校領導、保衛(wèi)部門及其他相關部門的負責人臨時組成，應急處理公共安全事件。高校沒有針對公共安全風險管理的專門機構，缺乏風險分析、識別、評估、應對管理的專業(yè)人員和運作機制。學校也沒有建立不同職能部門之間的協(xié)調機制，這種臨時成立的指揮協(xié)調中心較為分散，不利于資源的有效利用，無法迅速有效的處理校園里面臨的公共安全風險。
（三）公共安全風險教育與管控服務不夠
高校在加大“科技創(chuàng)安”投入力度的同時，同時開展公共安全風險教育，讓他們認識到風險的存在，要具備風險意識、公共安全知識、基本應急逃生技能等。部分學校開設或者類似于《大學生安全教育》課程，但是只是學校公共選修課，覆蓋面較小，廣大學生還是缺乏公共安全風險教育。學校可以邀請專門的機構針對廣大師生員工進行公共安全方面的風險意識培養(yǎng)、應急演練與培訓，廣大的師生員工接受的公共安全風險教育與管控服務不夠。
三、高校公共安全風險管控機制構建
（一）建立健全風險評估機制
學校建立健全公共安全風險評估機制，把公共安全風險評估作為學校重要規(guī)劃、重大項目、重要部署等制定實施的前提條件，涉及到群眾利益的重大項目時，黨務會及校長辦公會把公共安全風險評估納入考慮范圍，對可能影響校園公共安全的項目或部署進行科學評估，制定應對風險的預案和防護措施。堅持權責統(tǒng)一、合理合法、科學民主、以人為本、兼顧公平與效率，切實增強決策的科學性，努力從源頭上預防和減少涉穩(wěn)重大事件的發(fā)生，營造和諧穩(wěn)定的校園環(huán)境。
（二）構建校園綜合風險防控模式
學校扎實構建由人防、物防、技防組成的校園安全防控體系。動員基層力量，依托保衛(wèi)干部、保安隊員、兼職安保人員和志愿者隊伍，全面開展安全防控工作，形成工作合力。嚴格執(zhí)行學校加強技防設施建設、管理、使用、運行維護和值機人員上崗培訓，加大經(jīng)費保障和制度措施落實力度，確保學校技防系統(tǒng)穩(wěn)定可靠運行，有效整合治安、消防、交通、應急等資源。鞏固本單位網(wǎng)格化安全管理模式，落實網(wǎng)格管理工作責任，分片包干，進行網(wǎng)格化防控。
（三）全面強化信息動態(tài)監(jiān)控和研判
學校明確信息工作的職責，確立宣傳部、本科生工作處、研究生工作處為信息動態(tài)收集的一線主責單位，分別承擔起教職工、本科生和研究生的思想動態(tài)收集任務;黨校辦、保衛(wèi)處、信息網(wǎng)絡中心協(xié)同參與，其他有關部門與院系共同配合。學校拓展信息搜集渠道，力求準確全面地了解師生思想動態(tài)。依托基層黨團組織、部門領導、輔導員、學生干部等建立輿情信息搜集網(wǎng)絡，通過當面對話交流、文字匯總、網(wǎng)絡輿情報送等手段了解師生思想動向。學校建立由校領導牽頭，黨校辦、宣傳部、學工部、保衛(wèi)部及具體涉及職能部門或院系共同參與的維穩(wěn)研判會商機制，在每次例會和專項工作會上，分析和研判校園安全穩(wěn)定形勢。
（四）不斷完善校園應急處置體系
完善學校公共安全突發(fā)事件應急處置預案，提升妥善處理公共安全突發(fā)事件的能力。學校成立公共安全突發(fā)事件應急指揮小組，由主管安全校領導牽頭，各二級單位一把手組成，落實安全責任，以便迅速有效地處理事件。學校堅持“預防為主、防治結合”的總體要求，防患于未然，不斷提升應對突發(fā)事件的應急處置能力，提高應對突發(fā)事件和緊急救援反應速度及協(xié)調水平，確保各類突發(fā)公共安全事件能夠迅速有效地處理。學校高度重視敏感事件和敏感時間節(jié)點對校園穩(wěn)定的影響，嚴格落實領導帶班、24小時值班和信息報送制度，各部門在黨校辦的統(tǒng)一協(xié)調下協(xié)同聯(lián)動，健全應急隊伍，準備好必要的應急物資和器材裝備，及時掌握校園動態(tài)信息，及早預防群體性串聯(lián)，確保將不安定因素化解在萌芽階段。
（五）加大力度排查化解公共安全風險
深入開展校園不穩(wěn)定因素排查工作，依靠各二級單位黨政領導，有針對性地做好各類矛盾的預防化解工作。安排校領導接待師生員工日，每周固定時間接待來訪人員，及時處理解決他們反映的問題和提出的建議。確立學校辦公室作為信訪工作的主要職能部門，學校各單位承擔信訪工作涉及相關問題的調研和處理，明確來信、來電、來訪的處理流程。人事處、校工會、保衛(wèi)處的職能部門堅持以民生為本理念，配合處理來訪接待和風險化解工作，促進和諧校園建設。
（六）有效開展公共安全風險教育與管控服務
學校堅持育人為本，以公共安全為重點，努力做到風險教育的全員覆蓋、分類指導，不斷提高學生的公共安全風險防控意識。學校抓住重要時刻和重大事件，抓住社會熱點、敏感問題，抓住學校的重大典禮或儀式的舉行，深入全面地開展公共安全風險教育工作。學校不斷健全完善困難學生幫扶機制，大力提高資助標準，提升服務質量，構建“獎、貸、助、勤、補、減”的資助體系，盡學校最大的努力幫助家庭經(jīng)濟困難學生解決或緩解日常生活費用問題。個別預警與開放指導相結合幫扶學業(yè)困難學生，在本科生工作處、教務處配合下，實施學業(yè)預警制度，提供學業(yè)幫扶方案。體系建設與個案指導相結合幫扶心理問題學生，從新生入學測評中做好危機預防工作，做好上下級朋輩幫扶機制，開展心理健康教育。學校各部門全力做好公共安全風險教育與管控服務。
面對著繁雜多變的安全形勢和學校改革過程中出現(xiàn)的新情況，高校公共安全風險管控還需要根據(jù)最新工作要求，加強分析研判，創(chuàng)新工作思路，變革工作方式，在新安全指引下用新方法應對新問題，力爭構建平安、有序、和諧、美好的校園環(huán)境。
導讀：城市公共安全是一個常講常新、常究常新的課題。剛剛發(fā)生的天津爆炸事故、去年發(fā)生的上海踩踏事件，從南到北發(fā)生的暴雨淹城都在證明，城市公共安全還存在重大未知領域，深入研究十分必要。在回顧前人研究文獻的基礎上，通過短板定位找出現(xiàn)有城市公共安全的薄弱環(huán)節(jié)，有助于提出全過程、無縫隙管理的城市公共安全觀，深化和拓展城市公共安全研究視野。
從安全到公共安全，再到城市公共安全，邏輯上應該是一個由寬到窄的過程，但隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，特別是城市這個人口、建筑物、各類活動密集的聚居模式出現(xiàn)后，這個邏輯正在發(fā)生變化，城市公共安全已經(jīng)成為一個包羅萬象的領域，在城市發(fā)生的，不在城市發(fā)生的，發(fā)生在空中的、水上的、實體空間的、虛擬空間的各種風險，構成了對城市公共安全的巨大威脅。城市公共安全研究自然順應了這一特點，具有廣泛性、多元性、分散化的特征。限于篇幅和主題，本文不對大量文獻作綜述性概括，只沿著全過程管理的路徑做一初步審視，提出深化的方向，更深入的研究留作日后展開。
一、對城市公共安全研究的簡要回顧
城市公共安全已經(jīng)成為一個包羅萬象的領域，相應的，城市公共安全的相關研究涵蓋了概念研究，如安全生產(chǎn)、突發(fā)事件、國土安全、糧食安全、環(huán)境安全、水安全、食品藥品安全等；體系建設，包括管理體系、評價體系、支撐體系、應急體系、保障體系等；規(guī)劃管理，包括風險源定位、排查、分布、優(yōu)化、隔離、監(jiān)控等，以及由此衍生的聚焦某一環(huán)節(jié)的深入研究，信息技術、生物技術等現(xiàn)代科技支撐的各類研究，還有人防、技防、物防、犬防等手段的運用研究等。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以信息技術為依托的城市公共安全研究方興未艾。
對于城市公共安全管理，根據(jù)蘭貴興的定義，城市公共安全管理就是城市政府及社會為預防和控制各種重大事件、事故和災害的發(fā)生或保護人民生命財產(chǎn)安全，減少社會危害和經(jīng)濟損失而有計劃、有組織地學習、制定和實施一系列管理和因應策略的行為。在這一過程中，城市政府是城市公共安全管理的責任主體，而企事業(yè)單位、社會組織以及市民個人則是不可或缺的參與主體。[1]
保障城市公共安全有兩個重要方面，一是防患未然，使公共安全事件不發(fā)生、少發(fā)生，在這一過程中，通過對城市公共安全事件進行研究和防范，并從時間和空間上安排和準備、加強管理，從而控制和降低城市風險；[2]二是及時的應急管理，也就是公共安全事件發(fā)生后在最短的時間內恢復城市正常運轉。因此，從內涵上來講，城市公共安全管理包括日常管理和應急管理兩部分。日常管理的重點在于查明風險、消除隱患、消滅誘因。應急管理的重點在于編制預案、充分演練、巡查檢驗、及時反應。
二、對城市公共安全管理的基本評價
我國城市公共安全管理已經(jīng)進入了法律有依據(jù)、機構很健全、體制很順暢、體系很完備的良性階段。
（一）我國政府對城市公共安全管理的重視程度無以復加
如果從對城市公共安全的重視程度看，我國政府對城市公共安全管理重視程度已經(jīng)達到頂峰，無以復加，主要體現(xiàn)在兩個方面。一是快速的立法進程。2002年我國頒布了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，2014年進行了修訂，2007年頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，日常管理由《安全生產(chǎn)法》來保障，應急管理有《突發(fā)事件應對法》為依據(jù)。相對我國立法、修法十分緩慢的進程，這兩部法的出臺是十分順利和快速的，足見立法機構和中央政府對城市公共安全的重視程度之高。二是依據(jù)兩法中央政府確定的地方一把手安全責任制。每當一次安全生產(chǎn)事件或突發(fā)事件發(fā)生后，當?shù)匾话咽侄际怯H臨現(xiàn)場指揮，而且成為媒體報道的頭條，重大事件中央還組成工作組現(xiàn)場調查，有些情況國務院總理、副總理還要親臨現(xiàn)場指揮并慰問。歷次火災、水災、地震、沉船、爆炸、滑坡、井噴、透水、踩踏等事件，一把手承擔安全責任而辭職或被罷免的并不鮮見。
（二）安全生產(chǎn)已經(jīng)成為日常工作生活的組成部分
從中央到地方、從企事業(yè)單位到社區(qū)，各級各類的安全生產(chǎn)管理委員會已經(jīng)做到了橫向到邊、縱向到底的全覆蓋，而且是大部分由主要負責人兼任單位安全生產(chǎn)委員會主任。行業(yè)管理組織還設立了安全生產(chǎn)聯(lián)席會議制度、安全員聯(lián)絡制度等。如原建設部就建立了從中央到地方再到各類建筑企業(yè)的安全員聯(lián)絡制度，可以做到從上到下、從政府到企業(yè)安全生產(chǎn)責任到人。日常工作中我們每個員工、家庭成員經(jīng)常收到安委會的各類提示，包括交通、用電、用火、用氣、防盜等。
安全評價通過危險性識別及危險度評價，客觀地描述系統(tǒng)的危險程度，指導人們預先采取相應措施，來降低系統(tǒng)的危險性。目前安全評價已取得了長足的發(fā)展，分別從風險因素、災種、環(huán)節(jié)和過程等多種不同的角度構建了安全風險評估體系，[3]已經(jīng)成為安全生產(chǎn)的約束環(huán)節(jié)。
（三）從上到下的應急管理體系已經(jīng)建立
我國正式建立應急管理體系是從應急預案編制開始的，2003年我國戰(zhàn)勝SARS疫情之后啟動了全國性的應急預案編制工作。國務院辦公廳專門為制定預案出臺了《應急預案編制指南》，要求預案編制要做到縱向貫通行政和各類組織層級、橫向覆蓋行政和社會層面。在國務院的指導下，全國制訂了各級各類應急預案130多萬件，涵蓋了各類突發(fā)公共事件。[4]
2006年8月，黨的十六屆六中全會通過《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，正式提出了我國以“應急預案、法制建設、體制建設和機制建設”為優(yōu)秀框架的應急管理體系。國務院辦公廳設立了應急管理辦公室，各級地方政府相應成立了政府辦公廳內的應急管理辦公室。以北京為例，2005年4月25日，北京市成立了突發(fā)公共事件應急委員會，統(tǒng)一領導全市突發(fā)事件應對工作。2006年底，市專項應急指揮部體系建設完成，絕大部分街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和社區(qū)等都建立了應急責任體系和工作機制。當然也有其他形式的機構設置，如深圳把相關四個局合并為應急管理辦公室，作為市人民政府的組成部門。
既然各級領導和各層各面高度重視城市公共安全管理工作，又建立了完善的安全生產(chǎn)管理和應急管理體系，為什么還會出現(xiàn)很多人禍或是應該控制而沒有控制的事故或災害局勢呢？吉林爆炸、昆山爆炸、天津爆炸，北京踩踏、上海踩踏，克拉瑪依劇院火災、哈爾濱倉庫火災、上海高樓大火、央視大火，北京淹了、深圳淹了、廣州淹了、武漢淹了、濟南淹了，東方之星沉了、湖南邵陽漁船沉了、西沙漁船也沉了，廣州九江大橋塌了、湖南鳳凰大橋塌了、哈爾濱陽明灘大橋塌了，這說明城市公共安全管理肯定還有重大領域或者重要環(huán)節(jié)沒有觸及。我們的系統(tǒng)研究認為，城市公共安全事件不斷的主要原因是管理基礎薄弱和過程管理脫節(jié)。管理基礎薄弱是指整個社會對城市的認識不深入，對城市的運行規(guī)律不熟悉，對城市功能屬性和空間屬性沒概念，對各類功能包括基礎功能和衍生功能的作用機制不了解，不可避免地出現(xiàn)對危險和風險誘因的漠視，既不避也不管，任其惡變。限于篇幅，這里無法展開論述，可參見《現(xiàn)代城市綜合管理的本質、功能與體系再認識》一文。[5]而過程管理脫節(jié)，可以反映在安全生產(chǎn)管理和應急管理的多個環(huán)節(jié)。
（一）各級領導對城市公共安全很重視，但如何重視、重視什么沒有細化
各級領導的重視體現(xiàn)在會議和文件，召開會議傳達精神，文件部署措施，但很多時候流于形式，如何重視、重視什么往往沒有細化。從安全生產(chǎn)的角度看，因為絕大部分安全生產(chǎn)管理委員會是兼職機構，安全意識和管理行為落實在日常工作中，開不開會、發(fā)不發(fā)文影響不大，特別是在會議連連的工作方式下，沒有時間思考哪個環(huán)節(jié)更應該引起注意。從應急管理的角度看，大部分“應急辦”作為內設機構設在政府辦公廳，平時迎來送往，每天腳不著地，忙個不停，哪有時間思考風險和危險的發(fā)生規(guī)律？如果沒有一個全日制專家團隊和系列的專門研究支撐，應急辦很難判斷危險來臨的可能性和影響程度，也就難以判斷啟動應急響應的確切等級。
也就是說，無論事前事后，政府對城市公共安全的重視程度很高，但面對城市這個復雜巨系統(tǒng)，單用戰(zhàn)爭年代的死命令、軍令狀是難以確保城市公共安全的。會議和文件傳達部署了，不能跟上具體的落實措施，或者落實上錯位缺位，加上一定程度的僥幸心理和短期行為，很多沒有取得避免災害和事故的明顯效果。類似的事故此起彼伏就是例證。
（二）公眾的安全意識淡薄，危機宣傳還有很多空白
社會公眾是防范突發(fā)公共安全事件的重要力量。城市社會蘊含大量危機因素，不被認知很容易誘發(fā)或衍生事故和災難。但政府在公眾危機意識的宣傳教育、行為引導等方面往往是面子工程，并沒有取得應有的效果，熱衷于安全宣傳的社會組織又缺乏經(jīng)費維持義務宣傳，應該宣傳提示的領域缺乏經(jīng)費投入，由此造成了我國城市市民對公共空間的使用沒有規(guī)則意識，對公共設施的使用缺乏常識，對公眾安全缺乏起碼的認知，遇到公共安全事件缺乏必要的防災避險知識和自救能力。如很多人不知道自己的住所、工作場所附近是否有避難場所，很多人在盲道上停車甚至建臨時構筑物，很多人不知道在加油站打電話很危險，很多人不知道遇到火災應該匍匐逃生和用濕毛巾捂嘴，很多人過馬路與機動車搶行，很多高空作業(yè)的人員僅憑一條纖細的繩索維系安全，很多人不按規(guī)章乘用自動扶梯。在上海外灘踩踏事件中，雖然警察一直在維持秩序，但幾乎沒什么效果，人群依然繼續(xù)向前，對風險的集體無意識最終導致了事故的發(fā)生。
（三）安全監(jiān)管和風險監(jiān)測不足，監(jiān)管流于形式，評估成為賺錢工具
安全監(jiān)管和風險監(jiān)測與評估是保證城市運行安全的基礎。在有效的風險監(jiān)測與評估的基礎上，有針對性地采取防范措施，是公共安全管理科學化的重要前提。城市公共安全風險遍布城市生產(chǎn)生活的各個方面，安全監(jiān)管需要橫向到邊、縱向到底地全覆蓋，這個工作不需要低成本運轉，因為市民個人沒有專門知識和專用設備加以鑒別，例如普通人沒有辦法分辨牛奶是否含有三聚氰胺，日常吃的生姜很難辨別是否浸過福爾馬林，空氣質量憑感覺難以識別是否有害健康，不一而足。
當前風險監(jiān)測與評估中存在的問題是程式化和工具化，前者表現(xiàn)為簡單套用，脫離針對性分析，管理者看到報告就蓋章，編制者交了報告就完事兒，走個程序罷了，后者表現(xiàn)為編制者為了經(jīng)濟效益，把評估報告作為賺錢的簡單工具，評估的科學性被拋之腦后。加上技術手段的落后以及人力資源投入的吝嗇，整個風險監(jiān)測與評估的效果很差。每次事故發(fā)生后都有大量的質疑，安評哪去了？安監(jiān)何在？就是很好的佐證。
（四）應急預案抄襲和部門化現(xiàn)象嚴重，可操作性大打折扣
我國的應急預案體系建立于2003年抗擊SARS之后，在三個月內完成了中央到地方的多層級應急預案編制。這就應了“蘿卜拔了不起泥”的俗語，抄來抄去，連災害種類都抄了去，響應模式大同小異，經(jīng)過多次大災和事故檢驗才有所調整。目前仍有部門化和形式化的問題，對部門協(xié)調配合、資源信息共享、指揮平臺統(tǒng)一有要求，沒落實，遇到事件踢皮球。這次天津爆炸事故前幾次新聞會就能讓人有此猜測。如果把企業(yè)的應急預案與當?shù)卣膽鳖A案一起比較，就會發(fā)現(xiàn)更多值得協(xié)調的環(huán)節(jié)，可操作性可想而知。
（五）應急演練按照規(guī)定次數(shù)執(zhí)行，但流于形式、裝備儲備作秀演戲
應急演練是檢驗應急預案可操作性，應急管理體系的完善程度、部門配合協(xié)調、物資設備完好程度的重要方式，也是提升社會公共安全意識的重要途徑。但可惜的是，很多演練強調演練本身效果的完美，不愿暴露問題和薄弱環(huán)節(jié)，提前打招呼，使演練參與者有了準備，最后變成了一次彩排，真正的演戲作秀。有的學校被定為演練示范校，專門迎接參觀和參與接待，對該校的學生培養(yǎng)應急意識有一定幫助，但對擴散安全知識和培養(yǎng)社會應急意識的作用十分有限。避難場所本該存有與設計人數(shù)和容留時間相匹配的物資儲備，但一些過期食品、殘次品出現(xiàn)在這樣的地方，更有一些地方電力和供水無法保障，或出現(xiàn)清單與實物不符，并缺乏定時檢驗檢查的現(xiàn)象，一但發(fā)生天津爆炸這樣的事故，周圍避難場所根本無法啟用。
（六）安全責任追究制度提高了地方首長的重視程度，但也出現(xiàn)了因噎廢食的現(xiàn)象
安全責任追究制度提高了地方首長對城市公共安全的重視程度，但也出現(xiàn)了因噎廢食、百分百確保安全的傾向。影響最大的應屬2012年延安8?26特大交通事故，該事故發(fā)生在陜西省延安市境內的包茂高速公路上，一輛宇通雙層臥輔客車和一輛裝有甲醇的罐車追尾，導致客車上的36人死亡。該輛客車是一紅眼班車，意思類似鐵路的夕發(fā)朝至列車，只不過由臥鋪大客車運行在高速路為主的兩地之間，很受一些暫時沒有高鐵或動車鏈接的城市間乘客的歡迎。事發(fā)之后，為了達到百分百安全的目標，省長當即就表態(tài)取消省內省際所有紅眼班車，最后不僅陜西省做出了這樣的決定，也被交通運輸部借鑒，要求大客車夜間不能上高速行駛。該事故不僅牽出了“表哥”楊達才，還讓國人體會了因噎廢食的典故。結果是很多旅行團為了順暢搭接航班，長時間夜路奔波在國道上，經(jīng)常引發(fā)參團游客不滿，這也是國務院優(yōu)化旅游消費環(huán)境應該反思的重要內容吧。類似的因應之策不少，產(chǎn)生了很多負面影響。
四、城市公共安全管理的補強措施
（一）夯實基礎，把握城市運行規(guī)律，把各級領導的高度重視細化為全過程環(huán)節(jié)研判
很多安全事故的發(fā)生就是因為相關主管部門的忽視造成的。夯實基礎是指提高管理者對城市運行規(guī)律的認識和把握，沒有對安全事故依托物的深入了解，防范就無從談起。城市運行涉及的部門多、層次多，易發(fā)危機的環(huán)節(jié)多，主管部門必須始終保持對可能影響公共安全的一切因素高度警惕，不斷引導科學研究，對可能引發(fā)城市公共安全事件的因素實時監(jiān)測和預判，把各級領導對城市公共安全的高度重視細化為全過程環(huán)節(jié)研判，把問責機制和責任環(huán)節(jié)一一對應，增強防范的針對性、持續(xù)性，避免盲目性。安全生產(chǎn)和應急管理部門要定期、不定期地組織管理人員、專家對城市中各運行環(huán)節(jié)存在的各種可能風險隱患進行排查、篩選；合理配置人員、設備、資金、技術和信息等資源，制定出切實可行的預防措施和辦法，將各種可能引發(fā)風險的因素限定在可控范圍內。要認真分析既往公共安全事件的發(fā)生原因，包括事前防范的長處和短板，事中處理的到位與缺位，事后救援與安置存在的問題和取得的經(jīng)驗等，及時調整目前的工作方式，改進預防和演練的工作內容和形式，使重視落到實處。
（二）創(chuàng)新宣傳教育方式，強化依法處罰的教化作用，提高公眾的危機意識
城市公共安全教育既是一個長期的過程，也帶有一定的強制性，主要是因為我們剛剛進入城市社會，對城市的運行規(guī)則不熟悉，快速城鎮(zhèn)化使大量農民進入城市，而農村和城市的生活習慣差異大，更加大了適應城市社會的難度。一方面要潛移默化，從幼兒園開始開設公共安全教育課程，讓孩子們掌握大量的公共安全知識，進而影響家庭。另一方面，要在廣泛宣傳的基礎上，加大處罰力度，發(fā)揮法律的教化作用。中國公民法不責眾的心理強烈，必須通過大眾媒體，包括利用電視、廣播、報刊雜志、手機、網(wǎng)絡等傳播媒介，運用微博、微信等自媒體，廣泛開展公共安全知識宣傳，讓城市居民公共安全知識全覆蓋，在此基礎上，對可能引發(fā)突發(fā)事件、威脅公共安全的個人行為高額處罰。酒駕入刑就起到了很好的教化作用，如果把應急車道占用入刑，這類堵塞救命通道的行為必將大大減少。
（三）安全監(jiān)管和前置許可必須落到實處，與反腐敗緊密結合
我們說安全大于天。中央領導高度重視，地方領導一把手全責，這些都不為過。但是，老百姓看到聽到的卻是一個個安全事故、一批批有害食品，甚至懷疑政府有沒有作為。其實我們不是人手少，也不是檢驗檢測設備不先進，而是機制設計出了問題，監(jiān)督機制和懲戒機制的設計無法適應形勢發(fā)展需要。對于產(chǎn)品，抽樣檢測和送樣檢測肯定不代表全部，抽樣檢測還可以有一定的可信度，送樣檢測一定是投其所好或有權錢交易；對于服務機構，一次性核定資質，任由機構把關，會有很多漏網(wǎng)之魚。另外，這樣的監(jiān)督機制無法擴大監(jiān)督面，通過舉報機制和懲戒機制的配合，才可以擴大監(jiān)督面，變機構監(jiān)管為社會監(jiān)管，形成全覆蓋、無縫隙的安全監(jiān)管局面。懲戒機制的配合在于使用重典，也就是發(fā)現(xiàn)安全事故和事件，當事人承擔難以想象的重責，美國一個公司違法可以罰款200多億美元，深圳汽車違章罰款1000元人民幣還引起輿論關注，這不利于法律重典的引導和治亂作用。反腐敗讓大家看到了對以權謀私的嚴懲，但對食品安全的責任人還沒有重刑加以引導和威懾。對天津爆炸事故的直接責任人嚴懲已成定局，但在規(guī)劃環(huán)節(jié)、安評環(huán)節(jié)、環(huán)評環(huán)節(jié)負有責任的人員也用酒駕入刑的思路繩之以法，這樣的悲劇至少會少得多！
（四）應急預案應該盡快梳理完善，增強針對性和可操作性
以上提到的爆炸、塌橋、淹城、沉船、大火災害絕大部分發(fā)生于2003年啟動第一輪應急預案編制之后，換言之，很多省市和企業(yè)的應急預案都經(jīng)過了事件檢驗，已經(jīng)有可以提升應急預案的針對性和可行性的基礎。建議在災害種類、風險分級、聯(lián)動配合、資源共享、信息互通、統(tǒng)一指揮等方面梳理修訂。
災害種類應把可能的恐怖襲擊和有組織的公共安全事件納入，并依次進行風險分級。美國新奧爾良颶風之后進行的風險分級，把恐怖襲擊、化學爆炸等列為最高等級風險。聯(lián)動配合應該作為應急預案的重要內容，無論是部門預案還是企業(yè)預案都必須把醫(yī)療、交管、通訊等的配合作為基礎。另外，應特別強調把安全和應急管理專家支持納入預案。信息互通、統(tǒng)一指揮平臺的建設和使用都需要一定時日的統(tǒng)籌，但卻是應急管理的關鍵環(huán)節(jié)，應予高度重視。
（五）應急演練要增加次數(shù)和覆蓋度，提升整個城市社會的實戰(zhàn)能力
城市公共安全教育要自始至終貫穿人們的日常工作和生活，最有效的行動就是隨機實戰(zhàn)演練。結合案例教學、情景模擬等多種多樣的教學形式，加強對政府部門、企事業(yè)單位、社會機構的公共安全和應急反應培訓，通過實踐演練，檢驗公共安全知識的掌握程度和覆蓋面、安全監(jiān)管的有效性和應急預案的針對性，提高可行性。在此過程中，優(yōu)化調整安全提示、避險標志、引導標識的位置、大小、明暗、顏色等，增強實用性。改變很多場所只滿足于有無標識、有無滅火器的狀況，強化遇火匍匐逃生有導引、人多擁擠可見標志、任何起火位置都可以便利拿到滅火器的基本要求。培養(yǎng)自救能力和把有限資源讓給更需要的人的互救意識。美國在新奧爾良颶風之后頻頻啟動應急預案檢驗，確保任何位置和任何層級的應急管理人員及時反應，值得我們學習。
（六）細化責任追究機制，確保權責一一對應，真正保障城市運行安全
安全管理和責任追究的目的是保障城市的正常運行，不是為了責任而責任。要避免因噎廢食和難以確責的尷尬局面，就必須認真分析城市運行的條條塊塊，全過程管理的各個環(huán)節(jié)，把責任落實到環(huán)節(jié)處，細分到每一個責任人。上層安全管理者有權根據(jù)形勢需要調整具體管理措施，避免城市公共安全事故出現(xiàn)和促進應急管理的切合實際。香港曾發(fā)生黑色元旦事件，它催生了香港一整套安全防范體系的出臺，落實到日常管理中。例如，港鐵在繁忙時段采用人流管理措施，包括間歇性關閉部分入閘機，安排更多的職員在月臺上不斷提示乘客排隊。可見，把責任追究延伸到日常管理中，才能提升我國城市公共安全的管理能力。權責對應不是事后追究，而是權責履行在日常管理中。
【摘要】隨著我國旅游事業(yè)的蓬勃發(fā)展，學者對于風景區(qū)旅游的關注與研究越來越多。但這些研究多是從環(huán)境管理、自然資源保護性利用、可持續(xù)發(fā)展等角度進行深入探討，對于風景區(qū)的公共安全管理問題鮮有涉及。風景區(qū)的公共安全管理包括自然災害管理、人為災害管理、治安管理及安全管理等多個方面，是一個多元化、多層次的體系。因此，本文將從一個全新的、系統(tǒng)的角度對風景區(qū)的公共安全現(xiàn)狀做出客觀評價，并針對相關問題提出一些可行的建議。
【關鍵詞】風景區(qū) 公共安全管理 公共安全事件
一、研究背景
近幾年來，隨著人民生活水平的顯著提高，假期出游的人員數(shù)量呈逐年遞增趨勢。而風景名勝區(qū)因其風景優(yōu)美、環(huán)境宜人，越來越成為旅游者尤其是生態(tài)旅游者追逐的熱點。這也就意味著，風景區(qū)已逐漸成為一個眾多人聚集的場所，相應的公共安全隱患也就逐步暴露出來。 2008年國家旅游局共收到各地報送的旅游突發(fā)公共事件48起（包括1起發(fā)生于2007年），共造成147人死亡，4人失蹤，401人受傷。其中旅游重大突發(fā)公共事件6起，88人死亡，4人失蹤，132人受傷；較大事件35起，59人死亡，231人受傷；一般事件7起，38人受傷。一個個觸目驚心的數(shù)字，使人們在嘆息之余，更清楚地認識到旅游安全不容忽視。旅游景區(qū)安全是旅游景區(qū)發(fā)展的基本保障，沒有安全就沒有旅游景區(qū)的發(fā)展。旅游景區(qū)安全是旅游的生命線，是旅游景區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)定運行的重要保障，是堅持“以人為本”安全理念的必然要求。當前，頻繁發(fā)生的旅游安全事故，既造成了重大的游客人身財產(chǎn)損失，又嚴重地影響了旅游目的地的整體形象，阻礙了旅游業(yè)的正常發(fā)展，給旅游安全管理敲響了警鐘。隨著旅游活動規(guī)模的急劇擴大，以及散客自助旅游、探險旅游等旅游形式的蓬勃發(fā)展，影響旅游安全的因素日趨復雜化，旅游景區(qū)安全事故呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢。旅游景區(qū)安全正在成為旅游業(yè)的重中之重。
二、研究意義
經(jīng)濟的持續(xù)高速增長促進了中國社會的進步，但同時也帶來了威脅與挑戰(zhàn)。其中，中國的公共安全面臨著最為嚴峻的考驗。多元經(jīng)濟模式與多元文化的融合與沖突，人類在經(jīng)濟發(fā)展過程中對自然資源的攫取與毀壞，在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，由各類風險轉化或引發(fā)的公共安全危機事件頻頻發(fā)生，造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)失衡等，都大大加劇了公共安全的風險。這也就意味著對公共安全管理的研究日趨重要。隨著我國旅游事業(yè)的蓬勃發(fā)展，學者對于風景區(qū)旅游的關注與研究越來越多。但這些研究多是從環(huán)境管理、自然資源保護性利用、可持續(xù)發(fā)展等角度進行深入探討，對于風景區(qū)的公共安全管理問題鮮有涉及。風景區(qū)的公共安全管理包括自然災害管理、人為災害管理、治安管理及安全管理等多個方面，是一個多元化、多層次的體系。因此，本文將從一個全新的、系統(tǒng)的角度對風景區(qū)的公共安全現(xiàn)狀做出客觀評價，并針對相關問題提出一些可行的建議。
三、國內研究現(xiàn)狀綜述
（一）關于景區(qū)環(huán)境影響的研究。
20世紀90年代初，臺灣學者劉儒淵等（1991）在塔山公園進行了10年的定點觀測實驗，形成了較為系統(tǒng)的研究成果。大陸研究90年代后期陸續(xù)出現(xiàn)，比較重要的研究成果有程占紅（2006）、劉鴻雁（1997）、李貞（1998）、馮學鋼等（1999）關于景區(qū)植被影響的研究。
（二）關于風景區(qū)管理理念和方法的研究。
馬彥（2006）認為，開發(fā)者的盲目、低水平、掠奪性破壞行為，經(jīng)營管理者的短期經(jīng)濟行為、低層次的管理，旅游者的貪婪放縱的享受和不文明行為等。問題早已出現(xiàn)，學術界的研究成果已不少，業(yè)界也在逐漸加大投入以改變現(xiàn)狀.但自然風景區(qū)的退化仍屢見不鮮，其中重要的原因是：旅游學術界缺乏對自然風景區(qū)旅游資源和環(huán)境成體系的深入的研究，已有的成果集中在旅游對環(huán)境有沒有影響、如何影響、表現(xiàn)在那些方面和環(huán)境保護、環(huán)境治理上。至于對策研究則多般是個案研究和宏觀策略研究，個案研究是救火不防火、治病不治根，且不具有普遍意義；宏觀策略研究不具有可行性。旅游業(yè)界普遍對可持續(xù)發(fā)展、人與自然關系、生態(tài)美等可從思想上改善現(xiàn)狀的理念缺乏認識或認識不到位，管理水平一直不高，甚至為了經(jīng)濟利益不惜破壞旅游資源及其環(huán)境。
（三）關于風景區(qū)歷史文化資源保護及安全預警的研究。
繆春燕（2007）分析提出了歷史城區(qū)建筑遺產(chǎn)公共安全管理體系建設的總體目標、實施步驟、基本原則、組織框架和系統(tǒng)結構。 其次，分析了歷史城區(qū)建筑遺產(chǎn)面臨的主要災害事件和形成原因；界定了歷史城區(qū)建筑遺產(chǎn)公共安全事件的概念特征；建立了基于建筑安全事件、環(huán)境安全事件和風貌安全事件的歷史城區(qū)建筑遺產(chǎn)公共安全事件識別模塊；并根據(jù)災害風險分析原理，對歷史城區(qū)建筑遺產(chǎn)公共安全事件的風險構成因素、風險形成機制、風險分析內容和風險分析流程進行了研究。 然后，提出了歷史城區(qū)建筑遺產(chǎn)公共安全可持續(xù)預警管理系統(tǒng)和預警管理流程；重點分析構建了歷史城區(qū)建筑遺產(chǎn)公共安全事件預警的數(shù)學模型、指標體系和評價標準，提出了基于 DEA 模型的歷史城區(qū)建筑遺產(chǎn)公共安全預警評價方法。 最后，以武漢市青山區(qū)街坊建筑遺產(chǎn)為例進行了實證評價和安全預警，并針對青山區(qū)的實際情況，提出了青山區(qū)建筑遺產(chǎn)公共安全管理的組織框架、預警管理流程和預警管理系統(tǒng)。
綜上，我國學者從多個角度對風景區(qū)進行了廣泛研究，具有深刻的理論與實踐意義。
摘 要：信息溝通機制很大程度上影響著整個應急管理機制的實際功能發(fā)揮。本文從社會資本的視角出發(fā)，分析了二者的契合點，結合當今我國信息溝通機制所存在的問題和不足，提出了合理利用社會資本以構建公共安全信息溝通機制的具體方法和對策。
關鍵詞：社會資本；信息溝通機制
一.社會資本與公共安全信息溝通機制的契合
社會資本理論的產(chǎn)生與發(fā)展起源于20世紀80年代。法國社會學家皮埃爾?布迪厄認為，“社會資本實質就是集合的資源，它是以關系化網(wǎng)絡的形式存在。而這些資源的集合是得到多數(shù)社會公眾承認的。”1。在本文中，作者消除傳統(tǒng)意義上微觀資本與宏觀資本的分歧，超越整體論與二元論的限制，強調不同層次社會資本的連貫性及統(tǒng)一性。
社會資本與公共安全信息溝通機制的契合主要是說社會資本中各元素以及相互之間的作用影響，與公共安全信息溝通機制是否能夠良性運行有著密切的關系，反之后者對于社會資本也有一定的影響作用。如圖1.2所示：
二.公共安全信息溝通中存在的機制問題及對策分析
（一）存在問題表現(xiàn)
（1）溝通主體上，主體意識淡薄、缺乏互動。在政府組織中，中國傳統(tǒng)的“官本位”思想根深蒂固，在遇到公共安全事件的時候，存在著謊報、瞞報、報喜不報憂、漏報等現(xiàn)象。
（2）溝通渠道上，形式單一、效率低下。據(jù)調查顯示，社會公眾了解政府動態(tài)的主要途徑中，報刊占54%，廣播電視占62%。
（3）機制建設上，管理不科學、規(guī)范化程度低。在我國，缺少統(tǒng)一的應急系統(tǒng)來進行管理，信息大多都是以分散或者階段性的形式傳遞，不利于信息的整合。同時，我國缺少專門的機構和專業(yè)的信息管理技術人員來進行信息的分類、評估、加工，這樣容易造成信息在溝通中的疏漏或者變異。
（二）完善公共安全信息溝通機制的對策探析
（1）注重培養(yǎng)信息溝通主體意識，建立良好的互動關系。
對政府而言，要重視轉變政府職能，推行信息公開，把公民的知情權與參與權放在第一位。來自政府、媒體或社會公眾單方面的資本是有限的，但將其整合起來，就形成了一個無法比擬的“資本市場”。公民意識即社會公眾的政治角色意識和法治精神，同時要堅持權利與義務相統(tǒng)一的原則，公民在享受國家權利的同時，也避免不了承擔相應的義務和責任。
（2）完善信息溝通機制的渠道及外部環(huán)境，發(fā)揮社會資本在信息溝通中的積極作用。
當今社會信息溝通多采取網(wǎng)絡、手機、雜志、電視等形式，電子政務、微博公開等也是政府提高行政效率、加強行政監(jiān)督的有力舉措。
（3）重視信息公開，完善信息溝通機制建設。
在強調民主和重視人權的社會，公民的知情權與參政權得到法律的保護和認可，這不僅有利于政府在民眾心目中樹立權威，提高公信力，同時也有利于穩(wěn)定人心。
作者簡介：
孫靜（1987-10）女，湖北宜昌人，碩士學歷，華中師范大學公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：行政監(jiān)察。
李方橋（1973―12）女，湖北長陽人，MPA碩士，湖北宜昌市三峽職業(yè)技術學院教師，
摘要：城市公共安全是指城市生活中的安全問題,包括城市生活中人們生產(chǎn)、生活、生存范圍內諸多方面的安全，它既是城市及其公民人身和財產(chǎn)安全需要的滿足, 也是城市依法進行社會、經(jīng)濟和文化活動以及生產(chǎn)和經(jīng)營所必需的良好內部秩序和外部環(huán)境的保證, 它反映了自然災害、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟狀況和資源供給等社會、政治、經(jīng)濟和文化因素對于城市長治久安和持續(xù)發(fā)展的影響。
關鍵詞：城市公共安全；規(guī)劃戰(zhàn)略；應急管理；信息建設
一、城市安全管理的現(xiàn)狀問題
1.現(xiàn)行城市公共安全系統(tǒng)遠不能滿足實際需要，保障機制不夠健全。
如管理體制不盡完善，缺乏一個綜合常設的權威機構。應急指揮與日常管理工作薄弱，覆蓋城市各方面的聯(lián)動機制未能形成，而臨時性的戰(zhàn)時指揮機構由于基礎工作薄弱、經(jīng)驗缺乏、準備不足，致使應急管理的政令不暢，決策指令難以及時到位；部門之間相互掣肘，缺乏協(xié)調配合，不同部門和單位自成體系，職能分工不明確，重復建設，自選標準，不僅造成公共安全資源的嚴重浪費，而且大大降低了突發(fā)事件的應急能力，并導致衍生災害的發(fā)生；科技手段較為落后，公共安全綜合管理信息系統(tǒng)仍未建成，數(shù)據(jù)庫建設較為落后，未能形成全面覆蓋的信息管理技術平臺和緊急救護網(wǎng)，缺乏系統(tǒng)和長期規(guī)劃，缺乏物資儲備和資金保障機制。防災技術、設備、物資和力量處于相互分隔的狀態(tài)，救援能力嚴重不足；非工程建設問題薄弱，立法不健全，全民安全意識薄弱，社會心理防御能力明顯不足，保險意識薄弱，管理手段單一，基本停留在以政府為主的行政管理層次上，各種民間的非政府組織、社會救援機構、慈善捐助機構建設工作十分薄弱。
城市基礎運行系統(tǒng)較為脆弱，公共安全基礎建設較為落后。
一方面，由道路、通訊、水、電、熱、氣等六大系統(tǒng)組成的城市基礎設施網(wǎng)絡系統(tǒng)是城市運行的生命，其運行狀況往往決定了一個城市的安全狀態(tài)。而近年來大規(guī)模、大面積的城市建設，對城市基礎設施網(wǎng)絡系統(tǒng)的運行構成極大的威脅，增加了更多的安全隱患；隨著人民生活水平的提高，各種易燃、易爆、危險品也越來越多地進人家庭，使基礎設施網(wǎng)絡系統(tǒng)的運行處在一個十分脆弱的環(huán)境中。另一方面，城市公共安全基礎設施的建設卻較為薄弱，重點工程防災標準低、防護系統(tǒng)薄弱，缺乏全面系統(tǒng)的公共安全工程規(guī)劃，不同行業(yè)、不同部門之間的工程項目相互之間不匹配，綜合監(jiān)測預測能力不強，預警及通信網(wǎng)絡系統(tǒng)不健全、不統(tǒng)一，技術基礎薄弱和風險管理意識不足，尤其是在重大安全事故的應急反應、洪澇災害和火災防治等方面缺乏綜合性和系統(tǒng)性的研究。
3.安全規(guī)劃戰(zhàn)略缺失
公共安全體系建設應該是與城市的經(jīng)濟發(fā)展、社會構建等基礎工作緊密結合在一起的。在制定城市整體發(fā)展戰(zhàn)略的同時，也應該將公共安全建設戰(zhàn)略融入其中，并且還應占據(jù)基礎性的重要位置。但由于城市目前更多地側重于發(fā)展經(jīng)濟，依靠經(jīng)濟指標定成效，“公共安全管理的研究和實踐領域還主要集中在一般應急管理和防災減災層面，從城市可持續(xù)安全發(fā)展的角度對城市公共安全進行全方位的戰(zhàn)略思考還不夠，公共安全管理沒有擺上城市發(fā)展應有的戰(zhàn)略地位。”忽視安全體系的基礎建設，強調臨時性的應急管理，這是目前安全管理戰(zhàn)略規(guī)劃缺失的明顯反映。
城市在基礎建設過程中就將安全因素作為重點納入規(guī)劃是一種先天植入式的戰(zhàn)略，而只按經(jīng)濟考慮進行建設，出現(xiàn)問題再尋求應急解決方案，這是一種后天嫁接式的戰(zhàn)略，兩者比較，顯然前者在實際中發(fā)揮的作用更加強大。在很多城市中都不乏一種現(xiàn)象，即居民住宅及密集商業(yè)區(qū)建筑都非常高，且建筑群極其密集，周圍缺乏足夠的空曠逃生地帶，甚至還有少部分帶有危險性的企業(yè)設在生活區(qū)旁邊。這些規(guī)劃設計本身就沒有系統(tǒng)地考慮城市的公共安全，先天遺留下的安全隱患只能通過后天無限的投入應急管理來彌補。特別是中西部地區(qū)今后還將出現(xiàn)更多的新興城市，如不能在城市開始建設的規(guī)劃階段合理考慮整體安全戰(zhàn)略，一味模仿東部現(xiàn)有城市模式，甚至將眼光僅瞄準經(jīng)濟，比規(guī)模、求速度，都可能導致忽視系統(tǒng)安全設計，最終將背上后天安全管理巨額投入的長久包袱。
城市安全認識尚待提高。
目前社會各方面對城市安全認識還比較模糊；1930年美國已提出交通擁堵造成巨大經(jīng)濟損失，并衍生諸多社會問題；成為一種新的城市災害。可是我國至今也未把交通擁堵視作災害，有的經(jīng)濟學者甚至認為北京的堵車現(xiàn)象是社會繁榮的標志。長期以來我國對城市災害的分類，多還停留在“地震、火災、風災、洪水、地質破壞”等方面，對傳染病及其它新的城市災害缺乏足夠的重視。由于缺乏正確的安全觀，社會的安全文化教育匱乏。
二、針對以上問題可采取的措施
加強城市公共安全的相關立法。
中國自2003年“非典”之后開始關注公共安全相關領域的立法，但至今城市公共安全立法中仍存在很多的空白，缺少一部《城市安全法》應該是城市公共安全體系的重要基礎性缺失。失去法律的規(guī)范和約束，很多工作就帶有了人為的隨意性，大量給城市安全帶來重大威脅的行為得不到嚴格約束。如果有了法律規(guī)定，則完全可以追究相關決策、監(jiān)管等部門的責任，進而更有效地從源頭引發(fā)重視。今后城市安全立法可以考慮將城市規(guī)劃的公共安全設計要求、培育鼓勵社會力量參與、政府在安全管理中的行為規(guī)范等納入其中。
建立健全危機災害應急管理機構。
城市人口密集，流動性強，城市災害應急管理在整個國家安全管理中居關鍵地位，只有抓好城市突發(fā)事件管理才能穩(wěn)住大局。針對目前我國城市突發(fā)災害應急管理都是分部門、分災種，不利于協(xié)調統(tǒng)一、高效救災的現(xiàn)狀，應該學習國外先進的城市應急管理模式，結合我國的特點和行政管理情況，創(chuàng)出中國式的城市減災現(xiàn)代管理模式，形成強有力的綜合協(xié)調管理機制。應著手成立防災專門機構，建立應急綜合管理指揮系統(tǒng)。
推動社會力量主體的有效參與。
從國外城市的發(fā)展經(jīng)驗來看，社會力量參與城市安全體系建設已成為一種非常普遍的現(xiàn)象，其不僅能夠提高應急反應的效果，還可以節(jié)約大量政府投入，政府將節(jié)約的資源轉投向經(jīng)濟等其他建設，能取得更好的社會效應。從另外一個角度進行分析，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會轉型的深入，個體化、多元化在城市中的表現(xiàn)更加突出，多元利益訴求導致的矛盾沖突爆發(fā)的可能性也隨之上升。共同抵御風險、應對危機成為多元化社會中分散個體的共同利益。將社會個體組成臆對風險的主體，這種將分散社會力量進行組織化和功能化的行動，不僅能有效提升社會整體抗風險能力，還可以從內部減少各種人為因素導致危機發(fā)生的可能性。政府應該有計劃地培育一批可以發(fā)揮作用的社會力量，并將其納入公共安全管理的決策體系，從而調動最廣大社會力量的積極性和主動性，發(fā)展成為推動城市公共安全建設的又一重要主體。
加強信息建設，建立災害預警機制。
要加大投入，積極推進科技減災，積極鼓勵開展預防和減輕災害的基礎研究和應用研究，提高災害的預測預報能力。及時披露災害信息，通過順暢渠道提供可靠的防范知識，對于消除不安定因素，降低緊急事件帶來的危害具有十分重要的作用。“9?11”事件后，美國進一步完善了信息預警機制，不定期地通過一套以顏色區(qū)分的警戒識別系統(tǒng)向社會各界恐怖威脅、警告，并給民眾提供詳細指南，效果很好。在我國，2003年初發(fā)生的北大、清華餐廳爆炸案，也因為權威媒體在第一時間及時、真實地報道了事件的全部過程，才沒有引起大范圍的恐慌。因此，我們對建立城市突發(fā)災害預警機制，應給予高度重視。政府作為權威信息的掌握者和控制者，對能夠預見的重大災害應及時告知社會公眾提前防范；對不能預見的突發(fā)災害，在突發(fā)事件發(fā)生之初應該盡量在第一時間直接或通過權威媒體向社會通報情況，建立權威的信息和報告機制，以積極地引導社會公眾的理性行為，安定民心。
強化城市生命線系統(tǒng)的防災救災性能。
交通、能源、通信、給排水等城市基礎設施是確保城市正常生活和生產(chǎn)的生命線系統(tǒng)，是城市的“血液循環(huán)系統(tǒng)”和“免疫系統(tǒng)”。在城市重大突發(fā)事件時，生命線系統(tǒng)的破壞是災難性的。會使城市失去抵抗能力，并會造成許多次生災害，無法控制災情蔓延。因此，在城市規(guī)劃和城市建設中，必須加強生命線系統(tǒng)自身的安全；同時，要提高生命線系統(tǒng)的防災救災性能，提高這些基礎設施在防災方面的建設標準。從系統(tǒng)構成、設施布局、結構方式、組織管理等方面，提高生命線系統(tǒng)的防災抗災功能，這是城市安全的重要環(huán)節(jié)。
總結：
城市安全管理設計生活的各個方向，管理人員要時刻保持清醒的頭腦，要敏銳地洞察社會變化，及時應對社會的變化，更好的維護城市安全。
【摘 要】公共安全關系國計民生和社會穩(wěn)定。公共安全保障體系是加強公共安全體系建設的基礎工程，只有建立完善的公共安全保障體系，才能搞好公共安全體系建設。當前我國公共安全保障體系主要受公共安全的相關產(chǎn)業(yè)基礎薄弱、投入不足、技術支撐體系不完善、技術支撐力度不夠和法律體系尚不健全等因素制約，必須強化公共安全生產(chǎn)基礎；建立健全公共安全的多元財力保障體系；加強公共安全科技支撐；完善應急救援保障體系；完善公共安全法治保障，強化我國公共安全體系建設，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和建設社會主義和諧社會戰(zhàn)略提供可靠保障。
【關鍵詞】公共安全；保障體系；影響因素；對策
隨著我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，社會不斷進步，群眾對公共安全要求越來越高，同時隨著危害公共安全的因素越來越復雜，公共安全保障體系尤顯重要。
一、我國公共安全保障體系的影響因素分析
（一）公共安全的相關產(chǎn)業(yè)基礎薄弱
食品、藥品、煤礦、非煤礦山、建筑、危險化學品和煙花爆竹等高危行業(yè)準入門檻低，結構不合理，企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、分布散、集約化程度低，產(chǎn)業(yè)素質不高，技術裝備和管理手段落后，安全保障能力低下，應急處置和搶險救援能力不足，自身質量安全管理能力不足，科技創(chuàng)新和應用能力不足，研發(fā)設計、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品標準整體水平還不夠高。經(jīng)濟發(fā)展方式粗放等影響制約安全生產(chǎn)的深層次問題尚未根本解決，同時，經(jīng)濟社會發(fā)展對交通、能源、原材料等需求居高不下，公共安全保障面臨嚴峻考驗。
（二）公共安全投入不足
2012和2013年全國財政預算中用于公共安全的支出均為占2.9%左右，雖然每年在預算上都有增長，但我國公共安全的基礎設施、裝備、隊伍建設歷史欠賬較多，亟待投入，同時社會資金進入渠道和數(shù)量不夠，安全基礎脆弱。一遇重大突發(fā)性事故常常顯得捉襟見肘。
（三）公共安全技術支撐力度不夠
我國目前的安全科技水平與發(fā)達國家還有一定的差距，監(jiān)管技術保障體系不健全，企業(yè)對安全生產(chǎn)技術研究、安全科研成果轉化和應用推廣重視不夠，新興的安全中介機構，在利益驅動下為了生存，重經(jīng)濟效益，輕社會效益，影響了其作用的發(fā)揮。
（四）突發(fā)事件應急救援保障體系不完善
首先表現(xiàn)在應急救援技術裝備保障不足，尤其是基層，一旦遭遇突發(fā)事件，就會發(fā)生通訊中斷、道路阻塞、救援設備短缺、基礎信息缺乏；其次，突發(fā)事件應急預案上下雷同，多年沒有調整和變動，缺乏針對性和操作性；再次，應急救援隊伍按照行業(yè)和領域分散設置，難以整合、調用和培訓，嚴重影響了救援效率；最后，應急資源短缺、分散，政府儲備的應急資源品種和數(shù)量遠不能滿足巨災的保障需求。
（五）公共安全法律體系尚不健全
雖然我們已有《戒嚴法》、《防震減災法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生產(chǎn)法》和《突發(fā)事件應對法》等等相關的法律法規(guī)，但還有許多公共安全領域缺乏必要的法律依據(jù)，如我國目前還沒有制定公共安全、反恐怖活動和處理大規(guī)模群體性事件方面的法律法規(guī)。法律法規(guī)的部門管理特點嚴重，協(xié)調問題十分突出，很難適應應對大規(guī)模和復雜的公共安全事件和公共危機。[1]執(zhí)法中依然存在“大事化小”的遮丑心態(tài)、選擇性執(zhí)法、象征性懲罰，以及政府官員推卸責任等諸多管理痼疾。
二、加強我國公共安全保障體系建設的對策
（一）強化公共安全生產(chǎn)基礎
對公共安全的高危行業(yè)實行嚴格的市場準入，對不符合公共安全標準的企業(yè)不允許生產(chǎn)和經(jīng)營。將公共安全作為重中之重，全面排查治理重點行業(yè)和領域安全生產(chǎn)隱患，落實和完善安全生產(chǎn)制度，嚴格安全生產(chǎn)標準，提高企業(yè)安全水平和事故防范能力，堅決防范遏制重特大事故。要充分發(fā)揮各類行業(yè)協(xié)會和名牌企業(yè)的作用，加強行業(yè)自律和行規(guī)行風建設，落實責任制和責任追究制，健全完善考核獎懲、激勵約束機制，加強質量安全保證體系和誠信體系建設，進一步規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營行為，使企業(yè)自覺接受社會監(jiān)督，主動承擔社會責任，努力提高質量安全保障水平，在確保安全的前提下促進我國公共安全各產(chǎn)業(yè)科學發(fā)展。
（二）建立健全公共安全的多元財力保障體系
資金保證是確保公共安全的必要條件，公共安全管理機制的建立與完善在很大程度上依賴于資金投入的保證程度。作為公共安全管理主體的政府，在每年制定財政預算時，要加大對用于公共安全的基礎設施建設的投入力度，逐年增加公共安全支出在GDP中的比重，使其在“十二五”末達到2%。加強公共安全領域的科技、設施、裝備的投入，強化政府投資主渠道的保障作用。同時通過保險，轉移或降低政府的風險。政府可以對某些行業(yè)和領域實施強制性保險政策，例如：交通事故意外保險等；可以鼓勵發(fā)展商業(yè)保險，例如：農業(yè)保險、工業(yè)保險、自然災害保險、氣象災害保險等新險種。[2]同時，積極吸收來自國內外企業(yè)、非政府組織、個人和國際組織的贊助和捐助，完善社會保障、醫(yī)療保險、商業(yè)保險等的投資與管理機制，培育和發(fā)展社會共同參與的公共安全管理財力保障機制。
（三）加強公共安全科技支撐
技術保障體系有助于對安全生產(chǎn)事故實現(xiàn)早預防、早發(fā)現(xiàn)、早排查、早救援，從而將安全生產(chǎn)事故的發(fā)生和損失降到最低。一是加強公共安全生產(chǎn)和管理科學技術研究，培養(yǎng)專業(yè)人才。充分利用高等院校、科研機構、社會團體等科研資源，加強公共安全基礎研究和應用研究。加強公共安全科學學科建設，積極發(fā)展公共安全普通高等教育，培養(yǎng)和造就更多的公共安全科技和管理人才。積極開展公共安全領域的國際交流與合作，加快先進公共安全技術的引進、消化、吸收和自主創(chuàng)新步伐。積極推廣應用新技術、新設備、新工藝，不斷提高公共安全裝備水平。完善各級公共安全專家隊伍，提高專家參與公共安全監(jiān)管工作和為企業(yè)服務的能力，形成公共安全專家支持體系。建立健全公共安全社會技術咨詢服務體系，培育發(fā)展安全評價、認證、檢測檢驗、培訓和咨詢等公共安全中介組織，拓展公共安全中介服務內涵。二是推進公共安全防控信息化建設。采用先進的地理信息系統(tǒng)（GIS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）、衛(wèi)星遙感系統(tǒng)（RS）及通訊網(wǎng)絡系統(tǒng)等實現(xiàn)對公共安全風險的精確監(jiān)測。建成覆蓋各級公共安全預警、監(jiān)管和公共安全應急管理機構的信息網(wǎng)絡與基礎數(shù)據(jù)庫。在現(xiàn)代化網(wǎng)絡通訊技術基礎上，通過建立統(tǒng)一的、法定的技術規(guī)范、數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)交換格式，制定相應的制度和管理辦法，實現(xiàn)城市間、政府各部門之間的信息共享。[3]充分利用信息通訊技術建設公共安全應急聯(lián)動系統(tǒng)，以技術促進各種資源整合和各部門的協(xié)同行動。實現(xiàn)公共安全管理技術的體系集成與輔助決策支持，提高公共安全管理的效率和效果。
（四）完善應急救援保障體系
一是完善技術裝備保障系統(tǒng)。技術裝備保障系統(tǒng)應當包括信息通訊保障、運輸保障、搶救裝備保障。列于技術裝備保障系統(tǒng)第一位的是信息通訊保障。其中，計算機骨干網(wǎng)絡系統(tǒng)是整個指揮系統(tǒng)的基礎平臺，為保證信息通道的暢通提供技術保證，各層級政府應予以重點建設和保障。二是制定、修訂和不斷完善重特大事故應急預案。制定預案需要有針對性，不能上下一般粗；預案要具體，具有可操作性；不同層級和領域的預案要相互銜接，互相支撐。隨著時間的推移、環(huán)境的變化、科技的發(fā)展和認識水平的不斷提高，預案必須及時調整和修改，不斷與時俱進。三是加強應急救援隊伍體系建設。各地政府應做好應急隊伍、物資、場所等資源普查和統(tǒng)計工作，指導各單位建立由本單位職工組成的專職或者兼職應急救援隊伍。指導專業(yè)應急救援隊伍和非專業(yè)應急救援隊伍聯(lián)合培訓、聯(lián)合演練，提高合成應急、協(xié)同應急的能力，加大應急資源整合度。[4]四是保證充足的（下轉第199頁）（上接第197頁）應急資源。建立健全救災物資儲存、調撥和緊急配送系統(tǒng)，積極培育和發(fā)展經(jīng)濟動員能力，確保救災所需的物資器材和生活用品的應急供應。建立標準化的資源管理制度，完善重要應急保障物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲備、調撥和緊急配送體系，建立標準化的資源目錄，用標準化的流程和方法來預訂、確認、調動、分配和跟蹤資源，確定最佳的資源保障配送方案。逐步實現(xiàn)儲備物資的社會化，建立政府物資儲備和社會資源相結合的救災物資儲備制度。通過對社會倉儲、物流資源進行調查，采用登記、定購、代儲等方式適時征（調）用，充分發(fā)揮社會資源的作用，增強應急保障能力。
（五）完善公共安全法治保障
法治建設是公共安全管理體系建設中關鍵的一環(huán)，只有建立科學完善的制度，才能在公共安全處理中做到有法可依、有章可循，才能保證政府公共安全管理的長期戰(zhàn)略地位。一是完善公共安全法律體系。進一步細化《突發(fā)事件應對法》，完善配套法規(guī)，及時修改、清理和調整與時代不適應的一系列有關公共安全的文件、政策、法律和法規(guī)等。盡快制定《公共安全法》、《緊急狀態(tài)法》、《社會治安法》、《社區(qū)矯正法》、《保安法》、《城市管理行政執(zhí)法法》、《職業(yè)安全保護》、《安全生產(chǎn)培訓》、《臺風防治法》、《沙塵暴防治法》等基本法律法規(guī)，消除立法盲點，避免監(jiān)管空白。二是加快公共安全標準化建設步伐。盡快制定《公共安全管理指南》，提供標準化的公共安全管理工作和活動方案，指出公共安全管理中不可缺少的準備措施、管理活動和步驟、管理的質量以及如何制定應急預案、救援的優(yōu)先次序、怎么進行恢復等等。[5]建立公共安全標準化技術委員會或類似部門，制定公共安全標準指南、公共安全管理體系標準、應急準備/管理和BCM標準，以重點應對相關國際標準化活動，系統(tǒng)地開展安全標準化工作。三是加強執(zhí)法力度。進一步強化安全生產(chǎn)監(jiān)管、安全技術標準、違法行為追究制裁等法律法規(guī)的執(zhí)行與約束力度，提升安全生產(chǎn)執(zhí)法的權威性。通過加大事故查處力度，嚴肅追究事故責任人的經(jīng)濟、行政及刑事責任，提高違法違規(guī)代價，使有關人員特別是單位負責人意識到違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營得不償失，從而消除其僥幸心理。嚴查事故背后的官商勾結等違紀違法案件。發(fā)生重特大公共安全事故要追責有關地方和上級單位負責人。事發(fā)單位或地區(qū)的行政首長不論有無具體責任，都要求按國際慣例引咎辭職。
作者簡介：饒彩霞（1970-），女，湖北黃岡人，中共蚌埠市委黨校副教授，研究方向：公共管理。
摘要：實施城市公共安全管理對城市經(jīng)濟的良性發(fā)展起著重要的作用，應明確城市公共安全管理的內容，遵循城市公共安全管理的原則，加強城市公共安全管理體系的建設，使城市公共安全管理工作做到實處。
關鍵詞：必要性；內容；原則；建設
前言
改革開放以來，傳統(tǒng)的社會管理體制已不能適應新的社會形態(tài)，也落后于經(jīng)濟社會飛速發(fā)展所產(chǎn)生的需求，特別是在一段時間，社會管理的一些方面在某種程度上被忽視，導致公共安全事件頻繁發(fā)生。值得欣慰的是，這種情況已經(jīng)開始改變。黨和政府不斷強調和推動公共安全與社會管理的建設，并將這一工作的地位不斷提升，其日益清晰的思路和目標定位，表現(xiàn)出相關部門責任意識的不斷進步是適應現(xiàn)代社會需求的管理理念。
1.實施城市公共安全管理的必要性
近來影響社會公共安全的事件不斷發(fā)生，社會各界對公共安全的關注程度越來越高，這也加深了對建立公共安全日常管理體系和應急處置機制的必要性和緊迫性的認識。當前公共安全管理中亟待解決的問題有許多。意識淡薄，教育薄弱，急需建立和完善公共安全教育培訓體系。市民公共安全意識高低是衡量一個城市公共安全管理水平的重要參數(shù)。目前許多部門和地區(qū)都制定了突發(fā)事件的預案，有的還進行了演練，但還僅限于紙面上和淺層次，必須下力量加強對市民的公共安全知識教育、防范技能培訓、心理適應能力調適。因此，切實建立和完善公共安全教育和培訓體系是當務之急。信息獨享，缺乏引導，急需建立統(tǒng)一權威的信息平臺。目前地方政府工作人員還存在著意識缺位，缺乏自如應對媒體、有效引導輿論的能力。因此，在著眼建立起一個權威的公共安全信息平臺的同時，必須在政府各部門培養(yǎng)一批新聞發(fā)言人，對媒體和社會公眾進行正確引導，一旦危機發(fā)生，則會有效發(fā)揮作用。注重應急，忽略防范，急需建立公共安全日常管理協(xié)調機制。由于近年來公共安全事件的多發(fā)，人們更多的關注危機事件發(fā)生后的應急處置和事后恢復，而對如何預防和化解公共安全危機，加強公共安全的日常管理，建立科學的公共安全評價體系，重視不夠。在城市公共安全管理及應急機制建立上，著力點應放在日常管理機制的建設上，要對危機的可能發(fā)生有超前的預測，對區(qū)域內危險源頭的控制有積極的措施，對突發(fā)事件的處置有系統(tǒng)的預案。社會作為一個有機整體，政府應該建立統(tǒng)一的公共安全管理工作預案，不管什么危機發(fā)生，都有事先的組織體系和應對策略，一旦危機發(fā)生立即啟動預案，減少工作環(huán)節(jié)，提高救援效率。自成體系，管理分散，急需建立協(xié)作統(tǒng)一的管理平臺。建立一個常設協(xié)調管理機構，搭建統(tǒng)一的工作平臺，促進各職能部門的有機銜接，對提高城市公共安全管理的整體水平是十分必要的。
2.明確城市公共安全管理的內容
建立城市公共安全管理體系還是一個全新的課題。關于城市公共安全管理的范圍和對象，經(jīng)過一段時間的探索，基本定位于生產(chǎn)安全、公共安全、食品安全和公共衛(wèi)生安全四大方面，但具體包括的內容尚無具體論述。在工作實踐和探索中，我們認為，城市公共安全管理由日常管理及應急處理兩大體系構成，是針對城市不特定人群的生命、健康和重大財產(chǎn)的安全，進行預防、處置、恢復的一個完整的管理系統(tǒng)。其目的是挽救生命，保護財產(chǎn)、公眾健康和安全，減輕災難與威脅。城市公共安全管理的范圍和對象具體可大致做以下幾方面劃分：從公共安全的淵源劃分可分為自然災害和人為災害。其中自然災害包括水災、地震和氣象災害，人為災害包括火災、爆炸、投毒和交通事故。從公共安全的管理對象劃分可分為市政設施類、生態(tài)環(huán)境類、公共衛(wèi)生類、社會治安類、安全生產(chǎn)類等。從公共安全涉及的場所劃分可分為大型公共場所、人員聚集場所、文化娛樂場所、地下空間。
3.城市公共安全管理應遵循的原則
城市公共安全管理是一項政治性、科學性、專業(yè)性很強的工作。科學決策，有關公共安全的每一項決策，都關系到人民群眾的生命、財產(chǎn)安全，涉及切身利益，因此，在決策中要貫徹“尊重科學、安全第一、以人為本”的原則。科學防范，建立統(tǒng)一、科學的城市應急指揮系統(tǒng)、完善各類公共突發(fā)事件應急預案是十分必要的，但更重要的是建立健全日常防范機制，一方面預防和減少危機的發(fā)生，另一方面能夠有效處置突發(fā)事件。科學管理，堅持屬地管理的原則，要從公共安全管理對象的客觀規(guī)律和實際情況出發(fā)，正確協(xié)調人和物、人和事、人和人之間的關系，最大限度地發(fā)揮管理和機制調處的效能。科學教育，加強對市民公共安全教育與培訓，掌握緊急避險的常識，提高自防能力，最大限度地減少災害帶來的破壞。科學處置，公共安全應急事件現(xiàn)場處置要把握好專業(yè)前置、專家參與、領導決策三個環(huán)節(jié)。所謂專業(yè)前置是指現(xiàn)場處理首先由專業(yè)人員進行，完成公共安全事件事態(tài)性質、狀態(tài)及初步處置；所謂專家參與是根據(jù)專業(yè)人員報告情況和信息，進行綜合分析，提出進一步處置的建議和實施方案。
4.加強城市公共安全管理體系的建設
4.1完善城市公共安全日常管理體系建設。公共安全日常管理體系是在公共安全危機發(fā)生前，由政府管理部門、相關社會組織和市民共同進行的公共安全危機預防、化解的一個有機整體。主要由組織管理、危險源控制管理、目標監(jiān)測、教育培訓和救援保障等五大系統(tǒng)組成。組織管理系統(tǒng)，建議由城市公共安全管理領導小組、城市公共安全協(xié)調管理委員會和專家指導委員會組成城市公共安全的管理體系。主要職責是協(xié)調組織和決策有關城市公共安全管理和危機處理的重大事項、決定危機處理等級和啟動程序等級等。危險源控制管理系統(tǒng)，危險源是指可能因人為因素而引發(fā)公共安全危機的各類場所和設施。掌握與控制危險源是進行城市公共安全管理的基礎性工作，由于危險源在一定程度上是由可觀測和可控性的人造系統(tǒng)組成，只要工作深入細致是完全可以掌握與控制的。目標監(jiān)測系統(tǒng)，主要是應用城市管理信息技術，對城市公共安全目標進行監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)危險“征兆”，及時進行預警，保障城市公共安全。監(jiān)測預警系統(tǒng)由對城市公共安全固定目標和移動目標實施監(jiān)測的兩部分組成。教育培訓系統(tǒng)。主要是加強對城市公共安全危機事件防范知識的宣傳教育和培訓，大力倡導世界衛(wèi)生組織關于“安全社區(qū)”的理念，形成“全民皆防”的局面。救助保障系統(tǒng)，完善應急救助器材保障計劃，建立救助快速反應機制。
4.2完善城市公共安全危機處理體系建設。城市公共安全危機處理體系是指危機發(fā)生后，由日常管理體系轉入應急、救援、恢復等一系行動的統(tǒng)稱。建立危機應急指揮系統(tǒng)。危機發(fā)生時，城市公共安全協(xié)調管理委員會自動轉換為城市公共安全危機應急指揮系統(tǒng)。啟動信息平臺，以城市政府信息平臺和主要新聞媒體平臺為依托，組建公共安全危機事件的應急預警、報警和信息的主平臺，及時有效權威的公共安全信息，對社會公眾進行有效的指導和適應性的心理調試，組織社會公眾廣泛的進行自防自救，最大限度地減少損失的發(fā)生。發(fā)揮專群結合救助隊伍的作用，同時做好公共危機后的處理工作。
5.結束語
按照城市公共安全管理的原則，采取有效的措施，完善城市公共安全日常管理和危機處理體系建設，確保城市公共安全，為經(jīng)濟的正常發(fā)展打基礎。
[摘 要] 社會公共安全預警機制是公共安全管理過程中的重要組成部分，本文在公共危機預警機制基礎上設計社會公共安全預警機制，具體機制由風險源追溯機制、動員保障機制、監(jiān)測預警機制、分析評估機制、會商決策機制、指揮處置機制、溝通監(jiān)督機制和反饋審核機制構成，通過其協(xié)作運行，以達到有效的預警風險，維護公共安全，維護社會的健康穩(wěn)定運行。
[關鍵詞] 公共安全；公共危機；預警機制
0 引 言
當前社會進入到一個利益結構多元化，利益差別擴大化以及利益關系顯性化的轉型時期，社會的迅速變遷和發(fā)展使得人類社會已經(jīng)進入一個“風險”甚至“高風險”的社會，社會公共安全問題直接降低了人們的幸福感和安全感。社會公共安全預警機制是公共安全管理過程中的重要組成部分，也是社會突發(fā)性事件（公共危機）管理過程的一個子系統(tǒng)。目前我國學者對公共安全問題的研究集中在公共安全的治理方面，大多偏向研究公共危機的預警機制，缺乏專門針對社會公共安全的預警機制新設計。本文主要思想是設計一整套系統(tǒng)的公共安全預警機制，為我國社會公共安全預警機制的建立提供一定的理論借鑒，有效地提高公共安全管理的水平。
1 社會公共安全預警機制的設計
社會安全預警管理必須高度重視預防工作[1]，傳統(tǒng)的公共危機預警機制是由預警信息搜集子系統(tǒng)、預警信息分析和評估子系統(tǒng)、危機預測子系統(tǒng)、危機預警指標子系統(tǒng)、危機警報子系統(tǒng)、危機預控對策子系統(tǒng)等6個子系統(tǒng)構成[2]。由于社會公共安全的特殊性，本文對社會公共安全預警機制設計應該包括以下方面。
1.1 風險源追溯機制
風險源追溯主要是政府相關部門應該對社會公共安全問題可能發(fā)生的自然風險源、人為風險源、自然因素和人為因素交織在一起形成的風險源進行溯源分析。社會公共安全預警管理要求各部門、各單位和各社會組織聯(lián)系本部門本單位本組織的工作和發(fā)展實際，及時準確地發(fā)現(xiàn)社會中公共安全隱患和風險源。同時進行信息收集以便準確及時地預測到可能發(fā)生危機的征兆，進而采取有效的措施進行規(guī)避和控制。
1.2 動員保障機制
政府的相關單位通過電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等媒體暢通信息的渠道，成立國家門戶網(wǎng)站，提供專門的信息服務：建設單一、便利的公共安全管理信息網(wǎng)站。最后實行預警信息制度，建立健全安全匯報制度，讓廣大公眾參與風險防范工作，進行各種演練（如安保反恐演練、平安志愿者演練）和風險防范的宣傳活動。
1.3 監(jiān)測預警機制
對各種因素和安全問題的表象分級（風險等級）、分類（不同人群）、分區(qū)（不同區(qū)域）實施嚴密監(jiān)測，及時掌握社會公共安全變化的一手材料。建立高度靈敏、準確的信息監(jiān)測系統(tǒng)，充分利用現(xiàn)代化的技術檢測手段，對可能發(fā)生的各種因素和表象進行監(jiān)測，預測其演變、發(fā)展和趨勢。加快交通、公共、氣象、市政、環(huán)保、地震等專業(yè)部門的數(shù)字化監(jiān)測基礎設施建設，明確規(guī)定各層級匯報公共安全信息的時間期限，以及特大的公共安全問題的特殊匯報方式和責任的追究機制。
1.4 分析評估機制
首先是環(huán)境評估，對可能或已經(jīng)引發(fā)危機的經(jīng)濟社會環(huán)境進行評價和預測。其次是通過對監(jiān)測信息的分析和評估，掌握客觀環(huán)境的發(fā)展趨勢和動態(tài)，敏銳地察覺環(huán)境的各種變化，當出現(xiàn)不利因素時，能及時有效地采取措施，趨利避害，各部門及時識別評價組織中的薄弱環(huán)節(jié)以及外界和內部的不確定性因素，觀察、捕捉組織出現(xiàn)公共安全問題前的征兆性信號，及早進行必要的防范，也要確保組織的薄弱環(huán)節(jié)不會轉變?yōu)槲C。
1.5 會商決策機制
應急決策時社會安全事件應急管理的先導[3]，會商決策在公共安全預警機制中占有重要的地位，社會公共安全管理涉及公安、消防、交通等各部門和其他相關單位。各機構針對各類安全相關部門進行會商，討論相互協(xié)作、在各自職權范圍內全面有序地展開社會風險防范和社會安保。橫向的各部門之間以及縱向政府間直接的協(xié)調配合方面要做到銜接，以最優(yōu)最有成效的會商決策來管理公共安全。
1.6 指揮處置機制
整合各部門各支應急處置力量，加強應急指揮體系建設，完善應急處置預案，并組織開展實戰(zhàn)演練，盡快建立應急與預警管理合一的常設機構，其主要的功能是社會安全預警和應急管理，在平時發(fā)揮預警預報、監(jiān)測監(jiān)控、專業(yè)咨詢、安全教育和業(yè)務指導，制訂危機應對方案，協(xié)調各部門、機構的應急處置，針對已經(jīng)發(fā)生的安全事件權威的調配資源，在安全事件處理完后發(fā)揮協(xié)調相關部門的作用，
1.7 溝通監(jiān)督機制
社會公共安全預警管理各相關部門分別就相關措施與社會公共安全管理機構溝通與交流、提出預警和補救意見和建議，確保各種信息真實、及時、準確，并按時間節(jié)點向社會公共安全管理機制機構送報相關材料。各公共安全管理部門之間進行溝通交流、信息共享，并對每個部門是否履行職責相互監(jiān)督，確保整個預警系統(tǒng)的活力，遇到險情能夠快速做出反應，溝通監(jiān)督機制是提效的機制，也是內部糾錯機制之一。
1.8 反饋審核機制
反饋審核就是要加強情報信息的收集、研判、反饋和審核，通過反饋，及時發(fā)現(xiàn)整個預警機制和管理制度的缺陷，以提高整個預警機制體系的效率和預警質量，具體地要采取專群結合、分秘結合、人技結合等措施。
公共安全整體預警系統(tǒng)的運行是同時協(xié)同運行的，整個預警過程如1圖所示。
摘 要： 在政治不斷完善和經(jīng)濟快速發(fā)展的時代背景下，頻發(fā)的公共安全事故已經(jīng)成為社會管理生活中不可避免的重大挑戰(zhàn)。政府在公共安全事故中作為服務的提供者和事務的管理者，在處理公共安全事故的工作中起著主導作用。然而我國政府在應對這些公共安全事故的管理能力上還比較欠缺，需要進一步的提高。本文在行政管理學、公共行政學和公共危機管理的基礎上，分析我國政府在公共安全事故中的問責制，有助于明確問責的內容和范圍，提高公共安全事故管理能力。
關鍵詞： 公共安全；安全事故； 行政問責
一. 公共安全事故和行政問責制的概念
公共安全事故是指生產(chǎn)經(jīng)營單位在生產(chǎn)經(jīng)營活動中發(fā)生的造成人身傷亡或者直接經(jīng)濟損失的事故。對于公共安全問題的探討，由于是從不同的角度進行研究的，因此對公共安全的界定也是不同的。國際上通常有廣義和狹義之分，廣義上的公共安全是指不特定多數(shù)人的生命、健康，重大公私財產(chǎn)以及社會生產(chǎn)、工作生活的安全。它包括整個國家、整個社會和每個公民一切生活面的安全，自然也包括免受犯罪侵害的安全。狹義的公共安全主要包括自然災害、治安事故和犯罪的侵害三個部分。
關于行政問責制的涵義，可以從政府與問責制兩方面來講。從政府來說，它是一個包括各級政府、所屬部門機構和各級政府官員、公務員的整體和個體的集合。從問責制來說，問責制是西方政治的產(chǎn)物，它的對象一般是官員。從國內外政府管理來看，行政問責制已成為普遍的管理體制。對公共權力的監(jiān)督和對過失權力的責任追究是問責制的本質，也是責任政府的重要體現(xiàn)形式。
二.我國公共安全事故中的行政問責制存在的問題及原因分析
1.意識上不重視公共安全事故
現(xiàn)階段在公共安全事故上我國政府在意識上還是不夠重視。在付出了血的代價之后，校車安全問題才被重視起來，各地方乃至中央紛紛出臺《校車安全管理條例》，或許這些條例、這些政策將有一絲可能造福于后來人。那么如果早一些重視起校車安全問題，如果在事故發(fā)生前就以規(guī)矩束縛，是不是可以避免這些事故的頻繁發(fā)生，哪怕避免兩起，避免一起，哪怕多挽救一個孩子的性命，那么這個世界又多了一個幸福的家庭。
2.政府處理公共安全事故的體制不健全
由于政府體制內的不協(xié)調和矛盾，使法律不能有效的實施，制度不能得到有效的執(zhí)行。因為地方與中央主管部門之間管理的脫節(jié)，以及政府監(jiān)管不嚴與校方不投入之間的管理體制矛盾。因此在進行行政程序責任應急處理和人員處理以外，對重大事故案件要進行更深入的處理，以便發(fā)現(xiàn)、調整和消除影響政府管理的體制障礙。
3.政府追究法律責任不到位
處置事故和總結事故教訓不僅僅是追究幾個責任人的責任，也不僅僅是理清事故發(fā)生的直接原因，就事論事地總結事故教訓，而更應該從深層次的源頭上反思導致事故發(fā)生的根本原因，特別是應徹查事故幕后可能隱藏的權錢交易的腐敗現(xiàn)象。如果我們只是追究幾個人責任的而無視彌補管理過程漏洞，是治標不治本的。[1]
三、完善我國公共安全事故行政問責的對策
在公共安全事故的處理中實施行政問責制，是國際目前比較通用的做法。雖然，各國的具體情況不同，其行政問責的具體規(guī)定和運作方式也都有所不同。但是，在政府官員中做到有權必有責、違規(guī)違法必追究的這一點上則是共同的。
（一）健全問責的外在制度體系
問責制是人民對政府所實施的公共管理活動進行民主監(jiān)督和控制的制度，在我國市場化多元化制度變遷的進程中，要構建有效的問責制就必須加強行政問責制的配套機制建設。從我國建設行政問責制的目前情況來看，建立健全問責制的配套機制主要有以下幾個方面：
1.規(guī)范行政問責立法
目前，普遍認為涉及問責制的法律有《全面推進依法行政實施綱要》、《公共衛(wèi)生突發(fā)條例》、《中華人民共和國公務員法》、《人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》、《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》。其中，《人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》和《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》更靠近行政問責法，但都普遍顯得太單薄和不完善。因此，有必要建立針對行政問責的法律――行政問責法，從外部向政府施以法律權威監(jiān)督，建立有效的行政問責制法律。
2.明確權責劃分機制
阿克頓勛爵曾說過：“權力導致腐敗，絕對的權力，絕對的腐敗”。[2]從權力的運行來看，權力本身所具有的毒素加之個人私欲的作祟，如果沒有相應的責任承擔機制，就可能出現(xiàn)權力向私人化過渡并且膨脹異化的結果。權責對等、權責統(tǒng)一是行政問責制所應遵循的基本原則之一。
3.政府信息公開制度
“信息保密培育了滋養(yǎng)特殊利益集團的肥沃土壤，無法形成對政府濫用職權的監(jiān)督制衡機制。政府官員怕承擔責任，轉而尋求自我保護，信息就更不敢公開，決策圈子變得更小，決策質量也就每況愈下。”[3] 由此看出，行政信息公開和政務透明是尊重公民知情權的重要體現(xiàn)，也是公民對政府和行政官員進行監(jiān)督問責的重要前提。
4.科學的責任績效評估制度
我國一直沒有統(tǒng)一、正式、嚴格的官員責任績效考核辦法。目前比較有實際意義、對評價官員行為績效具有實際影響的，主要就是關于領導責任、引咎辭職或免職的各級黨政部門的規(guī)范性文件，這些文件幾乎都將各種嚴重性群體性事件，或對群體突發(fā)性事件應對不力，造成人員傷亡、較大經(jīng)濟損失等嚴重后果或惡劣影響作為評價官員績效的否定性依據(jù)。缺乏系統(tǒng)、全面的績效考核機制，將突發(fā)性事件與績效認定直接掛鉤，這是隱藏在問責風暴背后的重大誤區(qū)。
（二）建立良好的內在制度
行政問責不僅意味著領導干部必須承擔一定的責任，而且對于那些平庸的、人民不滿意的干部，要求辭職，甚至被免職，更重要的還要求各級領導干部逐步改變從政觀念，從自身提升責任的意識。真正意義上的問責，不僅來自于制度規(guī)范化、法定化的硬規(guī)定，也迫于公眾與輿論的軟壓力，還源自干部自身的道德觀念，以及更為濃厚的政治氛圍。
結論
正是由于政府在意識上不重視公共安全事故，對事故信息透明度不高，以及追究法律責任不到位等問題，造成行政問責制不足。為此，要進一步推進和增強在公共安全事故中我國行政問責制力度，就要健全預警機制，建立部門之間協(xié)調機制，加大非政府組織參與，彌補監(jiān)管漏洞，完善問責制，使得行政問責制得以順利、完整、有效地執(zhí)行。
在此，我希望通過社會各方面的關注和努力，逐步地改革和完善行政問責制，減少公共安全事故的發(fā)生，使得行政問責制得以順利、完整、有效地執(zhí)行，從而打造出一個更加廉潔、高效的現(xiàn)代民主政府，加快我國行政體制改革的前進步伐。
摘要：目的：了解上海市青年在當前公共安全事件頻發(fā)的危機中公共安全意識、公共行為及其影響因素，為制定相應指導措施提供依據(jù)。方法：利用問卷調查方式，抽查857名在滬青年，調查其公共安全知識、安全意識及安全行為，應用方差分析和相關分析，探索影響青年公共安全行為的因素及各因素之間關系。結果：青年的公共安全意識及行為相差較大，影響因素包括年齡、學歷、職業(yè)、家鄉(xiāng)、家庭人員結構、父母學歷等；青年目前接受公共安全教育渠道狹窄，形式單一。結論：應加強對青年公共安全知識的宣教，在宣傳教育上應著重針對具體公共安全行為的指導，使他們獲得更多具體的公共安全知識，樹立正確態(tài)度，改變不良行為。
關鍵詞：青年 安全意識 影響因素
我國正處于經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵階段。在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，不僅潛在的社會風險在不斷增加，而且由各種風險轉化、引發(fā)的影響公共安全的危機事件頻繁發(fā)生，造成巨大的人員傷亡、財產(chǎn)損失與環(huán)境破壞，產(chǎn)生了嚴重的負面影響。20世紀80年代以來，前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站泄漏事故、瘋牛病、SARS事件、恐怖襲擊事件、禽流感等，使社會公眾變得越來越敏感和恐懼，社會也變得越來越脆弱。近年來，我國目前已處于突發(fā)社會公共安全事件的高峰期，這些突發(fā)社會公共安全事件的發(fā)生不僅嚴重威脅著廣大人民群眾的生命安全和身體健康，還影響著我國正常的生產(chǎn)生活和經(jīng)濟建設。對于任何社會來說，青少年都是民族的未來與希望。為了制定更有效的提高青年公共安全的干預措施，有必要對青年的公共安全意識及行為進行調查分析，尋找其影響因素，從而使干預更有針對性。
一、調查設計
1.調查對象
以居住在上海市的青年為調查對象，隨機抽樣并以發(fā)放問卷形式進行調查， 共發(fā)放問卷 1000份，回收問卷 872份，問卷回收率為 87.2%，其中有效問卷為857份，問卷有效率為 98.3%，完全符合抽樣調查的原則，該樣本具有代表性。
參與調查的青年中，男 398 名，女 459名；年齡在 15-19歲的占 6.7% （57 名），20-24 歲的占 31.6%（271名），25-29歲的占 38.4% （329名），30-34 歲的占23.3% （200名）。
2.調查方法
主要采用問卷調查法、文獻資料法等研究方法。在查閱有關青年公共安全意識文獻資料基礎上，對問卷進行認真設計，采用自擬的自填式調查表進行問卷調查。調查表由53個問題組成，內容包括被調查者基本情況（性別、年齡、性格、學歷、專業(yè)、職業(yè)、月飲食消費水平、家庭人員結構、父母學歷、父母職業(yè)），公共安全教育經(jīng)歷，公共安全知識、公共安全意識和公共安全行為，后3項指標量化進行計分，分值越高分別代表安全知識掌握越多、安全意識越強、安全行為越合理。
3.統(tǒng)計分析
全部原始數(shù)據(jù)錄入EpiData 3.0，運用統(tǒng)計學軟SPSS19.0軟件進行統(tǒng)計分析在分析過程中采用了Pearson 相關性分析和方差分析。
4.信度分析
利用spss軟件進行信度分析，克朗巴哈α系數(shù)為0.767>0.7，標準化后的克朗巴哈α系數(shù)為0.806>0.8，這兩個指標均能夠說明：設計的調查問卷從整體上能夠有效地測度青年安全意識水平，能夠滿足統(tǒng)計分析的需要。
二、調查結果和分析
1.公共安全知識、公共安全意識、公共安全行為的影響因素分析
對可能影響公共安全知識、公共安全意識和公共安全行為等3項量化指標的各因素進行方差分析，見表1。得出以下結論：
（1）青年的年齡與公共安全意識成顯著正相關，青年的年齡越大，對公共安全教育越重視。30-34歲的青年對公共安全的重視程度都高于其他年齡階段的青年。
（2）不同學歷青年的公共安全知識和公共安全行為均有顯著差異。中學學歷的青年對公共安全知識掌握最好，其次是大學學歷的青年，再次是研究生學歷的青年；大學學歷的青年在公共安全行為方面好于研究生學歷青年。
（3）職業(yè)對青年的公共安全知識、公共安全態(tài)度和公共安全行為均有極顯著影響。工人對公共安全知識的掌握要好于學生、公務員、公司職員，公司職員掌握的公共安全知識好于學生；學生的公共安全態(tài)度不如工人和公務員；工人在公共安全方面行為上表現(xiàn)最好，其次是公司職員，再次是學生。
（4）家鄉(xiāng)對青年的公共安全知識的掌握和公共安全行為都有極顯著影響。家鄉(xiāng)位于上海的青年掌握的公共安全知識高于家鄉(xiāng)位于其他地方的青年，上海市區(qū)與上海農村之間，其他地方的市區(qū)和農村之間沒有顯著差異；家鄉(xiāng)位于上海的青年的公共安全行為好于家鄉(xiāng)位于其他地方的青年。
（5）家庭是主干家庭的青年掌握的公共安全知識高于家庭是優(yōu)秀家庭的青年，同時家庭是主干家庭和聯(lián)合家庭的青年比家庭是優(yōu)秀家庭的青年更加重視公共安全，在行為上，家庭是主干家庭的青年好于家庭是優(yōu)秀家庭的青年。
（6）父母學歷是大學本科或專科的青年掌握的公共安全知識高于父母學歷是中學、小學及以下的青年，同時父母學歷是大學本科或專科以及父母學歷是中學的青年對公共安全的重視程度高于父母學歷是小學及以下學歷的青年。
表1 3項量化指標的影響因素方差分析
* ：按顯著性水平α=0.05，差異有統(tǒng)計學意義
2.公共安全知識、公共安全意識、公共安全行為之間的相關性分析
公共安全知識、公共安全意識和公共安全行為等3項量化指標之間相關性研究選用Pearson相關分析，得出相關系數(shù)，并進行顯著性檢驗。當P
摘 要：從研究城市公共安全風險管理的意義出發(fā)，研究城市公共安全中存在的風險，指出我國進入風險社會，強調加強風險管理的重要性；結合我國城市公共安全風險管理的現(xiàn)狀，提出我國城市公共安全風險管理存在的問題，找出具體針對我國城市公共安全風險管理的對策。
道薩迪亞斯（C.A.Doxiadis）指出：“一個城市必須在保證自由、安全的條件下，為每個人提供最好的發(fā)展機會，這是人類城市的一個目標。”[1]確保城市公共安全，必須控制住城市中潛在的風險，加強和改進城市公共安全風險管理，維護和諧穩(wěn)定的社會治安秩序。我國正處于城市化進程之中，城市公共安全可以說是城市建設和發(fā)展的內在要求，通過積極開展城市公共安全研究，為我國城市良性運行獻計獻策，進而推動我國的城市化進程，這對于實現(xiàn)我國現(xiàn)代城市化進程具有重要的意義。
一、我國城市公共安全與風險管理
（一）城市存在的風險
城市面臨很多風險，這些風險存在于生活、生產(chǎn)、生態(tài)等方面，僅2011年查處的藥品安全問題達9 096起；據(jù)《中國新聞網(wǎng)》報道：重慶市高層建筑火災隱患存量為11 456條；資源破壞、環(huán)境污染、水土流失、農作物污染等問題相當嚴重。
（二）我國進入“風險社會”
我國城市面臨很多風險，加上經(jīng)濟與社會發(fā)展嚴重失衡，各種重大事故屢屢發(fā)生：據(jù)《中國新聞網(wǎng)》報道：1990年至2002年，我國安全事故總量年均增長6.28%，最高時增長達22%；2010年的旱災，2011年的洪澇、地震，2012年的干旱、風雹；此外，社會治安形勢嚴峻，國內犯罪正逐漸向動態(tài)化、職業(yè)化的趨勢發(fā)展，尖端科技的發(fā)展給恐怖分子、犯罪分子提供了現(xiàn)代化的作案手段。
（三）加強城市公共安全風險管理的重要性
1.穩(wěn)定的環(huán)境對構建和諧社會至關重要
城市公共安全屬于公共物品的社會管理和公共服務范疇，覆蓋面廣，危害性大，一旦發(fā)生事故，可能給整個城市帶來巨大的損失。因此，確保城市公共安全是維護和諧穩(wěn)定社會環(huán)境的必要條件。
2.城市的責任和義務
維護好城市的安全是一個城市的基本職能，因此，城市有必要做好公共安全風險管理的工作，然而在信息化時代，任何一個城市的安全問題都可能波及更廣的范圍，維護好城市的公共安全問題，將風險控制在最低限度，是每個城市的責任和義務。
二、我國城市公共安全風險管理的現(xiàn)狀
我國目前正處于社會轉型期內，生產(chǎn)力水平較低，公共安全保障基礎較薄弱，與高速發(fā)展的經(jīng)濟的矛盾越顯突出，影響著國民經(jīng)濟的協(xié)調運作和可持續(xù)發(fā)展，各種影響公共安全的事件頻頻發(fā)生，2003年的SARS事件，2008年的自然災害，2012年的食品、藥品問題：肯德基45天“速成雞”、麥當勞過期產(chǎn)品加工出售、伊利奶粉“含汞門”、地溝油事件等等。這些安全問題給國家、社會和人民帶來巨大的損失，引起了社會各界的高度關注。
三、我國城市公共安全風險管理存在的主要問題
我國城市公共安全風險管理水平正在不斷走向成熟，但與發(fā)達國家相比，還存在諸多問題，主要有以下問題：
（一）我國公共安全風險管理的法律法規(guī)不夠完善
我國在公共安全方面的研究起步較晚，相關法律出臺較少，雖頒布一些法律法規(guī)，但不夠健全，有待進一步發(fā)展。公共安全法律法規(guī)不夠完善，問題表現(xiàn)在以下方面：一是缺乏一部公共安全應急體系法律法規(guī)，以緊急條款為優(yōu)秀的公共安全法律法規(guī)尚未建立。二是突發(fā)事件應急處理立法的可操作性不強，法律條文規(guī)定得過于籠統(tǒng)，專門立法太少，難以操作。三是我國對違反公共安全法行為的懲罰力度不夠，例如，中國的《食品安全法》規(guī)定對違法企業(yè)只能是責令“停止生產(chǎn)經(jīng)營”、“沒收違法所得”，或者處以額度不高的罰款（一般都是在3萬元以下），只有“情節(jié)嚴重”才會被“吊銷衛(wèi)生許可證”。
（二）缺乏一個系統(tǒng)的風險管理應急機制體系
雖然我國公共安全風險管理的組織體系在不斷健全，但由于我國風險管理工作起步較晚，還沒有形成一套成熟的公共安全管理體系，還存在一些突出的問題，比如人員不到位的問題、管理技術落后的問題。例如，鄭州市政府所屬市縣職能部門均設有應急管理辦公室，其中擁有專職人員的機構有16個，而還有28個部門還沒有專職人員隊伍[2]。這充分暴露了我們城市危機管理觀念不到位的問題。此外，應對措施僅局限于部門或地區(qū)性、行業(yè)性，部門之間、縣（市、區(qū)）之間、條塊之間，預防與處置之間銜接不夠緊密，處理不夠及時，信息、人員、物資等資源的快速集成能力不足，有效配合缺乏。
（三）安全意識薄弱，缺乏防災能力和自我保護意識
公共安全意識的培養(yǎng)是公共安全風險管理的重要組成部分，是形成安全文化的基礎。如果缺乏這種意識，再好的危機處理機制都是無濟于事。
調查數(shù)據(jù)顯示，城市居民中接受過危機應對和生存救濟方面的知識和能力培訓的不到10%，其中小城鎮(zhèn)較好，接受相關培訓的人數(shù)超過10%。調查對象普遍缺乏危機的預防意識，不懂得未雨綢繆。許多被調查者知道利用滅火器、打求助電話、準備常用的應急藥品和手電筒來應付突發(fā)事件；但絕大部分的調查對象沒有采取火災報警器、煤氣泄漏報警器、準備防燃物品等措施來預防危機的發(fā)生。
（四）缺乏制度化的教育與訓練機制
公眾需要認識到風險的存在，風險管理不僅在于建立防范機制與現(xiàn)代化的技術系統(tǒng)。還有賴于公眾危機意識、知識教育以及基本技能的提高。由專門的機構進行專業(yè)有效的演練與培訓可以培養(yǎng)公眾的風險意識與應急能力。但政府在行政工作中，沒有把對危機事件的預防納入到國家發(fā)展的重要議事日程上來，公眾在日常生活中也沒有風險與危機的觀念，例如，公眾對于危機征兆的反應不敏銳，感受力比較薄弱，公眾身邊普遍缺乏應急設備；公眾普遍缺乏應對危機的常識與技能，對于火災中的求生方法知之甚少。因此，要在認識到風險管理重要性的基礎上加大投入，建立起制度化的教育與專業(yè)的訓練機構。
四、加強城市公共安全風險管理的對策
（一）城市公共安全風險管理法制對策
首先完善法律法規(guī)體系，提高安全生產(chǎn)管理能力。重點建立基本法律法規(guī)，增加公共安全管理有序性和有效性，確立公共安全風險管理的合法性。其次明確提出完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)和標準規(guī)范體系，嚴格安全生產(chǎn)執(zhí)法，強化制度約束，把安全管理工作納入依法、規(guī)范、有序、高效開展的軌道，真正做到依法準入、依法生產(chǎn)、依法監(jiān)管。同時將完善法律法規(guī)和政策標準體系、提高依法依規(guī)安全生產(chǎn)能力列為重點任務。再次，建立相關法律規(guī)定，追究決策、監(jiān)管等部門的責任，有效地從源頭引發(fā)重視。將城市規(guī)劃的公共安全設計要求、培育鼓勵社會力量參與、政府在安全管理中的行為規(guī)范等納入城市公共安全立法之中。
（二）城市公共安全風險管理工程技術對策
城市公共安全風險管理工程技術對策就是事故前采取措施，避免事故發(fā)生，防止意外釋放的能量對人或物的破壞；事后迅速控制局面，防止二次事故的發(fā)生。
在具體的事故與預防的安全技術對策中，一般要遵循如下原則：
第一，加強安全生產(chǎn)監(jiān)管機制。進一步加強安全生產(chǎn)管理，加強安全生產(chǎn)信息化建設，強化應急演練，不斷提升科學預防的實效。完善市、區(qū)縣通達的監(jiān)測、預警和決策響應體系，健全安全生產(chǎn)應急預案和應急平臺，全方位完善應急指揮體系、應急救援體系、技術支撐體系和媒體導控體系。第二，消除潛在的危險。在本質上消除事故隱患是最理想的、最積極的、最進步的事故預防措施。其基本的做法是以新的系統(tǒng)、新的技術和工藝代替舊的不安全的系統(tǒng)和工藝，從根本上消除事故發(fā)生的可能性。第三，實施避難與援救。事故發(fā)生后應該努力采取措施控制事態(tài)的發(fā)展，當事態(tài)已經(jīng)發(fā)展到不可控制的地步時，所有人員（包括消防及搶修、搶險人員）應迅速選擇避難，撤離危險區(qū)，以減少人員傷亡。
（三）建立危機預警機制和應急機制系統(tǒng)
危機預警機制的目的是防患于未然，這也正是風險管理的目的，建立危機預警機制是通過預測危機，然后向政府、公眾信息。如《東方網(wǎng)報》報道：上海世博會期間，天氣情況極端惡劣，上海預警檢測部門及時雷電預警，采取措施，疏散游客，進行防雷避險，后來完美謝幕。
建立健全公共危機應急機制系統(tǒng)，健全預測、預報、預警的危機系統(tǒng)，建設專業(yè)救災隊伍，完善救災物資儲備制度，做好培訓和演練，全面提高抗風險的能力。
（四）城市公共安全風險管理教育對策
大力宣傳安全理念，深入學習、深刻理解安全的科學內涵、精神實質和本質要求，條件具備的地區(qū)、行業(yè)、部門、單位，要積極舉辦以安全和發(fā)展為主題的研討會、論壇、演講會；結合實際，強化安全生產(chǎn)法治宣傳教育，做好以《安全生產(chǎn)法》為主體的安全生產(chǎn)法律法規(guī)普及和宣傳活動。堅持法律宣傳與安全生產(chǎn)執(zhí)法行動、安全生產(chǎn)治理行動相結合，在執(zhí)法行動和治理行動中堅持宣傳先行、教育推動，強化執(zhí)法，嚴格監(jiān)督，達到學法、知法、守法、用法的目的；加強安全文化理論研究和知識普及，編印安全文化理論與實踐讀本，在安全類報刊、政府網(wǎng)站開設安全文化專欄，推動安全文化理論研究與實踐同步發(fā)展。
五、總結
加強城市公共安全風險管理，必須保證相關法律法規(guī)的完善，使得城市公共安全風險管理得到法律的保護；其次，做好防范措施，在危機未發(fā)生之際將其處理掉，將危機限制在可控范圍內；再次，把風險管理納入日常工作體系，保持危機意識，做好安全知識宣傳、教育，堅持正確輿論導向，進行必要的培訓和演習，做好充分的準備；建立健全城市公共安全風險管理應急機制體系，形成一套成熟的公共安全管理體系，將我國城市公共安全風險管理水平推向一個更高的層次。
摘 要：公共安全事件成為當前社會關注的熱點問題，也是綜合治理和長效管理的重點。私媒體在公共安全事故中扮演著愈加重要的角色，成為公共安全事件的發(fā)現(xiàn)者、傳遞著、引導者和監(jiān)督者。規(guī)范私媒體在公共安全事件中的行為，刑法責任成為強有力的制約因素。
關鍵詞：私媒體；刑法責任；公共安全事件；刑法規(guī)范
近些年來，媒體在客觀、及時公布重大公共安全事件等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用，公眾知情權得到充分尊重。媒體既實現(xiàn)了政府與公眾的溝通，又對危機信息進行了過濾、篩選。具體而言，媒體既是政府公共危機征兆的發(fā)現(xiàn)者，危機信息的傳遞者，又是危機的輿論引導者，危機的輿論監(jiān)督者。媒體在公共安全事件中的作用日益顯現(xiàn)。
除傳統(tǒng)媒介外，一些私媒體逐漸顯現(xiàn)出獨特的影響力。他們具有紙質媒體無法比擬的及時性和透明性，同時也提升了網(wǎng)友積極參與公共事件的討論熱情。然而，這些私媒體在發(fā)揮作用的同時，也因不能把握公共安全事件傳播的原則，越來越多地走到法律邊緣，受到刑事追究。它們或因過激言辭煽動違法犯罪，破壞國家安全，散布網(wǎng)絡謠言危害公共安全；或因口無遮攔造成泄露國家機密，揭露他人的隱私，侵害隱私權；更有報道無限制對公民的名譽權的侵害，構成誹謗或者侮辱罪等。所以私媒體遵循在公共安全事件中的原則，加強法制約束，才能成為特有的傳媒介質。
一、私媒體在公共安全事件傳播中要遵循的原則
（一）有效性原則
公共安全事件發(fā)生后，主流媒體和政府部門獲取信息滯后，還要考慮事件公開或報道引起的負面影響，同時還要考量事件本身的真實性、嚴重性等。而私媒體僅關注事件發(fā)生的本身和其影響，迅速傳播，不但能讓公眾及時了解事件有關信息，也能及時向政府部門提供幫助。如三聚氰胺奶粉事件，主流媒體也是在網(wǎng)絡報道后才對此進行了聲勢浩大、層層追蹤的報道，最終揭露出中國問題奶業(yè)的種種內幕及其監(jiān)管部門的責任缺失，體現(xiàn)了媒體監(jiān)督的威力和還原事件真相的效果。但要注意的是，私媒體若在公共安全事件中一味煽動公眾情緒卻背離事件本身，則違背了有效性這一原則。
（二）有限性原則
任何權利都有限制。私媒體在公共安全事件報道時也要把握度。在利用其獲取信息及時，傳播速度快的優(yōu)勢下，以還原事件本身，讓公眾及時獲取信息和政府部門重視為己任。報道時不清楚公共安全事件引起者，事件發(fā)生造成的后果時，多用“不詳”、“未得到證實”這樣的語詞，而少用“恐怕已造成”、“多人死亡”等不確定的語詞，以免引起恐慌。因為散布網(wǎng)絡謠言會危害公共安全；口無遮攔會造成泄露國家機密，揭露他人的隱私，侵害隱私權等；還有對公民的名譽權的侵害，則會構成誹謗或者侮辱。
（三）合法性原則
相關傳媒應取得相應行業(yè)準入資質和執(zhí)照，做到主體身份合法；遵循相關行業(yè)法律法規(guī)規(guī)范和禁止性規(guī)定，使傳播行為合法；嚴格信息傳播審核制度，使程序合法。相關網(wǎng)站、交流平臺要遵守互聯(lián)網(wǎng)信息相關規(guī)定。對個人網(wǎng)頁、微信、微博、空間相關涉及公共安全事件傳播信息實施信息審核和監(jiān)控。及時刪除不合法信息。
二、私媒體違反刑法的行為和刑事責任
（一）過激言辭煽動違法犯罪破壞國家安全，散布網(wǎng)絡謠言危害公共安全及其刑事責任
近年來，以互聯(lián)網(wǎng)為載體實施的違法犯罪活動日益增多。在一段時期，網(wǎng)絡謠言的問題比較突出。網(wǎng)絡謠言首先表現(xiàn)在形式多樣上：有的對公共安全事件無限放大，歪曲事實來制造謠言；有的竟無中生有，捏造事實來制造謠言。此類行為具有一定的社會危害性，有的甚至直接或者間接地影響到社會穩(wěn)定。此類行為在行為主體方面還具有特殊性：行為主體往往既涉及惡意造謠者，還涉及大量不明真相的網(wǎng)民跟帖、轉發(fā)。
2012年6月30日16時許，天津薊縣縣城萊德商廈發(fā)生火災。有網(wǎng)民在網(wǎng)上貼出幾張萊德商廈火勢的圖片，甚至還有人描述：商場著火后，廣播里高喊“不結賬不許走”，隨即商場大門關上，商場如焚尸爐一樣“火化”了包括100多個孩子在內的378個活人。一則《天津薊縣火災商場老板怕顧客不給錢將門反鎖》的報道也被多家新聞網(wǎng)站轉載。7月8日，天津市官方公布了薊縣火災事故調查結果：事故造成10人死亡，16人受傷。天津市公安部門還表示，“有個別網(wǎng)民在互聯(lián)網(wǎng)上編造、傳播謠言，造成了惡劣的社會影響。根據(jù)已查清的相關事實，公安部門依照有關法律法規(guī)，對造謠傳謠者進行了處理。當事人也承認夸大死亡人數(shù)、冒充武警和目擊者編造傳播虛假信息等事實。”
刑法涉及的煽動性、散布網(wǎng)絡謠言犯罪危害公共安全罪名有三個：一是煽動民族仇恨、民族歧視罪，是指以各種蠱惑人心的方法，公開煽動民族仇恨、民族歧視，情節(jié)嚴重的行為。根據(jù)刑法第249條之規(guī)定，犯本罪的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利；情節(jié)特別嚴重的，處三年以上十年以下有期徒刑。二是煽動暴力抗拒法律實施罪，是指故意煽動、挑動群眾抗拒國家法律、行政法規(guī)實施的行為。根據(jù)刑法第278條的規(guī)定犯本罪的處3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利造成嚴重后果的處3年以上7年以下有期徒刑。三是《刑法修正案（三）》第8條的規(guī)定的故意散布虛假恐怖信息罪，指編造爆炸威脅、生化威脅、放射威脅等恐怖信息，或者明知是編造的恐怖信息故意傳播，嚴重擾亂社會秩序的行為。犯本罪的處5年以下有期徒刑、拘役或者管制造成嚴重后果的處5年以上有期徒刑。
（二）泄露個人隱私、個人信息及其刑事責任
現(xiàn)實生活中的隱私一般是指僅與特定人的利益或人身發(fā)生聯(lián)系，且權利人不愿為他人所知曉的私人生活和私人信息。隱私權包括私人活動、個人信息和個人領域，其中私人活動是指一切個人活動中與公共利益無關的活動，如日常生活、夫妻兩性生活等；個人信息又稱個人資訊，如姓名、性別、職業(yè)、學歷、聯(lián)系方式（家庭地址、電話、E-mail）、婚姻狀況、收入和財產(chǎn)狀況、指紋、血型、病史等；個人居所、日記本、電子信件等屬于個人領域。
個人的生活信息資料是個人隱私的一部分，有權不對外公開，有權禁止他人非法利用本人的個人生活信息資料。在沒有經(jīng)過本人同意或授權的情況下，在沒有經(jīng)過法律所規(guī)定的程序的許可下，任何人無權對其他人的隱私材料進行搜集或加工整理。無論是未經(jīng)本人同意而泄露或出售個人信息，還是利用不正當渠道用低廉的代價非法取得個人信息，都是對他人隱私權的侵犯。刑法修正案（七）確定了“出售、非法提供公民個人信息罪”、“非法獲取公民個人信息罪”罪名，首次規(guī)定要追究泄露、竊取和售賣公民個人信息行為的刑事責任。這項規(guī)定對于遏制幾年來電信、醫(yī)療等機構泄露、竊取和售賣公民個人信息起到了一定作用。
但從立法和執(zhí)法實踐來看，還存在不足。首先，是立法上對“出售、非法提供公民個人信息罪”、“非法獲取公民個人信息罪”犯罪主體界定范圍過窄。因為除了 “國家機關或者金融、電信、交通、教育、醫(yī)療等單位”外，還存在著互聯(lián)網(wǎng)公司、房地產(chǎn)公司、物業(yè)公司、汽車廠商、賓館酒店、會計師事務所等掌握個人信息的機構和單位的行為。其次，就是對于“個人信息”內涵和外延界定不清，到底個人信息包含那些信息？一直以來都是一些原則性規(guī)定，操作起來很麻煩。最后，就是受害者舉證難、訴訟成本高、受害人很難依法維權。
（三）網(wǎng)絡誹謗及其刑事責任
誹謗成立的要素之一， 就是看誹謗者所選擇的傳達信息的方式是否屬正常的、能夠阻止第三人的接觸的途徑。除了大眾性的微博、微信、空間、網(wǎng)頁因為接觸的第三人為不特定而必然構成網(wǎng)絡誹謗外，電子郵件一般是不會構成誹謗的。但是如果有事實證明誹謗信息傳播明知這個郵件址是為數(shù)人擁有，就可認為是意圖將信息公布于眾。這種行為就是誹謗了。
從近年來的情況看，網(wǎng)絡誹謗的內容主要表現(xiàn)在：一是虛假信息進行誹謗。由于網(wǎng)絡信息的便利性，以及網(wǎng)絡信息審查與傳統(tǒng)媒體的信息審查存在巨大的差異，導致網(wǎng)絡上虛假信息非常容易。如2006年12月18日，溫州鹿城警方在論壇上發(fā)現(xiàn)對某國家機關的工作人員進行造謠、污蔑的帖子，發(fā)帖者陳某雖未構成刑事犯罪但因對社會造成較大影響被治安拘留10天。二是謾罵與攻擊。網(wǎng)絡的匿名性及隱藏性使網(wǎng)民對于他人的攻擊和謾罵成為一種隨處可見的現(xiàn)象，特別是在門戶網(wǎng)站的新聞跟帖、帖吧、論壇里，對新聞報道的主角或者特定的當事人、單位進行辱罵指責的現(xiàn)象司空見慣，很多是情緒性的發(fā)泄。包括利用博客進行罵人的。2011年“7?23” 甬溫線特大鐵路安全事故中，網(wǎng)絡的力量得到了極大彰顯。通過網(wǎng)絡，人們得知血庫告急，了解到搜救情況，但也有通過微博，人肉搜索鐵道部官員，毫無節(jié)制地散播不滿情緒，出現(xiàn)了許多攻擊、嘲諷政府官員，甚至攻擊黨和政府的聲音。
侮辱罪，是指以暴力或者其他方法公然侮辱他人，情節(jié)嚴重的行為。誹謗罪，是指故意捏造事實，公然損害他人人格和名譽，情節(jié)嚴重的行為。根據(jù)刑法246條之規(guī)定，犯侮辱罪、誹謗罪的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利。
三、結語
處于轉型期的中國社會，面臨著諸多安全隱患和風險威脅，關注公共安全，防范和化解社會風險，已經(jīng)成為轉型社會的重要議題。要化解公共安全問題需建立公共安全綜合管理體系和保障體系。其中，加大刑法在維護公共安全中追責力度，尤其是加大私媒體在公共安全事件中的刑事責任是維護公共安全的新議題。
摘 要：新聞媒體作為新聞傳播的重要媒介，通過傳播客觀、準確、公正的信息進而對社會輿論產(chǎn)生影響，促進社會的良性的發(fā)展。公共安全突發(fā)事件是公共危機的一種緊急狀態(tài)，具有突發(fā)性和不確定性。新聞媒體在公共安全突發(fā)事件的報道過程中充當權威的信息平臺的角色，及時信息，消除公眾疑慮，緩解公眾的緊張情緒，增強公眾信心，發(fā)揮正確的輿論導向作用，對妥善處理公共安全突發(fā)事件尤為重要。
關鍵詞：新聞媒體；公共安全；突發(fā)事件
一、社會轉型期公共安全突發(fā)事件發(fā)生的概率增加
國際經(jīng)驗表明，當一個國家和地區(qū)人均GDP處于1000―3000美元區(qū)間時，就進入了公共安全事件的多發(fā)期。這個時期工業(yè)化、城市化進程的不斷加快，發(fā)生公共安全突發(fā)事件的可能性加大。我國人均GDP已經(jīng)超過3000美元，2012年我國人均GDP達到6100美元，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平不斷提高，近幾年公共安全突發(fā)事件頻發(fā)，我國公共安全形勢經(jīng)常不容樂觀。
公共安全突發(fā)事件是特殊的、不可預測的、非常規(guī)的事件，具有高度不穩(wěn)定性和高度威脅性。一是群體性突發(fā)事件。隨著改革開放的不斷深入，經(jīng)濟體制的轉型和社會結構轉型，社會利益格局的調整，新問題、新矛盾不斷增多，在貧富關系、勞資關系、干群關系、城鄉(xiāng)關系、醫(yī)患關系等一系列基本社會關系中，存在潛在的矛盾和沖突。2012年最有影響的富士康（太原）科技工業(yè)園內發(fā)生群毆事件，事件導致40人受傷，工廠停工1天。工人稱一名山東籍員工被保安毆打引發(fā)了此次沖突。多名富士康員工表示，保安與員工的持續(xù)交惡是此事爆發(fā)的主要原因。“釣魚島事件”中，群眾維護國家主權，表達愛國熱情是應該受到保護和支持的，但是演變成聚眾滋事，打砸搶的行為必須加以制止和依法治理。二是食品藥品安全事件。近幾年，食品藥品安全問題成為廣大群眾最為關注和急需解決的問題。2012年涉及食品藥品安全的重大事件層出不窮。毒膠囊事件，用生石灰處理皮革廢料，熬制成工業(yè)明膠，制成藥用膠囊，最終流入藥品企業(yè)，進入患者腹中。這樣制成的膠囊，往往重金屬鉻超標。經(jīng)檢測，修正藥業(yè)等9家藥廠13個批次藥品，所用膠囊重金屬鉻含量超標。另外地溝油、皮鞋酸奶果凍等涉及食品藥品安全的事件都駭人聽聞。三是城市公共安全事件頻發(fā)。城市公共基礎設施薄弱導致的公共安全事故，給城市居民造成重大傷害，給城市發(fā)展造成巨大經(jīng)濟損失。2012年北京“7?21”特大暴雨山洪泥石流災害遇難者總人數(shù)達到79名，全市受災人口160.2萬人，緊急轉移9.7萬人，承載面積47.9萬畝，絕收12.2萬畝，停產(chǎn)企業(yè)761家，公路中斷4萬余條次。損害地方448處，累計90公里，損害水閘230處，因災造成直接經(jīng)濟損失116.4億元。
從近年來國內發(fā)生的一系列公共安全突發(fā)事件來看，應對不及時，處理不得當，不僅會對經(jīng)濟和社會的基礎設施造成巨大破壞，造成人民生命和財產(chǎn)的巨大損失，也會阻礙經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，甚至可能導致社會和政治的不穩(wěn)定，引起社會恐慌和社會正常秩序與運轉機制的瓦解。應對公共安全突發(fā)事件，把握好積極正確的輿論導向是至關重要的環(huán)節(jié)。新聞媒體要以高度的政治意識、大局意識、責任意識，增強引導輿論的本領，掌握公共安全突發(fā)事件下輿論工作的主動權。堅持團結穩(wěn)定、鼓舞士氣、正面宣傳為主，多做統(tǒng)一思想、凝聚力量的工作，把危害降到最低，穩(wěn)定社會情緒，引導全體社會成員有效應對和處置公共安全突發(fā)事件。
二、新聞媒體在公共安全突發(fā)事件中的作用
正確積極的輿論導向，主要是將正面的、積極的意識，也就是正能量傳輸給民眾，從而引導有關社會輿論朝著有利于社會、有利于大眾的方面發(fā)展。公共安全突發(fā)事件發(fā)生后，能否積極快速應對，得到迅速妥當?shù)慕鉀Q，與新聞媒體的輿論導向密不可分。
一是保證信息的權威性。在公共安全突發(fā)事件應對和處置的報道中，必須保證官方媒體信息的權威性。各地區(qū)以及各部門的新聞發(fā)言人應及時到位，及時、準確的信息，并盡量以政府公告的名義信息，以保證信息的可信度。新聞媒體的首要任務就是依靠官方權威渠道，及時準確公布事實真相，傳播真實準確信息，讓社會和民眾知道究竟發(fā)生了什么，從而使謠言不攻自破，消除民眾的恐慌心理。
二是保證信息的合理性。在公共安全突發(fā)事件應對和處置中，公眾急需了解的是事件的進展、事件帶來的公共危害，應對措施、結果的預期等等。新聞媒體應充分向公眾解釋突發(fā)事件發(fā)生的緣由，真實報道突發(fā)事件的進程，盡量從技術上說明采取的解決方案，特別是采取一些特殊措施的原因，報道解決危機進程，充分取得群眾的信任和支持，引導公眾有效合理應對突發(fā)事件，把危害降低到最小化。
三是保證信息傳播渠道的暢通。公共安全突發(fā)事件由于是突然發(fā)生，而且波及范圍廣、損害后果嚴重，在信息傳播中容易產(chǎn)生雜音，很容易誤導公眾。新聞媒體必須保證各級黨委和政府的決策及各種信息的快速有效地傳播出去。
三、新聞媒體在公共安全突發(fā)事件中容易出現(xiàn)的問題及危害
新聞媒體的正面和負面的輿論導向對處理公共安全突發(fā)事件產(chǎn)生的影響是截然不同的。公共安全突發(fā)事件發(fā)生的危急狀態(tài)下，強調信息透明公開，爭取公眾信任配合，是維護社會穩(wěn)定的前提。隱瞞真相、歪曲事實和夸大事實，都會形成負面的輿論導向。如果官方渠道不能夠及時、準確和透明地公布突發(fā)事件的信息，就會給各類謠言留下生存空間。往往在公共安全突發(fā)事件發(fā)生初期，新聞媒體沒有充分行使自己的話語權，輿論導向不夠。在公共安全突發(fā)事件中，如果新聞媒體對突發(fā)事件的報道不能夠做到客觀、完整，甚至前后矛盾就會引起公眾猜疑，有關突發(fā)事件的各種傳言就會散播開來，甚至誤導公眾，突發(fā)事件的不良影響和危害后果就會持續(xù)放大，甚至發(fā)生質的改變，給政治經(jīng)濟社會帶來更大的危害。因為面對公共安全突發(fā)事件，謠言能夠對社會心理和民眾情緒產(chǎn)生極大的干擾，影響公眾的理性判斷能力，從而制造混亂，危害社會穩(wěn)定。
當今中國正在建立法治社會，并且已經(jīng)步入了信息時代。面對公共安全突發(fā)事件，企圖封鎖或者縮小災難真相，低估公眾判斷能力的行為無疑是危險的。公共安全突發(fā)事件報道中，新聞媒體信息不一致甚至偏離事實，不但漠視和侵犯了公眾的知情權，而且還會降低甚至失去政府的社會公信力，其潛在的后果有可能把整個社會推到危機的邊緣。
四、切實提高新聞媒體在公共安全突發(fā)事件中的輿論引導能力
（一）正確使用信息，掌控話語權
新聞存在“首因效應”，即客體在社會認知過程中的“第一印象”，最先輸入的信息對客體以后的認知會產(chǎn)生深刻影響。面對公共安全突發(fā)事件，新聞媒體特別是官方媒體必須借助自身的強大輿論優(yōu)勢，搶占在受眾群體中的話語權，確保第一時間權威信息，暢通信息渠道，及時向公眾公布事態(tài)的最新進展及應對措施，安撫平息社會的不穩(wěn)定情緒。而突發(fā)事件中政府的態(tài)度和措施會對新聞媒體的輿論導向產(chǎn)生重要的影響。因為民眾所需要的，首先是一個可信任的政府，一個在公眾面前坦誠開明、不說假話的政府。政府必須公正公平，必須具有公信力，這樣新聞媒體才有可能對重大突發(fā)事件進行積極正面的輿論導向。近年來，我國各級政府已經(jīng)建立了應對公共安全突發(fā)事件的常態(tài)性工作機制，設立了公共安全突發(fā)事件信息制度和公共安全突發(fā)事件信息機構，確保信息的統(tǒng)一規(guī)范。在此基礎上，新聞媒體積極介入突發(fā)事件的應對報道過程，與政府通力合作，用及時準確的信息確保掌握輿論導向。
（二）尊重公眾的知情權，當好政府與公眾的媒介
應對公共安全突發(fā)事件，政府和公眾之間相互信任、協(xié)調互動，使政府的信任度與公民的理性形成一種良性互動關系。政府和公眾之間的信任和互動，不是依靠空泛的宣傳再宣傳就能促成，而是在發(fā)生公共安全突發(fā)事件的過程中錘煉出來的。政府和公眾一同在這個過程中調整完善自身，整個社會在應對公共安全突發(fā)事件時才能更加成熟有序。在報道公共安全突發(fā)事件時，新聞媒體必須保證群眾的知情權，在應對和處置突發(fā)事件的整個過程，都要對公眾說真話、講實情，及時政府權威信息，及時了解公眾的訴求。
（三）做好公眾心理疏導，消解緊張情緒
公共安全突發(fā)事件的突發(fā)性、緊迫性和不確定性極大，非常容易造成社會公眾的心理恐慌。而現(xiàn)代社會的多元治理結構，決定了新聞媒體在社會中的傳達、動員和管理的載體和工具角色。媒體新聞的輿論引導就是通過信息傳遞和動員溝通，使社會公眾獲得正確信息，不同利益群體聯(lián)結起來共同應對突發(fā)事件。報道內容可以包括領導人在危機面前的沉著冷靜、專家學者的解疑釋惑、社會組織的參與等。同時，新聞媒體在充當權威的信息平臺角色的基礎上，也要成為公眾舒緩情緒的平臺，暢通公眾表達意見的渠道，有效緩解公眾的緊張情緒，理性應對公共安全突發(fā)事件。
（四）科學合理引導公眾，增強應對危機的能力
新聞媒體在日常報道中可以適當調整欄目內容，有針對性地擴充應對公共安全突發(fā)事件的內容，進而不斷提高公眾的危機意識，增強面對突發(fā)事件的心理承受能力，掌握相應的應急救災知識和自救互救技能。應對公共安全突發(fā)事件時，新聞輿論的正面導向可以教育和引導公眾，發(fā)動社會參與，調動一切積極因素，形成合力應對公共安全突發(fā)事件。同時，新聞媒體可以借助我國傳統(tǒng)的社會動員機制，積極引導、組織和動員社會組織、社會團體和志愿者共同行動，形成強大的應對和處置危機的社會合力。
【摘要】：由于各種公共安全事故發(fā)生的頻度和程度迅速增加，使得城市的可持續(xù)發(fā)展受到嚴重威脅，城市公共安全面臨空前的挑戰(zhàn)。城市基礎設施建設時進行公共安全規(guī)劃勢在必行。文章從事故防御和事故應急諸方面討論了城市規(guī)劃建設時應注意的問題及應采取的措施，分析了公共安全規(guī)劃理論對我國城市規(guī)劃建設的基本要求，提出基礎設施建設中進行公共安全規(guī)劃的方法。
【關鍵詞】：城市建設；公共安全；規(guī)劃
20世紀以來，隨著經(jīng)濟的增長，人口及產(chǎn)業(yè)紛紛涌向城市，社會生產(chǎn)活動和基礎設施規(guī)模急劇擴大，城市化進程加快，各種自然因素、人為因素引起安全事故發(fā)生的頻度和程度迅速增加，而且由于城市集聚了大量的人口、產(chǎn)業(yè)及財富，一旦發(fā)生公共安全事故，將造成巨大經(jīng)濟損失和人員傷亡，產(chǎn)生嚴重的社會影響，阻礙城市的可持續(xù)發(fā)展。因此，城市公共安全規(guī)劃越來越受到人們的重視，研究和建設城市公共安全規(guī)劃的體系，實施有效的城市公共安全規(guī)劃方案勢在必行。
一、城市公共安全規(guī)劃的理論基礎
城市災害發(fā)生的原因千差萬別,但每種災害事故都有一個共性,都是由一些相同的基本要素構成的。這些要素就是人、物、環(huán)境、管理,即4M問題。因此災害事故的觸發(fā)理論也應當成為城市公共安全規(guī)劃的理論基礎,如基于能量學說的能量轉換理論;人為失誤理論;多米諾骨牌理論和綜合模型理論等。城市災害可以通過技術手段、教育手段和管理手段來預防和控制,即防止災害事故的三E安全對策,也稱為災害事故的預防理論。除此以外,城市是一個復雜而統(tǒng)一的系統(tǒng),系統(tǒng)論也應當成為城市安全規(guī)劃的理論基礎之一。
二、城市公共安全規(guī)劃的內容
1、 城市公共安全面臨的威脅
城市公共安全與人民生活息息相關，包括衣、食、住、行、生產(chǎn)勞動、休閑娛樂等各個領域及環(huán)節(jié)。城市公共安全面臨的威脅主要有：
（1）城市自然災害。地震、洪澇災害始終嚴重威脅著城市的安全。全國22 個省會城市和2/3的百萬人口以上的大城市位于地震的高危險區(qū)。1998年長江洪水造成直接經(jīng)濟損失2500億元，其他災害和污染造成的損失至少6000億元，基本上抵消了當年7.8% 的經(jīng)濟增長，其危害之嚴重令人瞠目。
（2）技術災害。由于人們認識和掌握技術的不夠完備或管理失誤給人類生存造成的巨大破壞性影響，稱為技術災害，主要包括道路交通事故、火災、爆炸等。交通是城市的命脈，但其所造成的死亡率也是驚人的，近年來我國每年死于道路交通事故的人數(shù)都在10萬左右，火災和爆炸等災害造成的損失也十分巨大。
（3）社會災害。主要有騷亂、恐怖主義的襲擊和破壞等。“911事件”之后，恐怖主義襲擊與破壞成為當前最敏感的城市社會災害。各國都開始意識到國際恐怖組織、暴力主義者所造成的極端事件的嚴重危害性。我國的公安部新設了反恐局，有關行政機關也在積極研究反恐怖襲擊和破壞方面的立法問題。
（4）城市公共衛(wèi)生事件。包括食品安全、藥品安全和突發(fā)疫情等。由于城市人口密度大，空氣質量差，易導致諸如“非典”的傳染性疾病病毒的傳播，不及時加以防治就會產(chǎn)生局部或大面積的疫情，造成重大的損失。
2、 城市公共安全規(guī)劃的內容
城市公共安全規(guī)劃的內容是多方位、多領域的。根據(jù)公共安全涉及的場所可分為大型公共場所、人員聚集場所、文化娛樂場所、地下空間；根據(jù)公共安全管理對象可以分為生態(tài)環(huán)境類、公共衛(wèi)生類、社會治安類、安全生產(chǎn)類。一般而言，城市公共安全規(guī)劃的重點內容包括：
（1）城市重大危險源。重大危險源是指長期地生產(chǎn)、加工、搬運、使用或貯存危險物質，且危險物質的數(shù)量等于或超過臨界量的單元，包括有毒有害的物質和能量及其工業(yè)設備、設施、場所。目前我國各大中城市由于規(guī)劃不夠科學，對城市的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展模式缺乏合理的預測和管理，導致一些生產(chǎn)、使用、貯存危險物品的工廠、倉庫分散于人口密集的城市中心商業(yè)區(qū)或居民區(qū)，它們像一顆顆“定時炸彈”，如不慎觸發(fā)，造成的損失將十分嚴重。2008年南京、沈陽、杭州、武漢、長沙、寧波等大中城市都發(fā)生了較為嚴重的化工廠火災爆炸事故，造成了大量的人員傷亡和財產(chǎn)損失，給當?shù)鼐用駧砹瞬煌潭鹊挠绊憽?011年吉林石化發(fā)生爆炸，數(shù)萬居民被迫疏散，雖經(jīng)過10多個小時的奮戰(zhàn)將火撲滅，卻由于對未燃燒物質考慮不周，造成了松花江的污染，導致松花江下游多個以松花江為主要飲水源的城市和地區(qū)被迫斷水，甚至引發(fā)了外交問題。
（2）公眾聚集場所。公眾聚集場所包括影劇院、體育館、車站、碼頭、商務中心、超市、公園、學校、醫(yī)院等。由于公眾聚集場所的人群密度大、流動性大，而人們的心理、生理狀況不同、個人素質參差不齊，因此非常容易引起混亂。近年來國內外的公眾聚集場所已發(fā)生多起群死群傷的惡性城市災害，不僅造成了大量的人員傷亡，而且對當?shù)啬酥料嚓P區(qū)域的社會心理、社會穩(wěn)定造成了嚴重的影響。2012年發(fā)生在吉林中百商廈的火災，由于該商廈處于繁華商業(yè)區(qū)，人群密集，火勢蔓延極快，不易控制，造成了巨大損失。
（3）城市公共基礎設施。隨著城市現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，人們對城市的自來水、電、氣、熱、通訊設施和信息網(wǎng)絡系統(tǒng)以及地鐵、輕軌等交通設施的依賴達到了空前的程度。但電子系統(tǒng)、高科技裝備系統(tǒng)應用越普及，構造越精密復雜，就越容易出故障，處理維修的難度也越高。這些保證城市生活正常運轉的基礎設施，它們之中一個環(huán)節(jié)的滯后或失靈都可能導致整個城市的癱瘓。
（4）其它各類特種設施。包括軍用、警用和政府有關部門專用的設施和裝備。
三、城市公共安全規(guī)劃的實施
城市公共安全規(guī)劃的實施應滿足以下基本條件:城市公共安全規(guī)劃應納入城市總體規(guī)劃、落實城市公共安全規(guī)劃資金、編制年度公共安全計劃、實行公共安全目標管理。在此基礎上,還應加強城市公共安全法制化建設、加強公民防災意識、建立災害保險體制、建立兩級應急指揮中心等管理機構。加強城市公共安全科學與技術的研究：
1、建立國家和部門公共安全的科技創(chuàng)新體系。通過對相關城市公共安全問題的研究，在公共安全基礎理論的指導下，建立監(jiān)測與預警、風險評估、應急管理、組織、決策等方面的技術體系，從科技上保證城市公共安全體系的順利實施和經(jīng)濟與社會的和諧發(fā)展。
2、建立與城市公共安全科技發(fā)展需求相適應的良好輔助體系。包括支撐公共安全科技能夠持續(xù)創(chuàng)新所需要的研究基地和平臺，完整的人才培訓體系和政策、法律、資金等相關的基本保證。
3、建立國家公共安全科技發(fā)展的長期規(guī)劃和總體目標。根據(jù)城市公共安全的需要，瞄準世界公共安全科技前沿，實現(xiàn)公共安全科技理論及預測、預警、應急管理等相關技術的持續(xù)創(chuàng)新，為建設社會主義市場經(jīng)濟提供可靠的公共安全保障。
結語
綜上所述,城市公共安全規(guī)劃模式具有如下特點:
1、系統(tǒng)性。城市是一個復雜而脆弱的大系統(tǒng),從系統(tǒng)的觀點分析了城市公共風險,將各類城市公共風險通盤考慮,避免了機構的重復設置,人、財、物的浪費,同時滿足了現(xiàn)代城市高度發(fā)展的需要。
2、綜合性。該方法綜合了對城市公共安全高度敏感的風險區(qū)域。
3、以人為本。城市是人口高度密集的地方,城市公共安全規(guī)劃的最終目的是為了保護人免受或減少各種自然和人為災害帶來的惡果,體現(xiàn)了以人為本的規(guī)劃宗旨。
4、納入決策層。將城市公共安全規(guī)劃與城市社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃結合起來,納入城市總體規(guī)劃、納入決策層,保證規(guī)劃的實施。
